משנה בתי משפט לעניינים מינהליים - הצעת חוק בתי המשפט לעניינים מנהליים (תיקון מס' 8)












2
ועדת משנה לעניין הצעת חוק בתי משפט לעניינים מנהליים
28.03.2005



הכנסת השש-עשרה נוסח לא מתוקן
מושב שלישי


פרוטוקול מס' 1
מישיבת ועדת משנה לעניין הצעת חוק בתי משפט לעניינים מנהליים
יום שני, י"ז באדר ב' התשס"ה (28 במארס 2005), שעה 10:00

הצעת חוק בתי המשפט לעניינים מנהליים (תיקון מס' 8), התשס"ד-2004

חברי הוועדה: יצחק לוי-היו"ר
אליעזר (צ'יטה) כהן

מני מזוז,עו"ד היועץ המשפטי לממשלה
לירן אבישר עוזרת ליועץ המשפטי לממשלה
פרופ' יצחק זמיר שופט בדימוס
גלי בן-אור,עו"ד ממונה (ייעוץ וחקיקה), משרד המשפטים
רננה אמיר משרד המשפטים
מיכל פינצ'וק,עו"ד האגודה לזכויות האזרח
שי צרפתי הלשכה המשפטית, הנהלת בתי המשפט
רן ורניק יו"ר לשכת שמאי מקרקעין

תמי סלע

דורית ואג

יפעת שפרכר


















הצעת חוק בתי המשפט לעניינים מנהליים (תיקון מס' 8), התשס"ד-2004

בשבוע שעבר ביקש ממני יושב-ראש הוועדה לקבל על עצמי את הכנת החוק הזה. זו לא פעם ראשונה שחוק בתי משפט לעניינים מנהליים מונח על השולחן שלנו. אני מבין שלאחר מספר שנים של פרקטיקה נדרשים שינויים. צוות הייעוץ המשפטי של הוועדה התחיל לעשות איזו שהיא אבחנה בין שינויים לשוניים וטקטיים לשינויים מהותיים. אני מודה ליועץ המשפטי לממשלה על כך שהוא מכבד אותנו בנוכחותו בישיבה הראשונה.

לפי מיטב הבנתי, אין בהצעת החוק שלנו שינויים מהותיים. זאת איזו שהיא תחנה נוספת בתהליך. מלכתחילה החוק שלנו היה בנוי על קונספציה של תהליך הדרגתי של העברת סמכויות וריכוז סמכויות שנמצאות בבתי המשפט השונים. התפיסה הייתה שהדברים ייעשו באופן הדרגתי.

בחוק המקורי שאושר במאי 2000 הייתה רשימה מסוימת של סמכויות שהועברו לשיפוטם של בתי משפט לעניינים מנהליים. מאז נעשו שתי העברות נוספות. אנחנו נמצאים היום בעוד מנה אחת של העברות. אין פה שינויים דרמטיים. התיקונים לחוק עצמו הם תיקונים קוסמטיים. בחוק הזה יש העברה של מנה נוספת של סמכויות. בזמנו עשינו הערכה שמדובר על בין 70 ל-100 תיקים שנדונים בבג"ץ.

שנוגעים לתיקונים האלה?

כן. החוק הזה מייצג כ-70-100 תיקים שנדונים עכשיו בבג"ץ ויעברו לבתי המשפט המחוזיים בשבתם כבתי משפט מנהליים.

כמה תיקים מתחילת החוק עברו מבג"ץ?

תהליך העברה של עניינים מבית המשפט העליון לבתי המשפט המחוזיים כרוך בגידול משמעותי במספר התיקים שנובע, לפי הבנתנו, מנגישות קלה יותר של האזרח לבתי המשפט האזרחיים. זאת היתה אחת המטרות של החוק – להגדיל את הנגישות של האזרח. בית המשפט העליון נתפס, ובצדק, כמשהו רחוק, כמשהו יקר, כמשהו שלא פונים אליו בקלות, ואילו בתי המשפט המחוזיים הם יותר נגישים לאזרח ולעורכי הדין. היום אנחנו נמצאים במצב שיש יותר תיקים בפני בתי המשפט המנהליים והמחוזיים מאשר בפני בג"ץ.

אנחנו בשנת 2004 הגענו לבערך 4200 תיקים בבתי המשפט המחוזיים, כשהנתח הגדול של התיקים הוא בשלושה תחומים. התחום הגדול ביותר הוא ענייני מינהל אוכלוסין, ששם יש גידול עצום של התיקים. זה נבע לא רק מהעברה, אלא מהמציאות של עובדים זרים וענייני הגירה למיניהם. בכל מדינות המערב ענייני מינהל אוכלוסין תופסים את הנתח העיקרי בשיפוט של בתי המשפט המנהליים. שני התחומים האחרים הם תכנון ובנייה ומכרזים, כשבכל אחד מהם יש כ-400 תיקים. בענייני מינהל אוכלוסין יש מעל 2000 תיקים. כל השאר מתחלק בין כל שאר התיקים, אם זה ארנונות, חופש מידע ועוד. בעוד שבבג"ץ זה נע סביב 2000 תיקים בשנה, בבתי המשפט לעניינים מנהליים יש כ-4200 תיקים.

ניסינו לבנות קונספציה שהיתה בנויה על כמה עקרונות של התהליך ההדרגתי. העיקרון הראשון היה עיקרון של יישור קו. הכוונה היתה להביא לריכוז. היו כבר קודם - לפני החוק שלנו - כל מיני נושאים מנהליים שנדונו בבתי המשפט המחוזיים בכל מיני הליכים, אם פליליים או אזרחיים. הם נדונו על ידי שופטים אזרחיים, לא שופטים מנהליים. אחת המטרות שלנו היתה לרכז את כל העניינים שבמהות שלהם הם עניינים מנהליים, כלומר סכסוכים שבין אדם לרשות תחת כנפי בית המשפט המנהלי, שיידונו על ידי שופטים מנהליים, על ידי סדר דין מנהלי.

בבתי המשפט המחוזיים לא יושבים שופטים רק לעניינים מנהליים? כמה שופטים יש היום שעוסקים רק בעניינים מנהליים?

שופט מן השורה בבית משפט מחוזי לא יכול לטפל בעניינים מנהליים.

יש הסמכה מיוחדת?

יש הסמכה מיוחדת.

יש כאלה שהם גם וגם.

המקום היחיד שבו השופטים המנהליים עוסקים רק בעניינים מנהליים זה בירושלים. הייתה פעם קונספציה שכולם מטפלים בכל, אבל בשנים האחרונות עברו למידור מאוד ברור. היום בבית המשפט המחוזי בירושלים יש שופטים שמטפלים בעניינים מנהליים. הם עוסקים רק בעניינים האלה. בבתי המשפט האחרים יש מספר מצומצם של שופטים שקיבלו הסמכה מנשיא בית המשפט המחוזי ומנשיא בית המשפט העליון. מי שאין לו הסמכה לא יכול להתעסק בזה.

האם המגמה היא להגיע לידי כך שהשופטים המנהליים לא יהיו רק מנהליים?

ככל שמספר התיקים יהיה יותר גדול כך זה יחייב יותר ריכוז. גם היום יש ריכוז די גבוה.

האם יש מענה לעומס הזה שאנחנו הולכים להטיל? אתה אומר שזה לא כל כך הרבה, אבל אני מבין שזה עוד שלב. יש מענה של תקנים?

דווקא בבתי המשפט הגדולים יש כמות יותר גדולה של שופטים.

האם בתי המשפט המחוזיים קיבלו תקנים נוספים שיאפשרו להם לטפל בנושאים האלה?

אנחנו נמצאים בהליך משנת 2000. משך זמן הטיפול בתיקים בבתי המשפט המחוזיים קצר יותר מאשר בבג"ץ. תיקי מנהל אוכלוסין הם תיקים יחסית פשוטים, נגמרים מהר יותר, ואילו תיקי תכנון ובנייה הם תיקים שלוקחים יותר זמן. משך הזמן הממוצע של הטיפול בתיקים בבתי המשפט המחוזיים הוא קצר. נדמה לי שזה כחצי שנה בבתי המשפט המחוזיים, לעומת 9 חודשים בבג"ץ.

אנחנו הולכים פה להעמיס עוד תיקים על בתי המשפט המחוזיים.

אנחנו מדברים על פיזור של תיקים בין 7 בתי משפט מחוזיים. מדברים על פיזור מאוד גדול של כמות תיקים לא גדולה. זה משהו שדי נבלע, הוא לא מחייב איזו שהיא רפורמה מיוחדת, ודאי לא התיקון הנקודתי הזה. ברור ששינוי יותר מהותי יצטרך להיות מלווה גם בתגבור של בתי המשפט המחוזיים. זה כבר סיפור אחר של הרפורמה היותר גדולה, שאמורה להעביר תיקים מבתי המשפט המחוזיים לשלום.

למה ההצעה הזאת לא מביאה שינוי מהותי, הרי הראייה בסופו של דבר היא שבתי המשפט יהיו ערכאה ראשונה כאשר רק עניינים מסויימים יישארו בבג"ץ?

העברת כמות יותר גדולה מצריכה תגבור של בתי המשפט. לזה אין לנו כרגע התנדבות של האוצר. מונח על שולחן הוועדה גם תיקון לחוק בתי המשפט, שכולל בתוכו העברה מסויימת של תיקים מבתי המשפט המחוזיים לשלום. אנחנו נצטרך להחליט איך אנחנו ממשיכים את תהליך העברה ההדרגתי, כי הרעיון הבסיסי מלכתחילה היה שבשלב מסויים בתי המשפט המחוזיים יהפכו לבתי משפט כלליים לעניינים מנהליים, כלומר הם יהיו ברירת המחדל, הם יהיו בעלי הסמכות השיעורית. הקונספציה היתה להפוך את השיטה כך שבמקום שתהיה רשימה לבית משפט מחוזי, תהיה רשימה של דברים שיישארו בבג"ץ. זה הצעד המהותי. זה יצטרך להיות כרוך בהתארגנות אדמיניסטרטיבית. היום אנחנו מדברים במשהו יותר מצומצם בתוך התהליך ההדרגתי.

הנושא העיקרי שאנחנו מעבירים עכשיו עוסק בנושא של הסדרת עיסוק. יש כמה דברים קטנים שאנחנו עושים בהם סדר, כמו בתכנון ובנייה, בענייני מכרזים, בענייני מנהל אוכלוסין, כאשר אלה דברים שעיקר העבודה בהם נעשתה, הם רק צריכים ליטוש סופי. הנושא העיקרי שנדון בהצעת החוק הזאת זה נושא של הסדרת עיסוק. לא עיסוק במובן של רישוי עסקים שמסדיר את מקום העסק, אלא בתחומי הרפואה. יש כאן רשימה של קרוב ל-20 מקצועות.

אפשר לערער על החלטות של בתי המשפט לעניינים מנהליים לעליון?

כן. החוק בנוי על 3 תוספות. התוספת הראשונה והעיקרית היא עתירות, כלומר יש תקיפה ישירה של החלטה של רשות מנהלית בבית המשפט בדומה לעתירות בבג"ץ. התוספת השנייה זה ערעורים מנהליים. זה כאשר מגיעים לבתי משפט כערכאה שנייה, כשבדרך יש בית דין מנהלי, ועדת ערר וערעור מנהלי. יש את התוספת השלישית, שבינתיים היא מצומצמת, שעוסקת בתובענה מנהלית. נושא המכרזים עצמו נדון במסגרת עתירה מנהלית, אבל יש תביעה אזרחית שנגזרת ממנו שנדונה כתובענה מנהלית. זה הליך אזרחי רגיל שנדון בפני בית המשפט המנהלי כיוון שהוא המומחה לתחום המכרזים. על עתירה מנהלית יש ערעור בזכות לבית המשפט העליון, כשערעור מנהלי זה ערעור ברשות. יש לנו כ-200 ערעורים מנהליים לבית המשפט העליון בשנה. 5% מכלל התיקים המנהליים שיש בפני בתי המשפט המחוזיים מגיעים לערעורים. זה אחוז מתון וסביר מאוד.

הרציו בזמנו בהעברת הסמכויות היה שיש נושאים מנהליים שמצריכים בירור עובדתי מעמיק יותר מאשר מה שנעשה בבג"ץ. ההנחה שלנו היתה שיהיו נושאים שבהם תתפתח מומחיות יותר מעמיקה בבתי המשפט המנהליים. אני חושב שרואים את זה באופן מובהק בשני הנושאים הכי מובהקים בבתי המשפט המנהליים – תכנון ובנייה ומכרזים. אפשר לומר שהתפתחה תורת משפט בתחומים האלה שלא היתה בבג"ץ. הפסיקה של בית המשפט העליון בתחום של תכנון ובנייה הייתה בדרך כלל פסיקה ברמה הפורמאלית של הדברים. היום בתי המשפט המחוזיים נכנסים יותר לעובי הקורה בתחומי התכנון והבנייה. התפתחה פסיקה מעניינת שמצוטטת גם בבית המשפט העליון. יש נושאים רבים בתחומי התכנון והבנייה שאין להם פסיקה של בית המשפט העליון, למרות שהם היו הרבה מאוד פעמים ונדונו הרבה פעמים בבית המשפט העליון. גם בתחום המכרזים הדברים האלה באים לידי ביטוי. יש גישה קצת יותר פרקטית בתחום המכרזים. מהעיסוק של מאות תיקים יש היכרות יותר אינטימית של בתי המשפט המחוזיים עם כל מה שקשור לנושא של המכרזים, להיבט ההתקשרותי של הדברים.

חוק חופש המידע בבתי המשפט המחוזיים זה תחום פסיקה שמתפתח. בתי המשפט המחוזיים מרחיבים את הזכות לחופש מידע לא תמיד לשביעות רצון רשויות המדינה. הם מגלים גישה די אקטיבית בתחומים האלה. בתי המשפט לעניינים מנהליים תפסו מקום של כבוד במסגרת של בתי המשפט. הם מוכיחים את עצמם. התהליך של ההתמקצעות הוא תהליך שלקח זמן, אבל היום אני חושב שיש לבתי המשפט המחוזיים את ההתמקצעות והם יכולים מבחינת הניסיון, היכולת והידע המקצועי לקלוט יותר נושאים.

ההצעה הזאת נמצאת על שולחן הכנסת למעלה משנה. היא מבטאת עבודה של 3 שנים. אנחנו מקווים שנוכל להתקדם בעניין הזה.

איך זה עובד בפרקליטויות המחוז?

בכל בית משפט מחוזי רואים מדור פלילי, מדור אזרחי, מדור מנהלי. לא רק ברמת שופטים, גם ברמת מזכירות. בכל פרקליטות מחוז יש מחלקה מנהלית, יש מנהל מחלקה מנהלית, יש פרקליטים שמתמחים בתחומים המנהליים. התפתחו מחלקות מנהליות גם בפרקליטויות. לא תמיד זה היה קל, כי למידור יש יתרונות מובהקים של התמחות. מכיוון שיש לנו יותר תיקים היום במחוזי, אז יש יותר פרקליטים במחוזות שמתעסקים בבג"צים מאשר במחלקת הבג"צים. אנחנו בפרקליטות המדינה בתהליך התארגנות של טיפול בנושאים שהם ערעורים מנהליים. אנחנו בתהליך התארגנות. הנושא המובהק הוא נושא של מנהל אוכלוסין. אנחנו ממנים פרקליטה בכירה בפרקליטות שתרכז את כל העבודה של נושא מינהל אוכלוסין בכל המחוזות, על מנת להבטיח אחידות בטיפול.

כל החוק הזה התחיל מאיזו שהיא אנומליה. המצב שבו בית המשפט העליון משמש כערכאה ראשונה הוא מצב לא נורמאלי לחלוטין. זה לא קיים בשום מקום בעולם. היו לזה יתרונות בשנים הראשונות של המדינה. אם היינו נשארים במצב הישן המערכת הייתה קורסת בדרך כזאת או אחרת. אין לזה הצדקה. רוב הנושאים לא מצדיקים לשבת בהרכב של 3 בבית המשפט העליון.

האם אנחנו רואים את ההצעה הזאת כהצעה אחרונה לפני המהפך הגדול, או שבפני הוועדה יובאו כל כמה זמן עוד שלבים?

זה נושא שאנחנו מתלבטים בו עכשיו. לפני שבועיים דנו בשאלה הזאת. אני בדעה שאנחנו צריכים לסמן את נקודת הסוף, כלומר להחליט על הנקודה שבה נעשה את המפץ הגדול, את המאור הגדול שבו אנחנו נהפוך את סדר הדברים כך שבית המשפט המחוזי יהפוך לערכאה כללית. אם נמשיך כל פעם במנחה כזאת או אחרת אנחנו נאבד את הכיוון. אני לא יודע אם סימנו את הנקודה. אני חושב שאנחנו צריכים לסמן את הנקודה הסופית. אחרי קרוב ל-5 שנים שהחוק הזה בתוקף אנחנו מקבלים פרספקטיבה מספיק גדולה כדי לראות לאן הדברים צריכים ללכת. התחלנו בדיונים על הנושא הזה. אני מניח שתהיה בדרך עוד תחנה או שתיים. אני מעדיף כמה שפחות תחנות.

אם אתה מעריך שתהיינה עוד תחנות, זאת אומרת שאתה מעריך שנקודת הסוף איננה קרובה.

האם זה משיקולים מערכתיים, או שמא זה משיקולים מהותיים?

אלה שיקולים משני הסוגים. אלה שיקולים מהותיים במובן זה שצריך להחליט האם המערכות כולן בשלות לקבל לטיפול גם את הנושאים היותר מורכבים ורגישים. המשמעות של תחנה סופית היא שמה שיישאר בבג"ץ כערכאה ראשונה זאת רשימה מוגבלת. השאלה היא אם המערכות מוכנות לכך. ההיבט השני הוא היבט ארגוני. אם היום יש כ-2000 עתירות לבג"ץ, אז ההנחה שלנו היא שה2000 תיקים בבג"ץ יהפכו ל-4000 או 5000 תיקים במחוזי. זה מחייב תוספת של פרקליטים ושופטים. זה חייב תיאום מוקדם עם הנהלת בתי המשפט, עם האוצר, עם הנציבות.

אני לא חושב שנקודת הסוף צריכה לדרוש מהפיכה גדולה, כי לאוצר קשה לעשות שינויים. הוספת תקנים זה לא דבר פשוט. גם אז כשתגיעו להידברות עם האוצר הם יבקשו לפרוס את זה על פני 5 שנים. ראה דברת, ראה חוק המוגבלים. צריך לקחת את זה בחשבון. חשבתי שהבאתם לפה שלב של תקנון נוסף על-מנת שנתחיל להגדיל את המערכת במקביל, אבל אתה אומר שלא.

אם נעביר במקביל חלק מהרפורמה הכללית יותר של העברת תיקים מהמחוזי לשלום, אז בית המשפט המחוזי יוכל לקלוט אותם. לא מדובר בהרבה תיקים. אלה אותם 2000 תיקים בבג"ץ שמטופלים ביחד עם עוד אלפי תיקים אחרים על ידי 14 שופטים.

הדברים של היועץ המשפטי מקובלים עלי. מה שיש לי להוסיף זה הסבר על הרקע להצעה הזאת. ההצעה הזאת, להבדיל מרוב הצעות החוק שיוצאות מהממשלה, עובדה על ידי ועדה שהוקמה עוד לפני שהחוק נחקק.

נדמה לי שהחוק קיים עוד לפני שנת 2000.

החוק הזה היה בכנסת כ-3 שנים מאז שהוא נחקק. הוועדה קיימת 10 שנים או יותר. היא הכינה את הנוסח המקורי של החוק, היא ליוותה את החוק כל הזמן. הוועדה עדיין מתכנסת. בוועדה יושבים שופטים של בית המשפט העליון, שופטים של בית המשפט המחוזי. היועץ המשפטי ישב בה עוד בהיותו משנה ליועץ המשפטי לממשלה. הוא עדיין משתתף בישיבות הוועדה. הוועדה הזאת, בעבודה יסודית וממושכת, הכינה את ההצעה הזאת. בין היתר היא התחילה לדון בשאלה מתי יבוא המפנה הגדול. זה נמצא בעיצומם של הדיונים, לכן אין לנו עמדה בשאלה הזאת. ההצעה הזאת היא הצעה טכנית, אין בה שינויים, היא פשוט ממשיכה עוד צעד. זאת הצעה שעובדה במשותף בוועדה ובמשרד המשפטים.

האם בוועדה שותפים גם לשכת עורכי הדין, או שזה רק גורמים ממשלתיים?

ברובה היא ועדה ממסדית.

אנחנו מברכים על ההצעה. אני עוסקת בנושא של עובדים זרים. ההצעה כאן כוללת שינויים חיוביים מבחינת זכויותיהם של עובדים זרים. זה יקל על עובדים זרים מבחינת הנגישות לבית משפט לעניינים מנהליים.

בהצעה הזאת יש גם תיקון מהותי לחוק הכניסה לישראל. בחוק הכניסה לישראל אין דבר וחצי דבר לגבי בתי משפט מנהליים. הכוונה שלי היא לאותם סעיפים שמדברים על פרק הזמן שבו ניתן יהיה לשחרר בערבות שוהה בלתי חוקי. זה סעיף שהוא סעיף מהותי שנוגע לחוק הכניסה לישראל. לא ברור מה הוא עושה פה בהצעת החוק הזאת, איך הוא השתרבב בטעות או שלא בטעות להצעה הזאת. לטעמנו ראוי לקיים דיון מהותי באותם סעיפים בחוק הכניסה לישראל, שאינם נוגעים כלל לחוק בתי משפט לעניינים מנהליים.

החוק שאושר ב-2000 עשה טוב בהרבה מובנים, גם מבחינת ההתמקצעות וגם מבחינת הנגישות. החוק במקומו, גם התיקון במקומו. הוועדה הסתכלה בצורה מאוד ממסדית לא במובן האינטרסנטי, אלא במובן של הפרדה בין הידע היותר תיאורטי מאספקלריה של בית המשפט לבין הידע המעשי שנצבר בשוק. גם אם נקבל את הגישה שהיטל השבחה זה אקט מינהלי, עדיין קיים מנגנון יעיל. המנגנון יעיל מבחינת העלויות שלו, מבחינת לוחות הזמנים שלו. זה עניין של חודשים. בין חודשיים ל5 חודשים לתיק ממוצע. לא שההצעה הזאת משנה בהסדר שקיים, אבל היא פותחת מסלולים חלופיים, כמו למשל השגה לוועדה המקומית על עצם החיוב.

פרק א': תיקון חוק בתי משפט לעניינים מנהליים תיקון סעיף 1 בחוק בתי משפט לעניינים מנהליים, התש"ס-2000 (להלן – החוק העיקרי), בסעיף 1, אחרי "לצדק" יבוא "ובבתי משפט אחרים". כשחוקקנו את החוק המקורי דיברנו בעיקר על העברה של נושאים מבג"ץ לבתי המשפט המחוזיים. במהלך העבודה התברר לנו שיש הרבה פעמים מקרים שאנחנו נזקקים להעביר סמכויות שהיו עד עכשיו בבית המשפט המחוזי לבית המשפט לעניינים מנהליים. כדי לקבע את הפרקטיקה, וכדי שיהיה ברור בסעיף המטרה שזה לא רק הורדה מלמעלה למטה אלא גם סדר ברמה האופקית.

האם זה יכול להיות גם מהשלום למחוזי?

אפילו מהשלום.

אנחנו מאשרים את סעיף 1.

תיקון סעיף 5 2. "בסעיף 5 לחוק העיקרי – (1) בפסקה (א), אחרי "בתוספת הראשונה" יבוא "למעט עתירה שעניינה התקנת תקנות או תוקפןן; (2) בפסקה (4), המילה "מינהלי" – תימחק". לגבי חלק מהנושאים היתה המעטה של הנושא של התקנת תקנות מגדר העניינים שבגינם ניתן לעתור.

כי זה לא היה דבר מנהלי?

להיפך, זה דבר מנהלי בעל רמת חשיבות והשלכה רחבה שכזאת..

האם הכוונה היא להשאיר את התקנות לבית המשפט העליון?

בדיוק.

האם זה גם בשלב הסופי, או שאנחנו עושים תיקון שנצטרך לתקן אותו שוב?

נראה לנו מתאים שהנושאים האלה יידונו בבג"ץ. גם היום אנחנו עומדים על כך שהנושאים האלה יידונו בבג"ץ.

אנחנו לא מדברים עדיין על השלב הסופי.

אני חושב שבשלב הסופי אפשר להעביר את זה למחוזי, אבל עוד לא דנו בזה.

התיקון הוא במידה מסוימת תיקון של עריכה. אנחנו ברוב הדברים שעסקנו מצאנו את עצמנו עושים סיווגים. חקיקת משנה היא מעין חקיקה ראשית.

האם היא חקיקת משנה של רשות מקומית, או של שר?

הפצה של שר, אבל באישור הכנסת. בתהליך ההדרגתי חשבנו שאלה מהדברים היותר רגישים שצריך להשאיר לשלב העברה הסופי.

למה שלא תעשו את זה באיזו שהיא הוראה פנימית של בית משפט?

אי אפשר בהוראה פנימית.

האם אתם מתכוונים בשלב מסויים לבוא ולמחוק את זה?

כתוב שענייני ארנונה עוברים לבית המשפט המחוזי, למעט החלטות שר הפנים, שר האוצר או שניהם ביחד.

אם אתה בשלב הסופי רוצה להשאיר במחוזי ויש בין כה וכה ערעור לעליון..

העניין הוא לא הערעור לעליון. אנחנו חושבים שהמצב שבו אדם יכול לתקוף תקנות בבית משפט מחוזי בחיפה ולקבל החלטה אחת, לתקוף בבית משפט מחוזי בבאר שבע ולקבל החלטה שנייה זה דבר שפוגע בוודאות וביציבות. תקנה זה משהו מאוד חשוב, זה משהו שיש לו השלכה כלל ארצית.

הנושא של תוקף התקנות מייצג קבוצה של דברים בעלי חשיבות ורגישות שבתהליך הדרגתי נכון להשאיר אותם לסוף, בין אם יוחלט להוריד אותם ובין אם להשאיר אותם.

בפועל זה משקף מצב קיים.

לא בכל העניינים.

זאת הרחבה לכל העניינים.

זה יישור קו. היתה תוספת מקורית לחוק. התוספת הזאת הורחבה בצו שנכנס לתוקף שנה וחצי אחרי תחילת החוק. הייתה לנו הזדמנות להסתכל על כל מה שנעשה עד עכשיו כדי לראות שהיו קצת אי התאמות, קצת שינויים.

יש תקנות שהן יותר בעלות חשיבות, שהן ממש דומות לחקיקה, אבל יש גם הרבה פעמים כניסה לפרטי פרטים. זה ישאיר או יביא עניינים קטנים לבית המשפט העליון.

הממשלה לא רוצה לטפל בשלב הזה במה שאת אומרת.

הרבה מהמקרים מתאימים יותר להישאר בבית המשפט העליון, כשבתוכם יש עניינים שהם יותר.. אולי להפוך את הוראת המחדל בגזרה הזאת, זאת אומרת העתירה מוגשת אבל יש שיקול דעת לבית המשפט העליון להוריד את זה למחוזי.

על בסיס פרטני?

כן.

אני מסתייג באופן עקרוני משיטה כזאת בכל תחום. אני חושב שצריכים להיות כללים של ודאות. אם נותנים שיקול דעת, השיקול דעת יכול להיות מושפע מהרבה דברים כי שופט אחד יעביר ככה, שופט אחר יעביר אחרת.

זה גם מאריך את ההליך.

אנחנו מאשרים את זה כפי שזה.

בניסוח כתוב: "למעט עתירה שעניינה התקנת תקנות או תוקפן". רוצים לשדר פה שזה משהו ישיר כנגד התקנות, לא עתירה שיש בה תקיפה של החלטה ספציפית בין האדם לרשות. אחד הדברים החלופיים שתוקפים זה גם את התקנות. אני חושבת שכדאי לכתוב את המילים "עתירה נגד". זה שימוש שמשתמשים בו הרבה בחקיקה.

יש פסיקה של בית המשפט העליון שאומרת שזה תלוי מה העניין הדומיננטי. אם זה עניין דומיננטי, אז לפי הלשון הזאת זה בבג"ץ.

זה בא להבחין בין תקיפה עקיפה לישירה. בתקיפה עקיפה אפשר לתקוף תוקף של תקנה גם בבית משפט לתעבורה, כפי שהיום אפשר עדיין לתקוף חוקתיותו של חוק גם בבית משפט לתעבורה או בבית משפט שלום. אנחנו עוסקים בתקיפה ישירה. אין לי בעיה כשמדובר בניסוח, אבל אני חושב שהמילה " עניינה" זאת אחת המילים העבריות הגמישות ביותר.

הכוונה היא כוונה ברורה.

המקרה השגרתי זה שתוקפים את החוקיות של התקנה עצמה. לפעמים יש עתירות שעוסקות בתהליך ההתקנה, לא במוצר הסופי. רצינו שיהיה ברור שאם עומד על הפרק התוקף של התקנות, אז לא משנה באיזו דרך מציגים את זה.

אנחנו מאשרים את התיקון הזה. אם יהיה צורך בתיקון נוסח אנחנו נעשה את זה לקראת סוף החקיקה.

התיקון השני בסעיף הזה הוא השמטת המילה "מנהלי". החוק, בסעיף 5 שבו, מונה 3 מסלולים עיקריים של עניינים מנהליים שמועברים: עתירות, ערעורים והתובענות הכספיות שנלוות לעניינים המנהליים. סעיף קטן (4) מאפשר לנו מסלול נוסף של עניינים מנהליים שבחוק אחר נקבע שבית משפט לעניינים מנהליים ידון בהם, בכפוף להוראות אותם חוקים. אותם חוקים יכולים לקבוע מסלולים קצת שונים, כמו למשל הרכב שלושה לעומת הרכב אחד, כמו למשל שההחלטה שם בעתירה היא סופית להבדיל מכאן שיש זכות ערעור. העניינים האלה שמועברים בחוקים אחרים הם לאו דווקא מנהליים טהורים. חוק ההתנתקות איפשר תקיפה של החלטות של הוועדה המיוחדת בבית משפט לעניינים מנהליים. הוועדה המיוחדת היא ועדה מנהלית בתוך המנהל שפוסקת סכומי פיצויים, אבל העניינים מן הסתם שיידונו שם הם עניינים של כמות וכספים. זה לא ממש עניין מנהלי פרופר.

ההגדרה של עניין מנהלי בחוק מאוד רחבה. לי היתה תחושה מוזרה עם התיקון הזה, כי מוקמת פה ערכאה שכל עניינה זה לדון בעניינים מנהליים. מנסים לרכז אצלה את העניינים המנהליים.

אני חושב שהמילה "מנהלי" מהותית פה. זה לא תיקון קוסמטי.

הרעיון הוא שהעניינים יהיו מנהליים. יש דברים שהם לא עניינים מנהליים טהורים.

אפשר לכתוב שעיקרו מנהלי, לא למחוק לגמרי. אתם פה משאירים את הסעיף חשוף לגמרי. אם תהיה פעם מצוקה בנושא מסויים או עומס יכולים לומר שאפשר להעביר את זה למנהליים. למה לפתוח את הפתח הזה? אם יש לכם בעיה שזה לא מנהלי טהור, אז זה עניין שבעיקרו הוא מנהלי. תשאירו את המילה "מנהלי".

לבית המשפט לעניינים מנהליים יש סמכות בעניינים מסוימים שנוגעים לחברות ממשלתיות או עירוניות. לא מדובר בעניינים מנהליים, כי החברה הממשלתית לא נחשבת לרשות. מכרז בחברה ממשלתית לא שונה ממכרז ברשות השידור.

האם אנחנו מסוגלים להגדיר את מה שאתה אומר? להשאיר סעיף כל כך פתוח זה לא דבר שנראה לי.

זה רק במקרה שחוק אחר עושה את זה.

חשבנו שעדיף שלא תאמר המילה "מנהלי", כי יש דברים שהם לא מנהליים. זה לא מעורר לנו בעיה מעשית, כי ממילא הדברים שנכנסים לסעיף 5(4) הם דברים שנעשים בחקיקה ראשית. לא תתעורר שאלה של סמכות.

אני מציע שתשאירו את זה. אנחנו מוחקים את התיקון השני בסעיף 2.

3. תיקון סעיף 12 בסעיף 12(ב) לחוק העיקרי, אחרי פסקה (3) יבוא: "(3א) החלטה בעניין סמכות עניינית;" סעיף 12 זה סעיף שמונה את בקשת רשות הערעור שאפשר להגיש לפי החוק. כמו שציינו קודם, על עתירה מנהלית או תובענה מנהלית יש זכות ערעור. סעיף 12 משרטט את אופן הגשת בקשת רשות ערעור על ערעורים מנהליים וגם על החלטה אחרת. סעיף קטן (ב) מונה מה הן החלטות אחרות שבגינן ניתן להגיש בקשת רשות ערעור, שזה סעיף ראשוני בחקיקה. עד עכשיו החלטה אחרת היתה נתונה לפרשנות פסיקתית.

החלטה אחרת היא סוג של החלטת ביניים, היא לא פסק הדין הסופי.

זאת אומרת, גם פסק דין וגם החלטה אחרת.

הכללים מאוד ברורים על פסק הדין הסופי. בערעור מנהלי יש צורך בבקשת רשות ערעור. בקשה אחרת היא החלטת ביניים שניתנת במסגרת אחד מההליכים האלה, בין אם זו עתירה ובין אם זה ערעור. השאלה היא אם אפשר לערער על החלטת ביניים, לא על פסק הדין הסופי של הליך. סעיף 12 (ב) מגדיר באופן נקודתי איזה סוגי החלטות ביניים מאפשרות ערעור תוך כדי ההליך. מדובר ברשימה סגורה של דברים. יש היום בסך הכל 3 החלטות שאפשר לבקש לגביהן ערעור. החלטת ביניים היא תמיד ברשות, לא בזכות.

הבקשה היא לגבי סמכות עניינית. הנושא הזה של סמכות עניינית הוא נושא שמתעורר לא פעם במסגרת הדיונים. יכול להיות שהוא חלק מחבלי הלידה של החוק. מתעוררות לעיתים לא רחוקות שאלות אם העניין הוא בסמכותו של בית משפט. זה דבר לא נדיר.

מה היה ב-5 השנים האלה בנושאים האלה של סמכות עניינית?

לא היה. היינו צריכים לחכות לפסק הדין הסופי, ואז היו מחזירים את הכל. כך היו מבזבזים את כל ה-6 או 9 חודשים. פה זה עניין מהותי, זה לא עניין טכני.

זאת אומרת, אנחנו מרחיבים את יכולת הערעור.

כיוון שזאת רשות ערעור, אז בית המשפט העליון צריך לתת או לא לתת.

הרעיון פה הוא שיהיה מספר מוגבל. זאת המגמה בבתי משפט אזרחיים. פה במיוחד, כי ההליכים צריכים להיות יותר מהירים, יותר סופיים. השאלה פה היא אם יש עוד סוגים של החלטות שהיה נכון לאפשר גם עליהם. אני יודעת שהיתה התלבטות לגבי סמכות מקומית.

התלבטנו לגבי הנושא של סמכות מקומית, אבל החלטנו לוותר בגלל המגמה שהליך מנהלי צריך להיות מהיר. סמכות מקומית זה פחות מהותי. אמרנו שזה לא נורא אם בית משפט במקום לדון בירושלים ידון בתל-אביב. זה לא עניין מהותי, לכן גם אין טעם לאפשר ערעור תוך כדי. סמכות עניינית זה דבר יותר מהותי.

תיקון התוספת הראשונה 4. בתוספת הראשונה לחוק העיקרי – (1) בפרט 1, הסיפה החל במילים "לעניין תוספת זו" – תימחק; (2) במקום פרט יבוא: "2. חופש המידע – ענייני חופש המידע לפי חוק חופש המידע, התשנ"ח-1998."; בתוספת היום ההפניה היא לסעיף 17 לחוק חופש המידע. בסעיף 17 נמנו 3 סוגי עניינים שבגינם ניתן לעתור. יצא מצב שהיו עניינים מסוימים שמועברים לסמכות בית משפט לעניינים מנהליים, כשמה שלא מנוי שם הוא בסמכות בג"ץ. רצינו לרכז את כלל ענייני חופש המידע בסמכות בית משפט לעניינים מנהליים.

איזה סוגי החלטות?

ברגע שמנסים להגדיר סוגי עניינים תמיד נשארים דברים לא מכוסים, כולל מינוי ממונה על חופש המידע. אני לא זוכר דברים שבפועל הגיעו לבג"ץ. החוק אומר שכל רשות צריכה לפרסם רשימה של דברים. רשות שלא פרסמה צריכה ללכת לבג"ץ. הדברים העיקרים של החוק ילכו לבית משפט מחוזי, כשהדברים שהם זוטות שלא נכנסו.. מלכתחילה הכוונה של חוק חופש המידע הייתה שענייני חופש המידע ילכו למחוזי. הניסוח היה כזה שנשארו בשוליים כל מיני דברים.

אבל האם היה מקרה שפתאום ראו שהוא הגיע לבג"ץ ואמרו..?

לא.

למה בתחילה חשבתם לפצל את חופש המידע לשניים?

לא חשבנו. חוק חופש המידע נחקק ב1998.

יש מקומות בתוספת שאתם כותבים החלטה של רשות לפי חוק, ויש מקומות שאתם כותבים את המילה "ענייני". יש סיבה לזה? אולי לפי חוק חופש המידע יש פנייה של צד שלישי, משהו שהוא בכלל לא עניין של רשות.

כי לפעמים בחוקים מסוימים יש עניינים שהם לגמרי לא מנהליים, כמו ענייני משמעת, הוראות פליליות. במקום שיכולנו לכתוב נוסחה כללית השתמשנו בענייני חופש מידע או ענייני ארנונה.

אפשר לאשר את התיקון הזה.

אני מציע שאת העניין של חינוך נשאיר, כי עליו יש מחלוקת.

(4) במקום פרט 5 יבוא: "5. מכרזים – ענייני מכרזים של גוף או רשות המנויים בסעיף 2 לחוק חובת המכרזים, התשנ"ב-1992, שעניינם התקשרות בחוזה לביצוע עסקה בטובי או במקרקעין, לביצוע עבודה או לרכישת שירותים, וכן מכרזים שעניינם מתן רשיון או זיכיון לפי דין."; נשמטו לנו כאן המילים "רשויות מקומיות". פרט 5 בנוסח הקודם שלו אמר ענייני מכרזים של המדינה, רשויות מקומיות, תאגידים שהוקמו לפי חוק, חברות ממשלתיות וחברות בת ממשלתיות שעניינן התקשרות בחוזה, לביצוע עסקה בטובין או במקרקעין או לביצוע עבודה או לרכישת שירותים. הפרט הזה התבסס על הנוסח של סעיף 2 לחוק חובת מכרזים, שמנה את הגופים שעליהם חלה חובת המכרז. במהלך השנים חוק חובת מכרזים משתנה, מכניסים בו שינויים מפעם לפעם, ואז כל פעם צריך לעדכן את הפרט גם בתוספת שלנו. חשבנו שזה מנגנון מסורבל, לא נכון, ושעדיף לנו להפנות לסעיף עצמו כדי לשאוב כל גוף שחלה עליו חובת מכרז שיהיה בסמכות בית משפט לעניינים מנהליים.

אז את לא צריכה לכתוב רשויות מקומיות.

חובת המכרז של רשויות מקומיות לא נובעת מחוק חובת מכרזים, היא נובעת מתקנות העיריות. הן היו בנוסח הקודם כי היתה לנו רשימת מכולת. כשעברנו לנוסחה המצומצמת זה פשוט נשמט מהנוסח שלנו, לכן צריך להוסיף אותם לכאן.

יש פה גם תוספת מכרזים שעניינם מתן רשיון או זיכיון. זה לא היה קודם.

זה לא היה קודם. המכרזים שנמנו קודם היו מכרזי התקשרות לביצוע עסקאות או ביצוע עבודות. חשבנו שנכון להוסיף גם מכרזים שעניינם מתן רשיון או זיכיון לפי דין לכלל העניינים הנדונים בבית משפט לעניינים מנהליים. אחרי המילים "חוק חובת המכרזים, התשנ"ב-1992 יבוא "וכן מכרזים של רשות מקומית".

(5) במקום פרט 6 יבוא: "6. עמותות – החלטה של הרשם לפי חוק העמותות, התש"ם-1980, למעט לפי פרק ז' לחוק האמור.";

פרק ז' זה עניינים של פירוקים, עניינים אזרחיים.

כשעניין רשם האגודות השיתופיות היה בחוק המקורי, נשאלה השאלה באיזה תוספת זה אמור להיות. חלק מהחלטות של הרשם זה בעצם הליך מעין שיפוטי. אני שומרת לעצמי את הזכות לבחון איפה זה מתאים להיות.

הבעיה היא הפוכה. הכללה של רשם האגודות השיתופיות בתוספת השנייה היא שגויה. ההצדקה של זה היא שפקודת האגודות השיתופיות קובעת שהחלטות של רשם אגודות שיתופיות בעניינים מסוימים דינם כדין החלטה של בית משפט מחוזי. הייתה לו אסמכתא להיתלות בה כאילו הוא רשות שיפוטית, למרות שההחלטות שלו..

היו לו כמה החלטות שיפוטיות.

ברשם האגודות השיתופיות אנחנו מתכוונים להציע שני תיקונים מאוד מהותיים. נוצרה אנומליה באגודות שיתופיות בכך שמרבית ההחלטות המנהליות ירדו לבית משפט לעניינים מנהליים, כאשר ההחלטות האזרחיות של פקודת האגודות השיתופיות עדיין נותרו בבג"ץ. אנחנו בזמנו רצינו, אגב חוק בתי משפט לעניינים מנהליים, לסדר את זה אבל היה את חוק האיגוד השיתופי. הניסיון מוכיח שהייתה טעות לכלול את כל העניינים בתוספת השנייה, משום שיש עניינים שהם במהותם החלטות שיפוטיות שמתאימות להידון כערעור מנהלי, ויש החלטות מנהליות שתאימות להידון כעתירה. כיוון שזה ערעור מנהלי הרשם הוא לא צד להליך. שמענו את זה גם מהרשם וגם מבתי המשפט. במסגרת ועדת זמיר הוקמה ועדה נוספת שבודקת אופציות נוספות להרחבת סמכויות.

האם התיקון הזה מוחק בתוספת השנייה את כל העניינים שנוגעים לחוק העמותות?

עמותות בכלל לא היה. תמי השוותה בין רשם העמותות לרשם האגודות. גם שם אנחנו נעשה רזולוציה נוספת של הסמכויות שלו.

הייתי מעדיפה לשוב ולדון בסעיף הזה בישיבה הבאה. יש פה כמה רשמים שמעבירים את התקיפה של ההחלטות שלהם לבית משפט לעניינים מנהליים.

למה אתם מוציאים את ההחלטות על פירוק?

זה ילך לבית משפט מחוזי אזרחי.

זאת אומרת שבעניין הזה אין שינוי.

גם באגודות שיתופיות זה אותו דבר.

אני מאשר את הסעיף, כפוף לבקשה של תמי לשוב ולדון בו.

(6) במקום פרק 7 יבוא: "7 רישוי עסקים וסדר ציבורי – (א) ענייני מתן רשיון או ביטול רשיון, היתר זמני או אישור לעסק טעון רישוי, לרבות קביעת תנאים לפי חוק רישוי עסקים, התשכ"ח-1968; (ב) צו לסגירת מקום לפי סעיף 229 לחוק העונשין, התשל"ז-1977; (ג) צו לסגירת חצרים לפי סעיף 78 לפקודת המשטרה."; במהלך התקופה שחלפה ראינו שיש צו נוסף לסגירת חצרים לפי סעיף 78 לפקודת המשטרה.

הסעיף בפקודת המשטרה הוא סעיף ישן ולא מוצלח כשלעצמו. הוא מדבר על סגירת בתי קפה או מקום אחר שיש לציבור גישה אליו. העילה עצמה של הסגירה לא מתאימה לזמננו. הייתי רוצה להשאיר את הנושא הזה לישיבה הבאה.

לא כל כך נראה לי, כי אנחנו לא עוסקים בסעיף עצמו. אנחנו עוסקים פה רק בסוגייה, אנחנו לא עוסקים בפקודת המשטרה. אנחנו עוסקים בשאלה מי יהיה בית המשפט שיעשה ביקורת שיפוטית על החלטת הסגירה. הסעיף לכשעצמו נשאר כפי שהוא. בכל מקום שיש צו מנהלי שנלווה להליך פלילי השארנו את זה באחריות בית המשפט הפלילי. כך עשינו ברישוי עסקים, כך עשינו בתעבורה, למרות שבמהות שלהם אלה צווים מנהליים. כאן מדובר בצו מנהלי נטו. אם נניח בעמק האלכוהול בחיפה יש דקירה ובאה המשטרה וסוגרת את המקום, אז במקום ללכת לבית משפט שלום הולכים לבית משפט לעניינים מנהליים. הרעיון הוא שמרכזים את הביקורת השיפוטית על החלטות מנהליות..

למה הוא לא נכלל בחוק הראשון?

כי לא שמנו לב.

אנחנו מאשרים את התיקון, כאשר תמי יכולה לבוא בישיבה הבאה אם היא חושבת שיש דבר שדורש תיקון.

(7) בפרט 10(א), המילים " פרק ח'1: היטל השבחה ולפי" – יימחקו; פרט 10 זה הפרט שעוסק בתכנון ובנייה. הוא מונה את ענייני התכנון והבנייה שהם בסמכות של בית המשפט לעניינים מנהליים. אנחנו עושים תיקון בפרק ח' 1, ומשנים שם מעט את מנגנון הביקורת. אנחנו מעבירים את הסמכות שקבועה שם. צריך למחוק את המיעוט של זה מהתוספת הראשונה. אנחנו נגיע לזה בתיקון העקיף.

אנחנו לא נדון בזה עד שנראה את התיקון העקיף.

(8) בפרט 12, אחרי "מינהל אוכלוסין" יבוא "ועובדים וזרים", ובמקום הסיפה החל במילים "התשי"ב-1952" יבוא "התשי"ב-1952 וכן החלטה של הממונה לפי פרק ד'1 לחוק עובדים זרים (איסור העסקה שלא כדין והבטחת תנאים הוגנים), התשנ"א-1991"; פרט 12 עוסק בנושאי מנהל אוכלוסין, ומונה במסגרתו החלטה של רשות לעניין אשרות כניסה ורשיונות ישיבה ועבודה, לרבות ענייני הרחקה, משמורת וכו'. היו תיקונים לחוק עובדים זרים. הנושאים של אשרות כניסה עוסקים גם בעובדים זרים. חשבנו שצריך לשלב את הדברים האלה ולהוריד אותם מבג"ץ לבתי משפט לעניינים מנהליים.

היום זה בבג"ץ?

כן.

אנחנו מאשרים את פרט 8.

(9) בפרט 17, המילים "למעט התקנת תקנות" – יימחקו;

אנחנו מאשרים.

(10) בפרט 19, אחרי "החלטה" יבוא "של רשות" והסיפה החל במילים "בפרט זה" – תימחק; פרט 19 זה הפרט של בעלי חיים.

יש פה תוספת של רשות.

שזה כאילו מצמצמם אם יש החלטות שאין לא של רשות.

על הוטרינר יש ערעור. על החלטה של הוטרינר עותרים למנהל, כאשר המנהל לפי חוק הפיקוח על הכלבים הוא מנהל השירותים הווטרינריים במשרד החקלאות או מי שהוא הסמיך לכך. על ההחלטה שלו אפשר יהיה לעתור לבית משפט לעניינים מנהליים.

אנחנו מאשרים את סעיף 10.

הישיבה ננעלה בשעה 11:45