ב' - הצעת חוק התכנון והבניה(תיקון מס' 67), התשס"ד-2004

5
ועדת הפנים ואיכות הסביבה
07.07.2004
הכנסת השש-עשרה נוסח לא מתוקן
מושב שני




פרוטוקול מס' 248
מישיבת ועדת הפנים ואיכות הסביבה
יום רביעי, י"ח בתמוז התשס"ד (07.07.2004), בשעה 10:00

הצעת חוק התכנון והבניה(תיקון מס' 67), התשס"ד-2004-

חברי הוועדה: יורי שטרן -היו"ר
דוד אזולאי -מ"מ יו"ר הוועדה

אברהם פורז -שר הפנים
חה"כ טלב אלסאנע
עו"ד יהודה זמרת -לשכת היועץ המשפטי, משרד הפנים
עו"'ד דלית דרור -משרד המשפטים
עו"ד נעה בן אריה -מרכז השלטון המקומי

מירי פרנקל-שור

יפה שפירא

מיטל בר-שלום













הצעת חוק התכנון והבניה(תיקון מס' 67), התשס"ד-2004-

שלום, אני פותח את ישיבת הוועדה. אני מבקש את נציג משרד הפנים שיציג את החוק.

מטרת החוק היא לתקן מספר דברים הקשורים לאכיפה בתחום חוק התכנון והבנייה. משרד הפנים ומשרד המשפטים שוקדים כרגע על תיקון יותר מקיף בנושא סמכויות האכיפה, אבל זה דבר לעתיד.

אני אתייחס עכשיו לסעיף 1. בחוק התכנון והבנייה, לפני תיקון 43, היה מכשיר המסמיך את בית המשפט לחייב את מי שהורשע בעבירת בנייה בתשלום כפל האגרה. זה היה מכשיר כלכלי על מנת להגביר את האכיפה בתחום התכנון והבנייה. אגב תיקון של סעיף 218 שקבע את החובה הזו במסגרת תיקון 43 במטרה אחרת, נשמטו המילים, "בתשלום נוסף". כך נוצרה אי בהירות בנוגע ליכולתו של בית המשפט להטיל כפל על שווי האגרה על מי שהורשע בעבירת בנייה.

אבל עד היום עשו את זה.

עד תיקון 43 היה ברור, ומתיקון 43 בית המשפט היה פועל לפי פרשנות יצירתית, מאחר והמשפט הוא חסר הגיון.

אבל אני מכיר פסקי דין שנתנו שם קנסות כפולים.

המטרה היא לתקן את אי הבהירות שנוצרה.

זו טעות סופר.

אגב תיקון של נושא אחר, כאשר העתיקו את כל הסעיף, נשמטו המילים, "בתשלום נוסף".

כמה זמן לקח לכם עד שעליתם עד הטעות הזו.

למרות שבית המשפט פסק שאת טעות הסופר הזו הוא מפרש בהרחבה, כאשר אנחנו נזקקנו לגעת בשני סעיפים אחרים, חשבנו שכדאי להסדיר גם את הנושא הזה. נוסח הסעיף היום הוא תמוה, "בית המשפט רשאי גם לחייב את הנשפט שלא יעלה על סכום האגרה".

זה צריך להיות, "בתשלום נוסף שלא יעלה על סכום האגרה".

המטרה היא להסדיר את אי הבהירות הזו באופן מפורש. אני עובר לסעיף 2. היום יש סמכות לתת צו הפסקה מינהלי ברגע שמתבצעת בנייה בלתי חוקית. כולנו יודעים שהבעיה הגדולה בתחום התכנון והבנייה היא, שאם אתה לא מביא את זה ברגע שהעברה מתבצעת, זה הרבה יותר קשה כי הבניין כבר בנוי והשנים חולפות. הרבה יותר קשה לטפל בעבירות בנייה ישנות מאשר בעבירות בנייה חדשות.

במסגרת תיקונים קודמים עלה הכלי של צו הפסקה מינהלי, שמאפשר לקבע את המצב, עד אשר ניגש לבית המשפט ונסדיר את הנושא. בחוק הקיים, הסמכות הקיימת היא רק לגבי צו הפסקה לבנייה. אנחנו מבקשים גם צו הפסקה לשימוש. אנו מתייחסים למצב בו מישהו משתמש במבנים חקלאיים לשימושים מסחריים.

מה קורה אם זו דירת מגורים ומדובר בבנייה בלתי חוקית?

אז אין בעיה, כי אנו עצרים את הבנייה. המקרים שאנו נוכחנו בהם, הם בעיקר מקרים שיש בהם שימוש חורג בלתי מאושר. אנחנו מבקשים להפסיק את השימוש החורג על ידי צו ההפסקה המינהלי, ברגע שמתחילים את השימוש במקום. את הצו אפשר להוציא גם לפני זה. היו לנו מקרים בהם ידענו שהולכים להשתמש במבנה באופן בלתי חוקי, ורצינו קודם כל להוציא צו הפסקה מינהלי, על מנת שלא יכנסו למבנה, יאכלסו אותו ואז לנו יהיה הרבה יותר קשה להוציא אותם מתוך המבנה. הבקשה היא להרחיב את הסמכות להוצאת צו הפסקה מינהלי גם לנושא של שימושים.

מה זאת אומרת צו הפסקה? אם יש לי מבנה חקלאי ואני מכניס לשם אנשים לגור, מה תהיה המשמעות של צו ההפסקה, להוציא את האנשים משם?

להפסיק את השימוש במקום, כי אתה משתמש בו שלא כדין. אני יכול גם להוציא צו הריסה.

מה זה שלא כדין?

אם התוכנית קובעת שאסור, אז על פי החוק במדינת ישראל אסור להשתמש במבנה.

הוא מתכוון למצב בו עשו עסק מהמבנה.

נכון. משרדים בבתי מגורים למשל.

נניח שיש לי מגרש חקלאי שיש בו מבנה המשמש לחקלאות, ואני מכניס לשם את משפחתי לגור. מה יגידו לי?

להפסיק להשתמש במבנה.

אני מבין שאסור להפוך את המבנה לעסק.

יש לי סמכות להוציא צו הריסה. אני מוציא אותו לבנייה. איך אני יכול להגיע לאותו מצב שצו הריסה מינהלי שיש לי מצב של שימוש טרי במבנה. אני אומר שכרגע אני מוציא לך צו הפסקה במקום צו הריסה. במקום להרוס, אני אומר לך תפסיק את השימוש ותצא מהמבנה. הבעיה היא שאחרי שאדם נכנס לתוך מבנה ומשתמש בו שלא כדין, זה הרבה יותר קשה.

על איזה מקרה אתה מדבר?

אני מדבר על מצב בו אדם עושה דין לעצמו, אדם נכנס למבנה חקלאי, ברוב הקרים זה לא למטרת מגורים, אלא מבנים חקלאיים מסחריים, ואומר שהוא ישתמש במבנה כחנות. אחרי שהחנות תתנהל שם 3 שנים, בגלל ההליכים המשפטיים הארוכים, יהיה הרבה יותר קשה להוציא את האדם מהחנות. דבר דומה עשו גם לגבי צווי הריסה.

חוק התכנון והבנייה מדבר על כל הקשור לבנייה מתוכננת. אתה בא ומרחיב את החוק. כאשר אומרים שימוש, הכוונה היא גם למקרה בו גפני הלך לבקר אצל אותו אדם שגר בבית זה. גפני נחשב למשתמש באותו מבנה. כל אחד שנכנס למבנה נחשב למשתמש.

זה לא נכון.

מה זה לא נכון? אפילו אם אורח נכנס לבית, הוא משתמש בבית.

אני מדבר על שימוש קבוע ולא על כניסה ויציאה.

הרב גפני מדבר על מקרה של מגורים באותו מבנה חקלאי.

אם אתה מרחיב את החוק בסעיף 2 שעליו אתה מדבר, המשמעות של העניין, היא שאם יש לי צריף שמשמש לחקלאות, ואני שם את המשפחה שלי שם, כיוון שיש לי בן שהתחתן ואין לי דירה בשבילו.

האם מותר לעבור על החוק?

אני אמנם מכניס את הבן שלי לגור שם, אבל אני לא עושה שום שימוש אחר במקום, אני לא מקים עסק.

בכל מקרה אתה עברת על החוק. אין היתר לשימוש הזה. הוועדה הזו תוקפת אותי כל היום שאני לא מטפל בחופים, שאני לא מנהל את הבנייה הבלתי חוקית.

השימוש הוא שימוש שלא כדין, בין אם זה מגורים ובין אם זה שימוש אחר.

נאמר שאני השוטר או הפקח. אם יש שתוספת בנייה או עסק במקום, זה מובן, אבל זה לא מובן שאומרים, תוציא את הילדים שלך מהמבנה, כיוון שיש פה שימוש שלא על פי החוק. אני יכול להגיד לך שהילדים נמצאים פה בשביל חקלאות, הם עובדים בחקלאות.

אז יש פה בעיית הוכחה. זו לא בעיה עם הנורמה.

אז איך את עושה חוק כזה.

ברור לנו שכל אחד יגיד שהוא גר במבנה למטרת חקלאות. עוד לא ראיתי את זה בתיקים, אבל כנראה שיש בעיה מאחורי הטענה. יגידו לך שאתה יכול ללכת לבית משפט ולבטל את הצו, אבל הנטל הוא עליך. במדינת ישראל יש פקחים שעברו הסמכות ויש מהנדס שחותם על כך.

אני כמחוקק צעיר, אומר לך שהצעת החוק הזו היא לא ישימה.

אתה מדבר על הפתיחה לסעיף 2.

על כל הדברים האחרים יש כבר חוקים קיימים. אם אתה בונה מבנה לא חוקי, יש צו הריסה. אם אתה מקים במקום עסק, יש צווים שיכולים למנוע זאת.

פה מדובר רק על מקרה של שימוש.

אבל אני בבית משפט מתמודד עם קושי ההוכחה.

עזוב אותי מבית משפט. אני רוצה להימנע מלהגיע לבית משפט.

הבעיה היא שזה לא נמנע. מה שקורה כרגע הוא שהחנות קיימת במבנה החקלאי. מה בעיית ההוכחה?

אדוני השר, אתה מציע פה הצעה שתרחיב את העניין מעבר לכל החוקים הקיימים. באופן עקרוני זה נכון שתהיה אפשרות למנוע שימוש חריג על ידי צו שיאסור את השימוש. בכל המקרים האחרים של שימוש חריג שבהם אתה הופך מבנה חקלאי לעסק, יש גם היום אפשרות להפסיק זאת. במקרה של תוספת בנייה לא חוקית, יש חוקים שיכולים למנוע זאת ולהרוס את המבנה.

יש כלים מינהליים וכלים שיפוטיים.

זה נכון. זה קיים היום.

מינהלי לא קיים.

האם אתה לא יכול למנוע הקמת עסק?

זה בנוגע לבנייה ולא לשימוש.

חה"כ גפני, אנחנו מדברים על מקרה של אדם שי ש לו דירת מגורים בבית דירות, והוא החליט לפתוח חנות.

אתה יכול למנוע ממנו לעשות זאת בלי החוק הזה.

בבית משפט.

רק על ידי בית המשפט. אני רוצה לאפשר להוציא צו מינהלי ולהכריח אותו לבית משפט, אם הוא חושב שאנחנו השתגענו.

אבל התפיסה של הצו המינהלי כוללת ביסודה את האלמנט שאי אפשר להשתמש באותו מבנה. היא באה למנוע יצירת עובדה מוגמרת, בניית בית מושלם. כל עוד הבית לא מושלם, אי אפשר להשתמש בו, ולכן אין טעם באיסור שימוש כאשר הבנייה עדיין בשלבי ביצוע, והדבר הרלוונטי הוא צו הריסה מינהלי.

צו ההריסה הוא יותר מרחיק לכת, אתה ממש הורס, בעוד שפה אתה בסך הכל מבקש ממנו שלא להשתמש במבנה.

יש היגיון בעובדה שבחוק הקיים אין התייחסות לעניין של השימוש כאשר מדובר בצו הריסה מינהלי, אלא רק כאשר מדובר בצו הריסה שיפוטי, כיוון שבצו הריסה השיפוטי יוצאים מתוך הנחה שהבית כבר קיים.

לגבי הריסה, יש לנו גם צו מינהלי וגם צו שיפוטי. לגבי איסור שימוש יש רק צו שיפוטי, וזו שגגה טכנית. למה כאשר אני רואה שאדם מסוים פתח חנות בבית מגורים, אני לא יכול לעצור זאת?

אם הושלמה הבנייה, אי אפשר להוציא לגביו צו הריסה מינהלי.

נניח שלאותו אדם יש בית מגורים שנבנה כחוק והוא פותח בו חנות. אני לא יכול להרוס את בית המגורים, כי בית המגורים נבנה כחוק ורק השימוש אינו ראוי.

גם היום אתה יכול למנוע זאת.

נכון. צריך ללכת לבית משפט. אני רוצה שתהיה לי אפשרות לעשות זאת גם בדרך מינהלית.

למה אתה צריך להעביר סמכות שיפוטית למינהל.

האם תגרש אותו מהבית שהוא גר בו?

ממילא הוא יכול לפנות לבית משפט.

להרוס אני יכול, אבל למנוע שימוש אני לא יכול.

לדעתי, יש כאן טעם נפגם. צו הריסה מינהלי זה חריג, נכי סמכות שיפוטית נותנים לשופט ששומע את שני הצדדים ומחליט. פה נתנו סמכות מינהלית לאדם שהוא לא שופט, אלא פקיד שלא מקיים דיונים ולא שומע אף אחד. משרד המשפטים רוצה היום להרחיב את הסמכות המוקנית הזו גם למניעת שימוש. הוא רוצה לתת עוד סמכויות לאותו אדם שהוא לא שופט. האם לנו יש אינטרס להעביר סמכויות של בתי משפט לאנשים עובדי ציבור? לדעתי, הסמכות הזו יכולה להיות רק לשופט. אסור להרחיב את הסמכויות לעובדי ציבור.

אני הייתי מרחיב את המינהלי לשימוש אם מדובר במקרה של עסק. כאשר מדובר על מגורים, זו בעיה.

אבל היום אני יכול להרוס בית מגורים בהליך מינהלי.

רק אם היתה בנייה בלתי חוקית.

אבל פה מדובר על שימוש בלתי חוקית. זה לא נכון מה שאמרת.

למה?

כיוון שהוא יכול להרוס בצו הריסה מינהלי כאשר בנו באופן לא חוקי, בעוד שכאן מדובר על מקרה בו הבנייה היא חוקית.

אבל השימוש הוא בלתי חוקי.

כאשר מישהו בונה ומוסיף חדר לא חוקי, יש צו הריסה כי הבנייה היתה לא חוקית. כאן מדובר על בנייה חוקית. החדר הזה נבנה כחוק. הויכוח הוא לגבי מה הוא עושה עם החדר הזה. בחדר הזה הוא משתמש לא חוקי. צו הריסה מדבר על מקרה בו כל המבנה הוא לא חוקי. במקרה עליו אנחנו מדברים, מדובר במבנה שעומד כחוק, ועל כן צו הריסה לא מתאים פה.

זה לא נכון.

תמנעי את השימושים.

יש צו להפסקת שימוש.

אומר היושב ראש כי יש להחיל את זה על שימוש מסחרי, ולא על שימוש לשם מגורים.

אבל אדם עובר על החוק.

אתה לא יכול לעשות הבחנה כזו, שהיא כמעט מלאכותית, בין משהו שהוא בר הריסה כי הוא נבנה שלא כחוק, ששם לא משנה איזה מבנה נבנה, אם הוא נבנה למגורים, לעסק או לתעשייה. זה לא חוקי.

הוא לא חוקי.

אתה עושה הבחנה מלאכותית שהיא לא במקומה בנושא השימוש, משום שהשימוש הוא למגורים.

אני אסביר למה. יש צו הריסה מינהלי על מבנה לא חוקי, וזה לא משנה מה בנית. יש אפשרות בחוק לצו הריסה מינהלי ולא צריך ללכת לבית משפט, אלא אם כן זה שבנה מעונין לפנות לבית המשפט. אם אתה לוקח מבנה שנבנה כחוק ואתה משתמש בו שלא כחוק, מבנה שנבנה למגורים ואתה פותח שם חנות, יש אפשרות להוציא צו מנהלי כדי למנוע את השימוש. לעומת זאת, אם אתה לוקח מבנה, שהוא חקלאי ואתה מכניס לשם משפחה, הפכת אותו למגורים שלא כחוק, אבל כאן אתה לא יכול לתת את הסמכות בצו הפסקה.

ואם אני מוצא 50 תאילאנדים שגרים בלול זה בסדר?

תלך לבית משפט.

למה? איפה הרציונל?

השאלה היא מדוע אתה עושה את ההבחנה בין מגורים לבין עסק?

במקרה של התאילאנדים, זה נכון. אבל אי אפשר בגלל מקרה אחד או שניים להחיל זאת על הכל.

זה לא מקרה אחד או שניים. זו תופעה מאוד רווחת.

אדוני השר, מהתופעה הזו אתה לא יכול להקיש על כל המקרים של מגורים, כיוון שחובת ההוכחה היא עליך. אתה לא יכול להוציא צו מינהלי על דבר שאני אומר לך שהוא לא נכון. אני יכול לומר לך שאני נמצא שם כי אני עובד בחקלאות.

את הצו המינהלי מוציא יו"ר הוועדה לאחר שקיבל תצהיר ממהנדס וממפקח שראו ובדקו, ואחרי זה גם הולכים לבית משפט אם רוצים.

לי היה הרושם שהצעת החוק הזו היא מאוד פשוטה וטכנית, ועל כן נסיים אותה תוך דקות ספורות.

היא באמת פשוטה.

היא לא טכנית.

היא לא טכנית. אתה מרחיב סמכויות פה.

אתה נותן סמכויות לגוף שהוא לא מערכת שיפוטית, למי שיש טענות שיפנה לבית משפט.

ובינתיים הם ימשיכו לגור שם שנתיים.

שימשיכו. למה אתה ממהר לתת סמכויות לפקידים? אם כך, נבטל את בתי המשפט.

שבתי המשפט יעבדו יותר מהר.

היעילות לא צריכה להיות על חשבון הצדק.

אני עשיתי טעות שהקצבתי לדיון הזה מעט זמן, ולכן אנחנו נמשיך בדיון הזה בשבוע הבא.

אני מציע שנעבור על הסעיפים ושבשבוע הבא נעשה רק הצבעה.

החוק הזה הוא חוק שמשנה סמכויות באופן מהותי, מעביר סמכויות מבתי המשפט לפקידים ומגביל את סמכויות בית המשפט.

מותר לך להיות נגד.

הדיון חייב להיות רציני. אי אפשר לעשות דבר שטחי.

היות ויש פה דעה אחרת לגבי מהות החוק, אני מציע שנדון בכך בשבוע הבא.

שבוע הבא אנחנו נביא חוות דעת משפטיות, ונקיים דיון ענייני ומהותי.

תודה רבה הישיבה נעולה.

הישיבה ננעלה בשעה 10:30