פרוטוקולים/ועדת חוקה/8501



5
ועדת החוקה חוק ומשפט
11.5.2004

פרוטוקולים/ועדת חוקה/8501
ירושלים, כ"ו באייר, תשס"ד
17 במאי, 2004

הכנסת השש-עשרה נוסח לא מתוקן
מושב שני




פרוטוקול מס' 215
מישיבת ועדת החוקה חוק ומשפט
יום שלישי, כ' באייר התשס"ד (11 במאי 2004), שעה 10:00

חוקה בהסכמה רחבה – הצעת חוק יסוד: החקיקה

חברי הוועדה: מיכאל איתן - היו"ר
אברהם בורג
אליעזר כהן
יולי תמיר

חה"כ חיים אורון
עו"ד יהושע שופמן - משרד המשפטים, משנה ליועמ"ש
עו"ד דלית דרור - משרד המשפטים
עמיחי עורקבי - משרד ראש הממשלה, יועץ למזכיר הממשלה
פרופ' יצחק זמיר - שופט בית-המשפט העליון בדימוס
משה קופל - המרכז המדינה לישראל
ד"ר יצחק קליין - המרכז המדיני לישראל
ד"ר אמנון רייכמן - אוניברסיטת חיפה
פרופ' אריק כרמון - ראש המכון הישראלי לדמוקרטיה
עמיר אברמוביץ - המכון הישראלי לדמוקרטיה
אדר כהן - המכון הישראלי לדמוקרטיה
עופר קניג - המכון הישראלי לדמוקרטיה
אליעזר נהיר - אזרח
דפנה בן-פורת - הממ"מ
אפרת קאול-גרנות - הממ"מ

סיגל קוגוט
(עוזר – עו"ד איל זנדברג)

תמי ברנע

אסתר מימון

החקיקה

אני מבקש לפתוח את ישיבת הוועדה. רציתי לדווח לוועדה שהיתה לי אתמול שיחה עם עזמי בשארה, ביקשתי ממנו פעם נוספת שיחדש את הופעותיו כאן בוועדה, והוא הבטיח לי שהוא יעשה כך. קיבלתי מכתב מחבר הכנסת רביץ, שגם לו היו השגות לגבי המשך השתתפותו בישיבות. חבר הכנסת רביץ היה אחד המתמידים בישיבות הוועדה, ותרם תרומה חשובה מאוד לדיונים. קבעתי להיפגש אתו, ואני מקווה שההדורים ייושרו. כפי שנראה לי החשש שלו נבע מהעובדה שאנחנו כבר ניגשים, מצד אחד, לחקיקת חוק-יסוד: החקיקה, ומצד שני, לא הלכנו במסלול שהוא הציע מתחילת הדרך, קודם להגדיר מה זו מדינה יהודית, וכיצד הערכים של המדינה היהודית יעוגנו בחוקה. הוא שאל איך הוא יוכל להתייחס לחוק-יסוד: החקיקה ולגמישות או לנוקשות בחקיקה, כשהוא לא יודע מה הם הערכים המוגנים על-ידי החוקה. הוא אמר שאחד קשור בשני. האמת היא שאפשר להגיד גם בדיוק ההפך.

מתחילת הדרך הלכתי על-פי הגישה, שבשלב זה אנחנו לא מכריעים, אלא מנסים, במקשה אחת, בנקודה אחת, מה שנקרא בעולם הכלכלי "closing", כאשר באים אנשים עם אינטרסים שונים וצריכים לגמור עסקה אחת, ואז מתאספים כולם, משאירים כמה דברים לנקודת החתימה, לנקודת ההסכמה הכללית, מנהלים את המשא-ומתן, עושים פשרות מסוימות וגומרים את כל העניין. חשבתי שזאת הדרך הנכונה לעבוד גם במסלול שאנחנו עובדים, לעשות את הסינון, לברר את הבעיות, ולהגיע בסוף עם מכלול שלם של בעיות וניסיון לחפש פשרה כוללת. כך גם בהקשר לחוק-יסוד: החקיקה.

היתה התנגדות מסורתית לחקיקת החוק הזה, של החוגים הדתיים והחרדים, ולא הייתי רוצה שמישהו מהם יחשוב שיש כאן איזה ניסיון להטעות או לגנוב דעת, ובמסווה של המהלך החוקתי שאנחנו עושים כאן להעביר רק את חוק-יסוד: החקיקה.

אמרתי בתחילת הדרך, שאני לא רוצה לגשת לחקיקה נפרדת של חוק-יסוד: החקיקה, למרות שפנו אלי. אני אומר כאן, ואמרתי גם אז, זה לא אומר שלמישהו יש זכות וטו שהחוק הזה לא יעלה בכלל. כלומר, שאם לא יצלח המהלך החוקתי הכולל, חוק-יסוד: החקיקה יהיה בן ערובה בידי היוזמים או המתנגדים של המהלך הכולל. אלה הם שני דברים נפרדים. אם המהלך החוקתי הכולל לא יצלח, במובן המכלול כולו של הצעת חוקה, במובן הפרק הממשלי, נעשה פסק זמן, וניגש לאפשרויות של חקיקה חלקית כזאת או אחרת, וכל דבר יידון לגופו של עניין. מבחינתי אין שום וטו בשום כיוון בהקשר ליחס שבין חוק-יסוד: החקיקה לבין המהלך של הצעת החוק שאנחנו דנים בה.

את הישיבה היום אני רוצה לנצל, דווקא בגלל העובדה שבמקביל מתנהלים הדיונים, באילת, של עורכי-הדין, ונהיה היום עם קבוצה קטנה יותר של מתדיינים. הייתי רוצה לנצל את הישיבה היום לקריאה של חוק-יסוד: החקיקה, והייתי דוחה את ההתלבטויות ואת הדיונים העמוקים יותר לישיבה הבאה, כשבישיבה הזאת הייתי מציע שנאתר את כל הנקודות שצריכות לבוא בדיון יותר רחב. מובן שכל אחד יוכל להעיר. הייתי שמח אם אני אצליח לעשות את הסריקה הזאת היום, ומובן שלא נסיים את הדיון בחוק. הקדשנו לו עוד שתי ישיבות לפחות, וגם אז, התוצר הוא טיוטה או הצעת שלד עם מספר משתנים בנקודות הקריטיות שבהן יש חילוקי דעות.

אני מקבל את מה שאמרת בעניין זכות הווטו, אבל יש זכות וטו אחרת שלא הועלתה בשום ישיבה, למיטב זכרוני, ואני מדבר על המישור הפוליטי של המפד"ל, שיש הסכם קואליציוני, שאין חקיקת יסוד, אלא בהסכמה.

ועדת נאמן משקפת את ההסכמה הקואליציונית, והיו שם נציגים מכל המפלגות, כולל המפד"ל.

הופעתו של יעקב נאמן פה לכאורה יוצרת את האפשרות לחוקק את חוק-יסוד: החקיקה במנותק.

אני ודאי לא מייצג את המפד"ל, אני מציין את הדברים מכיוון שליוויתי את הוועדה. הוועדה מונתה על בסיס מפתח קואליציוני, והיו נציגים לכל אחת מסיעות הקואליציה, כולל המפד"ל, וחלק מהתוספות שהוכנסו באו לבקשת נציגת המפד"ל, וההסכמה והחתימה של כל חברי ועדת נאמן משקפת הסכמה של נציגי סיעות הקואליציה, לאו דווקא של חברי הכנסת בשלב זה.

יש לי הערכה קצת שונה.

יכול להיות שהדברים השתנו. אני לא מתערב בצד הפוליטי. זו היתה המטרה של ועדת נאמן, לשקף קונצנזוס קואליציוני.

חיים אורון, אני מבקש תיתן לי קרדיט שאני לא מתחשב, לגבי מה שקורה בוועדה, לגבי הדיונים על נושא החוקה. מבחינתי התחייבתי לא להתחשב בשום הסכם ובשום מחויבות ובשום דבר. אני אביא את ההצעה להצבעה כאן. יותר מזה אני לא יכול. אני יכול להביא הצעה, ואני אביא אותה לכאן.

נקבל עליה 53 קולות, וניפול ב-67. ספרתי אותך בתוך האופוזיציה, לכן הגעתי ל-53.

זה לא בטוח. יושב-ראש הקואליציה תומך בצורה נלהבת. אנחנו מכירים את המציאות, אבל יש סיכוי גדול. אני גם לא יודע באיזו סיטואציה פוליטית נהיה.

תקופת בין השמשות היא תקופה נוחה להעביר דברים כאלה, אבל עדיין השמש זורחת במלוא עוזה.

אני רואה קשר גדול מאוד בין המהלך לנסות ולגבש את החוקה, לבין המהלך שמדינת ישראל היום, בכל הציבורים, עושה גם חשבון נפש והחלטות יסודיות בנושא הלאומי ובנושא של הגבולות. היא מחפשת את עצמה, היא תצטרך להגדיר את עצמה. זה זמן די מתאים מההיבט הזה.

מאחר שהודעת בצורה הברורה ביותר שאנחנו מכינים את החוקה השלמה, ואין שום כוונה להעביר את חוק-יסוד: החקיקה, אני מציע שבדיון כאן נדלג על פרק ב' של חוקי היסוד בהצעה שמונחת לפנינו, ואני חושב שזה רק יחזק את המגמה של הוועדה לעשות את מה שהיא עושה, וזה ישלח מסר חשוב לאנשים כמו אברהם רביץ, שעיקר המוטיבציה שלהם, אם כי גם של אחרים, היא בהשלמת החוקה כולה. הנושא של חוקי-יסוד עומד בפני עצמו. אילו לא היה נעשה המאמץ הזה, מן הסתם יש מקום לדון בזה. ההצעה שלי שנטפל בפרק א', ומיד נעביר לפרק ג' ואילך.

זה עניין טכני. האם אתה אומר זאת משום שקוראים לזה חוק-יסוד? הרי תיקון לחוקה זה ודאי דבר שצריך לדון בו.

זה לא תיקון לחוקה.

תקראי למושג איך שהוא.

זה מונח על השולחן, זה לא אומר שבטיוטה שלי יקראו לזה חוק-יסוד. ההצעה שלך, אדוני היושב-ראש, לקרוא את זה לפי הסדר, נראית לי טובה.

אני לא רוצה להתחבא, אני רוצה לשים את הדברים על השולחן. הרי כל אחד מכם מציג זווית שונה של הסתכלות על הבעיה הזאת, אבל אפשר למצוא את העמק השווה. המסר שלנו היום הוא שאנחנו מכינים הצעת חוקה שלמה. הצעת חוק-יסוד: החקיקה קשורה בתיקוני החוקה, ואנחנו נתייחס אליה ככזאת.

לכן לא רציתי שתדלג על הפרק הזה.

הסעיף היחיד שנוגע לתיקונים לחוקה, לעניות דעתי, הוא 4(ד), כל היתר נוגעים לקבלת חוק-יסוד כמות שהוא.

נקרא את זה, חבל להתווכח.

הרשות המחוקקת והסמכות המכוננת.

"1. הרשות המחוקקת היא הכנסת, ונתונות לה סמכויותיה של האסיפה המכוננת."

הכנסתי את הסעיף הזה בחוק-יסוד הכנסת יחד עם זה שהכנסת היא בית הנבחרים.

ברגע שתהיה חוקה היא לא אסיפה מכוננת.

יש לה סמכויות.

אפשר לכתוב שיש לה סמכויות לשנות את החוקה.

יש רגליים לדבר. הכנסת אומנם קיבלה סמכות של אסיפה מכוננת בשעתו, אבל יש כאן בעיה. אני מציע שעד שלב מסוים, הוועדה תמשיך ותכין את החומר, אבל משלב מסוים, לחדש את הבחירות לאסיפה מכוננת, כי הבחירות, לפי הפרוטוקול שהיה אז, היו על בסיס של 21 מפלגות. לכן האסיפה המכוננת אז לא היתה יכולה, היא היתה כבולה. כדאי לקבל את הערתי, שהדבר הזה יכול לבוא בחשבון, חידוש אסיפה מכוננת על בסיס אזורי ואישי, כדי שהעם ייתן יותר אמון.

אני רוצה להקדים ולומר שבסך הכול הצעת חוק-היסוד נראית לי טובה, גם מבחינה תוכנית, גם מבחינה לשונית. מגיע קרדיט לוועדה, ליושב-ראש הוועדה, אני מניח שגם למר שופמן, כמשנה ליועץ המשפטי לממשלה לענייני חקיקה.

לאיל זנדברג.

כל מי שנתן את ידו, ההצעה טובה.

יש לי כמה הערות שהן בעיקרן הערות ניסוחיות, למרות הסעיף הראשון, ואני חושב שכאשר מדובר בחוקה, יש חשיבות מיוחדת להערות ניסוחיות, כיוון שהכוונה היא, והאפשרות שניתן לזה גם ביטוי, שהחוקה תהיה מנוסחת בצורה, לא רק תמציתית, אלא מאוד בהירה, ויהיו בה דברים יותר רחבים.

אני הייתי מסתפק לסעיף הזה באמירה שהכנסת היא הרשות המחוקקת, נקודה. אם כי אני מסכים מבחינה תוכנית שיש לכנסת גם סמכויות של אסיפה מכוננת. הסמכויות של הכנסת כאסיפה מכוננת יכולות לבוא לידי ביטוי בסעיף 2, שגם אותו הייתי מנסח אחרת. בסעיף 2 הייתי אומר "חוקי היסוד נחקקים על-ידי הכנסת מכוח סמכותה כאסיפה מכוננת", ואז זה מקביל ניסוחית לסעיף 7 שאומר ש"חוקים נחקקים על-ידי הכנסת מכוח סמכותה כרשות המחוקקת".

תעשה סוויץ לבקשתי ובקשתו של אריק כרמון, תעזוב את המילים "חוקי-יסוד". פרק ב' מדבר על שינויים בחוקה, הוא לא מדבר על חוקי-יסוד. אנחנו צריכים לשאול את עצמנו איפה, בהצעת החוקה שלנו, יבוא הפרק שמדבר על שינויים בחוקה.

הוא מתייחס למשהו אחר. בין אם זה חוקה ובין אם זה חוקי-יסוד, הערתו תקפה.

אני שואל, גם מבחינת המיקום וגם מבחינת התוכן, איך מנסחים את מה שאנחנו רוצים לומר, שלכנסת יש סמכויות לשנות את החוקה.

ההערה שלך מחזקת את ההצעה שלי, מפני שאם אתה אומר שלכנסת נתונות הסמכויות של האסיפה המכוננת, ואתה מדבר כאן על חוקה, אתה מראש קובע את הפרוצדורה של קבלת החוקה, ואתה לא רוצה לקבוע זאת עכשיו, מפני שיכול להיות שחוקה תתקבל לא על-ידי הכנסת, יכול להיות שהיא תתקבל במשאל עם.

באישור של העם אנחנו רוצים.

יש הרבה מאוד אופציות. אם אתה אומר שלכנסת נתונות הסמכויות של האסיפה המכוננת, אנחנו יודעים מה הסמכויות של אסיפה מכוננת – קבלת חוקה ותיקון חוקה, ואתה לא רוצה לקבוע את זה עכשיו. לכן מספיק לומר שהכנסת היא הרשות המחוקקת, וזה כולל את הכול. השאלה, איפה לקבוע את הדרך לתיקון חוקה. ככל שאני יודע, בדרך כלל זה פרק נפרד בחוקה, בסוף החוקה.

אני אמקם את זה כמו שצריך למקם פרק של תיקוני חוקה.

מכיוון שאנחנו עוסקים בחוקה, ולא רק בחוקי-יסוד, לא נכון לומר שלכנסת נתונות גם הסמכויות של אסיפה מכוננת, משום שאז אתה מכריע בשאלה של דרך קבלת החוקה. אתה אומר שהחוקה תתקבל על-ידי הכנסת, ואתה לא בטוח בזה.

המנגנון שיהיה, שמתייחס אליו המשפט "הרשות המחוקקת היא הכנסת, ונתונות לה סמכויותיה של האסיפה המכוננת", יובא גם הוא יחד עם מכלול הפרקים של החוקה לאישור העם, ויקבל את תוקפו מאישור מחודש של העם.

זה לא מה שכתוב כאן. מה שכתוב, שהחוקה תושלם על-ידי הכנסת. אם אתה נותן לה את הסמכויות של אסיפה מכוננת, אסיפה מכוננת נבחרה ב-1948- - -

יהיה לנו כל המסמך הזה, ובמסמך הגדול הזה, שייקרא הצעת חוקה למדינת ישראל, יהיה סעיף באיזה מקום שיאמר, שהצעת החוק הזאת תהפוך לחוקה לאחר קריאה שלישית בכנסת או אישור הכנסת ואישור במשאל עם. גם אחרי שהכנסת מקבלת, זה עדיין הצעה. זה הופך לחוקה ביום שהעם מאשר את הכול, ואז הכנסת שואבת בחזרה את כוחה מאישור העם להיות האסיפה המכוננת.

אני חושב שזה מיותר, משום שאם אתה אומר בסעיף 2 ש"חוקי-היסוד נחקקים על-ידי הכנסת מכוח סמכותה לכונן חוקה...", זה גם סעיף קצר יותר, ברור יותר, פשוט יותר.

לי אין המילה חוקי-יסוד, המילה לא מופיעה בהצעה שלי.

אתה אומר שקיימת גם האפשרות שזה יוגש כחוק נפרד.

אמרתי שדרך המלך של הוועדה היום היא, הכנת הצעה לחוקה. והלשון, ומה שאנחנו עושים, זו הצעת הכנה לחוקה. אמרתי שאם הניסיון החוקתי ייכשל, והפרק הזה שקוראים לו "שינוי חוקה", ילך דרך הצעת חוק-יסוד: החקיקה, שיבוא לאחר שמיצינו את כל האפשרויות, אין לי שום התנגדות שייקחו את ההצעה שאומרת ששינוי החוקה ייעשה כך וכך ויגידו ששינוי חוקי-היסוד ייעשה כך כך. אין לי התנגדות. אני מסכים שכל אחד מראש יביא בחשבון את האפשרות שיכול להיות שהמילים "חוקה" או "פרק בחוקה" יהפכו בשלב מסוים למילים "חוקי-יסוד". אני לא מנסח עכשיו דבר מנותק ועושה מעצמי צחוק. אתם חושבים שנולדתי היום? תנו לי קצת קרדיט. אתם עושים מכל הישיבות שלנו בדיחה. אנחנו נגיש הצעת חוק, ובהצעת החוק יהיה כתוב "חוקי-היסוד"?

לא יהיה כתוב, זה לא מה שהוא אומר. הוא דיבר על הסמכות המכוננת. מה זה משנה אם כתוב חוקה או חוקי-יסוד לצורך ההערה האם יש סמכות מכוננת או לא?

זה משנה מאוד.

אם אנחנו מכינים שתי ורסיות, האחת למקרה שחוקה תיכשל, מן הראוי היה, כיוון שאנחנו מקיימים את הדיון הזה עכשיו, וכיוון שלא בשמים האופציה שהחוקה תיכשל, שנראה את הדיון בשני שלבים. צריך לראות את שתי האופציות. לא רק בגלל זה אנחנו מכינים יותר מאופציה אחת. יש אופציה אחת שאומרת חוקה, ויש אופציה אחרת, וכל חבר כנסת צריך להגיש בנפרד, שיהיה לנו בארסנל שלנו גם את האופציה הזאת. בשני המקרים האלה, גם הניסוח וגם התוקף שונה. כדאי שבסוף הדיון סיגל קוגוט תנסח שתי אופציות, האחת לחוקה, ואת השנייה נסתיר ולא נראה לאף אחד, אבל אם ניכשל, שיהיה לנו ביד משהו. אני מדברת רק על אסטרטגיית הדיון.

אני חושב שההכרעות המהותיות יהיו גם בלשון כזאת וגם בלשון כזאת, הלשון לא משנה. לעומת זאת, מבחינת המסר, המילים חשובות מאוד.

אני מסכימה אתך, ודווקא בגלל זה צריך לעשות את ההבחנה, בין אם זה חלק מחוקה, שזה הדבר המועדף עלינו, ובין אם אנחנו נכשלים, שיהיה לנו fall back position.

אני כבר אומר שנסכים כבר היום ב-fall back position לשינויים, ואיך ייעשו, או גם נתווכח באיזה רוב צריך לשנות. זה יחול אם לא נצליח, אבל נגיע להבנה כאן, שרוב ברור של חברי הוועדה יגידו, שגם אם אין חוקה, אנחנו מסכימים שישנו אותה בדרך א', ב' ו-ג'. לזה ניכנס כבר.

יש פה שני נושאים שהם קצת מתערבבים. אני עוזב עכשיו את השאלה אם נצליח להעביר חוקה או לא נצליח להעביר חוקה. יש השאלה הראשונה שנוגעת לכותרת, ואתה אומר שהכותרת תהפוך לכותרת ברגע שמשאל עם או מנגנון כזה יאשר, שהכנסת היא המכוננת. זה אמרת בתשובה לדברים של השופט זמיר.

הצעתי, אני לא יודע.

יש פה שאלה נוספת, והיא קשורה לשאלה אם יש חוקה או אין חוקה. לפחות מהניסיון של המכון לדמוקרטיה, כאשר היה מדובר על שינויים בחוקה, היה מנגנון יותר מורכב מאשר מופיע פה בפרק ב', והוא הכניס לתהליך גורם מייעץ, לפחות עד כמה שאני זוכר. אף פעם לא תמכתי שההכרעה בסופו של דבר לא תהיה בכנסת כגוף מכונן, אבל בתהליך, כשדובר על שינוי חוקה – פה יש הבדל משינוי של חוק-יסוד, כי לא נקים את המבנה הזה בשביל חוק-יסוד – אם מדובר בחוקה שלמה, ואם אנחנו עוסקים לשיטתך בנושא הזה, היה גם רעיון ליצור מבנה. במקום אחד הוא הופיע בין הקריאה השלישית לרביעית, במקום אחד זה הופיע דווקא לפני הקריאה הראשונה, והוא מגלגל דיון ציבורי רחב בפורום לא מקרי, אלא בפורום קיים, שיודעים מהו, זו לא ועדת אד-הוק לדון בשינוי חוק-יסוד מבנה הממשלה, אלא יש מבנה קיים- - -

היתה הצעה שהקריאה הרביעית תהיה אחרי בחירות.

היו כל מיני מבנים שבאו, מצד אחד, להקשות על האפשרות לשינוי חוקה, ומצד שני, לאפשר שיח ציבורי מקצועי, רחב יותר מאשר כנסת מסוימת, ואז היה מדובר שבגוף הזה יהיה משקל לחברי פרלמנט לשעבר, שופטים לשעבר. אז האמירות המוחלטות שמופיעות בסעיף 1 הן פחות מוחלטות. אני לא מציע שנעסוק בניסוח, אלא שנעסוק במהות. האם אנחנו רוצים לאמץ מנגנון, ואז נמצא דרך איך לנסח. זו לא הערה ניסוחית, זו הערה מהותית.

זה לא בהכרח מייתר, כי גם הפרוצדורה שהזכרת, פרק זמן בין קריאות או גוף מייעץ או דיון ציבורי, לא גורע מהסמכות המכוננת כסמכות, ככל שאני מבין, כך שהאמירה עדיין יכולה להיות נכונה.

הוא דיבר על גוף מאשר אחרי הכנסת.

גוף מאשר לא נזכר, אני מדבר על גוף מייעץ.

לא תמכתי בהצעות שיוציאו בסופו של דבר את הסמכות האחרונה, אבל פה, בסעיף 4, מופיע הליך שלם.

על ההליך זה ישפיע, אבל לא על השאלה של סעיף 1, האם זו סמכות מכוננת, למי היא נתונה.

אני רוצה לשאול את פרופ' זמיר, האם סמכות מכוננת משנית, בעיניך, זו לא סמכות מכוננת? כלומר, נניח שזה תיקוני החוקה, אז לא צריך לכתוב שנתונות לה סמכויותיה של האסיפה המכוננת?

צריך להחליט איך עובדים. האם עובדים על נוסח של חוק-יסוד: החקיקה או שעובדים על פרק בחוקה. כאן זה נוסח של הצעת חוק-יסוד: החקיקה, והמושג "חוק-יסוד" חוזר על עצמו כל הזמן. אם הנחת העבודה של הוועדה הזאת היא, שמנסחים פרק בחוקה, צריך לנסח את הכול אחרת מחדש. אי-אפשר לעבוד כך. מה שהוצע לנו, מה שוועדת נאמן הכינה, זה נוסח של הצעת חוק.

אני מקבל את מה שאתה אומר, ואני מציע שבכל אופן נעבור על הכול ברמה של הנושאים הנדונים, ונרשום לעצמנו מה הן הנקודות. כאן, למשל, שינוי החוקה. נדבר על רקע זה מה כאן, סביב השולחן, אנחנו יכולים לנפק כנקודות שצריכות להעסיק אותנו בפרק שינוי החוקה.

ברור שצריך לכתוב מחדש, אבל השאלה היא על ההליך.

אומר חבר הכנסת חיים אורון שיש הצעות אחרות, מי אמר שצריך לשנות חוקה בדרך הזאת או אפילו חוקי-יסוד, אם הם מקבלים מעמד של חוקה.

אני אציג את השאלות, ונקיים דיון. הנקודה הראשונה שעלתה, והיא קשורה, כפי שהצביע חיים אורון, במי משנה את חוקי-היסוד או החוקה, איך אנחנו מגדירים את הכנסת. סיגל קוגוט, את אמרת שהרשות המחוקקת היא הכנסת, וזה כבר מופיע ממילא.

אני רוצה שכל סעיף כזה יהיה בפרק הכנסת, אבל זה לא משנה לגבי הסמכות המכוננת, כי בית הנבחרים והסמכות המחוקקת, לא נראה לי שמישהו יחלוק, אבל חולקים כאן על הניסוח שנתונות לו סמכויותיה של האסיפה המכוננת.

אני הצעתי לכתוב "הכנסת היא הרשות המחוקקת".

זה יופיע בפרק הכנסת, ואתה רוצה להוריד את "האסיפה המכוננת".

אם לא מדובר בחוק-יסוד: החקיקה, אלא בחוקה, ודאי שלא, משום שאז החוקה תאמר מי מתקן את החוקה.

ההצעה, במסגרת הדיון שאנחנו מקיימים, אומרת שבהצעת החוקה שנגיש, בפרק הכנסת, ייאמר, שהכנסת היא בית הנבחרים והרשות המחוקקת, ויהיה פרק מסוים שיהיה כתוב בו שינויי חוקה, כמו שמופיע בכל החוקות. האם עד לנקודה הזאת יש הסכמה או שיש מישהו שמציע הצעה אחרת?

אני הצעתי, שאחרי שהוועדה תגיע לרוב דרכה, שתבחן אפשרות של בחירה מחודשת של אסיפה מכוננת, היות והאסיפה המכוננת הראשונה, אחרי שלוש ישיבות, לא הצליחה. קראתי את חוק המעבר מאסיפה מכוננת, והיתה בעיה.

האמן לי שאנחנו מכירים את חוק המעבר הראשון ואת חוק המעבר השני ואת הפסקאות שנאמרות שם. אנחנו מכירים את הכול. אני לא רואה את זה כדבר ריאלי שכאן בכנסת יחליטו – אם תבוא דרישה של שניים-שלושה חברי כנסת, ונראה שיש לזה גם גיבוי, אני בהחלט מוכן להביא את זה בסופו של דבר גם להצבעה – נלחמתי שיביאו לאישור העם אחרי שנגמור את הכול. עכשיו, ברוך השם, אני שומע גיבוי חזק מעוד גורמים שאומרים שצריך להביא את זה בסוף לאישור חגיגי, שכל העם יאשר במשאל עם, על מנת להפנים את ערך החוקה. היו כאלה שאמרו שגם את זה לא צריך. אז עכשיו, לבחור מחדש עוד פעם אסיפה מכוננת, זה נראה לי מאוד מרחיק לכת, זה לא נראה לי ריאלי.

יש יופי אנליטי בכך שמורידים את ההתייחסות לאסיפה המכוננת, משום שאם קובעים שלכנסת יש סמכויות של אסיפה מכוננת, עולה השאלה אם יש לה את כל הסמכויות של האסיפה המכוננת, האם אין שום גוף אחר שגם לו יש סמכויות של אסיפה מכוננת. ולכן זו הצעה שצריך לתמוך בה. עם זאת, אם בשום מקום בחוקה לא יהיה כתוב שום דבר על הסמכויות של האסיפה המכוננת, אני לא מדבר על סמכויות לשינוי החוקה, זה עלול בעתיד ליצור בעיות פרשניות, כאשר תתעורר שאלה האם לגוף הספציפי הזה יש או אין סמכות של אסיפה מכוננת.

שאלה כזאת עמדה הרבה שנים במדינה.

לצורך מה לדעתך צריך אסיפה מכוננת אחרי שיש חוקה, אם כתוב פרק של שינוי חוקה?

אולי יהושע שופמן יסביר למה מלכתחילה כתבו את זה. היה להם איזה רעיון כשהם כתבו את זה.

יהיה בנפרד חוק שיקבע את דרך קבלת החוקה.

הביטוי "אסיפה מכוננת" בכלל לא יוזכר.

אם יוחלט שהחוקה תתקבל על-ידי הכנסת, אז בחוק הזה אפשר יהיה לומר שהכנסת תקבל את החוקה מכוח סמכותה כאסיפה מכוננת.

אם החוקה בכלל לא תזכיר את הביטוי "אסיפה מכוננת", עלול להתעורר חשש בעתיד שאיזה גוף יקום ויאמר שהוא האסיפה המכוננת, לאו דווקא לצורך שינוי החוקה, אלא לצורך הצהרה של מה אומרת האסיפה המכוננת, ואז אתה לא יודע אם הוא כן אסיפה מכוננת או לא אסיפה מכוננת.

הביטוי "אסיפה מכוננת" הוא ביטוי זמני. כשבחרו את האסיפה המכוננת, מי שבחר אותה, בחר אותה למטרה אד-הוק, וכשהושלמה המטרה הוא נעלם. בגלל האילוצים, עשינו לו המשכיות. למה להנציח את זה?

אני מדבר על השאלה של סמכויות האסיפה המכוננת.

איזו סמכות, למשל?

להצהיר על האני מאמין של המדינה.

ברגע שמקבלים את ההצעה של פרופ' זמיר, של רשות מחוקקת, ולא הגבילו אותה לחוקים או לתקנות, לחוקים קטנים או לחוקי-יסוד, זה ודאי מקיף את העניין כולו. האפשרות האחרת תהיה לאירוע הקונקרטי של אישור חוקה. אם לא יהיה אירוע קונקרטי של אישור חוקה, ממילא חוזרים לסעיף 1, ואם חוזרים למודל של חוק-יסוד, ממילא תחזור השאלה.

נרגיל אותך לחשוב שאנחנו הולכים עם חוקה.

יהושע שופמן, האם הסיבה היחידה שכתבת "נתונות לה סמכויותיה של האסיפה המכוננת", זה בגלל שחשבתם שמקבלים אותה פרקים-פרקים, ומחר יחוקקו את חוק-יסוד: זכויות במשפט? האם זאת הסיבה?

המודל של ההצעה הזאת הוא ההצעה שאושרה על-ידי ועדת החוקה בכנסת השלוש-עשרה, והמודל הוא מודל של החלטת הררי, וזו השלמה של החלטת הררי. נקבע, שכמו שהחלטת הררי ביטאה את היותה של הכנסת ממשיכה של האסיפה המכוננת, כך זה יונצח בחוק-יסוד: החקיקה. עם זאת, הסעיף לא נחוץ. בהצעה שקידם אמנון רובינשטיין, שהוא היה יושב-ראש הוועדה, הוחלט, מטעמים של רגישויות, לא לכלול את הסעיף, וזה לא מעלה ולא מוריד, מפני שאם אנחנו קובעים את ההסדר המהותי, אני לא זקוק לאמירה שנתונות לה הסמכויות של האסיפה המכוננת.

בוועדת נאמן, כיוון שהמודל הוא מודל של החלטת הררי, שימרנו את האמירה הזאת, אבל האמירה הזאת גם במודל הזה איננה חיונית.

אין לי השגה על הטקטיקה שקבע היושב-ראש. לעניות דעתי, השמטת מונח היא אמירה חזקה ביותר. אם נוכל להתקדם לקראת דיון בעל-פה, לא נהיר לי למה צריך או ראוי שתהליך קבלת החוקה יהיה שונה במהותו מתהליך קבלת תיקונים לחוקה. נראה לי שצריך לקבוע הליך ראוי לקבלת חקיקה חוקתית, וזה יחול גם על החוקה וגם על התיקונים שלאחר החוקה, עם או בלי משאל עם.

אני רוצה לעמוד על ההבחנה בין תיקון לחוקה לבין אישור החוקה. כל המסמך החוקתי הוא חשוב מאוד מבחינה חינוכית. בניגוד למשפטנים הרבים שיושבים כאן, אני רואה בעניין הזה בעיקר מסמך חינוכי. למגנת לבי, כולם יודעים את זה, מדינת ישראל נוהגת דה-פקטו כאילו יש חוקה. הבעיה היא, שהאזרחים לא הפנימו את זה. זו מהפכה חוקתית שהתחילה מאדם אחד בפוזיציה מסוימת, חלחלה לרשות השופטת, לדעת הקהל ולאקדמיה. היא לא הופנמה, והיא נתקלת בהתנגדויות. לדעתי, המהלך שאנחנו רוצים לעשות, בעיקרו, הוא מהלך חינוכי שייצר את הידיעה הזאת, כמו שתמיד למדתי בתור ילד, ואני רואה שזה קיים בארצות-הברית, שאדם מחזיק מול השלטון במסמך, והוא יודע שיש לו בזה הגנה, הוא יודע שזה משהו שנותן לו את היסוד הממשי של האזרחות. לכן חשבתי שעניין האישור של העם הוא בעל משמעות רבה במהלך של השלמת חוקה. אבל מרגע שאנחנו מדברים על כך שהחוקה הושלמה, ואנחנו מפנימים את זה ומחנכים את הציבור על כך, אני לא חושב שכל שינוי בחוקה, במציאות שלנו, צריך לעבור אחר כך עוד משאל עם, אבל נדון בזה. גם את הלגיטימציה המשפטית אתה מקבל ברגע שאתה מביא לעם לאישור הליכים לשינוי חוקה בהמשך על-ידי סמכויות הכנסת לבצע את זה, אתה ממילא גם עונה על הצורך המשפטי בקבלת הלגיטימציה.

אני רוצה לסטות מהעניין של ההבדל בין קבלת חוקה לתיקון חוקה ולחזור לעניין של הסמכויות של האסיפה המכוננת. צריך להבין שכאשר השמטנו את הסעיף הזה, הסמכויות של האסיפה המכוננת, כסמכויות האסיפה המכוננת, חוזרות לעם. בחוקה הקנדית כתוב בדיוק איך צריך לשנות אותה. התעוררה שאלה, האם אפשר לשנות את החוקה הקנדית באופן שלא מצוין בחוקה. לכאורה, מה פתאום כתוב איך לשנות אותה? אומר בית-המשפט העליון הקנדי שיש את החוקה הקנדית, וכתוב שם איך לשנות אותה, אבל חוץ מזה, מכיוון שלא כתוב "אסיפה מכוננת", לפרובינציות עצמן יש סמכות שיורית, אז יש גם מסלול שנובע לאסיפה המכוננת מהעם.

זה מבנה משטרי אחר לגמרי משלנו.

המבנה המשטרי ודאי שונה, השאלה היא, הסמכות של האסיפה המכוננת. אם לא כותבים שהסמכויות שלה נמצאות רק בכנסת, הן חוזרות לעם. תתעורר שאלה פרשנית בעתיד. קורה עכשיו הליך מסוים, ובית-המשפט יצטרך להחליט האם ההליך הזה משקף את ההסכמה של האסיפה המכוננת או לא משקף. אני בעד ההצעה של פרופ' זמיר, אבל צריך להביא בחשבון שבאיזה מקום בחוקה נצטרך להגיד איפה נמצאת הסמכות השיורית של האסיפה המכוננת.

ד"ר רייכמן, במובן רעיוני, רחב ועמוק, העם הוא הריבון, ויש לו סמכות מכוננת לשנות את החוקה, אבל האם באופן אמיתי, מבחינת הפרוצדורה, אתה מעלה על דעתך שחוקה לא תשונה בשיטה הישראלית, לא הפדרטיבית, בפרוצדורה שהחוקה קבעה, ועדיין נאמר שהחוקה היא אותה חוקה והמדינה היא אותה מדינה? הדברים אפשריים, אלא שהחוקה, אם משהו קורה מחוצה לה, זו כבר לא אותה חוקה, זה לא אותו טקסט, זה משנה את כללי המשחק לא לפי מה שנקבע. זה הסדר חדש, זה יכול להיות משטר חדש, כי אין משמעות לחוקה.

אין קשר לאופציה הפרשנית שאתה מצביע עליה בקנדה.

אין קשר אם זה פדרטיבי או לא.

גם בלי זה הטענה בעינה עומדת. לומר שלמרות שנקבע הסדר מסוים לתיקון החוקה בחוקה, העובדה שברעיון מאוד כללי העם הוא ריבון, מאפשר לו לשנות את החוקה. מה זה אומר?

בית-המשפט העליון הקנדי אמר בדיוק: אם תשאלו את העם שאלה קונקרטית ברורה, הם ייתנו תשובה.

מי ישאל? באיזה דרך? באיזה רוב?

בית-המשפט לא אמר את זה, אבל, בדיוק בגלל הסיבה הזאת, הכוח עובר אז לבית-המשפט, כי הוא זה שיקבע האם השאלה הספציפית הזאת נחשבת שאלה טובה מספיק לעם או לא, ובית-המשפט העליון הקנדי אמר שהעם יכול לשנות את החוקה גם שלא בדרכים שכתובות בחוקה. צריך להביא את זה בחשבון.

זה מהלך מאוד מאוד מסוכן, משום שהוא, במובלע, מדבר על האידיאה של רצון העם, והאידיאה של רצון העם הובילה את האנושות למשטרים טוטליטריים, כי אז כל אחד לקח לעצמו את הזכות, הרי כל אחד מדבר בשם העם. חבר הכנסת חיים אורון מדבר כל הזמן בשם העם ומיכאל איתן כל הזמן מדבר בשם העם, והם אומרים דבר והיפוכו, אבל כל אחד מדבר בשם העם.

זה קרה בקנדה, שהיא מדינה דמוקרטית ליברלית.

המבנה שם הוא אחר.

לדעתי, אנחנו דנים כעת, סביב השולחן, בצורה לא מסודרת בשלושה נושאים. אני חושב שצריך היום לדון בנושא אחד מתוך השלושה. הנושא שצריך לדון בו, אם אנחנו מתייחסים לזה כפרק בחוקה, הוא הפרק שמסדיר את החקיקה. חקיקה זה חוקים ותקנות. יש עוד שני נושאים שצריכים דיון נפרד, ואני חושב שלא צריך לערבב ביניהם ולא צריך לדון בהם היום. הנושא השני הוא הסדר לגבי קבלת החוקה. כמו שאני רואה את זה, יהיה חוק מיוחד שיקבע איך מקבלים את החוקה. והנושא השלישי הוא תיקונים בחוקה. ואני מציע לא לערבב את הדיון. היום צריך לדון בפרק החקיקה.

אני מקבל את ההערה.

לכן אתה צריך לדלג על פרק ב'.

לא לדלג עליו, הוא פשוט מציע שלא ידונו בו היום, אבל אתה חייב לדון בזה.

מה שכן, אין צורך לדון באיך תתקבל החוקה, כי זה באמת לא הנושא שעומד על הפרק. איך תתקבל החוקה הוא נושא שהוא מעבר לדיון שלנו.

על מנת שלא נהיה בתחושה שהשחתנו את זמננו לריק, נגיד מה עשינו. יש תמימות דעים שההגדרה תהיה, שהרשות המחוקקת היא הכנסת, וזה יופיע במקום אחר. העניין הזה ירד. העניין השני שיש עליו תמימות דעים, שבהצעת החוקה יהיה פרק שידבר על שינויי החוקה. ההערה שלישית ששמענו כרגע מהשופט זמיר, שבנוסף להצעת החוקה, נכין הצעת חוק לקבלת החוקה.

אפשר לעשות את זה גם בחוקה, לא בטוח שזה בחוק נפרד.

אנחנו צריכים לקיים דיון איך תתקבל החוקה.

יהיה דיון לגבי הנושא של שינויים בחוקה – כיצד יתקבלו שינויים בחוקה המוצעת בהצעת החוקה שלנו. אני מבקש שתבחרו את אחד המועדים, זה נושא כבד, נודיע מראש שעל זה אנחנו דנים, ונצרף את ההצעה של ועדת נאמן והשינויים המחויבים.

מכיוון שאנחנו מבצעים רק קריאה, למה לא לקרוא את הפרק הזה? צריך לזכור שבכל חוקי-היסוד, עד היום, הוועדה קראה חוק-יסוד קיים שמנוסח כחוק-יסוד, ואמרנו שנעשה את ההתאמות לחוקה. היושב-ראש ציין בישיבה הקודמת שגם את ההצעה הזאת נקרא כאילו זה חוק-יסוד קיים.

הקריאה, לאיזה תכלית?

התכלית היא לומר שיש לנו הצעה בסיסית שאומרת, ששינויים בחוקה ייעשו בדרך של חקיקה מיוחדת, שתתקבל בארבע קריאות במליאת הכנסת. זו הנוסחה שעומדת כרגע לפנינו לגבי שינויים בחוקה. דבר שני, ההצעה תתקבל בקריאה ראשונה ובקריאה שנייה במליאת הכנסת, ברוב קולות של חברי הכנסת שהצביעו, והנמנעים לא יבואו במניין.

דילגת על סעיפים 2 ו-3.

סעיף 2 קובע מה הנושאים שראוי שיעוגנו ברמה חוקתית. מצד אחד, ההצעה היא שבמסמך הזה תהיה הדרכה גם לעתיד, שלא כל דבר ראוי שיהיה בחוקה.

אני רוצה לעבור לשינויים בחוקה.

זה אחד התנאים. אם אתה מונה את התנאים, זה אחד התנאים.

יש חוקות שבהן כתוב מה לא יהיה בחוקה?

אתה יכול לקבוע מגבלות, שהצד האופרטיבי יכול להיות גם בחינה וביקורת שיפוטית של חוקתיות תיקון של חוקה, אפשר לעשות את זה.

אני שואל אם זה קיים באיזה מקום.

זה קיים. למשל, בצרפת, יש מגבלה שאומרת שלא תשונה בחוקה העובדה שהמדינה היא רפובליקה; או בגרמניה, למשל, בית-המשפט לקח לעצמו סמכות לבחון תיקונים לחוקה, האם הם חוקתיים במובן זה שהם סותרים את רוח החוקה. זה דבר חריג יחסית.

זה גם רלוונטי לשאלה שרצית לקדם, כשדנו בכנסת ובממשלה האם יהיה שם סעיף שיגדיר את המהות שלהם. אני חושבת שאתה צריך גישה אחידה בדבר הזה. רצית שיהיה סעיף שיגדיר את התמצית והמהות של הרשות המבצעת, למרות שלא ידענו אם יהיה לו פן אופרטיבי או לא. אם בפרקים השונים יהיו סעיפים שינסו להגדיר את המהות של הרשות שבה מדובר, אז כשאתה בא לדבר כזה, יכול להיות שאתה צריך לקבוע מה המהות של תיקון חוקה.

לדעתי, זה לא צריך להיות בחוקה, אבל תשאירי את זה בצריך עיון. תכיני שתי גרסאות.

גם לפי ההצעה שלכם אין לזה פן אופרטיבי.

לא רצינו ליצור מצב שיתקבל תיקון לחוקה, ובית-המשפט יגיד שכאילו התיקון לא התקבל, הוא איננו תקף, משום שלא מדובר בסדרי משטר או באמונות יסוד. ברגע שהתיקון מתקבל, הגוף שמוסמך, הכנסת, מחווה דעתה שמדובר בעיקרון יסוד. לעומת זאת, רצינו לשדר שהחוקה היא כלי קיבול לא לכל דבר של היומיום, אלא היא דבר שמבטא את סדרי המשטר ומבטא את זכויות האדם.

האם יכול להיות חוק-יסוד שהוא לא בחוקה, אליבא דשיטתך?

בשני המודלים לחוקי-יסוד יש מעמד חוקתי.

השאלה הזאת עלתה בין השאר בדיונים הנוכחיים. למשל, נשאלה השאלה האם מחר בבוקר הצעת חוק שאומרת שאסור לנסוע באור אדום, עצם העובדה שיכתבו עליה חוק-יסוד, האם זה הופך את זה לחוק-יסוד או לא. זה נושא מאוד רלוונטי למה שקורה במציאות שלנו היום. אני לא רוצה לחוות דעה על כך. השאלה, איך שינוי של חוק כזה יהיה.

לא, גם קבלה של חוק כזה.

למי שזוכר מה סדר-היום, אני מבקש להשאיר את זה בצריך עיון, כי יכול להיות שאחת מערי המקלט שתעזור לנו בהרבה מאוד דברים אחרים, זה דברים שהם חוק-יסוד שאיננו חוקתי. לא נתתי את דעתי עד הסוף בנושא הזה.

האם אתה רוצה למחוק את סעיף 2?

תשאירי אותו בינתיים בצד. אנחנו מדברים כעת על פרק של שינויים בחוקה, קפצתי על סעיף 3, אבל זה צריך להתחיל באיזה נסיבות אפשר להגיש הצעה לשינוי חוקה.

ברור, רק רצינו לדעת אם אתה מתנגד באופן עקרוני להנחיה של הכנסת מה צריך להיות.

החיים יעשו את שלהם. תשאירו את זה כסוגיה, יבואו עוד חברים, ונשמע מהם. אם תהיה לזה תמיכה של מספר חברים, נעלה את זה, אבל כרגע לדעתי צריך להשאיר לחיים את המשחקים בין הרשות המחוקקת לרשות השופטת. אנחנו לא יכולים לקבוע כל מיני דברים במסמרות. מאחר שאני גם לא רואה את זה בשום חוקה אחרת, נראה לי מוזר שאנחנו היום נקבע למה אי-אפשר יהיה לשנות את החוקה. מישהו יבוא ויגיד שאי-אפשר לשנות את החוקה, כי זה לא עקרון יסוד.

בכל מקרה, הכנסת מחליטה אם זה עקרון יסוד או לא.

מי אמר שהכנסת מחליטה?

זו ההצעה.

עזבו את זה.

אין פה שום עניין מעשי. בכל מקרה הכנסת יכולה להחליט כך או אחרת, גם על אור אדום היא יכולה להחליט שזה מערכי היסוד של המדינה.

זה יהפוך את החוקה לדבר זול.

אולי אפשר לכתוב במבוא, כמו שראינו בחוקות האחרות, מה החוקה מכילה ומה אמור להיכנס אליה, ואז יש את רוח החוקה, ומה שלא ראינו זה, בהליך של תיקון החוקה, מגבלות כאלה. כלומר, אפשר להכניס סעיף ברוח כזאת, אבל שיבוא יותר בתחילת החוקה, ואז באמת החוקה מתארת את עקרונות היסוד וכדומה, ואז גם התיקונים צריכים להיעשות מן הסתם ברוח הזאת, אבל אז אתה לא מגביל את האפשרות של הכנסת לשנות.

אני חושב שיש כאן אולי שיווי משקל אחר. אם אנחנו אומרים שהכנסת מוגבלת על-ידי החוקה, גם בשינוי החוקה, צריך לאפשר את שינוי החוקה אולי בדרך של פנייה לעם.

לא הבנתי.

אנחנו אומרים, מצד אחד, שהכנסת היא מוסד שיש לו אפשרות לשנות את החוקה, מצד שני, אנחנו לא רוצים שהכנסת, בקלות, תתחיל בכל פעם להכניס שינויים חוקתיים כמו שיתחשק לה, כמו שהיה בעניין הבשר, במספר השרים בממשלה, וכל יום יהיו לנו שינויים חוקתיים, לכן אנחנו רוצים להגביל. ההגבלה צריכה להיעשות בדרך של קביעה מי כן יכול לשנות בסופו של דבר ולהכניס את השינויים האלה.

ההגבלה היא הפרוצדורה הקשה של השינוי.

יש פרוצדורה קשה, ויש אפשרות לחזור לעם ולהגיד שהחוקה היא המסמך של העם מבחינה נורמטיבית, כולם כפופים לחוקה, ומאחר שהכנסת כפופה לחוקה, היא גם לא יכולה לבד לשנות אותה, אז צריך לעשות שינוי חוקה באישור העם.

זה מודל של תיקון חוקה במשאל עם.

אני קצת מתפלא על העמדה שלך. אנחנו, מצד אחד, מחפשים היררכיה מאוד ברורה, ואתה עכשיו ניסיתי לטשטש את הבהירות בהיררכיה, כי אני מבין שיש לך קושי עם המושג "עקרונות יסוד". אתה אומר שאתה לא יודע היום להגיד מה יהיה בעתיד. נכון שגם המושג "עקרונות יסוד" הוא לא מוחלט, אבל הוא עושה הבחנה בין נושאים שהם בכל זאת בחוקה ובין נושאים שיהיו במקומות אחרים. אם אתה רוצה ששינוי חוקה יגיע למשאל עם- - -

אני לא תומך בזה.

אני עוד לא בטוח שאני תומך, שבפעם הראשונה חוקה תאושר במשאל עם, אבל אם רוצים להכניס את המנגנון של משאל עם בכל פעם שיש שינוי בחוקה לתוך המבנה, אנחנו מדברים על דבר אחר. בכל חוקה שתתקבל יהיה פרק איך לשנות אותה, ולכן יש פה שאלה מהותית בעיני, מה בתוך החוקה ומה מחוץ לחוקה.

יכול להיות שיהיו הרבה מאוד תחומים שבחוקה תופיע ההגדרה, יהיה משפט כולל, והחלק הגדול של הנושא יופיע בחוק ולא בחוקה. למשל, אני לא בטוח שכל חוק מבקר המדינה צריך להופיע בחוקה. תופיע פסקה שיש מבקר וסמכותו, נקודה. כל מה שיש בחוק מבקר המדינה היום לא צריך להופיע בחוקה, זה צריך להיות הכי מכווץ שאפשר. אותו חוק שיופיע בחוקה, שצריך להיות די רזה, צריך להיות עקרוני וקשוח במידה כזאת שלא ינוע בכל פעם. האם המנגנון שמופיע פה עם 70 חברי כנסת וכן הלאה מספיק, כשנגיע לזה נדון. אבל אם מקבלים את העיקרון שהחוקה תהיה יחסית פתוחה, כי פתוחה לגמרי אי-אפשר, זה ההגיון במהלך הזה, כי אחרת הוא לאט-לאט נשאר רק חינוכי.

אם הוא ישתנה כל יום, הוא גם לא יהיה חינוכי.

אין בינינו מחלוקת. ולכן לא צריך להתנגד פה לעקרונות יסוד, מה עוד, שהכנסת מגדירה בסופו של דבר.

זה סעיף הצהרתי.

עקרונות יסוד מוחלים בחוקה במקום אחר, בשביל מה צריך אותם בחקיקה?

אנחנו עוסקים בהנחה שיש חוקה, לא בהנחה של יהושע שופמן שזה חוק-יסוד. אני מקבל גם בחוקה את העיקרון שהשינויים בחוקה, וזה הפרק שעוסקים בו עכשיו, יהיו לגבי עקרונות יסוד ולא לגבי דברים אחרים.

כמו שהשמטת המילים "סמכויותיה של האסיפה המכוננת", משמעותה האופרטיבית היא הענקת כוח לבית-המשפט העליון לפרש איפה נמצאות הסמכויות שלא כתבנו בחוקה, כך גם המשמעות האופרטיבית של הכנסת הביטוי "רק עקרונות יסוד" וכן הלאה, משמעותה מתן כוח לבית-המשפט.

צריך לקרוא את זה עד הסוף.

בפרק האופרטיבי לא נתנו את הסמכות לפסול בגלל זה.

כבר היום יש פסיקה בבית-המשפט העליון על בנק המזרחי, שאומרת, שהם משאירים בעניין ניצול לרעה של השימוש בחוק-יסוד בצריך עיון.

לכן כתבו כאן סעיף מפורש.

אם הכנסנו סעיף שאומר שרק זה יהיה בחוקה, ואחרי זה אמרנו שאי-אפשר יהיה לעשות על זה ביקורת שיפוטית, בית-המשפט יצטרך לשאול איך לפרש את זה. מצד אחד, הכניסו לחוקה, מצד שני, אמרו שאני לא יכול לעשות כלום. אז יש לזה מעמד עליון נורמטיבי גבוה או אין לזה מעמד עליון נורמטיבי?

אני מסכימה אתך שזה ייצור שאלה פרשנית.

גם בזה יצטרך בית-המשפט העליון להכריע. כל מה שאני אומר, שהוא יצטרך להכריע איפה למצוא את הסמכויות והוא יצטרך להכריע במתח שנוצר בין הסעיף הזה לבין הסעיף שאומר לו שאין לו סמכות לבטל.

ההצעה של דפנה בן-פורת היא הצעה טובה, ששלב ההכרזות הוא שלב המבוא, ששם גם, מטבע הדברים, ההוראות הן פחות אופרטיביות, והפרשנות של בית-המשפט תהיה חלשה יותר. זה מסוכן להכניס את בית-המשפט לכאן, אבל זאת המשמעות.

אם זה יהיה במבוא, האם תגיד אותו דבר?

אני אהיה יותר רגוע אם זה יהיה במבוא, אבל אני עדיין מפנה לבית-המשפט העליון בקנדה, שפנה למבוא של החוקה מ-1860, שדרכו הוא אמר שמפנים לעקרונות של המשפט המקובל, ואז הוא הלך לעקרונות של המשפט המקובל. לכן אני אומר שצריך לייחד את המבוא, ולכתוב שהמבוא הוא רק הצהרה.

אולי מי ששומע אותי סביב השולחן לא יאמין, אבל אני מאמין גדול בכוח השתיקה, והייתי שותק, הייתי שותק עם זה כאן והייתי שותק עם זה במבוא, בדיוק מהסיבה שהכנסת מזמינה לעצמה כל מיני ווים, שאנשים אחרים יבואו ויתלו אותה מבחוץ.

אני רוצה להזכיר לך, ד"ר קליין, אמר את זה חיים אורון, ואני מצטט אותו, כשאנחנו יושבים פה עכשיו, אנחנו לא יושבים כנציגי הכנסת. התפקיד שלנו כאן עכשיו הוא לא להגן על הכנסת. אנחנו יושבים כאן כמי שצריכים לקבוע לגבי כל הרשויות, ולראות את כל המכלול. אם כל הזמן נגיד שתפקידנו הוא רק להגן על זכויות הכנסת, נצא כנראה עם מוצר פגום. צריך לזכור שגם הכנסת נהגה בצורה די בוטה בחוקי-יסוד שהיא קבעה לעצמה.

בתוך המכלול הזה, לא אתבייש לומר שהמקום שלי כאן הוא כאפוטרופוס של הכנסת בדיון הזה. אני חושב שצריך לשמור לכנסת את הסמכות, היא הרשות המחוקקת והמכוננת, וצריך לשמור לה על הרשות לקבוע.

אם מדברים על מסגרת של חוקה, אני חושב שסעיף 2, כפי שהוא כתוב, לא צריך אותו, אפשר להשמיט אותו. בתשובה להערתו של חבר הכנסת בורג, הייתי כותב פה, או במקום אחר, שאין חקיקה משפטית בלעדי החוקה הזאת.

זה לא צריך להיאמר.

אני לא מרגיש מספיק ממוקד על איפה הבעיה. אני מרגיש שיש כאן כמה ראשים של בעיות, וכל פעם אחד אחר צץ. האינטואיציה שלי אומרת שאם תהיה חוקה מאוד יציבה – מיד נדבר על מה מייצב אותה – גם בית-המשפט העליון יתייחס אליה בצורה יציבה, ואם אנחנו לא נשוש לשנות אותה בהתייחסות חקיקתית, הוא לא ישוש לשנות אותה בפרשנות, כי זה מייצר נורמה אחרת של התגוששות בין המחוקק למפרש. יש משהו במנטליות, שאם החוקה תשדר יציבות, זו יציבות שתלך לכל מקום. אם נייצר מערכת יצוקה מאוד, בטונדה, אני פחות חושש שילכו לייבוא דברים. לכן אני מצטמצם פנימה לתהליך או למנגנון הפנימי של מה צריך לקרות אם וכאשר זה קורה אצלנו.

סעיף הפתיחה שלנו מנסה לפתור, בריבוע העיגול, מהי הכנסת, אותו ויכוח תיאורטי, כי אין לו שום משמעות מעשית – האם הכנסת היא אסיפה מכוננת, מה זה חשוב, היא כבר כזאת, הנה אנחנו מכוננים, אז כבר ייצרנו את זה.

האם יכול להיווצר תהליך שקצת פותח את מה שאנחנו סוגרים בסעיף 1? הכנסת, כאשר היא באה לחוקק חוק-יסוד או חוק חוקתי, בסוף מתכנסת לישיבה שהיא ישיבה מן המניין. כתוב בסדר-היום שעולה סעיף ביום זה וזה, בשעה זו וזו, הסיעות מקבלות הוראה שצריך להביא 61 חברי כנסת, ונכנסים לתוך ההליך. מה היה קורה אם חלק מהליך החקיקה, ואני לא רוצה להיכנס לתקנוניזציה, יהיה שישיבה שנוגעת בחוקים הנוגעים בחוקה, צריכה להיות ישיבה מיוחדת של הכנסת שמוכרזת כישיבה לענייני חוקה?

הצענו את זה בקריאה הרביעית.

אני מדבר על כל ההליך. אתם זוכרים בזמנו, כשעניין 61 חברי כנסת נכנס לחיים, שהיה ויכוח, האם צריך אותו מהקריאה הטרומית או לא וכן הלאה. אני שואל, האם כדי לייצר את מנגנון היציבות שכולנו מוטרדים ממנו, האם צריך הליך מיוחד בחקיקה, גם בישיבות, גם בדרך ההצעה, גם במליאה, כדי שיהיה ברור שזה הכנסת בשבתה כמחוקקת חוקה?

זה גם מקרין רצינות.

זה נראה לי מנגנון ? בפנימי שיכול איכשהו לייצב קצת את הבעיות שאנחנו נוגעים בהן כאן.

אנחנו קופצים כאן בין שאלות עקרוניות מהותיות. אני רוצה להתמקד בשאלות מהותיות, ולהציע לוועדה כמה הצעות יותר אופרטיביות או דרך להתקדם. עלתה שאלה אחת, שהיא שאלה מהותית – עד כמה אנחנו רוצים שהחוקה תהיה קשוחה, ויש פה מגוון של אפשרויות. דרך אגב, אם יש קשר בין החלטה שרוצים שהחוקה תהיה קשוחה, קרי, שיהיו משוכות גבוהות מאוד כדי לתקן אותה, לבין העובי של החוקה, אז בהחלט צריך להשקיע מחשבה עד כמה רזה אנחנו רוצים להשאיר את החוקה. זה נושא אחד.

נושא שני הוא מידת ההלימה בין הליכי קבלת החוקה לבין התיקונים. גם כאן צריך להכריע האם באמת אתה רוצה שהעם, בצורה כזאת או אחרת, ישתתף בתהליך הקבלה. יש דעות שונות. אתה בעד משאל עם.

אישור, לא משאל.

אישור, אשרור, כזה או אחר, זאת שאלה שנייה. מפה יש שאלות נוספות, שאני מציע לבדוק, ונקבל תמונה איך זה בחוקות אחרות, כדי להאיר את העיניים. למשל, השאלה מי יוזם הליך של תיקון, זאת שאלה מאוד מהותית. האם 100,000 אזרחים? 150,000 אזרחים?

עוד לא הגענו.

שוב, זה לא חוקי-יסוד. ברגע שמדובר על חוקה, מיד מרחיבים את היריעה, ויש קשר בין כל אחת מהנקודות שאני מציע להעלות.

יש חוקות שיש בתוכן הבחנה בין היוזמה לתיקון, הכנה לקריאה ראשונה, לבין כל היתר. למשל, יש כאלה שגורסים, שבקריאה ראשונה מותר לתת רוב של שני שלישים. לדוגמה, פה כתוב 71 חברי כנסת, אבל ברגע שזה עבר והוחלט שמקבלים את התיקון המוצע, בקריאה שנייה ובקריאה שלישית הרוב יכול להיות נמוך יותר, ואז, רק בקריאה מתקדמת אתה שוב מעלה את הרף. זו שאלה נוספת.

עניין אחרון שעולה בדעתי כרגע זו באמת ההבחנה שנעשית כאן בין קריאה שלישית לקריאה רביעית. גם כאן יש מגוון של אפשרויות. כאן כתוב שישה חודשים לגבי חוק-יסוד. באותו דיון שקיימנו, עלו גם כאן מגוון של אפשרויות. צבי ענבר בזמנו הציע הצעה מאוד מעניינת, לעשות הבחנה בין קריאה שלישית, שתהיה בכנסת אחת, לקריאה רביעית שתהיה אחרי בחירות לכנסת אחרת. שוב, זה נגזר ממידת הקשיחות ברמה העקרונית שאנחנו רוצים להציע.

אני מציע למיין את הסוגיות האלה, לקבל תמונה, ואז הדיון יוכל להיות הרבה יותר ענייני.

מה עמדתך לגבי סעיף 2?

אני חולק על אמנון רייכמן, אני חושב שהמבוא, בהחלט מגדיר הרבה מאוד הגדרות. למשל, המבוא יגדיר את אופי המשטר במדינת ישראל. אם משטר הוא דמוקרטיה פרלמנטרית, מזה נגזרות שורה של הנחות בפרק המבוא. אחר כך, בפרק הכנסת, נגדיר את סמכויותיה ותפקידיה של הכנסת. הדברים יהיו שם. זאת אומרת, אין הכרח לרכז הכול בנקודה הזאת.

האם אתה סבור שצריך להיות סעיף שקובע מה הם הנושאים הראויים להיות בחוקה?

זה צריך להיות במקומות שונים בחוקה.

אתה בורח משאלה עקרונית לשאלה של המיקומים. מיקי איתן אולי מציג את הדברים כשאלה, אבל הוא אמר לא להכניס את המושג "עקרונות יסוד" באיזה מקום.

אני מסכים אתו. עקרונות היסוד יופיעו בתור שכאלה בפרק המבוא.

השאלה, אם החוקה תכלול רק נושאים שהם בקטגוריה של עקרונות יסוד או שהחוקה תכלול גם דברים שהם אינם בקטגוריה של עקרונות יסוד.

יכולה לכלול.

על-פי ההצעה הזאת, חוקי-יסוד, ואנחנו משליכים את זה על חוקה, יעסקו רק בנושאים שהם עקרונות יסוד. אני מקבל את זה, כי אני תומך בחוקה רזה, שיש בה עקרונות יסוד, ואני רוצה להקשיח את ההליכים בחוקה, ולהגמיש את ההליכים בנושא. למשל, לכמה שנים מבקר המדינה ייבחר.

מי יקבע אם זה עיקרון יסוד או לא? הכנסת. ולכן אין לזה משמעות. אתה אומר שהחוקה, או תיקונים לחוקה, יכללו רק עקרונות יסוד. הכנסת באה ורוצה לעשות תיקון לחוקה. מי יקבע אם התיקון לחוקה הוא חלק מעקרונות היסוד?

ברגע שהתיקון לחוקה הוא מנגנון קשיח, אין לי בעיה. יהיה קשה מאוד לשנות את זה.

חיים אורון, הוא אומר שמחר בבוקר, למשל, יעשו שינוי חוקתי, שיהיה כתוב, בנוסף לכל זה, שרכבת ישראל לא נוסעת בשבת. יבוא אדם, יעתור לבג"ץ ויגיד: זה בכלל לא עיקרון, ולכן בגלל הסעיף הזה אין סמכות לשנות, גם לא שינוי חוקה. לא שינוי בין חוק לחוקה. חלק יחשבו שזה חלק מהכללים הרזים, וחלק אחר יגיד שזה לא כללים רזים בכלל, ואסור לשנות.

מעבר לעניין הזה של רזה ומפורט, יש עקרונות שאי-אפשר לכתוב אותם בשום מקום בעולם, והם קיימים. לא יעזור שום דבר. לא כתוב כאן שבשינוי בחוקה אסור לקבוע שחברי הכנסת מעבירים את זכויותיהם בירושה לבניהם, למשל. זה עיקרון יסוד, לא עיקרון יסוד? זה לא עניין בכלל עכשיו. יש קונבנציות, דברים שמוסכמים מעל לכל מה שאנחנו מדברים. ברגע שאמרת שהמשטר הוא דמוקרטי, יש בזה כבר משהו.

אני מנסה לעשות קטגוריות. מצד אחד, תמיד, מה שלא תכתוב, יהיו עקרונות עליונים, שהם נגזרים מכוח המשטר, מכוח ההבנה שלנו, מכוח ההגיון שלנו, מהרבה כוחות שאתה לא יכול לכתוב. מצד שני, ברגע שאתה לא קובע מי מגדיר את העקרונות, באופן טבעי יגדיר את זה בית-המשפט, וזה ייצור מהומות גדולות שלא לצורך.

אני רוצה להתייחס לסעיף 2 שאומר, בין היתר, ש"חוקה תכלול הוראות בדבר סדרי המשפט, מוסדות המדינה, עקרונות היסוד שלה וזכויות האדם". סדר-היום שלנו, כפי שנקבע על-ידי היושב-ראש, הוא, שאנחנו עכשיו דנים בתיקוני חוקה. הנושא הזה, כמו שהוא כתוב כאן, לא שייך לתיקוני חוקה.

הוא משליך עליהם.

לא רק שהוא צריך להיות במקום אחר, אלא שגם את הדיון על השאלה הזאת צריך לקיים במקום אחר, בזמן אחר, משום שזה קשור לנושאים אחרים. לא יהיה נכון לסכם את זה עכשיו.

הנושא הזה, שלא שייך לפרק הזה, יכול להתעורר בשני הקשרים אחרים, בשני מקומות שונים. האחד, פרק המבוא. פרק המבוא יהיה פרק פתיחה שיקבע עקרונות יסוד של המדינה, ואז תתעורר השאלה האם ראוי, בעקרונות היסוד, לקבוע כעיקרון מה הם נושאי החוקה, לרבות או באופן ממצה, אינני יודע. יכולות להיות על זה דעות שונות, אבל את התשובה לזה אפשר יהיה לתת רק כאשר תהיה תמונה כללית של הפרק הזה, ואז נוכל לדעת איך זה מתייחס לנושאים אחרים. ולכן אני חושב שהיום חבל על הזמן. לא נכון לקבל החלטה בנושא הזה עכשיו.

לא החלטה, אבל עמדות ראשוניות. זה נושא חשוב לנו.

אחר כך, ממילא, כשיהיה לנו פרק המבוא, השאלה הזאת צריכה להיות נדונה, משום שזה תלוי איזה אופי יהיה לפרק המבוא, איזה עקרונות יסוד יהיו שם, איך יתייחסו הסעיפים האלה אחד לשני.

עדיין תישאר השאלה האם אפשר לעשות תיקון חקיקה שאינו עולה עם פרק המבוא. אנחנו דוחים את הקץ.

אדוני היושב-ראש, זה נכון, אבל זאת שאלה שיצטרכו לדון בה לא בפרק המבוא. אחרי שדנת בפרק המבוא, וקבעת מה שקבעת. פרק המבוא הוא הפרק הראשון, אתה בא אחר כך לפרק האחרון של שינויי החוקה, ואז נניח שיש לך את העיקרון הזה בפרק המבוא, יש שאלה נפרדת, מהן האפשרויות לאור ההיקף של התיקונים והשינויים. ואני לא יודע למה אנחנו צריכים להקדים את המאוחר. זה פרק ששווה לדון בו בסוף. אפשר לגבש עמדות ראשוניות, אבל הכול ייפתח אחר כך. צריך יהיה לדון בזה בשני מקומות אחרים בפרק המבוא ובפרק הסיום, תיקוני החקיקה.

אני מקבל את הצעתך. אני חושב שזה טוב שאנחנו מבינים את העניין ועשינו את החפירה הראשונית, ואחר כך נראה איך להתקדם. זה קשור אחד בשני, כפי שאתה אומר, הראשון באחרון, האחרון בראשון, ועכשיו אנחנו דנים באחרון.

השלב הראשון הוא הגשת הצעות לשינויי החוקה. ועדת נאמן מציעה ששינויי חוקה יוגשו לכנסת על-ידי הממשלה או על-ידי ועדת החוקה, חוק ומשפט, יפורסמו ברשומות ויונחו על שולחן הכנסת.

המנגנון הזה מראש מונע מהאופוזיציה לפעול.

האופוזיציה יכולה ליזום, אבל המסננת הראשונה היא לא קריאה טרומית, אלא ועדת החוקה, חוק ומשפט.

הייתי מעלה לדיון את המחשבה על מספר מסוים של חברי כנסת, שגם יהיו מעבר לסיעה אחת. אני חוזר לגישה שאני כל הזמן מנסה לדבר עליה. לנושא הזה יש חשיבות רבה מאוד בהיבט של השיח הציבורי. למשל, במצב של היום יש 50 חברי כנסת שרוצים לערער על נושא מסוים, זה ימות בוועדת חוקה בהליך קואליציוני רגיל שאנחנו מכירים. נגיד שיש 50 חברי כנסת, בסוף הם ייפלו ב-70 חברי כנסת, כי הרי יש מחסומים, אבל לא ימנעו מהם כבר בשלב הראשוני להעלות את הנושא ולהפעיל את ההליך שמופיע פה. פה מופיע הליך, שיכול להיות שנשנה. יש בהליך שלוש דרגות, בקריאה ראשונה יש רוב רגיל, בקריאה שנייה ושלישית - רוב חברי הכנסת, בקריאה רביעית - 70%.

אני לא מדבר עכשיו מהמקום של האופוזיציה, שאני נמצא בו באופן די קבוע, אלא כדי לאותת על הכוונה. אי-אפשר שיהיה הליך שהוא מובנה בתוך הקואליציה העכשווית, וזהו. זה גם מאותת לכל ממשלה עתידית, שחוקה זה לא עסק פרטי שלה, זה לא נכס שלה. הנושא הזה מעבר לנכס שלה. הנוסח שמופיע פה היום בעצם אומר, או באמצעות הממשלה או באמצעות הרוב הקואליציוני, ואני רוצה להפקיע את זה לדיבור. בסוף יצטרכו את הרוב, והרוב כנראה יהיה כפוף למה שקורה בכנסת.

אין פה קריאה טרומית לחוק-יסוד או לתיקון חוקתי. הפרוצדורה היום היא שכל חבר כנסת יכול להעלות. הוא מעלה לקריאה טרומית, ואז זה מגיע לוועדה החוקה. מי שיכול להביא את זה לרשומות, זו רק ועדת החוקה. זה המצב הנוכחי. מה שיכול לעשות חבר כנסת בודד או קבוצה של חברי כנסת, זה להעלות את זה במליאה בקריאה טרומית, וזה לגיטימי לחשוב ולחזור על המודל הזה. חוק-היסוד מדבר על מתי מעלים לפרסום ברשומות ולדיון בקריאה ראשונה. גם לפי המצב הקיים זה רק באישור ועדת החוקה. מה שאתה אומר זה, להחזיר את האופציה שיש גם קריאה טרומית, מפני שאתה לא רוצה שהתיקון החוקתי ידלג על שלב שקיים לגבי כל חוק, כולל היום. מה שאפר לעשות זה, לחשוב להחזיר את הקריאה הטרומית גם לתיקון חוקתי.

כאשר ועדה מחליטה לא להביא למליאה או לא לאמץ את מה שאושר בקריאה הטרומית, עדיין מתקיים אותו דיון ציבורי שחבר הכנסת אורון מדבר עליו, אפילו אם הוועדה לא מאשרת את הנוסח, אבל מגיע הנוסח ויש דיון ציבורי. בעוד שההצעה כאן חוסמת בכלל את האופציה הזאת.

היא לא חוסמת. באופן עקרוני יש אפשרות לשישה חברי ועדת חוקה להגיש הצעה לסדר-היום של ועדת החוקה, והם יכולים לבוא עם הצעה לשינוי חוקה, ולקבל את הבמה התקשורתית על זה שהם יוזמים דיון בוועדת החוקה לשינוי חוקה.

זה באמת יותר קל מאשר להשיג רוב נגד הקואליציה בקריאה טרומית, כי קריאה טרומית חוסמת את הדרך לוועדת החוקה, מפני שזה התנאי הראשון להביא חקיקה לוועדה.

יש בעייתיות עם הסעיף הזה כמו שהוא מנוסח מהטעמים שהועלו לעיל. אני חושב שיש בעיה נורמטיבית כאשר אנחנו נסמכים על התקנון. כרגע אנחנו נסמכים על התקנון ששישה חברי כנסת יכולים לעשות מה שהם יכולים לעשות. תקנון הוא תקנון, וזה החוקה. כלומר, הכנסת יכולה לשנות את התקנון בהחלטה. לעומת זאת, כאן, אם אנחנו מכניסים הליך חוקתי, זה פשוט נמצא במדרגה נורמטיבית אחרת, ולכן אני חושב שצריך לפתוח עוד אפשרות, וזה, למשל, בחתימת שליש מחברי הכנסת, שיתקיים דיון בוועדת החוקה.

אתה לא רוצה תקנון בחוקה.

ההליך של התיקון יופיע בחוקה.

אפשרות אחת היא, שתהיה קריאה טרומית, ב-30 חברי כנסת תהיה קריאה טרומית. אני לא בעד בהכרח שכל חבר כנסת יוכל לעשות דבר כזה, אני חושב שמסננת של מספר חברים היא דווקא מסננת חשובה, זה גם משדר רצינות לגבי תיקון בחוקה, שלא כל אחד יוכל להשיג את הבמה תקשורתית על-ידי כך שהוא יגיד שהוא עושה חוק-יסוד: במבה. יש שתי אפשרויות, או לפתוח קריאה טרומית, כמו שקיים כיום, או לומר שזה יחייב דיון בוועדת החוקה.

מה היה קורה אם הנוסח היה פשוט בלי להגדיר את זה כקריאה טרומית או לא קריאה טרומית, למשל, הצעת החוק תוגש על-ידי הממשלה או על-ידי ועדת החוקה או על-ידי X חברי כנסת?

אז X חברי כנסת הם ישר לקריאה ראשונה, בלי שזה יעובד בוועדת החוקה מבחינה מקצועית.

חברי הכנסת יכולים להביא את זה בפני ועדת החוקה.

זה גם היום לא קיים. אתה משנה סדרי בראשית. אתה מייצר אפשרות למיעוט חברי הכנסת להביא לקריאה ראשונה.

ארבע הקריאות האמורות, פה בסעיף 4(א).

זה לא כולל קריאה טרומית. החליטו להוסיף קריאה רביעית לחוק-יסוד.

אני רוצה לשכלל את ההצעה של אמנון רייכמן. הנוסח יכול להיות שהצעה לתיקון החוקה תוגש לכנסת על-ידי הממשלה או שליש מחברי הכנסת, באמצעות ועדת החוקה, חוק ומשפט או על-ידי 100,000 אזרחים.

אנחנו מדברים על מתן כלי לאופוזיציה להשתמש במנגנון הזה של שינוי חוקה, על מנת לתת עוד כלי להביע דעה אחרת מהדעה הרווחת. פרקטית, קשה להניח שזה יתקיים.

אם תעלה את הרף, אם ההליך הזה יידרש, אני אציע, ברוב יותר גדול מאשר 70. יצרת רף גבוה ויצרת הרתעה מלכתחילה, גם לגבי אלה שירצו להרחיב את היריעה.

הבעיה היחידה בהצעה שמוצעת פה, שנגיד ששליש מחברי הכנסת יכולים להציע הצעה לוועדת החוקה, ואז ועדת החוקה, בהרכב מלא- - -

לדעתי, לא צריך 30 חברים. לא נמציא דברים חדשים. דבר ראשון, 30 חברי כנסת יכולים להעלות הצעה לסדר-היום של הכנסת, הם לא יכולים לקבוע את סדר-היום. כלומר, יש היום מנגנונים שמאפשרים לחברי כנסת להעלות הצעות גם לחקיקה וגם להעלות הצעות לסדר-היום. אם זה במסלול הטרומי או אם זה בהצעות לסדר-היום, אבל קיימת הבחנה בין להעלות את הנושא לסדר-היום, והצעה טרומית של חקיקה, שלא נחשבת אקט של חקיקה, אלא כהצעה לסדר-היום, אם הכנסת רוצה לדון או לא, וזה יכול לעשות גם מיעוט. אנחנו צריכים אולי להשתמש במנגנון הזה. מצד שני, אם אנחנו רוצים לתת להליך החקיקתי איזה מעמד שונה, מובדל, לא כדאי להפוך שינוי לחוקה למשהו בהצעה הטרומית, צריך לחפש דרך אחרת. מבחינה מעשית זה קיים היום, איך לעגן את זה, על זה צריך לחשוב. למה צריכים לבוא 30 חברי כנסת לוועדת החוקה להציע את זה? יכולים לבוא חמישה-שישה חברי כנסת ולהגיד שהם מבקשים דיון מיוחד בוועדת החוקה בנושא שינוי חוקה למדינת ישראל, וזה יקבל את הדינמיקה שלו.

האם הם צריכים להיות חמישה חברי ועדת החוקה או חמישה חברי כנסת מקריים?

חמישה חברי ועדת החוקה.

הם מייצגים לפחות 40 חברי כנסת.

זה מה שאני אומר. מה שחסר בעניין הזה לעומת המצב הקיים היום, ששישה חברים היום יכולים להציע כל הצעה שהיא. אם היינו מחפשים איזה מנגנון שאומר שזה מחייב איזה דיון מיוחד, אז זה היה נותן את המכובדות והיה נותן גם לאופוזיציה את המנוף לבטא את רחשי רוב הציבור באותה תקופה, שהוא דווקא רוצה שינוי חוקה, וימקד את תשומת הלב הציבורית. נראה לי שצריך להשתמש במנגנונים הקיימים.

אני לא רוצה להציע נוסח עכשיו, אבל מה שאומר חבר הכנסת חיים אורון, שחשובה לאופוזיציה האפשרות להראות את הקואליציה הורגת הצעה לתיקון חוקה קבל עם ועדה. אני מתחיל לשאול את עצמי בשביל מה אנחנו צריכים בכלל את סעיף 3, אלא אם כן לאפשר לממשלה להניח הצעה לתיקון החוקה ישירות על שולחן ועדת החוקה.

לא בהכרח. האופוזיציה מציעה הצעת חוק, שהיא רוצה שתצטרף לדיון הכללי, ואז, תוך כדי הדיון בין הצעה להצעה, זה דבר בעל השפעה. זה הליך שהוא לא רק הצהרתי. נגיד שאני מציע א' ואתה מציע ג', אני ההצעה הרשמית ואתה הצעת האופוזיציה. יש הליך שמורידים הכול לוועדה, עושים תהליך של איחוד הצעות, ונולד ב', שהוא התוצאה הרצויה, אבל אם לא היית שם את האנטי-תזה, זה לא היה קורה.

אתה לא רוצה הזדמנות להכריח את הקואליציה להצביע נגד משהו שהוא פופולרי?

סיגל קוגוט אומרת שהפתרון הכי טוב זה לאפשר קריאות טרומיות בחוקה, ואולי להוסיף גם תוספת של חברים.

אלה המנגנונים הקיימים, אם רוצים להשתלב בהם.

רציתי להציע קריאה חמישית בהקשר הזה.

זו קריאה טרומית.

או טרומית או במסגרת הצעה לסדר-היום, אבל אני בעד לקבוע רף של מספר חברי כנסת. אני לא יודע עכשיו אם 40 או 30, אבל משהו בסדר גודל כזה.

שליש מחברי הבית.

שליש מחברי הבית יכולים להציע, ואז יהיו חמש קריאות במקרה הזה.

אני מסכים שסעיף 3 לא יכול להיות כפי שהוא, כלומר, שרק הממשלה או הוועדה הזאת יכולים להציע תיקון לחוקה.

הוא כאילו קיים בשביל לבלום את האופוזיציה, זה בדיוק מה שחיים אורון אמר.

אני מסכים עם חיים אורון, אבל אפילו מתוך הסעיף עצמו, לא הגיוני ש-70 חברי כנסת יכולים לעשות חוקה והם לא יכולים להציע שינוי חוקה. זה לא מתקבל על הדעת. צריך לפתוח את האפשרות למספר חברי כנסת להציע תיקון בחוקה. האפשרות הזאת צריכה להיות מסויגת, זו לא צריכה להיות דרך קלה, ולכן אני חושב שצריך להיות מספר נכבד של חברי כנסת. אבל אם נאמר, למשל, ש-50 חברי כנסת יכולים להציע תיקון לחוקה, 50 חברי כנסת מסכימים על נוסח מסוים, זה תהליך מאוד מורכב.

זה בלתי אפשרי. יש דתיים, ויש ערבים וכן הלאה.

גם אם יהיו 40 חברי כנסת שמסכימים על נוסח מסוים, אני לא בטוח שצריך קריאה טרומית בשביל זה. ולכן, ההצעה שחבר הכנסת בורג העלה, הייתי שוקל, מפני שיש טקסט שמקובל על 40 או 50 חברי כנסת.

לא היתה בו עבודה מקצועית. יתפרסם ברשומות בקריאה ראשונה תיקון חוקתי.

התיקון החוקתי יותר קל מאשר תיקון חוק רגיל. יש 60 חברי כנסת שחתמו על הצעת חוק בית-חולים לאשדוד, אבל הם לא יכולים להגיע לנוסח כחול ברשומות, אלא אם זה עובר ועדה. אם הם יכתבו חוק-יסוד: בית חולים לאשדוד, הם יכולים ישר לדלג.

ההסדר הקיים הוא הסדר נכון. המקרה הרגיל הוא שחבר כנסת אחד או שניים או שלושה מציעים הצעות חוק, ובדרך כלל זו לא עבודה מקצועית. הם אינם מקצוענים, ולכן צריך את הקריאה הטרומית. אני חושב שכאשר מדובר בהצעת חוק שחתומים עליה 40 או 50 חברי כנסת, העניין הזה לא דרוש, הוא עניין מיותר.

אנחנו מתחבטים בין לתת לזה איזה חשיבות, שיהיה הליך שלא יוזיל את החוקה, וחוקה שתגיד מעט, אבל תכיל מרובה, ולא להפוך את זה לרמה תקנונית וכן הלאה. נניח שיש לנו הנחה מוסכמת שמה שחיים אורון העלה, שאנחנו רוצים לתת פתחון פה, בין לאופוזיציה ובין לכמות של חברי כנסת שהם לא רק אופוזיציה. אנחנו רוצים לתת פתחון פה לא רק ממסדי, ואנחנו גם רוצים לשמור על הליך שעיבוד החוק יהיה ברמה די איכותית, שכאשר בסוף, כשזה מגיע לאיזה מקום, זה לא הצבעה על טיוטה שלא כתוב בה כלום.

יכול להיות שצריך לאמץ כלים מכלי הקמת ועדת החקירה. איך קמה ועדת חקירה פרלמנטרית?

בשני סיבובים. בסיבוב הראשון מגישים הצעה לסדר-היום, ואז זה יורד למטה לוועדה, ואז זה חוזר למעלה.

זה חוזר למעלה להצבעה.

אם הולכים להצעה הפשוטה, כמו שהעליתי קודם, זה פשוט, זה עוד קריאה אחת, ושלום על ישראל. אם מפחדים שהקריאה הטרומית הזאת יהיה לה איזה יתרון על ההליך הממוסד, הגדול, של עבודה בתוך הוועדה, שכבר הכינו חברי כנסת והציעו מיוזמתם הצעה, אני מציע להכניס את כלי ההמתנה וההשהיה של ועדת חקירה. זאת אומרת, שחברי כנסת מציעים למעלה, זה יורד למטה לעיבוד ראשוני, זוכה להצבעה, ואז מצטרף להליכים.

ההבחנה היא שבהקמת ועדת החקירה זה כאילו מהלך של שני טקטים: מהלך אחד, מהלך שני, ונגמר המהלך. כאן יש לנו עוד ארבעה מהלכים, או שלושה לפחות.

יש הסכמה די רחבה ששליש מחברי הכנסת יכולים להגיש, וזה ינהג כהצעה בקריאה טרומית, כמו שמקובל אצלנו.

הדרך הנכונה לעגן את הרעיון הזה הוא, שוועדת החוקה תדון לפי סעיף 3, בין ביוזמתה ובין אם העניין הועבר אליה על-ידי מליאת הכנסת, על-פי הצעת X חברים.

מדובר כאן על ועדת החוקה, חוק ומשפט, ונדמה לי שזאת הפעם הראשונה שהוועדה הזאת מקבלת בשמה זה עיגון חוקתי. באופן אישי מעולם לא אהבתי את השם הזה, לא רק שהוא מסורבל בהשוואה לוועדות אחרות, אלא הוא גם שם לא הגיוני.

נכון. דרך אגב, כשאני מתרגם אותו לאנגלית, אף אחד לא יודע מה אני רוצה ממנו – Constitution and law and justice, הם מתחילים לאבד את הצפון.

במקום לתקן את זה, כאן מעגנים את זה לדורי דורות. זה נעשה ב-1948, כאשר היה מדובר שהוועדה הזאת תכין את החוקה, וגם אז לא ידעו מה זה חוק ומה זה משפט, היום אנחנו יותר חכמים. משום שמדובר בחוקה, אבל בלי קשר לזה, ראוי לשנות את השם של הוועדה הזאת.

ועדת החקיקה.

אני מציע ועדת המשפטים. יש ועדת הכספים, יש ועדת החוץ והביטחון. ועדת המשפט זה הכול.

בקונגרס קוראים לזה ועדת השפיטה.

אפשר לדבר על ועדת החוקה של הכנסת, ואז הכנסת יכולה לקבוע שאותה ועדה תעסוק גם במשפט.

זה שם מטעה. היא לא תעסוק בחוקה בדרך כלל, היא תעסוק במשפט.

רבותי, אנחנו עוד נחזור לזה בכוונון הסופי של העבודה.

אנחנו מדברים על שלבי החקיקה של תיקון החוקה. הגשנו הצעה לשינוי החוקה. מה קורה הלאה? אנחנו מדברים על כך שההצעה לתיקון החוקה תתקבל בארבע קריאות במליאת הכנסת. האם יש התנגדות לעניין הזה?

אין לי התנגדות, אבל אני חוזר למה שרמזתי עליו קודם. בדיונים שהיו במכון לדמוקרטיה עלתה אופציה של שילוב בתהליך הזה, באופן ממוסד, גורם מקצועי מסוים, ברמה מייעצת - יכול להיות מי שיגיד שהוא לא ברמה המייעצת - למשל, בין הקריאה הראשונה לקריאות השנייה, השלישית והרביעית.

מה זאת אומרת?

היתה מחשבה שיהיה גוף קבוע.

כך בדרך אגב אתה מכניס מבנה?

לא בדרך אגב, בדרך מובנית. זו היתה אחת ההצעות. בשביל ליצור את המנגנון הכפול, גם של הקשחת ההליך מצד אחד וגם של פתיחתו והוצאתו מחוץ למועדון, כאשר המערכת הזאת פועלת כמערכת מכוננת.

אם יהיה על זה דיון אני מבקש להתנגד.

עכשיו הדיון.

פעם אחת זורקים 150,000 אזרחים, ואני מתנגד. פעם אחרת אומרים משהו אחר. אני נגד יצירת מנגנונים אד-הוק, זאת אומרת, שהכנסת תכונן ועדה מקצועית לצורך תיקון בחוק זכויות האזרח, ומחר לחוק אחר, וכל אחד יקים ועדה על-פי שיקולו. יש מקום ליצור מנגנון כזה, והמנגנון הזה משמש לעוד תכלית, הוא משמש מנגנון לביקורת שיפוטית. זאת אומרת, כאשר נוצר מצב שהכנסת מחוקקת חוק שיש ספק לגבי חוקתיותו. מי מעלה את הספק, זה כבר נושא בפני עצמו. אבל אחרי שנוצר ספק בחוקתיות החוק, אחרי שהיועץ המשפטי של הכנסת אמר, או שמישהו אחר אמר, אנחנו לא עושים את הפינג-פונג, שהולכים לבית-המשפט העליון, שהוא יחליט אם זה חוקי או לא חוקי, ואז נכנס כל העיוות שקיים היום, אלא יש מוסד ביניים, שיש לו סמכות ממליצה, שהוא בחן את הצעת החוק הזאת.

מי יושב בו?

הציעו מבנה של 40-50 איש.

ההצעה בעיקר מתייחסת לעניין השני, פחות לעניין הזה. על מנת לא לאיים על הכנסת, להפך, שזה יהפוך להיות חלק אינטגרלי מהכנסת, על מנת לטייב את תהליך החקיקה ולהקדים את הסוגיה של ביקורת שיפוטית. על-פי מודל בריטי, מדובר על שופט עליון לשעבר, שני חברי כנסת לשעבר, ששירתו כך וכך קדנציות, ושניים מהאקדמיה, שהתפקיד שלהם הוא לעשות את בקרת האיכות.

זה יהיה כמבנה קונסטיטוציוני במדינת ישראל?

נכון שהתפקיד השותף זה Shock absorber בעימות המוחלט.

אני רוצה להציג את התמונה בצורה יותר רחבה, ולא לחפש פתרון ספציפי, שנידבק לפתרונות הקודמים, אלא שנהיה פתוחים לשקול את זה בצורה רחבה יותר. ההצעה שעלתה היתה דווקא במתכונת של החקיקה של היום, במצב של המאבק בין הרשות השופטת לרשות המחוקקת, מתי בית-משפט יכול לפסול חוקים, ואמרו שאולי ניתן מוסד ביניים שיגיד לכנסת מה עומד בכבוד האדם וחירותו ומה לא עומד בכבוד האדם וחירותו, חקיקה רגילה, וזה עורר זעם משני הכיוונים. מצד אחד, אמרו למכון לדמוקרטיה: זאת תהיה הפסיקה הסופית? זאת אומרת, אם הגורם הזה יקבע, בית-המשפט לא יתערב? אז הם אמרו שבית-המשפט יפסוק. אם בית-המשפט בכל מקרה פוסק, בשביל מה צריך אותם? אם הם יפסקו, בית-המשפט שואל: איפה הביקורת השיפוטית? האם זה תחליף לבית-משפט? זה לא יצא, ולדעתי גם לא ייצא מזה שום דבר. אבל אנשים מתמידים, נחושים, דבקים בהצעה שלהם, והם מעלים אותה. זה לגיטימי בהחלט.

אני מנסה להסתכל במבט רחב יותר. אנחנו רוצים, מעבר לעניין הראשון, אנחנו לא רוצים שכל משב רוח רענן יביא לשינויים בחוקה, ואפשר לעשות את זה על-ידי פרוצדורה והגדלת המשוכות לשינוי בכמות, ואפשר לעשות את זה גם על פני זמן. ההצעה של צבי ענבר אומרת שאם נעשה את זה בשתי קדנציות, אנשים יחשבו פעמיים, תיבחר עוד כנסת, זה יעבור שלוש קריאות כאן, ורק הכנסת הבאה תקבל את זה. הזמן הוא דבר חשוב מאוד לכולנו. זמן זה דבר נהדר, הוא גורם לנו לחשוב שוב. לפעמים בכל ויכוח כזה יש גם עניין אישי, וזמן זה דבר טוב.

הפתרון שלנו צריך ליצור שינויים חוקתיים, שלא יהיו מהירים מדי, מצד שני, שגם השינוי לא יהיה נוקשה מדי. לכן הפרוצדורה כאן מתקשרת למטרה הכללית הזאת. לעניין הוויכוח בין הרשויות, אין מה לעשות, בית-המשפט לעולם ועד הוא זה שמקיים את הביקורת השיפוטית על הכנסת, לא יעזור כלום. יש חוקה – יש בית-משפט. בית-משפט קובע מה חוקתי ומה לא חוקתי. לא נוכל להמציא שום יצורי כלאיים, חבל על הזמן. השאלה כרגע איך אנחנו עושים את שינוי החוקה, על מנת שיהיו פחות התנגשויות.

לגבי המספרים. אני בעד ההקשחה. אני לא בעד מספר של 70. אחרי המנגנון של ההצעה, אני מציע בקריאה ראשונה שני שלישים, בקריאה שנייה ושלישית - רוב רגיל או 61 חברי כנסת, ובקריאה רביעית - שוב שני שלישים. זאת ההצעה שלי למנגנון. זה מקובל בכמה וכמה חוקות. אני מציע גם את אותה הצעה של הרחבת משך הזמן שהציע צבי ענבר.

תחזור על זה שוב.

הקריאה הראשונה היא ב-80 חברי כנסת, עבר 80 חברי כנסת- - -

חוק פיזור הכנסת הוא ב-80 חברי כנסת.

חוק פיזור הכנסת הוא חוק רגיל, צריך 61 חברי כנסת.

כשאתה מכין את התיקון לקריאה שנייה ושלישית הייתי נצמד ל-61 חברי כנסת, ובקריאה רביעית - שוב שני שלישים.

מה הנפקא מינה?

לעכב, לעצור.

בלי שאני יודע מה ההגיון, אני מרגיש שזה דיון אחר. בכנסת, בסוג הזה של הדברים, אם יש לך 61 חברי כנסת, יש לך גם 80 חברי כנסת.

אני מתנגד לכל כלי חדש. סידרנו כאן עם הכלים הישנים יציקות חזקות, כמו ארבע-חמש קריאות, מספרי רוב, תוסיף לזה, לצורך העניין, עוד את ההצעה שלי של "ישיבה בשבתה". אלה כלים כבדים, זה מלא שיקול דעת, זה מאפשר להרבה אנשים להיכנס לתהליך.

אני מברך על הביקורת השיפוטית. אני לא מוכן להיכנס למלכודת של: אוי, יש ביקורת שיפוטית בקצה. כמוך, אני אומר תודה לאלוהים שיש ביקורת שיפוטית בקצה, כי אם עשיתי את כל התהליך הכבד הזה ופישלתי, שמישהו יגיד לי להשתפר. לכן אני מברך על הביקורת השיפוטית.

אם בדרך חסר לי input של ממד נוסף, אין לי בעיה להשתמש בכלים קיימים, לבקש באופן נורמטיבי, מחייב, חוות-דעת של היועץ המשפטי לממשלה, וחוות-דעת של היועץ המשפטי לכנסת, לצורך לעניין, שזה מוסד חדש שאנחנו המצאנו, וכשיזמתי את החוק היה ויכוח, שיהושע שופמן זוכר, האם היועץ המשפטי לכנסת הוא הפרשן של הדין באותה עת או לא.

אני לא זוכר שזה עמד על הפרק.

לצורך העניין, יש שני יועצים משפטיים שמכהנים כחוק, זאת אומרת, לא סתם לקחתי לי עורך-דין, זה משהו סטטוטורי, בעל משמעות. נסדר את איכות חוות-הדעת שלהם, שהיא מחויבת לתוך התהליך, ואז יש לי חוות-דעת של מחשבה נוספת. הם גם יצטרכו להגן על זה אם זה יגיע לאזור הפסילה של ביקורת שיפוטית. אם ועדת הכנסת, בארבעת הסיבובים, תלך נגד חוות-דעת מהסוג הזה, ודאי שהביקורת השיפוטית תהיה שם. אבל אם היא הכניסה את ה-input פנימה, הביקורת השיפוטית תגיד שהם לא חשבו רק על השיקול הפוליטי.

אני נגד מבנים חדשים, ודאי נגד מבנים אגביים, משום שאני חושב שהתהליך שקורה בכנסת בכלל, של הפרטת כל מהלכי החיים הפרלמנטריים, הוא לא נכון. מעולם לא נבחרתי להיות חבר כנסת לשעבר, נבחרתי להיות חבר כנסת. הפסקתי או נגמרה לי האנרגיה או שהציבור שלי שוב לא מבין מה אני רוצה ממנו, גמרתי, אין נשמה יתרה לחבר כנסת לשעבר. אין שופט לשעבר שופט, הוא אזרח כמו כל אזרח אחר, ואני לא רוצה להוציא את ההליכים מתוך הזרם המרכזי של החקיקה. אני לא רוצה את זה בשכר חברי הכנסת, אני לא רוצה את זה במעמדם, אני לא רוצה את זה בתקציב הכנסת, ועכשיו אני אתן את זה בחוקה, במקום שהוא הלבה הערכית של מה תפקיד הפרלמנט? אני לא רוצה. אני מבזה את המקום שנקרא פרלמנט כמקדש הדמוקרטיה והחקיקה. לכן תכניס איזה כלי שאתה רוצה, חוות-דעת של מי שאתה רוצה כחובה בתוך התהליך, אנשים שמכהנים בתפקידם על-פי חוק, הצעתי שני יועצים משפטיים לצורך העניין.

הם ממילא אמורים להקפיד על תקינות החקיקה מכוח חוק הכנסת, אתה אפילו לא חייב להכניס את זה.

לא תכניס את זה לחוקה. אני נגד מוסד של של "לשעברים", שיפריטו את תהליך חקיקת החוקה.

גוף כזה גם יכול מהר מאוד להסתאב כמועדון חברים, הוא הרי לא נבחר.

נראה לי שאנחנו קצת מרחיבים יותר מדי. אני לא חושב שיש לו תמיכה רחבה.

אני מבין שאברום בורג מאוד רוצה את הכנסת ומאוד תומך בה. אני לא זוכר את עצמי, אני לא רוצה לדבר על אף אחד אחר, שכאשר יועצת משפטית או יועץ משפטי של הכנסת אמרו לי שמשהו ספק חוקתי, לא בלמתי, נעצרתי ובדרך כלל ויתרתי. זה לא המצב היום, למרות שזה מועדון מצוין. נלך ראש בראש, וננאם אחר כך מהבוקר ועד הערב שצריך להשקיע הרבה מאמצים, לא ליצור את המתח הזה. אני לא מוותר על הביקורת השיפוטית הסופית של בית-המשפט העליון, גם לגבי הליך החקיקה. מזה מתחיל הדיון אצלי.

אם אני מודע לחשש מהמתח שייווצר ומהפער שייווצר, אני מודה שאני מחפשShock absorber לשני הכיוונים, אבל בעיקר לכיוון הכנסת.

כל המוסד שדיברתם עליו הוקם לבקרה על חקיקה רגילה, אנחנו מדברים כעת על שינויים בחוקה, שיש להם את בלמי הזעזועים, שאנחנו רוצים לייצר באמצעות רוב מיוחד ואולי באמצעות על פני תקופת זמן.

בקטע הזה פחות חשוב לי מאשר בקטע האחר. לצורך המטרה הזאת לא הייתי מקים אותו, אבל היות ואני בעד להקים אותו לתכלית האחרת, יכול להיות שהוא יכול לשמש גם פה לתכלית משנית ולא עיקרית, שבגללה לא הייתי מקים אותו, גם בשלב הזה. זה לא ייהרג ובל יעבור כאן, אבל שם הוא נראה לי חשוב ביותר.

בנוסף לכל מה שחבר הכנסת בורג אמר, אני רוצה להביא לתשומת לבך, חיים אורון, אתה כבר יושב פה בקביעות בישיבות האחרונות. בישיבות הראשונות, הוועדה הזאת אספה סביבה הרבה מאוד ארגונים ואקדמיה ונציגים של כל מי שיש לו מה לומר בעניין. לו המצב היה הפוך, לו היו באים ליושב-ראש הוועדה הזאת ואומרים לו שיושבים פה רק חברי כנסת ואף אחד לא נכנס לחדר, הייתי יכול לומר שאולי אנחנו מפסידים משהו, שאולי יש חוכמה שניתן ללמוד ממישהו אחר. מכיוון שהמצב בדיוק הפוך, יושבים פה כל מי שיש לו דעה ודעת בעניין. ברגע שאנחנו יודעים להשתמש באינפורמציה, בעצות, בחוכמה מבחוץ, ואנחנו עושים את זה, ההערה מיותרת.

היא מובנית בדיונים.

כשנדבר על הביקורת השיפוטית אני אחזור לזה.

בהצעות שתנסחו, תכתבו שהתיקונים בחוקה יתקבלו בארבע קריאות. תשאירו ריק את המספרים הדרושים בכל קריאה וקריאה.

אתה סבור שיש סיכוי לקבל את העמדה שגם בקריאה ראשונה יצטרכו 80 חברי כנסת?

אני רוצה להתקדם בצורה הדרגתית. קודם כול, זה דבר ענק, שצריך לקבל בארבע קריאות או חמש קריאות, אם מוסיפים את הקריאה הטרומית.

אני רוצה להזכיר שהקריאה הרביעית עם השהיה זאת היתה הצעה של חבר הכנסת לפיד.

הנושא של הרוב הדרוש הוא נושא טכני וקל. אנשים יסתכלו, יבינו, ויצטרכו להכריע, אבל המנגנון כבר קיים.

החלופה השנייה שבשבילי חשובה, ואני רוצה שנשקול אותה, היא שימוש גם בהליך של זמן. זה יכול להיות גם בין קדנציה לקדנציה וגם בתוך קדנציה.

יש עוד ניואנס שהתקבל בארצות-הברית, ממתי מתחיל לפעול התיקון החוקתי.

אני מדבר על שלבי החקיקה.

אתה אומר שהשלב הרביעי יהיה בכנסת הבאה?

זאת הצעה אחת. יכול להיות שכל ארבעת הקריאות יהיו באותה כנסת, אבל מוכרח לעבור פרק זמן של X חודשים בין קריאה לקריאה, לא שיביאו חוק ביום אחד, ויעבירו אותו מיד בארבע קריאות.

בשיטה של מיקי איתן של השהיה של פרק זמן, שאני מקבל, צריך לזכור, היום הקריאה השנייה והקריאה השלישית צמודות, אז הן בעצם קריאה אחת, למעשה כולם באולם.

בכל מקרה שמתקבלת הסתייגות, אפשר לדחות את הקריאה השלישית לעוד שבועיים.

הקריאה השנייה והקריאה השלישית הן למעשה קריאה אחת ארוכה. צריך לבדוק למה צמודה הקריאה הרביעית.

המודל פה לא רצה לחרוג יותר מדי ממה שמקובל, הוא היה מאוד עדין, אז הוא אומר שרק בקריאה הרביעית נחרוג בזמן וברוב.

אני מציע לבדוק את הרווחים בין כל הקריאות.

שימו לב שהקריאה הרביעית לפי ההצעה היא בנוסח זהה לנוסח שהתקבל בקריאה השלישית, וזה מכוון. אין שינוי בין שני הנוסחים, מפני שאחרת, אפשר לעשות תיקון חוקתי שיתקבל בקריאה אחת בלבד. אם בתקופה הזאת יש מחשבה שנייה, מתחילים מהתחלה.

עברה הקריאה הראשונה, אנחנו יודעים איך זה קורה, היא ירדה למטה לוועדה. מעלים את ההסתייגויות לקראת הקריאה השנייה. עלינו למעלה עם ההסתייגויות, ונתקבלה הסתייגות במליאה, או שהיא נשארת או שהיא יורדת, הקריאה השלישית גמרה את החוק. הקריאה האחרונה, הרביעית, מתי שהיא תהיה, היא למעשה אשרור.

הצעת שיהיה גם פרק זמן בין הקריאה השנייה לקריאה השלישית.

כל הזמן אני מחפש את מנגנוני הכובד בבית.

יש כל מיני מודלים בעולם, והם כל כך מגוונים מבחינת מועדי הזמן, גם הכניסה לתוקף, גם בין הקריאות השונות, גם בין כנסות, גם בין מושבים. השאלה היא, מה רוצים.

השאלה, האם הדחייה היא רק דחייה בשביל להצביע בעד או נגד או דחייה שמאפשרת התמקחות?

בין הקריאה השנייה לקריאה השלישית – אין. יש רק שילוב הסתייגויות או סעיף 127, שהמליאה אומרת לדון מחדש.

אם נתקבלה הסתייגות, אפילו שיש הסכמה של כולם, אני מציע להוריד את ההצעה לוועדה.

זה ראוי בכל מקרה, גם בחוק רגיל. ראוי שאם התקבלה הסתייגות, יבדקו אותה וישלבו אותה.

התקבלה הסתייגות, אין מצב שהיושב-ראש שואל את יושב-ראש הוועדה אם להמשיך. ההצעה תרד למטה לפרק זמן מסוים עד הקריאה השלישית.

היום, כשמתקבלת הסתייגות, ומורידים את הצעת החוק, זה רק לשינוי נוסח, אי-אפשר לפתוח את הצעת החוק. יש גם סעיף שמאפשר העברה לדיון מחודש בכל החוק או בפרקים של החוק.

הצעתי היא, שאם התקבלה הסתייגות בסעיף מסוים, יכול להיפתח דיון לא טכני על ההסתייגות הזאת ועל המשמעות שלה. יכול להיות שלא יקרה כלום, ירדו למטה, יגידו שמאשרים, וזה יחזור חזרה למעלה. אתה יכול לפתוח רק את זה. אתה לא יכול להעביר הסתייגות לשם החוק, ולפתוח אחרי כן את כל האידיאולוגיה שלו, כי אז החשש שיהושע שופמן מעלה יתממש, והתוצר שיצא יעבור פחות קריאות.

למה לא לקבוע שחייב לעבור חודש בין קריאה לקריאה, לא כולל החצי שנה שבסוף?

עברנו כבר את השלב הזה. עבר חוק בקריאה השנייה, נגיד שעברה גם הסתייגות, ומחזירים את ההצעה אחרי חודש. לפני הקריאה השלישית יש היערכויות פוליטיות, ועושים עסקה, שיסכימו להסתייגות הזאת ויגייסו את הרוב הדרוש תמורת שינוי בסעיף שעבר כבר קודם בלי הסתייגות. ואז באים לוועדה בשאלה אם לוועדה יש סמכות לעשות שינוי בשלושה סעיפים. עושים דיל, משנים, וחוזרים שוב למליאה.

אפשר לקרוא לזה דיל, אבל אפשר גם לקרוא לזה דיון ענייני. הרי בלא מעט חוקים יש איזונים בין החמרה בסעיף מאסר מול הקלה בקנסות, זה לא מוכרח להיות דיל. אם יש פה שלוש קריאות, כי הרביעית לא מאפשרת שינוי נוסח, צריך לקבוע שאם תתקבל הסתייגות, תחזור הוועדה לבחון את החוק כולו עם ההסתייגות, ולהניח מחדש את ההצעה על שולחן הכנסת.

השאלה, אם מותר להגיש הסתייגויות חדשות על סעיפים שכבר נדונו ועברו ללא הסתייגות?

אחרי שעברה הסתייגות, ההצעה חייבת לרדת למטה. לוקחים את פרק הזמן, והדיון בוועדה הוא רק בסעיף של ההסתייגויות. אני לא רוצה לפתוח דברים שכבר נסגרו ועברו את התהליך השלם.

האם יצביעו בקריאה השלישית על כל החוק?

מה שעבר – עבר.

אנחנו יוצרים קריאה שלישית מסוג חדש, קריאה שלישית שלא מאשרת את החוק כמכלול, אלא מאשרת חלק מתוכו, שחזר לדיון.

לא, ממשיכים את הקריאה השנייה.

אני אסביר איך עובדים היום הסתייגות או סעיף 127. העברת שלושת רבעי חוק בהצבעות למעלה במליאה, ונתקעת על משהו, לא חשוב כרגע על מה נתקעת. הכנסת שואלת את המליאה שאלה, הכנסת מאשרת את השאלה, מורידים את זה למטה לשאלה. היא חוזרת בתשובה לשאלה הזאת. אבל מה שהצביעו עליו כבר, זה כבר נכסי צאן ברזל, אין פתיחה שלו.

אלא אם כן היא מורידה את זה. כתוב שהכנסת תפרש בהחלטתה מה היא מורידה.

היא תוריד את כל החוק.

היא יכולה לעשות זאת.

יש לנו שגיאה אחת בחשיבה שלנו. אנחנו כל הזמן עושים השוואה לחקיקה הרגילה, וכאן אנחנו לא מדברים על חוק החברות, 34 סעיפים, פה מדובר על שינוי חוקה. אנחנו מדברים על סעיף אחד.

לא בהכרח.

קודם כול אתה מדבר על הפעם הראשונה, איך אתה מעביר את כל החבילה.

לא, רק על השינוי.

כשאנחנו יורדים היום מהמליאה בקריאה שנייה, הרבה פעמים היושב-ראש מוותר. כאן צריך רוב מיוחד במליאה, גם בקריאה השנייה וגם בקריאה השלישית. השאלה, אם זה לא ייצור דינמיקה בגלל הרוב המיוחד הקשה, אם הדחייה לא תיצור דינמיקה שתשנה את כל ההסכמות.

פאוזה יש בכל מקרה. להפעיל סעיף 127 על החוקה, שמשאיר בידי הכנסת את האופציה האם מחזירים לדיון את הסעיף הזה בלבד, או מחזירים לדיון את הפרק כולו, בהנחה שמדובר על תיקונים בחוקה. אני רואה לנגד עיני קבלת הסתייגות כל כך מהותית, שיש לה השלכות על פרקים אחרים, ובעצם החוק רוקן מתוכן, וזה חוק אחר. אם אנחנו לכודים שדנים רק בזה, תצא מפלצת. יש הסתייגות שעברה, וצריך שתהיה אופציה. האלטרנטיבה למה שאני אומר, שאם התקבלה הסתייגות, מתחילים הכול מהקריאה הראשונה.

מה תעשה אם המליאה נותנת סמכות, ואז בוועדה משנים דבר שעבר בקריאה הראשונה והשנייה ברוב של 70 חברי כנסת, ומביאים דבר בכלל שונה?

אם שינית במקום אחר, הוא יצטרך שוב הצבעה. כל דבר ששינית, תצטרך עליו עוד פעם הצבעה.

ברור, כי זה בא לקריאה שלישית במליאה, אבל אין לך רוב להסתייגות הזאת בכל שלבי החקיקה.

הקריאה השלישית היא על החבילה כולה?

כן, על כל החבילה.

יכול להיות שהנוסח צריך להיות, שבמקרה ועברה הסתייגות בקריאה השנייה, יצביעו בקריאה השלישית על כל סעיפי החוק מחדש.

האם אתה רוצה לקבוע את זה בחוקה?

לא צריך לקבוע את זה דווקא בחוקה, אבל צריך להבין למה מתכוונים.

התיקון החוקתי עצמו עובר בשתי קריאות, דהיינו, השלישית והרביעית. שתי הקריאות הראשונות הן קריאות שמגבשות נוסח. אם תסתכלו בחוקות בעולם, לא תראו ארבע קריאות, כי שם מדובר בנוסח שכבר התגבש. כמה פעמים המחוקק או המכונן צריך לאשר את הנוסח הסופי? מה שכתוב פה למעשה, זה שתי קריאות – הקריאה השלישית והקריאה הרביעית. שני הדברים הראשונים הם הליכים שניזונים מההליך הרגיל של חקיקה אצלנו, של שלבים בגיבוש ההצעה, ובעניין הזה אנחנו לא צריכים להיכנס לפרטי פרטים בגוף הטקסט החוקתי, אלא לקבוע שהתוצר הסופי חייב לעבור פעמיים ברוב שייקבע.

לא תיתכן עמדה אחרת, עמדה שתגיד שתיקון חוקתי, הכוונה היתה שהוא יהיה בארבע קריאות, ואם אחרי קריאה שנייה עושים הליכים מפליגים, זה אומר שחלק מהליכי החקיקה חסרים פה? לא תיתכן טענה כזאת?

למה זה שונה לעומת חוק רגיל? גם בחוק רגיל יכולה להיות סיטואציה של דילים וכן הלאה.

חוקה זה משהו אחר. את יכולה, את אותה שאלה לשאול גם על סעיף 4 לחוק-יסוד: הכנסת, כי התעוררו פה כל מיני שאלות. אולי, את הסעיף שפוגע בשוויון, נכניס אחרי קריאה ראשונה – קריאה ראשונה נקבל ברוב רגיל, כי אין שם שום פגיעה בשוויון, ואז נדחוף, באיזה הסתייגות, סעיף שפוגע בשוויון. אמרנו: לא, הכוונה בסעיף 4 לחוק-יסוד: הכנסת, שפגיעה בשוויון תהיה בשלוש קריאות, ב-61 חברי כנסת. אותו דבר אפשר להגיד כאן.

תשימי לב שבקריאה הראשונה ובקריאה השנייה אין פה, לפי ההצעה, דרישה לרוב מיוחס.

נכון, אבל עכשיו רוצים פה 80 חברי כנסת.

לדעתי, זו טעות. גמירת הדעת היא בקריאה השלישית ובקריאה הרביעית, שהכנסת, ברוב מיוחס, מתכנסת סביב טקסט אחד, שגובש בהליך פרלימינרי.

אתה לא דורש רוב מיוחד בקריאות הראשונות?

מיוחד במובן של 61 חברי כנסת.

תראו את הטקסט. אפשר גם לשנות את הטקסט.

הקריאות הראשונה והשנייה הן קריאות של עבודה, של גיבוש, ולכן מספיק רוב רגיל.

יש הצעה, שנניח הוגשה על-ידי 40 חברי כנסת, והוגשה על-ידי הממשלה לתקן סעיף מסוים בחוקה, האם הוועדה, בשביל הפרופורציות והאיזונים, יכולה לא רק להציע טקסט לשינוי הסעיף הזה, אלא באותה הזדמנות, כדי לשמור על הפרופורציות, להציע תיקון בסעיף אחר? עד כמה ההצעה שיוצאת מן הוועדה יכולה להיות שונה מן ההצעה המקורית? אפשר לעשות כל מיני קומבינות, ומהצעה צנועה יחסית נגיע למשהו אחר.

נכון. לא חייבים לקבל את הפרשנות הזאת, יכולים לטעון שהכוונה בתיקון חוקתי היא, שארבע הקריאות יתייחסו לנושא הזה. ואם אתה עושה שינויים מפליגים אחרי הקריאה השנייה, לא עמדת בהליכי החקיקה.

לחבר כנסת יש או להרים את היד או להוריד את היד בקריאות, ואם הוא מסכים או לא מסכים, למה הוא צריך פעמיים בשביל זה? הרי כל הרעיון שבין הקריאה השנייה לקריאה השלישית צריך לחזור חזרה. אם מה שקורה הוא, שנעשה שינוי, כאשר אני מסכים שצריכה להיות סמכות למליאה להוריד את ההצעה ולפתוח, מותר גם לוועדה, מיוזמתה, לקחת את זה, כאשר היא נוגעת בכל סעיף אחר, וזה עולה שוב לקריאה שנייה. יש פסיקה של בית-המשפט, שדנה בשאלה אם דברים כאלה חורגים או לא חורגים.

למשל, בעניין ערוץ-7.

יש גם עוד פסיקה. זה יגיע לבית-המשפט, ולכן אני מציע מראש, שניתן את הסמכות הזאת לכנסת, שהיא זאת שתחליט, ונבקש עוד קריאה.

פעם הגדרתי מה זה נקרא נושא חדש. בתקנון של הכנסת כתוב, שכאשר עולה נושא חדש, לאחר קריאה ראשונה, יש סמכות לכל חבר, בוועדה שבה נידונה הצעת החוק, לטעון טענת נושא חדש, וגם לממשלה יש הזכות, ואז הולכים לוועדת הכנסת, וועדת הכנסת מחליטה אם זה נושא חדש או לא. קבעתי שנושא חדש זה נושא שרוב חברי הכנסת בוועדת הכנסת קבעו שהוא נושא חדש. אם אתה מסתכל על ההיסטוריה של פסיקת הכנסת על מה זה נושא חדש, זה לפי מה שהיה רוב באותו זמן.

אנחנו דנים כעת בהליך חקיקה, שאנחנו רוצים לתת לו מעמד מיוחד, ולכל השאלות האלה אנחנו עדיין לא נכנסים. אם אתה אומר שאתה דורש, בשלושת הליכי החקיקה, רוב מיוחס, אתה לא יכול להגיד, שבסוף, לקראת הקריאה השלישית, תכניס הסתייגות שלא עברה בכלל, ורק שם היא זוכה ברוב מיוחס. זו סתירה. הגישה של יהושע שופמן עונה לסוגיה שהעליתי. הוא אומר שהוא מוכן להסתפק אפילו ברוב רגיל, אבל את העוצמה הוא נותן בקריאה השלישית ובקריאה הרביעית.

אם בקריאה השנייה התקבלה הסתייגות, שיכולה להיות מאוד מהותית, אנחנו חוזרים למה שאמרנו קודם, שלא עוברים מיד לקריאה השלישית, אלא יורדים חזרה לוועדה לדון בנושא.

ההצעה אומרת שאולי אין צורך לרדת שוב, כי בין הקריאה השנייה לקריאה השלישית, המשא-ומתן והפשרה בין הגופים השונים צריכים להתבצע לפני הקריאה השנייה, ועד הקריאה השנייה, מתוך שהם יודעים שלאחר מכן כבר לא יהיה משא-ומתן. מה שהתקבל בקריאה השנייה בהסתייגויות, זה נסגר לקראת הקריאה השלישית, כי אחרת פותחים את הדיון.

חיים אורון מציע גמישות. הוא אומר שנקבע, שבתום הקריאה השנייה, כאשר מתקבלת איזו הסתייגות, לכנסת יש סמכות לקבל החלטה. יושב-ראש הכנסת אומר שיש לנו שתי אפשרויות, או לתת הנחיה לוועדה להכין רק את ההסתייגות, או שאנחנו נותנים הנחיה לוועדה לדון גם בהסתייגות וגם בהשלכותיה על דברים אחרים. יכול להיות שלא צריך את זה, יכול להיות שזה צריך להיות אוטומטי, בלי החלטה של יושב-ראש הכנסת והצבעת רוב, כי הצבעת רוב ומיעוט על שאלה כזאת מייצרת דבר לא מכובד לעניין החוקה, ואנחנו רוצים שהתהליך יהיה מכובד. למה להחליט בשאלה לפי רוב ומיעוט, למה לא לתת לוועדה אפשרות לדון משהתקבלה הסתייגות, ואנחנו נמצאים במסלול של רוב רגיל לכאן ולכאן? אז היא מגבשת את ההצעה ומעבירה כעבור חודש לקריאה השלישית. מי שלא רוצה, שיצביע נגד.

הוספתי להצעה של חבר הכנסת אורון, הוספתי את הערתו של שופמן, וההצעה אומרת, שההצעה לשינוי חוקה תוגש כפי שקבוע בחוק, היא תידון בוועדת החוקה, תובא לקריאה ראשונה במליאה. לאחר הקריאה הראשונה תחזור לוועדה, ונקבע גם פרק זמן מסוים עד שהיא תבוא לקריאה השנייה. היא תוכן לקריאה השנייה בוועדה, ותובא לקריאה השנייה. היא התקבלה במליאה ללא הסתייגויות, יעבור פרק זמן קצר, והיא תבוא לקריאה השלישית. אם היא עברה עם הסתייגויות, היא חוזרת לוועדה להכנה לקריאה השלישית. הוועדה תוכל להתחשב בכל מה שקרה, היא תתחשב בהחלטות המליאה – ההסתייגויות שהתקבלו – תסגנן ותציע את זה לקריאה השלישית בעוד חודש. הוועדה לא תהיה מוגבלת, והיא תוכל לעסוק גם בסעיפים אחרים. היא תוכל להביא נוסח מתוקן למליאה בעוד חודש. בקריאה השלישית נכנס המנגנון של הרוב המיוחד, ואחרי חצי שנה שוב רוב מיוחד בקריאה הרביעית.

מה באשר להסתייגויות בשלב שחוזרים? אם משנים נוסח, בנקודות מסוימות אפשר להציע הסתייגויות, ועל הסתייגויות צריך להצביע סעיף-סעיף, וזה כבר לא קופץ לקריאה השלישית.

אי-אפשר יהיה כבר להגיש הסתייגויות נוספות.

היום אפשר. אם אתה משנה, בדיון החוזר בוועדה, אתה מאפשר. ברור שחוזרים לקריאה השנייה, כי יכול להיות שההסתייגות התקבלה כשהייתי בסעיף 2, ויש שישה סעיפים לתיקון, ולא גמרת את ההצבעה על הקריאה השנייה.

מה שסיגל קוגוט אמרה כאן, זה הפתרון. אם התקבלה הסתייגות, חוזרים לקריאה השנייה. המנגנון נשאר כמו שהוא, אבל החוק חזר לוועדה לקריאה השנייה.

אתה רוצה, שברגע שהתקבלה הסתייגות בקריאה השנייה, ההצעה תחזור להכנה, ואז חוזרים שוב לקריאה השנייה.

זה יכול לקרות כמה פעמים.

תסיים את הקריאה השנייה ותוריד את כל ההסתייגויות בחזרה לוועדה.

אבל זה עדיין דיון מחודש בקריאה השנייה. ואז נשארה פתוחה השאלה האם אפשר להגיש שוב הסתייגות, בגלל ההסתייגות שהתקבלה.

היום זה קיים.

אנחנו עדיין בעולם של הקריאה השנייה, על כל המשחקים הפרלמנטריים, עד שמגיעים לקריאה השלישית.

זה יאריך את התהליך, אבל אני לא חושב שיש פה סיבה לקצר אותו.

כל הדיון שהתקיים כאן, וההסכמות שהושגו, או יושגו, לא באו לידי ביטוי בנוסח הזה. מה חוזר לוועדה? לא נאמר כאן אפילו איזו ועדה, אם זו ועדת החוקה, או אולי ועדה אחרת. מה הוועדה מוסמכת לעשות? יכול להיות שצריך להוסיף כאן סעיף קטן שיאמר, שסדרי הדיון בדברים האלה ייקבעו בחוק.

נכון, ונביא את החוק במקביל.

אם היושב-ראש נותן הוראות לסיגל קוגוט להכין אלטרנטיבות, חבר כנסת שיגיד שאולי הוא מוכן לתמוך בחוקה, בתנאי שתהליך קבלת התיקונים יהיה פחות נוקשה, יכול להיות שזה יחול גם על מספר הקריאות. עם זה התחלנו היום.

הוא רומז לזה שבסוף יהיה trade-off, לא רק בין התכנים, שמי שלא מוכרח, יבוא ויגיד שהוא מוכן לחוקה, אבל הוא רוצה להקטין את הקשיחות שלה, שאם יהיה לו רוב בעוד 30 שנה, הוא יוכל לשנות.

זה יעלה.

יכול להיות שה-trade-off יהיה בין פרק הזמן לכמות הקולות שדרוש, זה גם יכול להיות.

אני חושב שזה המקום לסיים את הדיון היום. אני מאוד מודה לכולכם. אנחנו יכולים לצאת מפה עם הצעה בסיסית.

הישיבה ננעלה בשעה 12:50