פרוטוקולים/ועדת הפנים/8417



5
ועדת הפנים ואיכות הסביבה
15.03.04

פרוטוקולים/ועדת הפנים/8417
ירושלים, י"ד באייר, תשס"ד
5 במאי, 2004

הכנסת השש-עשרה נוסח לא מתוקן
מושב שני




פרוטוקול מס' 173
מישיבת ועדת הפנים ואיכות הסביבה
מיום שני, כ"ב אדר התשס"ד (15 במרץ 2004), שעה 09:30

הצעת חוק לתיקון פקודת בתי הסוהר (מס' 24), התשס"ג-2003

חברי הוועדה: חמי דורון – ממלא מקום היו"ר
יעקב אדרי

המשרד לבטחון פנים: גונדר חיים גליק – ראש מטה השב"ס
ניצב חנה קלר – יועצת משפטית
תג"ד חיים שמולביץ – יועץ משפטי, שירות בתי הסוהר

משרד המשפטים
דן אורנשטיין
עו"ד עודד ברוק – עוזר ליועץ המשפטי
עו"ד קרן גלאון - לשכה משפטית

עו"ד נעה וגנר

עו"ד מירי פרנקל-שור

יפה שפירא

רשמה: שושנה מקובר



הצעת חוק לתיקון פקודת בתי הסוהר (מס' 24), התשס"ג-2003

בוקר טוב לכולם, אני פותח את ישיבת הוועדה. נתחיל בדיון.

הצעת החוק מבקשת להשוות את המצב הנוהג בשירות בתי הסוהר למצב הנוהג במשטרה ובשב"כ לגבי אנשי הקבע.

מדובר בתופעה שאפשר לכנות אותה כ"נרדמו בשמירה", אבל לאחר ההסבר, אני חושבת שיתברר כי למעשה לא קרה שום דבר. חוק ההסכמים הקיבוציים (תיקון מס' 6) קבע ועיגן את זכותם של העובדים להתאגד, במגמה להשפיע על תנאי העסקתם. הוא קבע שהחוק לא יחול במקום שבו יש איסור בחוק להתארגן. לגבי שוטרים, זה עוגן בפקודת המשטרה בעקבות התארגנות השוטרים. באותה עת, מאחר ויש זהות בין מאפייני החוקים, ניתן היה לצפות שיתקנו גם את פקודת בתי הסוהר, אבל זה לא נעשה. בפועל לא היתה התארגנות בשירות בתי הסוהר, וזה הוסדר בפקודה. לפי חוקי היסוד, לא די בכך אלא צריך לאסור זאת בחוק. היום באים ומתקנים זאת, כי השאלה הוצבה בעקבות חוק ההסכמים הקיבוציים.

לגופו של עניין, מדוע יש להשוות בין התנאים, ומדוע משרד המשפטים, לאחר דיונים ולבטים, בכל זאת חושב שחובה לעגן את איסור התארגנות השוטרים יחד אתנו?

ראשית, צריך לזכור שלשירות בתי הסוהר יש גם משימות בטחוניות, ויכול להיות שאותן משימות בטחוניות יילכו ויגדלו – הם שומרים גם על אסירים שנשפטו בבתי משפט צבאיים. זוהי משימה שצה"ל היה צריך למלא אותה.

שנית, ההיררכיה הפיקודית ומאפייני הגוף הזה. אבל הנושא החשוב ביותר נוגע לעובדה שהזכות להתארגן, כפי שמעידים עליה, באה כדי להגן על העובד, כדי שהוא יוכל להשפיע על תנאי העסקתו. כאשר שירות בתי הסוהר והמשטרה הושוו לצה"ל, חלק מהנימוקים לטובת ההשוואה היתה העובדה שאין להם זכות להתארגן. ברגע שאתה מבטל או נותן להם זכות להתארגן, אתה בעצם משמיט את הבסיס הכמעט עיקרי בהחלטת האוצר להשוות את תנאי העסקתם לתנאי ההעסקה הנוהגים בצה"ל.

יוצא שמתן הזכות להתארגנות במקרה הזה, תביא לפגיעה ישירה משמעותית מאוד בשירות בתי הסוהר.

עובדה נוספת, הגוף ההיררכי לא יכול להתארגן עם נשק השביתה – הרי הם חייבים לשמור על האסירים.

בית הסוהר הפרטי ישמור על האסירים.

אני מציעה להפריד בין הדברים.

אני לא חושב שיש להפריד, כי נראה לי שבדיוק לשם כך התיקון הזה נעשה.

הוא בא לעולם הרבה לפני בית הסוהר בניהול פרטי. תוכל לבדוק כרונולוגית מתי התחילו הדיונים; כשהתחלנו את הדיונים בנושא עם משרד המשפטים, לא ידענו שיבוא לעולם בית סוהר בניהול פרטי.

כמה זמן אתם כבר דנים בכך?

המון זמן. כיוון שזה לא עבר בקריאה ראשונה, חוק הרציפות לא חל עליו. לחקיקה הזאת היה חוסר מזל.

התזכיר הופץ באוגוסט 2002.

הדיונים התקיימו עוד לפני שהתחיל המהלך להקמת בית סוהר בניהול פרטי.

זה רק מדאיג אותי יותר, כי זה אומר שהחקיקה לגבי בית הסוהר בניהול פרטי התקדמה כאן במהירות האור כמעט.

אני חושבת שכאן, אם אתה לא מעגן את הזכות הזו, הפגיעה הראשונה תהיה ביטול ההשוואה לצה"ל על ידי האוצר. זה נאמר על ידי האוצר, וזה היה הנימוק.

יכול להיות שהשב"ס יעשה אז שביתה, וישיג את הדברים שמגיעים להם--

וכל האסירים יילכו הביתה?

זו תהיה בעיה של האוצר – האוצר ישמור על האסירים. אני דווקא אשמח לראות כמה מאנשי האוצרבתפקיד סוהרים.

הייתי מבקשת מהיושב ראש להפריד בין שני הנושאים.

הטיעון של האוצר הוא לא טיעון, אני מצטער מאוד. בנוסף, אם לאוצר יש טיעונים – יתכבדו ויבואו לכאן. אני לא עובד אצל האוצר.

אנחנו צריכים להגן כאן גם על המערכת וגם על ציבור המשרתים במערכת, כי המערכת הזאת לא יכולה להתקיים עם ארגון סוהרים בתוכה. בגוף כזה היררכי זה לא ניתן.

אני מבין, אבל אני רוצה שתבינו משהו: אני לא הסוציליסט של שינוי, אבל אני חושב שחופש ההתאגדות של בני אדם היא נגזרת מוחלטת של חופש הביטוי. לכן אני חושב שהפגיעה בחופש ההתאגדות צריכה להיות מינימליסטית ביותר. 55 שנה השב"ס עובד בלי הפגיעה הזאת. מה קרה?

אבל אין גם התארגנות. היתה התארגנות בפקודה.

זה מזכיר לי את מקדונלד. מקדונלד עובדת בשיטה מסויימת, ובאו כמה אנשים שקיבלו את הזיכיון למקדונלד ורצו לעשות שינוי במערכת. שאלתי אותם – אני לא מבין למה, 50 שנה העסק עובד ומרוויח, למה לאלתר?

גם כאן, אני בא ושואל את אותה השאלה: עובדתית – העסק עובד; עובדתית – לא היו שביתות; עובדתית – לא היתה התארגנות. אם כן, מה פתאום אצים-רצים עכשיו לעשות את השינוי הזה?

חוק ההסכמים הקיבוציים מחייב אותך. אנחנו עלינו על לקונה – הקדמתי והבהרתי שלדעתי נרדמו בשמירה, כי ברגע שהיתה התארגנות השוטרים בשירות בתי הסוהר, היו צריכים לעשות את החקיקה הזו.

כרגע אני מדבר מנקודת המבט של העובדים, ואסביר מדוע יש לי הזכות לעשות זאת: אולי היושב ראש לא יודע, אבל אני הייתי אחד משלושת האנשים שהתחילו בניסיונות להקמת איגוד מקצועי לשוטרים. אנחנו הובלנו את המהלך. היה מאבק בנושא הזה, ותוצאת המאבק היתה חקיקה שאסרה את ההתאגדות מצד אחד--

אבל זה במשטרה.

בחוק ההסכמים הקיבוציים התיקון חל גם על השב"ס, השב"כ והמוסד.

חוק ההסכמים הקיבוציים הציף את העובדה שבשירות בתי הסוהר זה מוסדר רק בפקודת נציבות. לכן, אני מודה שהיה צריך לעשות את זה הרבה קודם.

בסופו של מאבק, העבירו חקיקה שאסרה את ההתארגנות. מצד שני, מיסדו ועיגנו בצורה סופית את כל נושא ההשוואה של שכר השוטרים והסוהרים לשכר משרתי הקבע. כיוון שהליך החקיקה היה הליך מהיר שארך ימים ספורים ממש, בעקבות הפגנת השוטרים וכולי, ובשל העובדה שהסוגיה שעמדה על הפרק נגעה לשוטרים שהתארגנו – הסוהרים לא התארגנו אז – התיקון עבר בפקודת המשטרה, וכנראה מחוסר זמן לא בצעו במקביל את התיקון בפקודת בתי הסוהר.

זה מה שקורה כשעושים חקיקה חפוזה.

בסופו של דבר, הקטליזטור להתארגנות ולניסיון להקים איגוד מקצועי שהיה קיים במשטרה איננו קיים בהמשך בשב"ס, כיוון שההחלטה שהשוותה את השכר דיברה על שוטרים וסוהרים, ומאז אותה תקופה השכר מושווה לחלוטין. לכן, אין כרגע מניע כלשהו להקמת איגוד, כי יש מנגנון טוב השומר על שכר הסוהרים – מנגנון ההשוואה המוחלטת לשכר משרתי הקבע.

הנוסח הראשון הנוגע לתיקון חוק הסכמים קיבוציים קבע שזה לא יחול על המשטרה, השב"ס, המוסד וכולי. בהמשך, האגף לאיגוד מקצועי בהסתדרות טען שהוא רוצה להכניס תיקון לפיו זה לא יחול על מי שאסור עליו להתאגד על פי חוק. בשלב זה הוברר כי לגבי המשטרה האיסור הוא על פי חוק, ולגבי השב"ס – לא.

אבל בשב"ס היו צריכים ללכת אחרי אופק ולעשות זאת בחקיקה, וזה לא נעשה.

כרגע, המצב הוא חד משמעי, והבהרנו את הנושא גם בדיונים מול משרד המשפטים שהתקיימו בהשתתפותם של נציגי משרד העבודה. הם ייצגו את עמדת העובדים, וגם אני מדבר מנקודת מבטם של העובדים: אנחנו חושבים שהניסוח של הנושא הזה נכון כרגע, מאחר והמנגנון האלטרנטיבי הקיים של השוואת השכר לצה"ל הוא המנגנון המסדיר ומבטיח את השכר הנכון של הסוהרים. מנגנון זה עדיף על מתן זכות השביתה או ההתארגנות לסוהרים, שגם אם היא ניתנת היא מוגבלת באופנים שונים. כלומר, כל מצב אחר הוא פגיעה בעובדים.

אני אומרת שזכות ההתארגנות היא זכות מאוד מקודשת, אבל צריך להבין את הרציונל העומד מאחוריה – הרצון לתת מנגנון לעובדים, לעזור להם ולהיטיב אתם. בנסיבות הספציפיות האלה, מתן המנגנון לא עונה לרציונל של זכות ההתארגנות, וזה היה הנושא שעמד במרכז הדיונים. לכן, משרד הפנים הסכים לכך, למרות היותה של זכות ההתארגנות חשובה כל כך, כי בסופו של דבר לא נענה על המטרה המונחת בזכות ההתארגנות.

התקיימו דיונים עם השב"ס ועם המשרד לבטחון פנים בנושא זכות ההתארגנות. אנחנו הזכרנו את חשיבותה של זכות ההתארגנות ואת המחויבות שלנו – על פי אמנות בינלאומיות, ומכוח החקיקה – לאפשר את זכות ההתארגנות.

אני רוצה לציין שהשב"ס הזכיר נקודה נוספת, שמשווה אותו לחיילים ולשוטרים בנושא הזה. הם הזכירו שהשב"ס ממלא היום גם משימות בטחוניות חשובות, ואת המבנה ההיררכי שלהם, המקביל מאוד למבנה המשטרה. מהסיבות הללו, כמו מהסיבה שהוזכרה, לפיה שכרם מושווה לשכר החיילים, אנחנו לא מתנגדים להצעת החוק הזו.

עם זאת, אני רוצה לציין עניין נוסף: בעקבות בג"ץ אופק תוקנה הפקודה, וכעת מופיעה הוראה לפיה מוקמת מועצה ציבורית שתפקידה לדאוג לרווחת השוטרים – זה נועד להיות מנגנון שמאזן ומאפשר מסגרת לדיון בתנאי השכר, כי הזכות להתארגנות נועדה בין השאר לתת כח לשמירת תנאי העבודה של השוטרים. כיום יש תזכיר המציע לשנות את תפקידי המועצה הציבורית, ואנחנו מבקשים שזו תהיה הרחבה, בלי לפגוע בהוראה הזו.

שמי דן אורנשטיין, ממשרד המשפטים.

כפי שהוזכר כאן, אכן התקיימו דיונים במשרד המשפטים, כיוון שזכות ההתארגנות היא זכות חשובה, כפי שאמר שאמר אדוני היושב ראש, והיום רואים אותה במונחים מעין-חוקתיים – בין אם מדובר בחופש ההתאגדות הכללי, ובין אם מדובר בזכות ההתארגנות של עובדים. ואכן, המשפט הישראלי מתבסס גם על ההכרה בזכות ההתארגנות של העובדים.

היתה לי הזכות להוביל את קידומו של התיקון לחוק הסכמים קיבוציים. חוק ההסכמים הקיבוציים הוא חוק ישן, אבל התיקון לו משנת 2001 הוא זה שבעצם גרם למהלך הזה, ולכן כדאי להבהיר.

התיקון לחוק ההסכמים הקיבוציים קובע כמה זכויות חשובות מאוד: את הזכות להתארגן לארגוני עובדים ואת הזכות להשתתף בפעילות של ארגון עובדים. בנוסף, הוא כולל איסור על מעסיקים להתנכל לעובדים המתארגנים בארגוני עובדים. ישנם כמה סייגים, המקובלים גם בישראל וגם בעולם, ונקבע שהתיקון הזה לא יחול על מי שאסור לו להתארגן על פי חוק.

כפי שנאמר, אסור להתארגן במשטרה, ותיקון כזה הוכנס גם בשב"כ. אלו הם סייגים מקובלים על פי האמנות הבינלאומיות ועל פי המצב במדינות דמוקרטיות רבות. כפי שהסבירו כאן, כיוון שתיקון פקודת המשטרה נעשה ביעף, לא תקנו באותו זמן גם את פקודת בתי הסוהר. כך הגענו למצב שבו אין איסור בשב"ס. מצב זה הוליד את התיקון הזה, כי התיקון לחוק ההסכמים הקיבוציים נותן תקופת מעבר שבה אפשר לתקן את החוק, ולאחר מכן חל התיקון שקובע את זכות ההתארגנות.

לגופו של עניין, אנחנו בעצמנו עברנו כאן איזשהו תהליך. במהלך הדיונים עלתה הרעיון הבא: אם אנחנו מבינים שאי אפשר לאפשר שביתה בגוף כמו השב"ס, בואו ננהיג מודל שקיים בכמה מדינות, אבל לא נפוץ בישראל – איסור השביתה ומתן זכות ההתארגנות. אך הגענו למסקנה שכולם ייצאו קרחים כאן ומכאן. מצד אחד, זכות ההתארגנות תהיה על הנייר, כי בלי זכות השביתה היא לא שווה הרבה. אבל אז הם יכולים להגיד: הרי הראייה שליוותה אותנו כל השנים, ששמה את השב"ס, המשטרה וצה"ל ביחד כמקשה אחת – כבר לא קיימת, כי יש דינים אחרים. םא כן, הם לא יקבלו תנאים מצד אחד, וזכות ההתארגנות לא תהיה מצד שני, כי ברור שאי אפשר לאפשר שביתה בשב"ס. אגב, מבחינת הנורמות הבינלואמיות ומבחינה חוקתית, אין בעיה לאסור שביתה בגוף כזה, שמבצע את השירותים עליהם הוא מופקד.

בסופו של דבר, לאחר שראינו את המכלול, הגענו למסקנה לפיה אין בעיה לקבוע איסור התארגנות. בנוסף, נוכחנו בייחודיות של השב"ס מהבחינה ההיררכרית שלו ומהבחינה המהותית, כי קשה מאוד להבחין השב"ס לבין גופים אחרים בהם אסור להתארגן. אם כן, בסופו של דבר זה התקבל, וכך זה הרבה שנים.

לאמיתו של דבר, אין הבדל מהותי בין השב"ס לבין המשטרה לאור התפקידים הבטחוניים שהוא ממלא ולאור ההיררכיה הקיימת בו. נושא התנאים באמת עמד בראש מעייננו.

אני רוצה להבין דבר אחד: אם נחליט שאנחנו מקבלים את איסור ההתארגנות המוצע, האם הוא חל גם על עובדי בית הסוהר הפרטי?

כן, יש תחולה. ראיתי את זה

יצא המרצע מן השק.

על יחידת הפיקוח – כן.

אני רוצה לחדד את הדברים: בבית הסוהר הפרטי יש שני סוגי עובדים. הסוג הראשון הוא אנשי שב"ס המגוייסים לשב"ס, לובשי מדים. כשדנו בנושא בית הסוהר הפרטי, נרשם שעל עובדי הזכיין חלים החובות והזכויות לפי הנורמות--

הם חייבים לתת את הזכויות לאסירים באותה רמה של בית הסוהר הרגיל.

אני רוצה שהעניין יהיה ברור בצורה חד-משמעית.

זה חד משמעי, וזה לפרוטוקול. זה לא יחול על עובדי הזכיין, אלא על סוהרים בלבד.

מי שמאבטח את המתקן יכול גם הוא לשבות? אני חושב שאתם טועים.

מלכתחילה לא חשבנו על כך.

אדוני סגן השר, אני רוצה להסביר את הדברים. נוצר מצב מוזר מאוד – הרי אחת הטענות הבסיסיות שעמדו בבסיס הקמתו של בית הסוהר הפרטי היתה, שזכיין יוכל להוזיל את העלות לאור יכולתו לשנות את תנאי השכר, כי הוא לא ייתן את תנאי השכר – המופלגים לכל הדעות – של השב"ס.

אם כן, זה יוצר סתירה לגבי הטענות שעולות כאן, המהוות בסיס לשינוי הזה, לפיו תנאי השכר של השב"ס זהים לתנאי השכר בצה"ל ובמשטרה. אתה לא יכול להחזיק את המקל משני הקצוות. אם אתה רוצה לתת לו להתמודד על נושא השכר בצורה שבה הוא רוצה, אתה צריך לתת לו את זכות ההתארגנות ואת זכות השביתה, ככל עובד רגיל. אם אתה רוצה לתת לו את תנאי השכר של עובד שב"ס רגיל, אתה לא צריך בית סוהר פרטי כי במילא אתה לא חוסך כסף.

אדוני היושב ראש, הרציונל שאמר אדוני היושב ראש אכן היה הרציונל שהוליך את הוועדה – בית הסוהר המופרט הוא בית סוהר לכל דבר ועניין באשר למחוייבות לשמור על זכויותיהם של האסירים. הוא שונה לחלוטין אשר לזכויותיהם של העובדים. הם אזרחים לכל דבר ועניין, והם זכאים לשבות ולעשות כל דבר אחר.

איך נתמודד עם הסוגייה הזאת? אחת משתי האופציות: באם יהיה כאוס, שירות בתי הסוהר ייכנס בסטפ-אין וייטול על עצמו את הסמכות, כמפורט בחוק. אני מודיע כאן שלא יהיה כאוס, משום שיעלה לו כל כך הרבה כסף להיכנס לכאוס, עד שהוא לא יוביל אותם לשביתה. לכן יישמרו זכויותיהם של העובדים.

לכן אני מנתק לחלוטין כל קשר בין התיקון הזה לבין נושא ההפרטה. אין ביניהם שום קשר – לא ברציונל, לא בתהליך קבלת ההחלטות ולא בהצגה העובדתית של התהליך הנוכחי של התיקון הזה.

אין לי יותר מה להוסיף. אני לא מעלה על הדעת שהיושב ראש יצביע נגד, כי אני בטוחה שטובת האסירים לנגד עיניו דווקא בראייה הסוציאליסטית.

ראייה סוציאליסטית לא קיימת אצלי כלל. זו בדיוק הבעיה.

בכפוף לדברים שנאמרו כאן על ידי היועצת המשפטית ועל ידי מר גליק, אני אעביר זאת להצבעה.

אני רוצה לשאול את מר דן אורנשטיין: אם אנחנו מסתכלים על האיסור שחל לגבי עובדי שירות הביטחון הכללי, זהו בעצם אותו נוסח מלבד ההגדרה של תנאי השירות. אני לא מדברת על צו בוועדת חוץ וביטחון לגבי עובדי המוסד, כיוון שזהו צו בנוסח אחר לחלוטין. אבל מדוע הוספתם כאן הגדרה לעניין תנאי שירות?

זה בעקבות פקודת המשטרה.

המקור אליו צריך להשוות איננו הוראת השב"כ. בקונספציה כן, אבל ההוראה המדוייקת היא פקודת המשטרה.

"הצעת חוק לתיקון פקודת בתי הסוהר (מס' 24), התשס"ג-2003

הוספת סעיף 129א

1. בפקודת בתי הסוהר [נוסח חדש], התשל"ב-1971, אחרי סעיף 129 יבוא:

129א.
(א) סוהר לא יהיה חבר בארגון סוהרים ולא ייטול חלק בפעילות להקמתו, לקיומו או לניהולו של ארגון סוהרים.
(ב) עבירה על הוראת סעיף זה תיחשב לענין חוק זה כעבירת משמעת.
(ג) בסעיף זה – "ארגון סוהרים" – כל התארגנות או נציגות, בין קבועה ובין ארעית, שבין מטרותיה או פעולותיה נמנה הטיפול בארגון השירות, בניהולו, במשטר, במשמעת ובתנאי השירות סוהרים, או ייצוג של סוהר בנושאים אלה;
"תנאי שירות" – לרבות שכר, יחסי עבודה, תנאי עבודה ותנאי פרישה."

בכפוף להסברים ששמענו, לפיהם זה חל רק על סוהרים, דהיינו מי שמגוייס ומחוייל לשירות בתי הסוהר.


הצבעה

ההצבעה – פה אחד
הצעת החוק נתקבלה

הישיבה ננעלה בשעה 9:44