פרוטוקולים/ועדת חוקה/7622



5
ועדת החוקה חוק ומשפט בשבתה כוועדה להכנת הצעת חוקה בהסכמה רחבה
29.12.2003

פרוטוקולים/ועדת חוקה/7622
ירושלים, י' בטבת, תשס"ד
4 בינואר, 2004

הכנסת השש-עשרה נוסח לא מתוקן
מושב שני



פרוטוקול מס' 123
מישיבת ועדת החוקה חוק ומשפט בשבתה כוועדה להכנת חוקה בהסכמה רחבה
מיום שני, ד' בטבת התשס"ד, 29 בדצמבר 2003

חוק יסוד: הצבא; סעיף 40 לחוק יסוד: הממשלה (הכרזת מלחמה)

חברי הוועדה: מיכאל איתן - היו"ר
אברהם בורג
אליעזר כהן
אופיר פינס-פז
יולי תמיר

פרופ' משה ארנס - שר הביטחון לשעבר
פרופ' אריאל בנדור - אונ' חיפה
פרופ' מרדכי קרמניצר
פרופ' יחזקאל דרור
עו"ד איל נון
ד"ר הלל סומר - המרכז הבינתחומי
פרופ' זאב סגל - מרצה בכיר בפקולטה למשפטים, אונ' תל-אביב
פרופ' אריק כרמון - נשיא המכון הישראלי לדמוקרטיה
אמנון כוורי - המכון הישראלי לדמוקרטיה
עופר קניג - המכון הישראלי לדמוקרטיה
עו"ד ליאושר שפירא - לשכת עורכי-הדין
עו"ד צביה גרוס - משרד הביטחון, היועצת המשפטית
סרן תימור בלן - משרד הביטחון, יועמ"ש דובר צה"ל
לי ארד - משרד הביטחון, פרקליטות צבאית
עו"ד דלית דרור - משרד המשפטים
עו"ד עמי ברקוביץ - משרד המשפטים
דפנה בן-פורת - ממ"מ

סיגל קוגוט

תמי ברנע

אסתר מימון

הצבא; סעיף 40 לחוק יסוד: הממשלה (הכרזת מלחמה)

שלום לכולם. אני מתכבד לפתוח את הישיבה של ועדת החוקה, חוק ומשפט בשבתה כוועדה להכנת הצעת חוקה בהסכמה רחבה. הנושא שבו אנחנו דנים היום זה חוק יסוד: הצבא. הזמנו לכאן היום את מי שהיה שר הביטחון והיה שר החוץ וגם שר בלי תיק והיה יושב-ראש ועדת החוץ והביטחון, ואולי שכחתי עוד משרד, את מישה ארנס, כמי שבמשך שנים היה, גם בצד של הכנסת, גם בצד של הממשלה.

אולי אחד הדברים המיוחדים שהיו סביב תקופת הכהונה שלו, גם לפניה וגם במהלכה, שכחוט השני עברה השאלה מה מעמדו של שר ביטחון שלא בא דווקא משורות הצבא, האם זה יתרון, האם זה חיסרון. והנקודות שמעניינות אותנו זה, מצב הכפיפויות בין הדרג האזרחי לבין הצבא, בין הממשלה לבין הצבא.

זה אחד הנושאים החשובים בדמוקרטיה. כי הצבא, מצד אחד, הוא מכשיר שנועד להגן על ביטחון המדינה, על הדבר הבסיסי ביותר; מצד שני, כמה שמכשירים הם יותר יעילים ויותר חזקים ויותר בעלי עוצמה הם הופכים להיות מסוכנים מאוד כאשר הם מופעלים ללא השגחה וללא פיקוח, וקיימת סכנה שהם יפעלו ללא שליטה של הדרגים הנבחרים, שמבטאים, בסופו של דבר, את רצון העם, כפי שהוא בא לידי ביטוי בשיטה הדמוקרטית.

הצבא שומר במעורפל על מערכת היחסים בין הדרג האזרחי, הנבחר, לבין המערכת של הצבא. הערפול נובע מכמה דברים. ראשית, מנוסח החוק עצמו; ושנית, מהעובדה שהמושגים שבהם אנחנו מדברים הם מעורפלים בגלל הנסיבות.

במאה הקודמת היתה דוקטרינה שדיברה על הצורך, מבחינת המשפט הבין-לאומי, בהכרזת מלחמה. זה היה ביטוי שהיה בו גם ממד טקסי. יוצאים למלחמה, מדינה צריכה להכריז שהיא נמצאת במצב מלחמה, ואז מתחילות כל מיני פעולות משפטיות מבחינת המשפט הבין-לאומי, שמכילות את הנורמות של המשפט הבין-לאומי, משפט העמים, על המלחמה. דיני המלחמה.

גם מבחינת המשפט הפנימי, כאשר מדינה מחליטה לצאת למלחמה, יש נושאים שנוגעים לנושא המלחמה. למשל, אצלנו - העניין של קשר עם גיוס מילואים, צורך בקבלת אישורים של דרגים אזרחיים. אבל המציאות המודרנית הביאה למצב כזה, שמדינה גולשת למצב של מלחמה על-ידי סדרה של פעולות שכל אחת מהן היא בכלל לא הכרזת מלחמה. יכול בהחלט להיות מצב שמדינה נוקטת בצעד, למשל, התקפה על כור אטומי של מדינה שכנה, היא לא מכריזה מלחמה, ממשלה מחליטה על זה, לפעמים לא כל הממשלה, אולי רק הצבא מחליט על הפעולה הצבאית הזאת, והפעולה הצבאית הזאת, יש סיכוי סביר מאוד שהיא תגרור תגובה של הצד השני, וייווצר המצב של מה שהיה מקובל מלחמה במושגים המקובלים שלה.

אז נשאלות השאלות היותר כבדות, מי בעצם מקבל את ההחלטות. האם אנחנו מקבלים החלטות בצורה מסודרת, איזה גופים מקבלים החלטות. מצד אחד, רוצים שהכרזת מלחמה תתקבל על-ידי גופים רחבים, משום שהמשמעות היא משמעות רחבה מאוד. אנשים נהרגים, הכלכלה נפגעת, זה צעד קריטי. מצד שני, ברור שהכרזה על פעולה כזאת לא יכולה להיעשות בפורום רחב - יש עניין של חשאיות, של צורך בביצוע יעיל של הפעילות, וזה גדר ההתלבטויות מבחינת המושג של הכרזת מלחמה.

יש שאלה לגבי הפעלת תחנות חירום במלחמה. אי-אפשר להפעיל אותן?

אני חושב שהנושא, שאנחנו קושרים אותו בצורה הכי מיידית אולי, זה העניין של גיוס המילואים.

אתה מדבר על צו 8? צו 8 לא צריך שום דבר מיוחד.

צריך הודעה בהקדם האפשרי לוועדת החוץ והביטחון.

צריך אישור פרלמנטרי. הצבא לא יכול לגייס ללא אישור ועדת החוץ והביטחון.

זאת אומרת, ההכרזה תתיר את זה?

אין כאן הכרזה. ועדת החוץ והביטחון יכולה לגייס גם בלי שיהיה מצב של מלחמה, אבל עצם העובדה שבכדי להיכנס למצב שלצבא יהיו כוחות מילואים, הוא צריך לבוא לוועדת החוץ והביטחון ולהסביר למה הוא רוצה את זה. הוא יכול להגיד שאין מלחמה, אבל אנחנו רוצים כצעד הגנתי, או שאנחנו רוצים למבצע ביהודה ושומרון, למשל, ל"חומת מגן".

החוק דורש שגיוס כללי יהיה רק אם ביטחון המדינה דורש זאת, לאו דווקא במלחמה.

ביטחון המדינה, אבל לאו דווקא מצב מלחמה. אבל אז הדרג האזרחי מאשר את המצב או נותן גושפנקה. ברגע שהוא נתן גושפנקה, יש כבר העניין של הכפיפות.

כפי שאמרתי, יש לנו דברים שהם לא בהיקפים גדולים כאלה, או פעולות שיכולות ליצור מצב של מלחמה. זו בעיה שמתחבטות בה דמוקרטיות, לאו דווקא מדינת ישראל, כשאתה יודע היום, שבמצב של מתיחות בין מדינה למדינה, או במצבים מסוימים, די שאתה לוחץ על הטריגר, הירייה בסרייבו במלחמת העולם הראשונה הביאה לשלשלת של הכרזות מלחמה, וכן הלאה. זאת אומרת, אם מישהו היה יכול כביכול לתכנן, הוא רק לחץ על ההדק, הוא ירה ירייה אחת, שהביאה אחר כך לשלשלת של התפתחויות, שהולידה מלחמה.

היום הדברים הרבה יותר מתוחכמים. יכול להיות מצב שפעילות מסוימת, והבאתי קודם דוגמה, אתה שולח מטוסים להפציץ מתקן, זו לא מלחמה, אבל אתה יודע שהצד השני כבר יגיב, ואתה יודע שאתה תגיב, ואתה יודע שייווצר מצב של מלחמה.

הבעיה כאן היא, שאין צד שני שהוא מדינה, ושיש לו צבא. זו המציאות הישראלית.

אני לא מדבר עכשיו על ישראל, אני מדבר ברמה העקרונית הכללית. אתה יודע שפעולה מסוימת, שאינה מלחמה, יכולה, בתגובה, להביא לתגובה, היא יכולה להביא למלחמה. ועכשיו, נשאלת השאלה, מבחינת הדמוקרטיה, מי נותן סמכות ללחוץ על ההדק, שבסך הכול זו פעולה, אבל מי שעושה את זה כבר יודע שהוא יגרור את כל המדינה למצב של מלחמה. זאת אומרת, יכול להיות מצב תיאורטי שקצין בשטח, שמקבל אישור להפגיז, הוא בעצם יצר מצב של מלחמה. ואז נשאלת השאלה, איפה הדרג האזרחי? האם הדרג האזרחי נגרר או שהדרג האזרחי אישר? מצד שני, אי-אפשר להגיד שעל כל הפגזה יכנסו את הכנסת, והכנסת תדון בשאלה אם זה יכול להביא למלחמה, ועד אז לא יפגיזו. זאת הדילמה שבא אנחנו נמצאים.

אני רוצה לסיים את דברי הפתיחה בהצגת השתקפות הדילמות בערפול שיש לנו היום בחוק יסוד: הצבא. הוועדה, בישיבתה הראשונה שאלה את עצמה האם חוק יסוד: הצבא צריך לעמוד בזכות עצמו. אני סברתי שהוא יכול להיות פרק ברשות המבצעת. אני לא בטוח שאנחנו צריכים חוק יסוד: הצבא. הצבא הוא חלק מהאמצעים שעומדים בידי הרשות המבצעת, כמובן אמצעי ייחודי, בעל חשיבות רבה, וצריך להזכיר אותו בחוקה, אבל יכול להיות שעצם העניין של הבאתו בפרק הרשות המבצעת יעיד מלכתחילה על היותו כפוף למערכות האזרחיות ולא על היותו עומד כפרק בפני עצמו, בחוק יסוד עצמאי. הדברים האלה נשארו עדיין בצריך עיון כמו מספר שאלות נוספות.

אני רוצה להראות את הבעיות של העמימות, כפי שהן משתקפות בחוק של היום. וכשאני אומר עמימות, דעת כל הדוברים היתה שהעמימות הזאת היא לא ביטוי לגנאי ולחוסר הבנתם של המחוקקים. אלה שדיברו על כך, דווקא ציינו את חוכמתם, שהשאירו דברים בצורה קצת עמומה, מתוך רצון שלא לקבוע מסמרות, אלא להשאיר את הדברים למה שנקרא חוכמת החיים בהתהוותם.

המציאות עמומה.

אני אקרא את הפסקה הנוגעת בדבר, ואז אני אבקש משר הביטחון לשעבר להתייחס לכך. כתוב כאן: 1. "צבא-הגנה-לישראל הוא צבאה של המדינה"; 2(א) "הצבא נתון למרות הממשלה". אני רוצה לציין, שהמילה מרות חזקה יותר מהמילה כפיפות במסר שהיא משגרת. 2(ב) "השר הממונה מטעם הממשלה על הצבא הוא שר הביטחון"; 3(א) "הדרג הפיקודי העליון בצבא הוא ראש המטה הכללי". 3(ב) "ראש המטה הכללי נתון למרות הממשלה, וכפוף לשר הביטחון".

כאן נתקלנו בלב הדילמה - "ראש המטה הכללי נתון למרות הממשלה וכפוף לשר הביטחון". שאלנו את עצמנו, מה פירוש הביטוי "מרות הממשלה", כאשר אנחנו מבינים שמרות זה משהו יותר חזק, אבל לא ידענו להסביר במה הוא יותר חזק, וכפוף לשר הביטחון. בלט כאן דבר נוסף, שכתוב "הממשלה" ולא כתוב ראש הממשלה.

שאלנו את עצמנו, ואני חוזר לדילמה שהצגתי קודם. אנחנו אומרים שיכולות להיות פעולות, שבהבנה של אדם סביר הן פעולות מצומצמות, אבל הן עלולות להוביל למלחמה, כי הן עלולות ליצור תגובה מהצד שכנגד וכן הלאה. נניח לרגע אחד ששר הביטחון, כמי שמייצג את הזרוע האזרחית, מקבל דיווח מהרמטכ"ל, והרמטכ"ל אומר לו שהוא עומד לבצע כך וכך, ושר הביטחון אומר לו שזה מקובל על דעתו, וראש הממשלה, נניח שהוא נמצא באותו רגע במקום, והוא אומר, שזה לא מקובל עליו. מעמדו של ראש הממשלה בכלל לא מוזכר כאן. לפעמים יש פעולה שאינה יכולה לסבול דיחוי עד שיכנסו את כל הממשלה, הממשלה זה גוף די מסורבל, בייחוד בזמננו, כשמגדילים אותו מפעם לפעם באופן בלתי-מוגבל.

השאלה היא האם שר הביטחון, בהגדרה, כפוף למרות ראש הממשלה. אם הוא כפוף למרות, ממילא זה גובר על זה. אם לא, מה נפקא מינה ביניהם?

אני אסתכל מצד הרמטכ"ל. עומדים מולי שר הביטחון, שאני כפוף לו, ועומד ראש הממשלה. שר הביטחון אומר לי לבצע את הפעולה, וראש הממשלה אומר שאני לא אבצע את הפעולה. מה אני צריך לעשות? אני לא יודע איפה אני עומד. אם זה היה כל הממשלה, היה כתוב כאן: כל הממשלה, אבל כתוב "מרות הממשלה", אז נגיד שאני כרמטכ"ל יכול להגיד שהממשלה קיבלה החלטה. הגענו אפילו למצב כזה שראש הממשלה יכול להגיד לשר הביטחון שהוא מפטר אותו, אבל ההתפטרות נכנסת לתוקף רק אחרי 48 שעות, ובינתיים שר הביטחון בתפקידו.

זו סיטואציה דרמטית, יכול להיות שהיא תיאורטית מאוד, אבל גם אם היא יכולה להתרחש פעם ב-50 שנה או ב-100 שנה, היא יכולה לקבוע גורל של עם.

אפשר גם לפשט את זה ולהגיד, שלא נהיה כל כך דרמטיים, שיש כל מיני דברים בחיי היומיום. בחיי היומיום שר ביטחון יכול לפרש את זה שהוא בכלל לא צריך להביא דברים לאישור- - -

מה יהיה אם נגיד, למשל, שהצבא נתון למרות הממשלה וראש הממשלה?

אלה הדילמות, אבל אנחנו עדיין לא בשלב הניסוח.

אתה רוצה להשאיר את העיקרון שהממשלה, כדרג האזרחי, היא זאת שיכולה לתת פקודות. דווקא היום ברור, שאם יש הוראה של הממשלה לעומת הוראה של שר הביטחון, היא גוברת.

לא. הצעתי להוסיף את ראש הממשלה.

למה להגיד שראש הממשלה יגבר על הממשלה? הוא באותה רמה של הממשלה.

סיימתי את דברי הפתיחה, ואני אבקש כעת משניים מהאורחים שלנו לתת את הרצאות הפתיחה. אני מבקש מפרופ' מישה ארנס ומפרופ' קרמניצר, שכתב גם ספר על הנושא, ואחר כך נתקדם.

אני רוצה להעיר כמה הערות קצרות. העירה היועצת המשפטית של משרד הביטחון, ובצדק, שאנחנו מצולמים לערוץ 33, ואנחנו צריכים להיזהר עם הערות סודיות, אם יהיו כאלה. צריך לשים לב לזה.

דבר שני, אני רוצה לומר לפרופ' ארנס שבדיון הקודם העלינו דוגמאות. היו לנו דוגמאות מוחשיות. מה שקרה עם שר הביטחון משה דיין, עם הרמטכ"ל והאלופים באום חשיבה במלחמת יום כיפור, שהיו שם מצבים ששר הביטחון נתן הוראה, והרמטכ"ל נתן הוראה אחרת, ואלוף הפיקוד נתן הוראה אחרת. אתה גם מכיר את המקרה של הפלת המטוס הלובי - מי העביר איזו אחריות, מי נתן את ההוראה? לאור העובדות של מלחמת העתיד, יכולות להתקבל החלטות בפרק זמן הרבה יותר קצר. אני לא צריך לספר לך על מלחמת הטילים, שבמסגרת של 6 דקות צריך לקבל הכרעה, והכרעה מאוד מוחשית. אלה דילמות אמיתיות מאוד של הכפיפויות וקבלת האחריות.

קודם כול, אני חייב להצטדק. אני לא כתבתי ספר בנושא הזה, כמו פרופ' קרמניצר, ואפילו לא קראתי את המסמך שמונח בפניכם. לא ידעתי שעל זה הולכים לדבר, אבל אני מוכן להתייחס, כמעט מהמותן, לדברים שאמר היושב-ראש, ולפני כן, כמה דברי הקדמה.

בחודשים האחרונים במיוחד, הנושא של יחסי הדרג האזרחי והצבאי נהיה מאוד פופולרי, ויש ימי עיון ודיונים וכתבות בעיתונות, ומכל זה אפשר לקבל את הרושם שזה נושא מאוד פרובלמטי. בהזדמנות זו אני רוצה להביע את דעתי, שבסך הכול המצב הוא בסדר, זאת אומרת, היחסים בין הצבא לבין הדרג המדיני תקינים.

ביחסים, הכול יחסי, ואני אומר את זה במיוחד בהתחשב בעובדה שמדובר פה על מדינה קטנה, שיש לה צבא גדול, גדול מאוד, בכל קנה מידה, שנמצאת במצב לחימה כמעט באופן תמידי, כך שאפשר היה לצפות שבמצב כזה הצבא יגיע למצב דומיננטי, דומיננטי גם לעומת הדרג האזרחי, הדרג המדיני. וזה לא המצב אצלנו.

אני חושב שהמרות של הדרג המדיני על הצבא קיימת. אולי יש חריגים פה ושם, שהם בתחום של התבטאויות שאינן מוצאות חן, או שנשמעות בתחום הפוליטי, שאולי לא היה צריך להגיד כשמדובר בקצינים בכירים, ובמיוחד ברמטכ"ל. אבל, אם מדובר על פעולות הצבא, על-פי הניסיון שלי, וגם ממה שראיתי כשלא הייתי שר ביטחון, המרות קיימת, והייתי אפילו אומר שהיא מוחלטת. זה דבר גדול. אני חושב שזה אות כבוד למדינת ישראל וגם לצה"ל.

אני אוסיף עוד דבר שאני לא יודע אם הוא מופיע אצלכם. אם יש דבר אחד שנראה לי קצת בגדר של פגם זה תקופת הצינון הקצרה מדי לקצינים בכירים, מדרגת אלוף ומעלה, לרמטכ"ל במיוחד, לכניסה לחיים הפוליטיים, ובמיוחד לתפקיד שר הביטחון. הצעתי את החוק לצינון, שעבר בכנסת. לצערי הרב, יושב-ראש ועדת החוקה, חוק ומשפט, שהקדים אותך, מר פינס, משום מה, קיצר את הצינון לחצי שנה. לדעתי זו תקופה לא מספיקה, במיוחד לתפקיד שר הביטחון. אם אני לא טועה, בארצות-הברית קצין בכיר איננו יכול להיות שר הגנה, אלא רק כעבור עשר שנים. כך למשל קולין פאוול יכול להיות שר החוץ, אבל הוא לא יכול להיות שר ההגנה, גם אלכסנדר הייג, בזמנו, יכול היה להיות שר חוץ ולא יכול היה להיות שר הגנה.

בלי להרחיב את הדיבור, הדבר הזה חשוב, יש לזה כל מיני השלכות. אם אפשר, הייתי כולל את זה בחוקה באיזה מקום. דבר ראשון, הייתי מאריך את תקופת הצינון.

עוד דבר שאני רואה שמופיע פה, זה הנושא של השירות הצבאי. צה"ל הוא צבא המדינה, אבל יש פה דבר מאוד אנומלי, אין לנו מה שנקרא באנגלית, universal military service, ואם אני לא טועה, על-פי החוק, יש לשר הביטחון, זה גם כלל אותי בזמנו, הזכות להחליט מי ילך לצבא ומי לא ילך לצבא. זה נראה לי דבר חריג מאוד, גם לא תקין. למושג של universal military service יש משמעות- - -

זאת חובת שירות כללית, לטובת הצופים שלנו שלא מבינים אנגלית.

זה מושג משמעותי מאוד, שכולל בתוכו את השוויון, במקרה זה, שוויון החובות בין כל האזרחים. ולכן, לתת לשר הביטחון את הזכות הארביטררית, שהוא יחליט שאיש זה או אחר, או מגזר זה או אחר, איננו כלול בשירות, ויום אחד הוא יקום בבוקר ויחליט שהוא כן כלול בשירות, לדעתי זה דבר לגמרי לא תקין, ודורש תיקון.

בקשר לסוגיה שהעלית. דבר ראשון, לגבי סעיף 3(ב). אצלי היה כתוב "ראש המטה הכללי נתון למרות הממשלה", ואתה הוספת "וכפוף לשר הביטחון".

זה המצב הקיים.

השאלה שרצינו לחדד, האם אתה מוצא לנכון שבטקסט חוקתי תהיה התייחסות לראש הממשלה? דיברנו בישיבה הקודמת על כך שברור שמרות הממשלה היא המרות האזרחית, ומי שמוציא לפועל את החלטות הממשלה זה שר הביטחון, אבל השאלה, האם במשטר שלנו, ונוכח מה שחווית, יש מקום לציין בחוקה את ראש הממשלה ולאפשר לו לסטות מהחלטות שר הביטחון?

קודם כול, צריך להיות כתוב שראש המטה הכללי נתון למרות שר הביטחון. אני חושב שהנושא של המרות ושרשרת הפיקוד, במקרה זה מהדרג האזרחי לצבא, צריכים להיות חד-משמעיים, ושלא תהיה פה שום עמימות, ושהרמטכ"ל לא יחשוב שיש לו גם דרך אחרת, שהוא יכול לעקוף את שר הביטחון. לרמטכ"ל צריך להיות ברור חד-משמעית שמי שמייצג כלפיו את הדרג המדיני זה שר הביטחון, וממנו הוא מקבל את ההנחיות. יש פה ממש סכנה בכל מצב שבו הדבר הזה לא יוגדר בצורה חד-משמעית.

יש לנו פרקטיקה. אני באמת לא יודע איך זה מופיע בחוק, יכול להיות שצריך לעגן את זה בחוק. הרי כל פעולה, אפילו קצת חריגה - היום מדברים על חיסולים נקודתיים, בזמנו תקיפה של מטרות יחסית מזעריות בלבנון על-ידי חיל-האוויר - מחייבת את אישורו של ראש הממשלה. עכשיו אני מדבר מתוך הניסיון, זאת אומרת, שר הביטחון צריך להופיע יחד עם הרמטכ"ל, יחד עם מפקד חיל-האוויר, אם מדובר בפעולה של חיל-האוויר, אם מדובר בפעולה של סיירת כלשהי, צריך לבוא לראש הממשלה, להציג את הפעולה ולקבל את אישורו, ואם לא מקבלים את אישורו, הפעולה לא מתבצעת. יש פה שרשרת. קודם כול, מציגים את זה בפני שר הביטחון- - -

זה לא כתוב בחוק.

זה כתוב בנוהל.

אם כותבים בחוקה שהרמטכ"ל כפוף לשר הביטחון, האם, בהתחשב בחשיבות הפעולות, לא צריך גם לכתוב שראש הממשלה יכול לתת הנחיות לשר הביטחון?

יכול להיות שיהיה לנו חוק, אנחנו לא צריכים בחוקה. יש חוקה שקובעת ברמה הכללית, ואת הסידורים האלה אפשר לקבוע בחקיקה.

שר הביטחון לשעבר, ארנס, אומר לנו שהמציאות היא שלראש הממשלה יש תפקיד מאוד חשוב ומאוד מהותי באישור פעולות ובסט שלם של דברים. ראש הממשלה, כפי שאמר היושב-ראש בהתחלה, בחוק הקיים למעשה לא קיים בכלל, ועל זה דיברנו בישיבה שעברה. לכן, כאשר אנחנו דנים עכשיו, צריך שניתן דעתנו לשאלה, האם מוכרחים למצוא איזו דרך שבכל זאת יהיה לזה ביטוי חוקתי, מכיוון שביום מסוים, כפי שדיברנו על כך, ומיקי איתן, אתה אמרת את זה, זה יכול להיות קריטי, ורמטכ"ל יעמוד באי-הבנה. זאת הבעיה.

השאלה היא מה הולך בדרג של החוקה ומה הולך בדרג של חוק. יכול להיות שבדרג של החוקה אנחנו קובעים בצורה הכללית ביותר, ואילו בדרג של חוק אומרים, וחשבנו על דבר כזה, שיהיה הסדר, שממשלה קובעת בתקנונה את הדרכים, והתקנון עצמו יובא לאישור ועדת החוץ והביטחון בכנסת.

אדוני היושב-ראש, בזה אתה מוריד את מעמד ראש הממשלה, כאילו שהיחסים בין ראש הממשלה לשר הביטחון פחות חשובים מכפיפות הצבא. דיברנו בפעם האחרונה, שלאור ההשלכות המדיניות המרחיקות לכת והכלכליות, של פעולות צבאיות ממשיות, צריך את הנוהג ששר הביטחון לשעבר מזכיר, לתת לו עיגון חוקתי, כמו שנותנים עיגון חוקתי לכפיפות הרמטכ"ל לשר הביטחון. זה לא יהיה פרופורציונאלי שכפיפות הרמטכ"ל לשר הביטחון תהיה כתובה בחוקה, ואילו כפיפות של שר הביטחון לראש הממשלה, בנושאים קיומיים, תהיה ברמת חקיקה נמוכה יותר.

הסיבה שבגללה הנושא צריך להיות מעוגן בחוקה היא, שהנוהג שבו מדובר, ספק אם הוא נוהג חוקתי, ספק אם הוא נוהג חוקי. לא ייתכן שנוהג, או אפילו חוק רגיל, יסתרו את החוקה. אם עולה מן החוקה שהסמכות היא בידי שר הביטחון, תוך מרות הממשלה בלבד, אין שום סמכות לראש הממשלה, ואם יש נוהג אחר, שעל-פיו ראש הממשלה מפעיל לכאורה סמכות, הנוהג הזה מסופק, מבחינה משפטית לפחות. הדרך היחידה שהנוהג הזה יהיה חוקי וחוקתי הוא בקביעת הוראת הסמכה בחוקה עצמה. לא צריך לפרט הכול בחוקה, אני בהחלט מסכים שאפשר לקבוע בחוקה הוראת הסמכה מסוימת, לקבוע נוהג שייתן מעמד לראש הממשלה.

הדיון עכשיו מתמקד, וזה טוב, ביחסים בין ראש הממשלה לשר הביטחון ולא ביחסים בין ראש הממשלה לרמטכ"ל. בתיקון שהציג פרופ' סגל, וזאת הערה שתואמת גם את מה שאמר השר לשעבר ארנס, אי-אפשר לדבר אל הצבא בשני קולות או בשתי פונקציות, כי זה פתח רע מאוד, וממש מסוכן. כלומר, אני מבינה שעל דעת כל הדוברים, האחרונים לפחות, ברור שמי שמדבר אל הרמטכ"ל מטעם הממשלה זה אדם אחד, זה שר הביטחון, שהוא ממונה מטעם הממשלה, והרמטכ"ל כפוף לו.

עכשיו נשאלת השאלה האם צריך, כאשר השר לא עם הפנים אל הרמטכ"ל, אלא עם הפנים אל ראש הממשלה, לעגן בחוק את אותה מערכת יחסים שקיימת ממילא, וגם מעוגנת בנוהל, באותם נושאים שבהם שר הביטחון לא מחליט לבד, אבל, מצד אחד, הוא לא מעלה לממשלה, ומצד שני, הוא כן מעלה לראש הממשלה.

יכול להיות שבהסמכה כללית, כמו שאמר פרופ' בנדור, בתקווה שבנושאים מסוימים, רגישים יותר או מיוחדים, שר הביטחון ייוועץ או יקבל את ההחלטה יחד עם ראש הממשלה, אבל מובן שאין לפרט את הנושאים האלה, לא רק מבחינת הארכיטקטורה של חוקה, אלא גם בגלל הרגישות שלהם, כי כבר הובאו דוגמאות, ואתה בעצמך ביקשת לא לפרט בדוגמאות.

יש דברים מסוימים עם מאפיינים מסוימים, שמעוגנים על דעת היועץ המשפטי לממשלה, למשל, המודל מתי שר הביטחון מביא את הדברים לראש הממשלה. אני לא בטוחה שמכוח הסמכות הטבועה של ראש הממשלה זה יהיה בלתי-חוקי או בלתי-חוקתי ששר הביטחון, שממונה, מטעם הממשלה, על הרמטכ"ל, יקבל הסכמה של ראש הממשלה בנושאים מסוימים. לי לא נראית האמירה הקיצונית שלך.

יש כאן בעיה נוספת, והיא: לא רק ביוזמת שר הביטחון.

יש שתי שאלות. בנושא של פעולות צבאיות, הגדרה של פעולות שהן בעלות השלכה חמורה במיוחד, נטפל בו עוד מעט. עכשיו אנחנו מדברים על מערכת הכפיפויות החוקתית, וזה הובלע פה, ואני לא חושבת שיש כאן הסכמה בשאלה אם ברור שלראש הממשלה אסור לדבר לצבא. אין הסכמה בשאלה הזאת. זאת בדיוק השאלה: האם יכול להיות מצב שצריך עיגון חוקתי, שראש הממשלה יוכל, לא במודל של נטילת סמכויות, יוכל להחליט, שבנושא מסוים או בתקופה מסוימת, הוא מדבר אל הצבא בשם הממשלה?

זאת נטילת סמכויות. ללא הסדר מפורש היא בלתי-אפשרית.

אני מבקש את ההתייחסות של פרופ' ארנס לדברים האלה, ולסיטואציה נוספת שלא התייחסת אליה. אתה סיפרת לנו שכאשר רוצים לאשר פעולה, באים לראש הממשלה לקבל אישור. אני שואל, מה קורה כאשר הרמטכ"ל רוצה לבצע פעולה, ושר הביטחון אומר לו שהוא חושב שאת הפעולה הזאת לא צריך לבצע, והרמטכ"ל אומר שזה כל כך חשוב, והוא רוצה ללכת לראש הממשלה, והולך לראש הממשלה, וראש הממשלה אומר שזה חשוב וצריך לבצע?

זאת השאלה: האם לראש הממשלה יש זכות וטו או override?

וגם זכות יוזמה, שהוא לא יהיה תלוי רק בפניית שר הביטחון.

השאלה, האם ישירות או באמצעות שר הביטחון בלבד? זאת השאלה.

קודם כול, לגבי הנוהל, כפי שהוא קיים. לדעתי, הוא נוהל טוב, אולי אפילו נוהל חריג לעומת מדינות אחרות, מכיוון שפעולות, יחסית מינוריות, מובאות לאישור נוסף על-ידי ראש הממשלה, לא די ברמטכ"ל, לא די באישור שר הביטחון, צריך להביא את זה גם לפני ראש הממשלה, ועל-פי הנוהל מביאים את זה בפרוטרוט. מופיעים קצינים, יחסית זוטרים, שיש להם קשר ישיר לפעולה המתוכננת, ורק אחרי שהכול מוסבר והכול מוצג, וראש הממשלה מאשר, אז ניתן לבצע את הפעולה. לדעתי, זה דבר טוב, וצריך בצורה זו או אחרת, שמשפטנים יבטיחו שהנוהל הזה ימשיך להתקיים ויהיה מחויב המציאות.

צריך לראות פה מדרגות של אישורים מול מדרגות של סוגי פעולה. יש פעולות מסוימות, נרחבות, כמו מה שנקרא פה "הכרזת מלחמה", אני לא יודע אם זה ישים או לא בימים אלה, אבל מה שאומרים שהכנסת צריכה לאשר.

לא, רק הודעה לכנסת.

אם לא הכנסת, ועדת החוץ והביטחון. ואם לא ועדת החוץ והביטחון, אולי ועדת משנה של ועדת החוץ והביטחון.
יש פעולות מסוימות שהממשלה צריכה לאשר, שבלי אישור הממשלה אתה לא יכול לבצע, או שצריך לקבוע שאתה לא יכול לבצע אותן בלי אישור הממשלה.

יש מדרגה נוספת של פעולות מסוימות שאתה לא יכול לבצע בלי אישור הקבינט הביטחוני. זה פיקוח קצת יותר מצומצם, אבל בדרג הממשלה.

יש פעולות מסוימות שאתה לא יכול לבצע בלי אישורו של ראש הממשלה.

איך להגדיר את המדרגות ואיך זה צריך להופיע בחוקה, את זה צריך להשאיר למשפטנים, אבל צריכות להיות מדרגות מקבילות בין היקף וחשיבות הפעולה לבין היקף הפיקוח והאישור הדרוש לפעולה מסוימת לפני שאתה יכול לבצע.

הסוגיה שאתה מעלה, כאשר הרמטכ"ל חושב שמשהו חשוב מאוד, ושר הביטחון לא מוכן לאשר, לדעתי, לא צריך לבצע את הפעולה הזאת. צריך לשמור על השרשרת של האישורים הדרושים. אם שר הביטחון לא מסכים, לא צריך לבצע פעולות מסוימות. אם ראש הממשלה לא מסכים ושר הביטחון כן מסכים, לא צריך לבצע. פעולות יותר רחבות, הרמטכ"ל מסכים, שר הביטחון מסכים, ראש הממשלה מסכים, אבל הקבינט הביטחוני לא מסכים, לא צריך לבצע. אני לא חושב שאנחנו צריכים להשאיר פתח שאפשר לעקוף את הקבינט הביטחוני או שאפשר לעקוף את ועדת החוץ והביטחון. צריך לשמור על השרשרת הזאת, היא שרשרת היררכית נכונה, שלא צריך לעקוף.

בשרשרת הזאת יש אבחון של סוגי פעולות. השאלה הקרדינלית היא, איך אתה מציע לקבוע את המדרגות השונות? בלי אבחון הולם, כל המערכת הזאת עלולה לא להתקיים.

אני לא יודע. ברור לי שזה דבר מורכב ומסובך וקשה מאוד להגדרה. אמרתי קודם שהיום הנוהל הוא שבלי שראש הממשלה מאשר פעולות, מינוריות יחסית, שאולי במדינות אחרות לא היו נחשבות כדורשות אישור של ראש הממשלה, לא ניתן לבצע. איך להגדיר את הפעולות המינוריות, שדורשות את אישור ראש הממשלה, ופעולות קצת יותר נרחבות, שבשבילן צריך את אישור הקבינט הביטחוני, ולמה צריך את אישור ועדת החוץ והביטחון, אני לא מוכן לשלוף מהמותן. אני צריך לחשוב על זה קצת.

האם אתה לא מביא למסקנה שראש ממשלה לא צריך להיות שר ביטחון, שזה חשוב לא פחות, כי אחרת חסרה רמה אחת של שיקול דעת?

זה נכון מאוד. ראש הממשלה לא צריך להיות שר הביטחון. זה פגם במערכת, גם במערכת הפיקוח. זה חריג שצריך להוציא מהאפשרות.

אי-אפשר לקיים את הדיון הזה כמעט בהשוואה לשום מערכת ממשלתית או חוקתית אחרת, בגלל הייחודיות שיש גם למצב המלחמה המתמשך וגם לאינטימיות שיש בין המערכת הצבאית למערכת הפוליטית במדינת ישראל. לכן, מה שנעשה כאן יהיה יחיד במינו, וצריך לחשוב, כמו שמישהו אומר בקצב יותר איטי, כמעט להגיע לרזולוציה של מקרה-מקרה ולגזור, מהרבה מאוד פרטים, כללים יותר גדולים, צריך לגזור מדיניות יותר גדולה של איזונים.

מישה ארנס, אפרופו התשובה לפרופ' דרור, זרק כאן: לא ראש ממשלה שהוא גם שר ביטחון. אני אתחיל כאן עם הדבר הרחב ביותר. אחת הרעות החולות הגדולות ביותר, בעיני, שאין second opinion במדינה. מה המשמעות? כשאתה מתחיל מרמת מדיניות העל - עזבו כרגע את פעילות הפרט שיש לה השלכה - הצבא הוא האחראי על ההערכה הלאומית, הוא מביא אותה לממשלה, אין second opinion אזרחי אמיתי, אין הערכה אזרחית אמיתית גדולה של מצב האומה, רוב האנשים שמקבלים החלטות בפורומים המצומצמים- - -

יש לנו 100 second opinion. האם חסר פה פלורליזם מחשבתי?

אני מרגיש בנושאים האלה שחסר. הצבא אומר - כולם מתייצבים בשלשות.

זה לא נכון. אמרתי לפני שנכנסת, מתוך הניסיון שלי, שזה פשוט לא נכון. הצבא לא דומיננטי בקביעת דברים.

אתה רואה מנקודת מבט אחת, אני רואה מנקודת מבט אחרת. שלך ודאי יותר עתירת ניסיון, ושלי יותר עתירת פגיעות, אבל בגדול. גם אלה שמקבלים את ההחלטות היו לפני פחות מדי זמן בצד השני של המתרס, והם אמונים על אותה חשיבה.

לכן, דבר ראשון, שתי דעות צריכות להיות מוגשות ונידונות מההתחלה, מהדיון המדיני הרחב של אחת לעשר שנים על התוכנית הרב-שנתית, להחלטה של המדיניות השנתית ולהחלטה על הפעולה הספציפית. אני כל הזמן רוצה לראות שתי דעות.

אני אגדיר כאן הגדרה, וההגדרה אומרת שככל שההחלטה שצריכים לקבל היא משמעותית יותר, אני רוצה לאפשר לראש ממשלה להיחשף לכמה שיותר גורמים ברזולוציות עוד יותר נמוכות מרמטכ"ל, כי יכול להיות שבשלב הדיון היה מישהו ברמת אלוף, ברמת ראש יחידה, ברמת מעריך במודיעין שאמר משהו, ודחו את זה, כי רצו קונספציה אחת, כי רצו להציג עמדה אחת בפני הממשלה. אני רוצה לאפשר לראש הממשלה להגיע עד הדעה האחרת, השנייה, ובמובן הזה, זה פתיחה גדולה של הדיון, אבל לתת לו, בצד השני, גם את זכות ההכרעה. בצד אחד לפתוח את הדיון להרבה מאוד גורמים, ובסוף, כאשר זה מגיע למחלוקת, כמו שמיקי איתן תיאר, שרמטכ"ל חושב כך ושר ביטחון חושב אחרת, לתת לראש ממשלה, אם צריך עם עוד קבוצת שרים, כרגע זה לא משנה, להגדיר בחוקה מי בעל זכות ההכרעה במצבים קיצוניים כאלה. בעיני, זה צריך להיות ראש ממשלה, שר ביטחון בנפרד ושר חוץ של מדינת ישראל, נבחרי ציבור ולא חיילים מקצועיים.

אני רוצה להסכים עם פרופ' ארנס לגבי תקופת הצינון. אני חושב שיש פה תקלה חקיקתית בקוצר התקופה. אני רוצה להסכים עם הרעיון שראש ממשלה בישראל לא צריך להיות שר ביטחון, שזו גם תקלה משטרית חמורה. אני לא אתייחס לנושא של חוק שירות ביטחון, כי זו מטריה בפני עצמה.

אני לא בטוח שהניתוח שאומר שהדברים בסדר הוא ניתוח מקובל. בספרות המקצועית לפחות, שני הספרים שנכתבו על יחסי ממשלה וצבא, של יהודה בן-מאיר ושל יורם פרי, עשו ניתוח, שהמסקנה שלו היתה שהדברים אינם בסדר. מובן שכאשר אומרים "בסדר", "לא בסדר", אלה מושגים כלליים. צריך גם להביא בחשבון שהדברים משתנים מזמן לזמן, מתקופה לתקופה, כך שיכול להיות שבזמן מסוים זה יותר בסדר, בזמן אחר זה פחות בסדר.

היכן שיש ביקורת, הביקורת היא כפולה. האחת, שהממשלה לא ממלאת כראוי את התפקיד שלה בתחום הביטחון הלאומי, בין השאר, וציין זאת חבר הכנסת בורג, משום שהיא לא מקבלת די מידע וניתוחים מגוונים, אלא היא ניזונה באופן מכריע על-ידי הגורם שעליו היא מפקחת, שהוא הצבא--

הוא בעצם מתלונן על היעדרה של מועצה לביטחון לאומי.

זה סוג הדברים שבאמצעותו מנסים להתמודד עם הבעיה.

--וגם משום שישראל אף פעם לא הצטיינה בממשלה שעוסקת בשאלות אסטרטגיות גדולות וארוכות טווח. זו בעיה ממשלית כללית אצלנו.

הצבא הוא פירמה טובה, ויש לו, בצדק, שם טוב, ולכן גם קל להסתמך עליו ולהישען עליו, ולהרגיש שזה בסדר, אין הרגשה שזו משענת קנה רצוץ, אלא להפך, יש הרגשה שזו משענת טובה. אם זו משענת טובה, אפשר להניח לצבא להיות גורם דומיננטי מאוד בעיצוב מדיניות הביטחון הלאומי. זו ביקורת אחת, שהממשלה לא יוצאת ידי מילוי חובתה בקביעת מדיניות ביטחון לאומי, לרבות בשאלות גדולות של מבנה הצבא, גודל הצבא, אופי הצבא, הצטיידות הצבא, הערכת הביטחון הלאומי וכן הלאה.

אגב, לדעתי, לדבר הזה לא תהיה תקנה במשטר הישראלי, אלא אם יהיה חוק, וזה לא צריך להיות חוק יסוד. אם חוק הממשלה יטיל מטלות על הממשלה, הוא יאמר שממשלה חייבת, אחת לשנה, ובתוכנית רב-שנתית לעשות אל"ף, בי"ת, גימ"ל, דל"ת, ה"א. אם יהיה חוק, אולי יכבדו אותו.

זה ייהפך לריטואל.

זה לא כל כך פשוט. ברגע שיש חוק, אפילו אם יש ריטואל, יש תקשורת. התקשורת מסתכלת על התרחיש, אם הוא יהיה מאוד ריטואלי, הממשלה תחטוף על זה בביקורת הציבורית. אפילו אם יהיה ריטואל, הממשלה גם תרגיש את מה שאתה אומר כל הזמן, שלא יכול להיות שהיא תסתמך רק על מקור אחד בדבר הזה. יהיו אנשים שיגידו שהם רוצים לשמוע עוד דעות, עוד חוות-דעת. יש לזה ערך, למרות שאני ער לזה שבחוקה ובחוק אתה לא מתקן תיקונים שורשיים עד הסוף בתרבות שלטונית, אבל צריך לנסות. מה שאני אומר, זה סוג של ניסיון לתת תמריץ.

היה ניסיון לתת מעמד חוקי למועצה לביטחון לאומי, וזה טרם עבר.

זה עבר, זה בסעיף 7 בחוק הממשלה.

היתה הצעת חוק יותר מרחיקת לכת.

אפשר לעבות את זה.

זה דבר שכדאי, לפני שמסיימים פה את העבודה על הנושא הזה, לחזור ולבחון, האם לא צריך לעשות שדרוג של הגוף הזה. הכניסו אותו, אבל באופן מינורי מאוד.

זה היה אגב המשבר הפוליטי, שמיקי איתן הזכיר, בין שר ביטחון לראש ממשלה ולא כפועל יוצא מאידיאולוגיה.

דאגו להנמיך את קומתו, את דמותו, את תפקידו, ושווה לבחון האם לא נכון, בהזדמנות הזאת, לעשות משהו.

אולי המעמד החוקתי של המועצה, למרות שהיא נזכרת בחוק יסוד: הממשלה, אם הוא יוזכר בחוק יסוד: הצבא, זה ייתן לה באמת מעמד.

יכול להיות. אני חושב שזה נושא שראוי לתשומת לב.

אני מבין שבישיבה הקודמת לא היתה בוועדה תמיכה להגדרת מטרות הצבא, אני בין אלה שתומכים בזה. אני חושב שזה לא תקין חוקתית שיש גוף כל כך חשוב, כל כך גדול, שמטרותיו אינן מוגדרות. והכנסת, בתפקידה המכונן, צריכה לקבוע את מטרות הצבא. אם תהיה הסכמה שהולכים לכיוון הזה, חוק היסוד הגרמני הוא דוגמה לא רעה למקום שממנו אפשר להתחיל.

נציגת הממ"מ, האם מצאת באיזו חוקה מטרות של הצבא?

יש מספר מקומות שיש בהם. למשל, בגרמניה מדובר על מטרות הגנה.

אין כמעט חוקה שאין בה.

זה לא מה שנאמר כאן. אני לא יכול להתווכח על עובדות. יכול להיות שהיא טועה בעובדות.

היא לא טועה, אני אסביר.

מבין 11 החוקות שהסתכלנו עליהן, במחצית החוקות, בארבע חוקות או בחמש חוקות, כל אחת באופי שלה, ברמת פירוט אחרת, מתייחסת לתפקידי הצבא או למהותו או למטרותיו. לפעמים זה מהות, לפעמים זה מטרות.

בסדר חוקתי תקין, נכון שבחוקה ייקבעו מטרות הצבא, בייחוד שבישראל יש מסורת, שאולי היתה יפה לימים עברו, שהצבא יכול לעסוק בכול, למשל, בחינוך. המסורת הזאת היא אחד הגורמים שעיכבו את הקמתו בישראל של שירות אזרחי, שזה דבר שחשוב מאוד להקימו. חשוב לחדש בזה את הדיון. אני חושב שהצבא צריך לעסוק במה שמתאים לצבא, ובמה שמתאים להיררכיה צבאית ולאופי המיוחד שיש למסגרת הצבאית, ולמטרות לאומיות ואזרחיות אחרות תהיה מסגרת מתאימה ומיוחדת. לכן, אני מציע שכן יהיה כאן סעיף על מטרות הצבא.

לשאלה של הכפיפויות. בשונה מפרופ' ארנס לא הייתי מתערב בנוסח שיש היום, שעושה הבחנה בין מרות הממשלה וכפיפות לשר הביטחון. אני חושב שזה שיש כפיפות לשר הביטחון עושה את הכפיפות לכפיפות מלאה. שום רמטכ"ל לא יכול לחשוב שהוא לא כפוף לשר הביטחון, אבל הנוסח הזה אומר שבעל הבית, הנורמה העליונה בהקשר הזה, מקור הסמכות העליון, היא הממשלה, וכך ראוי, לא שר הביטחון.

זה יכול להיות גם ראש ממשלה בשם הממשלה?

אני מיד אגיע לזה. ביחסים שבין הממשלה לשר הביטחון, הממשלה היא עליונה, והיא צריכה להיות עליונה. זה המבנה המשטרי, וחשוב שהחוק ישקף את ההיררכיה הזאת, והחוק משקף בצורה מוצלחת את ההיררכיה הזאת. ולכן לא הייתי מתערב בעניין הזה.

אתה מתכוון לממשלה או לראש הממשלה?

כרגע כתוב בחוק "ממשלה".

עלתה פה שאלה רצינית מאוד של מעמד ראש הממשלה. אני רוצה להעיר כאן שתי הערות כלליות: האחת, שלא נכון לדון בשאלה הקונקרטית של מעמד ראש הממשלה בחוק הזה בלי לתת את הדעת למעמדו הכללי של ראש הממשלה, כי יש לדבר הזה השלכות. צריך להסתכל על השאלה הזאת מתוך הראייה המשטרית הכוללת, איזה סוג משטר יש לנו כאן, והאם אנחנו עוד חיים בצל של העידן של משטר ראש ממשלה, של בחירה ישירה לראש הממשלה ומה שזה הביא, או שהעידן הזה עבר וחזרנו לעידן של ממשלה. זו שאלה חשובה - איך תופסים באופן יותר כללי ורחב את התפקיד של ראש הממשלה במשטר הישראלי.

הדבר השני. צריך לחשוב על השאלה מי אנחנו רוצים שיהיה ראש ממשלה בישראל. וברור, לי לפחות, שאם שמים את ראש הממשלה לשר ביטחון על, זה אומר שיש הכרעה חוקתית-משטרית לטובת המשך הדגם, שיש לו אחיזה לא קטנה במשטר הישראלי, שגם שר ביטחון וגם ראש ממשלה הם בוגרי צבא. בוגרי צבא לאו דווקא בדרגות הנמוכות של השירות הצבאי, דבר שהוא לחלוטין לא בריא מבחינה משטרית.

גם לשר ביטחון זה לא רצוי.

הדגם שנראה לי נכון הוא דגם של ועדת שרים מצומצמת. היא יכולה להיות מצומצמת מאוד מבחינתי.

מה שנקרא בעברית "הקבינט".

הוא לא מצומצם, זה יכול להיות חצי מהממשלה.

פה יהיה משהו שיעמוד מול הנטייה הזאת, וזה משום שזה צריך להיות גורם שיכול לפעול באופן אופרטיבי. כלומר, שאפשר להביא אותו לקבל החלטה בעניין בתוך שעות ספורות. זה חייב להיות גוף מצומצם שיכלול שלושה אנשים, לכל היותר חמישה אנשים, אבל שום מספר מעבר לזה לא יכול לבוא בחשבון. יש יתרון במבנה של שלישייה של אנשים שמקבלת החלטה, שאנשים מחליפים ביניהם דעות, שיש דיבור בין אנשים.

זה לא צריך להופיע בחוקה.

אם הולכים על המודל הזה, זה לא חייב להופיע בחוקה, כי זה סוג דבר שאם כתוב "הממשלה", אפשר לכתוב אחר כך שהממשלה יכולה לקבוע את האופן שבו היא עובדת, ולכן הממשלה יכולה להיות, לעניין זה, ועדת השרים המצומצמת שתכלול את ראש הממשלה, שר הביטחון ושר החוץ.

ראית את הנוסח שהוצע כאן?

אני נגד מתן מעמד מיוחד לראש הממשלה. אני יודע שיש היום נוהג אחר, ואני מתנגד לו, גם מתפיסה שלי, כללית, על מעמד ראש הממשלה, וגם מהחרדה שלי למשטר העתידי בישראל ולשאלה האם אנחנו רוצים שישראל תימשל לשנים ארוכות על-ידי אנשי צבא. אני חושב שזה דבר לא בריא לחברה הישראלית. ולכן לא צריך לתת, במשטר הישראלי, מעמד לראש ממשלה כשר ביטחון על, ופחות או יותר זה מה שהנוהג עושה. זה גם דבר לא בריא חוקתית. זו צריכה להיות הממשלה, והממשלה יכולה לפעול באמצעות גרעין מצומצם שלה. ברמה המשטרית זה נראה לי יותר נכון.

יושב-הראש של הגרעין הוא ממילא ראש ממשלה.

נכון, לכן ראש הממשלה אצלי הוא לא מחוץ לתמונה, אבל הוא לא שחקן יחיד.

אתה לא רואה בעיה חוקתית בנוהג שהוצג כאן?

אני כן רואה.

זו דעת פרופ' קרמניצר.

אני רוצה לדעת מה דעתו. הוא חושב שהנוהג הזה לא נכון, אבל הוא חושב שאם רוצים להמשיך בנוהג הזה יש בעיה חוקתית.

אם חושבים שהנוהג הקיים היום הוא נוהג נכון, ורוצים להמשיך בו, צריך לדאוג לעגן אותו. כי אם לא מעגנים אותו, הוא בעייתי על רקע ההוראות כפי שהן כתובות היום, שלא מעניקות מעמד לראש הממשלה, והמעמד הזה לא נובע מהחוקה באופן כללי, אי-אפשר לקרוא אותו מהחוקה. ולכן, אם רוצים לתת את המעמד הזה, צריך לעגן אותו, כדי למנוע בעיות חוקתיות שיכולות להיות בעיות חוקתיות קשות. עד שהן לא מתעוררות, הכול טוב, אבל אם פעם הן יתעוררו, תהיה בעיה.

אולי אם הממשלה מסמיכה את ראש הממשלה כמו שהיא מסמיכה ועדת שרים מצומצמת, אם הממשלה היתה מסמיכה את ראש הממשלה לעניין זה, האם זה היה אפשרי?

אני צריך לחשוב על זה, אני לא רוצה לשלוף מהמותן.

איך היא יכולה להסמיך ראש ממשלה?

כמו שהיא מקימה ועדה.

ועדת שרים זה משהו אחר. את מתכוונת, מבחינה חוקתית לעשות ועדת שרים של איש אחד, וזה נראה לי בעייתי. כתוב שהממשלה יכולה לפעול באמצעות ועדת שרים, אומנם את לא פועלת לפי חוק הפרשנות כשאת עושה פרשנות חוקתית, אבל כשכתוב "שרים", בנושא כזה את לא הולכת לחוק הפרשנות לפרש שכתוב שר או שרים, יחיד או רבים בחוקה, אבל את עושה את זה לפי התכלית החוקתית, וזה נראה לא הגיוני שבנושא כזה הממשלה יכולה לעשות ועדת שרים של איש אחד, שהוא ראש הממשלה.

לא של שר הבריאות, אבל אולי של ראש הממשלה.

כאן את כותבת בחוקה ששר הביטחון הוא זה שממונה, אז איך תאצילי את הסמכות לראש הממשלה?

הוא לא ממונה, הוא ממונה מטעם הממשלה.

רבותי, אני רוצה להעלות נוסחה שאפשר להתייחס אליה, שגיבשנו אותה בדיון הקודם, לעניין הכרזת מלחמה.

השאלה היא מי מדבר בשם הממשלה טל הרמטכ"ל. האם לראש הממשלה מותר?

כבר גלשנו כאן לאישור פעולות. אני רוצה להיות בפרקטיקה, ובפרקטיקה, זה באישור פעולות. אם מדברים על הכפיפויות, אז הכפיפויות זה תלוי גם באישור הפעולות.

לא רק.

זה המצב הפרקטי. הכפיפות היא מילה כללית, ואנחנו מתרגמים אותה לדברים פרקטיים שצריכים להתבצע, ומבחינה פרקטית אני שואל לגבי אישור הפעולות, איך זה יתבצע. אני רוצה לקרוא את הנוסח שעליו דיברנו, וממנו נחזור אחר כך גם לעניין הכפיפויות.

"המדינה לא תפתח במלחמה אלא מכוח החלטת הממשלה שתאושר מראש". על זה אין ויכוח.

לא, "לא תפתח", לא תכריז על מלחמה.

החוק אומר "לא תפתח".

יש גרסה ב' שאומרת: "או בהקדם האפשרי לאחר שניתנה".

אולי כדאי להגיד מה הדין הקיים בחוק יסוד: הממשלה, ואז להגיד מה משנים.

"המדינה לא תפתח במלחמה אלא מכוח החלטת הממשלה." זה הנוסח של סעיף 40. הודעה על החלטת הממשלה לפתוח במלחמה, לפי סעיף קטן (א) – סעיף קטן (א) אומר שהמדינה לא תפתח במלחמה אלא מכוח החלטת הממשלה – תימסר הודעה לוועדת החוץ והביטחון של הכנסת בהקדם האפשרי. ראש הממשלה ימסור את ההודעה בהקדם האפשרי גם במליאת הכנסת.

ההכרזה על מלחמה או פתיחת מלחמה, זה לא הולך יחד עם פעולות צבאיות רחבות היקף, אבל כדי לראות את ההסדר כולו, צריך לראות את המשלים שלו במטריה שבה אנחנו עוסקים. אנחנו עוסקים בפעולות של צבא, שעלולות גם להביא למלחמה, ואנחנו לא יודעים בדיוק מה קו התפר, מתי זאת פעולת מלחמה ומתי זו פעולה שאינה עולה כדי מלחמה. לכן אנחנו צריכים להתייחס למכלול. המכלול כולל את הסעיף שקראנו, "המדינה לא תפתח במלחמה אלא מכוח החלטת ממשלה", וכאן יש לנו "שתאושר מראש", או בגרסה אחרת "שתינתן על-ידי הכנסת בהקדם האפשרי", ולאחר מכן "תאושר מראש על-ידי הכנסת או ועדה מוועדותיה שהכנסת הסמיכה לכך, כפי שייקבע בחוק". זה במצב של "לא תפתח במלחמה".

"פעולה צבאית רחבת היקף או פעולה צבאית שעלולה להוביל למלחמה [או: לעימות צבאי רחב היקף] או שעלולה להיות לה השלכה רחבת היקף על ביטחון המדינה או על יחסי החוץ של המדינה טעונה אישור הממשלה או חלק ממנה כפי שייקבע בחוק". כלומר, החוק ייתן לנו את המנגנון שיפרט את אותם הדברים שעליהם אתם מדברים – "אישור ממשלה או חלק ממנה". כלומר, זאת לא החלטה של שר הביטחון והרמטכ"ל בלבד, אלא אישור הממשלה או חלק ממנה, כפי שייקבע בחוק. זה לגבי המישור של הרשות המבצעת והכפיפות של הצבא והחלטותיו לממשלה במישור הרשות המבצעת.

מכאן ההצעה שלנו עובר לכפיפות הממשלה לכנסת, כדלקמן: "הודעה על פעולה כאמור תימסר לכנסת או לוועדה מוועדותיה שהכנסת הסמיכה לכך" – כנראה ועדת החוץ והביטחון – "[או חלק ממנה]" – אם אלה פעולות מסוימות שגם מליאת הוועדה אולי אינה מספיק שומרת סוד – "[גרסה ג': מראש או] בהקדם האפשרי, כפי שייקבע בחוק".

יש פה עוד שתי גרסאות שהתבקשנו לעשות בפעם הקודמת, שזה יהיה התייעצות או שזה יהיה אישור. יש הבדל אם זה הודעה, אם זה התייעצות או אם זה אישור.

אנחנו דנים פה בשלב ראשון על דבר שמתבשל בצבא וצריך פיקוח של הממשלה על מה שמתבשל בצבא יחד עם שר הביטחון, בהנחה ששר הביטחון והצבא מייצגים עמדה מסוימת, ביקורת של הממשלה על הפעילות הזאת. ובשלב הבא, ביקורת של הפרלמנט על התהליך.

יכול להיות מצב, ולדעתי גם רצוי שיהיה, שהביקורת הפרלמנטרית, במובנים רבים, תהיה יותר חזקה מאשר הביקורת של הממשלה. כלומר, מצד אחד אתם אומרים שאתם נותנים סמכויות לממשלה כממשלה, אבל מצד שני, הממשלה יכולה למדר חלק מהשרים מההחלטה, היא לא יכולה למדר את ועדת החוץ והביטחון או חלק מוועדת החוץ והביטחון. כלומר, אתם אומרים שנקבע מנגנון שחלק מהממשלה ייתן אישור. איזה חלק? יש ויכוח האם רק ראש הממשלה ושר הביטחון, האם ראש הממשלה, שר הביטחון ושר נוסף. מעבר לזה, כל רמה שלא תיקבע, מוכרחה להיות ביקורת פרלמנטרית על החלטת הממשלה ועל התהליך. איך תתבצע הביקורת הפרלמנטרית? על-ידי ועדת חוץ וביטחון או חלק מהוועדה, כאשר ההודעה תימסר מראש או מיד לאחר מעשה.

אני לא בטוח שהניסוח פה בסעיף 40(ב), "פעולה צבאית רחבת היקף או פעולה צבאית שעלולה להוביל למלחמה" הוא רצוי, אני חושב שעדיף להשתמש בניסוח הקיים היום בחוק: "פעולות צבאיות הנדרשות למטרת הגנה על המדינה וביטחון הציבור", ניסוח יותר כללי.

הבעיה היא שכאשר אתה רוצה פיקוח פרלמנטרי של הממשלה, יש לך בעיה.

איזה חיסול יוביל לאיזה אסקלציה שתוביל למלחמה? אי-אפשר לדעת שום דבר באישור מראש.

אם את אומרת "כל פעולה צבאית", כמו שכתוב היום, זה קצת בעייתי.

יש הבדל גדול מאוד מבחינה חוקתית בין מצב שבו האישור הפרלמנטרי הוא אישור מוקדם או שהוא בא לאחר מעשה. לאחר מעשה, אמרת קודם "ריטואל", לאחר מעשה זה כמעט ריטואל, אין לו משמעות. אחרי שהתחילה פעולה צבאית, קשה להעלות בדמיון גורם פרלמנטרי שאומר- - -

יש לך הבאפר של גיוס כללי, שטעון אישור, ואין מלחמה בלי גיוס כללי.

נכון, אבל האישור יכול להיות אחרי שזה התחיל, האישור לא חייב להיות מראש.

זה מזכיר את ה-40 ק"מ של מלחמת לבנון.

יש ביקורת בזמן אמיתי אחרי פתיחת המלחמה.

לדעתי, היא לא אמיתית. יש הבדל מהותי בין אישור של ועדת החוץ והביטחון או חלק ממנה לפני או אחרי. זו שאלה חשובה.

מה רצוי?

ברמה העקרונית, החלטות מהסוג הזה, גם על מלחמה וגם על פעולה צבאית רחבת היקף, ברמת החוקה אלה פעולות, שאם ניתן, צריך להביא אותן לאישור מוקדם של ועדת החוץ והביטחון או חלק ממנה. אני אומר "אם ניתן", כי יכולים להיות מצבים שהדבר הזה לא ניתן, וזה לדעתי קו הגבול בהבחנה. כאשר זה לא ניתן, הממשלה תחליט ותביא לאישור יותר מאוחר. אבל אם ניתן, גם מלחמה וגם פעולה צבאית רחבת היקף, נכון לה שתאושר מראש על-ידי חלק מוועדת החוץ והביטחון. סך הכול אלה החלטות הכי גורליות בחייה של אומה. אם הפרלמנט מחוץ לעסק הזה, מה לנו פרלמנט?

אומרים לי, וזאת טענה רצינית מאוד, שהדבר הזה מאוד מסוכן, בגלל העניין של הדלפות. אני מתקשה להעריך את הטענה הזאת, לכן אני אומר כל הזמן שמבחינה עקרונית זה מה שנראה לי הסדר החוקתי הנכון. אם תגידו לי שאי-אפשר לסמוך בישראל על ועדת משנה של ועדת החוץ והביטחון, שדיון מוקדם שלה בפעולה צבאית רחבת היקף או במלחמה, אני ארים ידיים.

בדיון הקודם בדיוק דיברנו על הנקודה הזאת.

השתמשתי בדיוק באותן המילים.

לפני שאני אעביר את רשות הדיבור לפרופ' ארנס. לאחר שבדקתי קצת את הנושא הזה, הגעתי למסקנה שאפשר לסמוך על ועדת משנה של ועדת החוץ והביטחון בדיוק באותה מידה שאפשר לסמוך על ועדת שרים, ולגבי היקף המידה, אני לא יכול להעיד שום דבר.

כדאי לשים לב לכך שמצבים מדיניים ומלחמתיים השתנו בצורה רבה מאוד בעשרות השנים האחרונות. אני מנסה לחשוב מתי בפעם האחרונה איזו מדינה הכריזה מלחמה, זה היה במלחמת העולם השנייה, מאז אני לא זוכר שהיתה הכרזת מלחמה כלשהי.

מלחמות הטרור הביאו לכך שזה לא מלחמה וכן מלחמה.

מה היה עכשיו בעיראק?

לא היתה הכרזת מלחמה.

היום המושג של הכרזות מלחמה מבחינה היסטורית כמעט ולא קיים.

איך הסנאט האמריקני שמר על מעמדו בתהליך?

הוא קיבל אישור לפעולה.

הנשיא קיבל אישור לפעולה.

לכן המונח שהמצאתם פה, "פעולה צבאית רחבת היקף", זה ניסוח טוב, יכול להיות שצריך להוסיף לו הגדרות, כך שאפשר יהיה לדעת מה זה פעולה צבאית רחבת היקף- - -

הסימן שלנו היה צו 8, כשיש גיוס רחב היקף.

זה לא סימן בלעדי. תחשוב על התרחיש ההיפותטי של מכת טילים, לא מגייסים שום איש מילואים. הזיהוי בין פעולה צבאית רחבת משמעות לבין גיוס מילואים הוא מיושן, יש רק חפיפה חלקית. יש הרבה תרחישים של אפשרות של פעולה צבאית בעלת השלכות מרחיקות לכת ביותר, שאתה לא מגייס שום איש מילואים.

כדי לקבל ראייה פרקטית של הבעיה שעומדת בפניכם כדאי לחשוב על המצב הנוכחי. אנחנו היום במצב מלחמה, לפחות רבים אומרים כך.

עימות מזוין.

אפשר לקרוא לזה איך שרוצים. איזה אישור צריך לתת במצב הזה? אם אנחנו נאחזים במושג הזה של "פעולה צבאית רחבת היקף", יכול להיות שב"חומת מגן" צריך היה לקבל את האישורים המתאימים.

היא באמת קיבלה אישור של הקבינט.

אני רוצה לומר מילת אזהרה בקשר למוסדות שעליהם אנחנו סומכים שיתנו את האישורים. אני מקווה שאני לא אעליב אף אחד, אם אני אומר שיש לנו תהליך של התמוטטות המוסדות. ועדת החוץ והביטחון היא לא מה שהיתה פעם. היום כבר מובן מאליו שאין סודות בוועדת החוץ והביטחון.

במליאתה.

היתה תקופה שוועדת החוץ והביטחון במליאתה נחשבה לוועדה ששומרת סודות, ודברים מסוימים הובאו לאישור של ועדת החוץ והביטחון. למעשה את ועדות המשנה אני הקמתי, הקמתי אותן כשהייתי יושב-ראש ועדת החוץ והביטחון בשנת 1977. עד אז היתה רק מליאת הוועדה, והאישורים והדיווחים נעשו בפני מליאת הוועדה, עד שקרה ההתמוטטות של הוועדה, שדרך אגב סימן ההיכר שלה היה, דבר ראשון, הרחבת הוועדה. בזמנו, נדמה לי, זו היתה ועדה של 17 איש, היום, עד כמה שידוע לי, אין הגבלה בכלל, היא מגיעה ל-24, 26, 27 חברים, גם החברות בה איננה קבועה, יש ממלאי מקום, יש מחליפים, יש משקיפים. הוועדה, ודאי במליאתה, איבדה כל יכולת למלא תפקיד כלשהו בסדרת האישורים שאתם חושבים עליהם.

שלא לדבר שיש בה חבר כנסת שישן עם האויב.

משה ארנס

אני חושש שדבר דומה, אולי לא באותה מידה, קורה גם בדרג הממשלה. קודם כול, הממשלה מתרחבת, היא הולכת וגדלה, זה לא דבר טוב, זה דבר שפוגע ביכולת של הממשלה לפקח ולאשר דברים.

הקבינט הביטחוני הולך ומתרחב. פעם היו ארבעה-חמישה שרים. יש פה לחצים פוליטיים, שהממסד שלנו לא מסוגל לעמוד בפניהם.

כאשר הייתי שר ביטחון בפעם האחרונה, היינו בלבנון, והיינו צריכים לבצע פעולות מסוימות בלבנון, והיה מובן שללא אישור הקבינט אין לבצע את הפעולות. הגענו למסקנה שאי-אפשר יהיה לבצע אותן. הקבינט היה כה גדול, ברגע שהזמינו אנשים לישיבת קבינט, זה היה מודלף. כך שכאשר היה ידוע שיש ישיבת קבינט, היה ברור כבר שאנחנו עומדים בפני פעולה. ובסוף התחכמנו ומצאנו דרך, שבישיבה מסוימת של הקבינט, אי-שם, אישרו סוג של פעולות מסוימות, ואז יכולנו לתת הוראה, ללא כינוס הקבינט, כדי לבצע את הפעולות האלה. למעשה, היינו במצב, שפעולות שרצינו לבצע, אי-אפשר היה לקבל בשבילן את האישור. יש פה בעיה מוסדית, אני לא יודע איך פותרים אותה, אבל חשוב להיות מודעים לה.

אני מחבר אחת ההצעות שמונחות על שולחן הוועדה. אני מתמחה בנושא הזה, ואני עוסק, כמרצה מן החוץ, בהוראה בנושא הזה בפקולטה למשפטים באוניברסיטה העברית בירושלים.

ראשית, אנחנו צריכים ללמוד מן ההיסטוריה שלנו בנושא סמכויות המלחמה בנושאים שהעלית ושהעלה פרופ' ארנס. ההכנסה של הסעיף בחוק יסוד: הממשלה היום, אולי הוא יהיה בחוק יסוד: הצבא, שמחייב אישור ממשלה לפתיחת מלחמה, זה בא על יסוד ניסיון. היו טענות במבצע קדש, שהממשלה, בראשות בן-גוריון, הסתירה את הכוונה לפתוח במלחמה משרי מפ"ם. זה לא בא סתם, הדברים האלה.

יש דוגמאות בלי סוף.

יש לנו בעיה נוספת, שהדוברים לא התייחסו אליה, ושסבלנו לפחות ממחלוקות לגביה, וזו שאלת ניהול המלחמה. הנוסח של הסעיף היום הוא כזה, שאחרי שהחלטנו לפתוח במלחמה, או עם התיקונים שהציעו פה, שהם תיקונים נכונים, בין אם זו פעולה צבאית רחבת היקף ובין אם זו פעולה צבאית העלולה להביא מלחמה - אני חושב שמה שאמר פרופ' דרור זה נכון, לא צריך לכתוב את המילים "רחבת היקף", כי יש פעולות צבאיות שיכולות להביא למלחמה, ברמה של עשרה חיילים, או אפילו שני חיילים, או אפילו חייל אחד שלוחץ על כפתור.

כתוב גם לגבי משמעות התוצאות.

מדברים על אישור מראש, איך נעריך את זה? אם אפשר להודיע גם אחרי ההתחלה, זה בסדר, אבל איך אפשר לדעת שצריך לזה אישור מראש?

איך תדעי מה להודיע בדיעבד? גם תצטרכי לעשות הערכה.

אי-אפשר לדעת איזו אסקלציה תהיה מפעולה צרת היקף?

מביאים את ההגדרות האלה לפתחו של בית-המשפט, הופכים דברים לשפיטים, יעתרו נגדך שזה לא היה דחוף, שזה היה דחוף, שזה היה רחב היקף. זה מאוד מסוכן.

את הדברים האלה צריך להשאיר להתפתחויות פרשניות של החוקה בהמשך. אי-אפשר להסדיר את הדברים האלה מראש, ומשום שקשה להגדיר אותם, הברירה, לוותר על הכללה שלהם בכלל בנורמה החוקתית, זו החלטה לא נכונה.

מכל מקום, הדבר המרכזי שרציתי להוסיף, שלעניות דעתי, צריכה להיות גם הסדרה של שאלת ניהול המלחמה. כתבתי בהצעה שלי, שגם ניהול המלחמה ייעשה בהחלטות הממשלה, וגם על הניהול היא תדווח מעת לעת, כדי שלא נגיע למצב שיעורר אחר כך ביקורת. כשאלוף הפיקוד עולה לרמת-הגולן עם הכוחות שלו במלחמת ששת הימים, בהוראה ישירה של שר הביטחון – הוא עקף את הרמטכ"ל. זו ביקורת אחת, אבל הוא עשה את זה גם לא על דעת הממשלה; או שיש טענות, שבמלחמת לבנון החליטו לפתוח במלחמה ולהגיע למקום מסוים, ולמרות זאת שר הביטחון הגיע למקום אחר.

העלייה לרמת-הגולן היתה בלי ידיעת הרמטכ"ל?

מכל מה שאני מכיר מהכתיבה של ההיסטוריה הצבאית על מלחמת ששת הימים, העלייה לרמת-הגולן נודעה לרבין אחרי שדיין הורה לדדו לעלות לרמת-הגולן.

צריך להזכיר שזה היה לפני חוק יסוד: הצבא. יש לזה משמעות.

אני הייתי שם, וכך בדיוק זה היה. שר הביטחון נתן הוראה לאלוף הפיקוד.

היו לחצים של יישובי עמק הירדן ואצבע הגליל, של קיבוצים.

משלחת באה לדיין, אבל הוא לא טרח אפילו ליידע את רבין.

לפי מה שכתוב בספר של דיין, "אבני דרך", הוא לא רצה, משום שהוא חשש ממספר חזיתות במקביל. ברגע שהוא ראה שהחזית הירדנית והחזית המצרית חוסלו, הוא אמר שזאת הזדמנות.

אני מסתכל על מערכת היחסים האישית, הוא אפילו לא מצלצל לרמטכ"ל מבחינת הנימוס ואומר לו, שהוא בדעה שצריך לעשות את זה, שכדאי לעשות את זה, או אפילו אומר לו שהוא החליט שצריך לעשות את זה, ושהוא רוצה שהוא יידע. הוא מצלצל לאלוף הפיקוד, הוא שוכח את הרמטכ"ל.

לא הכרת את דיין.

דיין ידוע בכך שהוא אמר שרק חמור לא משנה את דעתו, אז הוא שינה את דעתו, כי הוא קודם התנגד.

אני חושב שצריכה להיות הערה על ניהול המלחמה – ניהול המלחמה ייעשה מכוח החלטות הממשלה, או ניהול המלחמה ייעשה מכוח צוות שימנה ראש הממשלה, זה לא משנה מה, אבל צריכה להיות הערה בחוקה לגבי איך מנהלים מלחמה. לפרלמנט, לדעתי, צריך לדווח.

זה קיים בחוקות אחרות?

יש חוקות שבהן הפיקוח הפרלמנטרי הדוק מאוד, הרבה יותר הדוק מאשר אצלנו, ויש חוקות שההסדרים האלה בכלל לא מפורטים. למשל, אצל האמריקנים, הקונגרס יכול להקים מליציה, זה הכול. בחוקות מודרניות, אלה דוגמאות שבדרך כלל אנחנו לא אוהבים להידרש אליהן, למשל, חוקות של מדינות דרום אמריקה, יש הוראות בנושאים האלה. אבל אני מדבר על חוקות גם באירופה, שמשתדלים לקבוע איזה מנגנון. אצלנו, כמו שהסעיף היום בנוי, פתחת במלחמה, הצבא יכול לנסוע, או דיווחת לכנסת, והיא אישרה לך, אין בעיה, הטנקים יכולים להמשיך לנסוע. זה פגם חמור.

שתי הערות נוספות, ולעניות דעתי הן מאוד חשובות. הערה אחת היא בנושא הצינון. הצינון הוא רק פן אחד של השאלה החיונית של המעורבות של הצבא בנושאים פוליטיים או בנושאים, שאוהבים לקרוא להם בצבא, וזה דווקא ניסוח טוב, לדעתי, "ציבוריים-פולמוסיים". החוקה, יש לה תפקיד מאוד חשוב, או הפרק על הצבא בחוקה, יש לו תפקיד מאוד חשוב, והיושב-ראש עמד על זה בתחילת דבריו, בהטלת מגבלות, מבחינה משפטית, על ריסון הכוח הצבאי, על מניעת או צמצום הסכנה של שימוש לרעה בכוח הצבאי.

שלושת המרכיבים המקובלים ביותר, שחיוניים בפסיפס המגבלות שצריך להטיל על הצבא, כדי לצמצם את האפשרות של שימוש לרעה בכוח צבאי, הם אלה: האחד, כפיפות למרות אזרחית, אצלנו זה מסודר. יש מחלוקת של שר הביטחון מול הרמטכ"ל או מול ראש הממשלה, מחלוקות שצריך להסדיר, אבל העיקרון ברור; השני, האיסור על קיומו של יותר מצבא אחד, גם אצלנו זה נמצא; השלישי, וגם הוא מעוגן בחוקות לא מעטות, זה האיסור על הצבא לעסוק בנושאים פוליטיים או ציבוריים-פולימוסיים. אצלנו, בישראל, הדבר הזה, פרט לנושא הצינון, נמצא, וזה מפתיע לרעה, רק בפקודות הצבא. הצבא בפנים מאוד מקפיד על זה. אתה לא יכול להיות חבר בארגונים או בעמותות, אפילו בוועד הבית, אם יש לזה איזו השלכה פוליטית-פולמוסית. אתה צריך לקבל אישור, ולא תקבל אותו אם יש לכך השלכה מהסוג הזה.

אני לא העזתי ללכת ל"שבת-עיתון" כשלבשתי מדים.

האיסור הוא גם אם אתה לא לובש מדים, כל עוד אתה בשירות. הרמה הזאת של האיסור לא יכולה להישאר ברמה הנמוכה הזאת. איך מסדירים? האם קובעים איסור כללי ואומרים שפרטים ייקבעו בחוק או קובעים איסור יותר מפורט גם בחוקה עצמה, זאת שאלה שאפשר להחליט עליה, אבל המרכיב הזה עד היום לא היה חלק מהחוקה שלנו, וזה דבר שחיוני שהוא יהיה, הוא חסר. הנושא של צינון ליוצאי השירות הצבאי הוא רק פן אחד חשוב מאוד, ואני גם מסכים שהצינון הוא קצר מדי, אבל הוא רק פן אחד של השאלה הרחבה יותר של המעורבות של צבא ואנשי צבא בנושאים שיש לגביהם פולמוס ציבורי.

הנושא האחרון שאני רוצה להעיר עליו הוא נושא מטרות הצבא, או היעדים שלשמם מותר להפעיל את מי שמשרתים בצבא, לפחות מי שמשרתים שירות בכפייה, כי הם לא התנדבו לשרת בצבא. אנחנו פוגעים בזכויות שלהם, כי אנחנו צריכים לגייס אותם לצבא, ואחר כך אנחנו שולחים אותם – היום זה אפשרי לפי פקודות הצבא – לקטוף תפוזים או דברים הרבה יותר בעייתיים- - -

רק בהסכמת החייל, כך כתוב בחוק.

היום, לפי הכללים בתוך הצבא, זה לא נעשה. בפועל, הצבא לא מאשר פעולות כאלה, אלא אם כן יש הסכמה, אבל זה לא מספיק.

לא. כל השירות המוכר הוא רק בהסכמה.

זה לא שירות מוכר. יש בפקודות מטכ"ל הוראות על סיוע לגורמים אזרחיים, ואפשר לשלוח חייל גם אם הוא לא רוצה. בפועל, לא עושים את זה. אם חייל לא רוצה, לא שולחים אותו, אבל זה לא מספיק.

אני אביא דוגמה יותר בעייתית. נניח שמשתמשים מחר בצבא כדי לשבור שביתה, אני לא מדבר על שבירת שביתה ממש, למשל, פריצה בכוח של שערי נמל אשדוד. נניח שמגיעים למסקנה שהפגיעה בכלכלת ישראל חמורה מדי- - -

זה נעשה בזמנו על-ידי ויצמן בהשגחה על שדות התעופה.

אני חושבת שזה לא יהיה חוקי והדבר בלתי-אפשרי.

אני רוצה רק לתמוך במה שאמר פרופ' קרמניצר בעניין הזה. לא משנה מה יהיה ההסדר, ברוב החוקות שאני מכיר יש הסדר, בעשרות כאלה. לפעמים ההסדר מפורט מאוד, הוא אומר שאתה יכול להפעיל את הצבא רק להגנה על המדינה ולסכנה חמורה לשלום הציבור.

אתה מתכוון למטרות הצבא.

לפעמים ההסדר יותר צר, הוא רק אומר: היעדים שלשמם מותר להפעיל את הצבא, מעבר להגנת המדינה, ייקבעו בחוק. זה מספיק, ויהיה חוק בנושא. אבל המצב הקיים היום, שיש לנו כמה הסדרים, שהם טלאים על גבי טלאים, שהזכירה אותם עורכת-הדין צביה גרוס, שמי שמשרת שירות צבאי, אפשר לשלוח אותו, למספר יעדים מצומצם, לשירות לא צבאי, הסדרים שיש שאלה אם הם חוקתיים גם היום, זה לא מספיק. צריך להיות הסדר חוקתי שאומר, שמי שרוצה לשלוח את הצבא לבצע משימות שהן לא הגנת המדינה, בבקשה, או שזה יהיה כתוב בחוקה עצמה, או, אם זה נראה מפורט מאוד, שיתכבד וזה יהיה בחקיקה ראשית.

למשל, נח"ל.

זה בחוק שירות ביטחון. זה מעוגן בחוק.

אם, חס וחלילה, תהיה רעידת אדמה, הצבא לא יפעל?

צריך עיגון לפעולות זמניות כמו לשלוח את הצבא לתורכיה לעזור. צריך מנגנון למשהו זמני כזה.

לפעולות של הצבא מחוץ לישראל בכלל אין עיגון. זה, אגב, מוביל לבעיה. כששלחו את כוח משטרת ישראל להאיטי, היתה על זה עתירה לבג"ץ. ושוב, הפתרון תמיד היה שזה יהיה בהסכמה, כולם מתנדבים, הם לא יפעילו סמכויות של שוטרים. אבל, זו לא תשובה. צה"ל שולח ושלח, וזה דבר לעניות דעתי חיובי. למשל, הוא שולח את יחידת ההצלה שלו לסייע ברעידות אדמה; צה"ל שלח פעם כוחות רפואה גדולים לרואנדה ב-1994, מי שזוכר.

הוא גם שלח כוח חילוץ לאנטבה.

זו פעולה צבאית של הגנת המדינה, אין שום בעיה עם זה. הבעיה היא כששולחים את הצבא מחוץ לישראל לפעולות לא צבאיות. רוצים לאשר את זה לטובת יחסי החוץ של המדינה, בסדר, אבל היום אין בקרה, הפרלמנט לכאורה לא יודע מזה.

הערה אסתטית אחרונה. אם עושים פרק נפרד - ירושלים בירת ישראל, מקרקעי ישראל, צבא-הגנה-לישראל – לדעתי, זה יותר מתאים ויותר הולם.

אני לא בטוח בזה.

זה לא רק בגלל זה, זה בגלל שהוראה 2 ו-3 היא באמת מתאימה גם לחוק יסוד: הממשלה. אבל, מהות הצבא והנושא של הגיוס והוראות הצבא והמליציות, שאתה לא רוצה לתת את ההוראה רק לממשלה, אם זה יהיה בחוק יסוד: הממשלה, אתה כאילו אומר שרק לממשלה אסור להקים עוד צבא. אתה רוצה ששום רשות שלטונית לא תקים עוד צבא. במובן הזה יש טעם למה שהוא אמר.

אני חוזר על דברים שאמרתי בישיבה הקודמת, וחוזקו עכשיו על-ידי פרופ' קרמניצר ועורך-הדין נון. אני מבקש שהוועדה תשוב ותשקול את נושא מטרות הצבא, זה הסדר חוקתי אלמנטרי. בגוף רב כוח ורב עוצמה כמו צבא, צריך להיות הסדר חוקתי. הסדר חוקתי יכול לכלול גם מתן רשות, בתנאים כאלה ואחרים, בהרשאה בחוק זמני או לא זמני, לפעולות מעבר להגנת המדינה. אבל, נושא מהסוג הזה מחייב חקיקה,כדי שיהיה ברור שהממשלה איננה יכולה להשתמש בארגון כל כך רב עוצמה, עם היררכיה נוקשה, עם שירות חובה, לכל מטרה ציבורית, חיובית כשלעצמה, שטובה בעיניה.

בעניין תפקיד ראש הממשלה. למרות הדברים של פרופ' קרמניצר אני חושב שצריך להבדיל בין שאלת תקופת הצינון לשאלה של מעמד ראש הממשלה. אני חושב שצריכה להיות תקופת צינון לשר הביטחון, אולי גם לראש הממשלה, אולי גם לשרים בכלל, ללא קשר לשאלת מעמד ראש הממשלה. הפרקטיקה במדינת ישראל, שהיא לא פרקטיקה מקרית, משקפת את התפיסה של החברה הישראלית לגבי תפקיד ראש הממשלה, שראש הממשלה איננו שר אחד מני רבים ואיננו רק מכנס את הישיבות, הוא דמות מהותית בתנאים הקיימים, בתנאים שאנחנו מניחים שיהיו גם בשנים הנראות לעין, בתחום המרכזי במדינת ישראל, בשאלת הביטחון הלאומי, ותפקידיו וסמכויותיו צריכים להיות ברורים, כדי שלא ניקלע למצב שבשעת חירום, למשל, שר הביטחון ייתן פקודה אחת לרמטכ"ל, ראש הממשלה יפנה לרמטכ"ל וייתן פקודה אחרת, והרמטכ"ל לא יידע מה לעשות. הנושא הוא בגדר לקונה. כל מיני נוהגים ונהלים פורמליים למחצה קיימים בעניין הזה, מבלי שום עיגון בחוקה. הדבר הזה טעון הסדרה, וזה דבר שעומד בפני עצמו, ללא קשר לשאלת הפיקוח הפרלמנטרי.

על דרך העיקרון רצוי שיהיה פיקוח פרלמנטרי, אפילו לגבי פעולות רחבות היקף או לגבי פעולות בעלות השלכות רחבות היקף, ככל שהדבר אפשרי, אפילו להרשאה מראש למשל של ועדת משנה של ועדת החוץ והביטחון. גם אם לא ניתן תמיד מראש, באמצעים שיפוטיים, לפקח על הפרשנות של ההוראות הללו, טוב שהן מצויות. אני בטוח, למשל, שהייעוץ המשפטי של הממשלה ושל משרד הביטחון יהיה ערוך גם במצבי חירום לתת פרשנות סבירה מתי עניין מסוים מחייב פנייה לכנסת לקבלת אישור, למרות העובדה שהסדר כזה, מטבע הדברים, לא יכול להיות לגמרי ברור, תמיד יהיו בו נקודות ערפול. דיברנו על כך שצריכים להיות נהלים בעניין הזה שיאושרו על-ידי ועדת החוץ והביטחון או על-ידי ועדה אחרת, והעובדה, שלפעמים יש ערפול מסוים בחוקים וערפול מסוים בחוקה, בהרבה מאוד היבטים, לא צריכה להרתיע אותנו מלקבוע הסדרים כלשהם.

אנחנו נסיים את הישיבה בשעה 13:00.

עדיין לא הבאנו את העניין לממשלה.

גם אנחנו לא הבאנו את זה לשר הביטחון.

בשלב הראשון אנחנו עוברים על חוקי היסוד הקיימים ומשלימים חוקי יסוד חסרים, על מנת שתהיה לנו טיוטה להכנת הצעה לחוקה. אחרי שנעשה את הסריקה הראשונית, ואנחנו לא מתעלמים מההערות שנשמעות כאן, אנחנו נכין כמה נוסחים וכמה אפשרויות, על-פי הדברים שנאמרו כאן. מה שאנחנו רואים שיש עליו הסכמה כללית, אנחנו כבר מגבשים. מה שלא, אנחנו משאירים עם כמה נוסחים.

אחרי שנגמור את כל העבודה בשלב הראשון, אז נקיים את השלב של הדיונים על ההצעות השונות והצבעות, והחלק של הגיבוש. באותו שלב נצטרך להביא בחשבון, כמובן, גם את עמדת הממשלה, ונקיים אולי עוד דיון על הנושא הזה. אבל הדיון יבוא רק לאחר שיהיה לנו כיוון מסוים בדבר העמדות השונות, והכרעה לאיזה כיוון אנחנו הולכים.

עמדות הממשלה יגיעו במשך החודשים הקרובים. תוכנית העבודה שלנו מבוססת על כך שהשלב הראשוני, שעליו אני מדבר, יכלול עוד בערך 30 ישיבות. זאת אומרת, בערך עוד 30 שבועות, עד שנגיע לשלב ההצבעות או ההחלטות. יש לכם 30 שבועות להגיש הצעות ועמדות, ובשלב ההכרעות נצטרך, כמובן, להתחשב גם בעמדת הממשלה. אם נצטרך ללבן עוד סוגיה לפני שנצביע, אני מניח שגם זה יעלה, אז נקיים עוד דיון לפני שמצביעים, אבל זה יהיה דיון קצר, רק על החלופות הקיימות, ואחר כך נצטרך להצביע.

אני רוצה להתנצל על כך שאני צריך לצאת.

אני מודה לפרופ' ארנס, שצריך לעזוב אותנו, על תרומתו ועל השתתפותו. היה צריך להשתתף אתנו בדיון גם רמטכ"ל לשעבר, דן שומרון, ורק הבוקר הודיע לנו שהוא לא יוכל להגיע, אנחנו מקווים שהכול בסדר אתו.

ראשית, לנושא החשוב של מעמד ראש הממשלה, שאכן גם צוין בדיון הקודם שדוח ועדת אגרנט נתן לו מעמד, ובסופו של דבר, כנראה אחרי דיונים מסוימים, נקבע בצורה אחרת.

יש דבר אחד שהוא די ברור לי, ודבר שני, שאני אצטרך לבדוק ולחשוב עליו. ברור לי, אני לא יודעת אם יש על זה קונצנזוס, ושר הביטחון לשעבר, ממנו שמעתי דעה ברורה, לא שמעתי מאחרים, זה ששרשרת הפיקוד צריכה להיות ברורה, כפי שהתבטא פרופ' ארנס, קרי, שגם אם יהיה מעמד לראש הממשלה, זה צריך להיות עם הפנים לשר הביטחון, ולא, בדילוג על שר הביטחון, ישירות מול הצבא, כיוון שאתה נותן אז סיטואציה שבה, כמו שהשתמשתי בביטוי, יכולה להיות או אי-הבנה או כניסה מכוונת לאיזה רווח בין שתי הפונקציות שמדברות אל הצבא מטעם הממשלה.

דבר אחד שאסור לשנות, שמי שמדבר אל הצבא, מדבר מטעם הממשלה. סמכות העל היא של הדרג המדיני. מרות הממשלה. בעניין הזה אני מסכימה גם עם פרופ' קרמניצר, שלא צריך לשנות את המילה "כפוף" לגבי שר הביטחון ל"מרות". סמכות העל היא לממשלה, שהיא תמיד יכולה לעשות overruling לשר הביטחון, ואם ניתן מעמד לראש הממשלה, אז גם לראש הממשלה, למרות שהוא יושב בראש הממשלה, וקשה לי לראות את זה באופן פרקטי.

חיטטתי בתיקים ישנים, לא רק בדברי הכנסת, אלא בכל מיני דברים שנאמרו באותו זמן, וברור ששר הביטחון, אין לו מעמד כל כך עצמאי בנושא הצבא. הוא מטעם הממשלה. הרמטכ"ל אומנם כפוף לו, אבל כולו מטעם הממשלה. אנחנו אומרים שדה-פקטו, ובחיים, גם נדרש, וגם נוהגים כך, שלראש הממשלה אכן יש מעמד. נשאלה השאלה, האם היות ויש לו מעמד, האם המעמד הזה, גם מבחינה משפטית וגם מבחינת המסר שרוצים להעביר, צריך להיות מעוגן. זה דבר שצריך לחשוב עליו. אני בכלל לא שוללת אותו על הסף. יכול להיות שצריך לחשוב עליו במתכונת שהחוק יקבע שהממשלה רשאית להסמיך את ראש הממשלה, שבנושאים מסוימים, שיתואמו מראש עם שר הביטחון, ואולי אפילו יעברו אישור של ועדת משנה של ועדת החוץ והביטחון, ייקבע נוהל של אישור ראש הממשלה. מה שנעשה ממילא צריך עיגון. פרופ' קרמניצר חשב שאולי עדיף צוות של שלושה שרים. אני מבטיחה דבר אחד, אנחנו לוקחים את זה כמטלה לבדוק, לחשוב, להתייעץ על זה גם עם שר הביטחון. זאת אני רואה כדבר העיקרי ביותר בקשר לחוק יסוד: הצבא.

אני רוצה להזכיר לאיל נון, הוא ודאי זוכר, שפקודת סדרי שלטון ומשפט נתנה מענה גם כאשר תוקן חוק שירות ביטחון. יש בה הוראה שהרחיבה את מטרות הצבא, וקבעה "לשם הגנת המדינה ולשם השגת יעדיה הביטחוניים-לאומיים". נכון שזה לא בחוק יסוד, אבל לפקודת סדרי שלטון ומשפט יש מעמד מיוחד. זה נושא שבהחלט יכול להיות שצריך להעביר אותו מהכלי של פקודת סדרי שלטון ומשפט לחוק יסוד: הצבא. גם זה שווה מחשבה, אני שמה את זה כנושא בשבילי, וגם לוועדה. אלה נראים שני הנושאים המהותיים על חוק יסוד: הצבא.

אני רוצה לעבור לנושא של פתיחה במלחמה לעומת פעולה צבאית רחבת היקף. קודם כול, מה שעלה מהדיון פה, בפעם שעברה והיום, שלדין הקיים הוספנו, ואני חושבת שזה ראוי, קטגוריה שלישית. הדין הקיים היום מדבר על פתיחה במלחמה, והוא אומר שזה לא גורע מהסמכות לפעולות צבאיות. זה לא צריך להביא לממשלה, צריך להודיע בהקדם האפשרי לוועדת החוץ והביטחון. אנחנו אמרנו שיש סיטואציות שהן לא פתיחה במלחמה, אבל זה יכול לגרום למלחמה, זה רחב היקף, וצריך לתת לזה מענה במדרג שונה מאשר פעולה צבאית, ושונה מאשר פתיחה במלחמה. על זה צריך לתת את הדעת, איפה באמת, כמו שאמר גם פרופ' ארנס, מדרגים. לדעתי, אפשר לעשות את זה, ולחזק את העניין של פעולה רחבת היקף, לפחות במובן האישור של הממשלה או של הקבינט, כי היום זה לא מחייב אישור קבינט. כלומר, להוסיף אותה במדרג – כמו שפתיחה במלחמה מחייבת אישור ממשלה, גם פעולה רחבת היקף, אני לא נכנסת כרגע להגדרה המדויקת, תהיה חייבת אישור ממשלה.

גם פעולה רבת משמעות.

אני מתכוונת לזה.

הסוגיה שנראית לי הרבה יותר בעייתית זה הנושא של אישור הפרלמנט.

האם את רוצה שכל מליאת הממשלה תאשר את זה?

לא. לפי החוק, הממשלה רשאית לעבוד באמצעות ועדותיה והקבינט.

הממשלה, או חלק מהממשלה.

כשאני אומרת ממשלה, אני מתכוונת גם לוועדות.
הנושא שנראה לי יותר בעייתי, ומחייב חשיבה יותר מעמיקה, למרות שנאמרו פה דברים מעמיקים לרוב בנושא הזה, זה הנושא של האישור הפרלמנטרי. מה שהמחוקק היום קבע בעניין הזה מבחינת הפיקוח, זה את ההודעה, או לוועדת החוץ והביטחון, או, בנושא פתיחה במלחמה, ראש הממשלה, גם למליאת הכנסת.

יש מנגנון קיים לגבי מספר נושאים שקובע את הפיקוח הפרלמנטרי, ואני אתחיל מהגיוס הכללי של חיילים וגם של ציוד, וזה מופיע בעוד חוקים, וזה ההודעה בהקדם האפשרי, לא אישור מראש – אני מיד אתייחס לנושא של אישור מראש – ובהמשך, הוועדה, שמודיעים לה בהקדם האפשרי, ובהקדם האפשרי, זה צריך להיות הכי מוקדם שאפשר. הוועדה אז דנה, רשאית לאשר, רשאית לאשר בסייגים, רשאית לא לאשר. אם היא לא אישרה, בתום שבעה ימים פג תוקף ההחלטה הזאת.

אני חושבת שהמנגנון הזה, עד כמה שנתתי דעתי עליו עד עכשיו, ונאמר כבר "חמור מי שלא משנה את דעתו", ייתכן שאני אשנה את דעתי, הוא צריך לספק לעניין האישור של פתיחה במלחמה או פעולה צבאית רחבת היקף. לגבי פתיחה במלחמה, בדרך כלל, יכול להיות כמעט תמיד פרמטר של צורך בהפתעה, יש פעולות מנע, יש ודאי סודיות. אני לא צופה שום החלטה על פתיחה במלחמה או על פעולה על מבצע רחב היקף, שהוא לא כרוך בגיוס כללי.

למה? למשל, מדינת לובנגולו, מחליט שם מי שמחליט, לשגר טיל כימי למדינת זולו. הוא לא צריך לגייס איש, הוא רק נותן הוראה, ולוחצים על הכפתור.

אתה אומר שאת זה צריך להביא לאישור ועדת החוץ והביטחון. קודם כול, נדבר על רוב הפעולות שהן בגדר מלחמה, שכרוכות בגיוס כללי, ויש המנגנון, שאתה בא לוועדת החוץ והביטחון. עכשיו אתה מדבר על פעולות מאוד ייחודיות, שודאי יש בהן האלמנטים של סודיות והפתעה, ואתה רוצה לצמצם את שותפי הסוד לדבר הזה. להביא אותם מראש, זה נראה לי בעייתי.

רשמנו כאן אפילו סיטואציה שלא תביא למלחמה, כתבנו: "פגיעה ממשית ביחסי חוץ". למשל, דוגמה בדיונית: התנקשות באישיות מסוימת שהיא במדינה ידידותית לישראל, ויודעים שלא תהיה מלחמה, אבל יכול להיות ברוך לא נורמלי ביחסי החוץ. למשל, הפעלת רשת. ואלה דוגמאות שקרו לנו, לא פעם ולא פעמיים. האם כן או לא, ומי לוקח את האחריות על דבר שכולם יודעים שאם זה יתפנצ'ר, תהיה לנו בעיה קרדינלית.

לא חשבתי מספיק על השאלה הזאת.

חסר לי בעניין הזה מחקר השוואתי, למרות שאני מבינה שאיל נון עשה, ואצלכם עשו, לגבי התייחסותן של חוקות לדבר כזה. אני לא שוללת את דרום אמריקה, אבל מדינות מערביות, שמתאימות לנורמת ההתנהלות שלנו, למרות שאין לנו משטר נשיאותי.

רוב החוקות לא מביאות בחשבון את הצורות החדשות של מלחמה.

יש הכלל הידוע, אם זה לא שבור, אל תתקן את זה. אני לא יודעת אם צריך לעשות יותר מדי תיקונים. השופט ברק אמר את זה במפגש האחרון.

מי אמר שזה עובד בסדר? רק הבוקר שנינו ישבנו בישיבה על אחד המקרים שזה לא עובד בסדר. כולם יודעים שזה לא עבד בסדר, וזו לא פרשייה יחידה.

הנושא של מה צריך להביא לאישור ועדת החוץ והביטחון ואיך לנסח את זה, והוסיף פרופ' קרמניצר, "אם ניתן", כי לפעמים לא ניתן. לא הייתי רוצה, למשל, להשתמש בביטוי "דחוף", משום שהוא בעייתי.

אני לא חושבת שצריך לייצר חוק שהופך את הנושאים, שגם היום, גם הנשיא ברק לא בטוח שהם שפיטים, לעילות להתערבות בג"צית, אם זה היה דחוף, אם זה לא היה דחוף, אם צריך להביא לוועדת החוץ והביטחון או לא. צריך לזכור שכל מילה שאתה כותב פה היא מילה, בצדק, שנתונה לביקורת שיפוטית, והפכנו את הנושא הקלאסי, של פתיחה במלחמה כן או לא, הקלאסי במובן זה שאתה חושב שהוא לא בדיוק מהדברים שצריכים להיות שפיטים במסגרת הערכאות, אתה יכול להביא אותם לפתחן של ערכאות על-ידי כתיבת היתר.

הייתי די הרבה שנים בצה"ל, ומניסיוני, לא היתה מלחמה שהשתתפתי בה, שלא היה קונפליקט רציני ביותר בכפיפויות, ולא רק במלחמה. אני יכול להגיד את זה, אפילו מול המצלמות, במקרה של הפלת המטוס הלובי במדבר סיני, שהיו בו עשרות נפגעים, היה קונפליקט רציני ביותר בין מפקד חיל-האוויר לרמטכ"ל ולשר הביטחון. אני עוד עסקתי בחילוץ הגופות, הייתי מפקד מבצע החילוץ, והיו כבר יריבויות בשטח מי נתן את ההוראה, ומי לא ידע.

הנושא של הכפיפויות, כמו שציין פרופ' קרמניצר, הוא חשוב מאוד, בדיוק כמו הנושא של מטרות הצבא. מטרות הצבא זה נושא חשוב מאוד. ואני אגלה לכם סוד, שכולם יודעים, משום שהצבא היה הבן יקיר לי במדינת ישראל, והוא כל הזמן מגן על חיי מדינת ישראל, המסורת שלנו היתה כזאת שמה שהצבא עושה זה דבר טוב, הזכירו את זה כאן כמה מהדוברים. אנחנו טאטאנו מתחת לשולחן לא פעם דיונים רציניים מאוד בנושאים האלה של מטרות הצבא, הכפיפויות והסדר, כמו שניסינו לעשות בשתי הישיבות האחרונות.

אני רוצה לגעת בנושא רגיש ומיוחד, ואני לא אפרט פה מול המצלמות. אדוני הישוב-ראש, אתה השתמש בזולו ובלובנגולו. אוי ואבוי למפקד חיל-האוויר במדינת זולו, שלא יקבל הוראות מוכנות מראש למצבים שטיל של לובנגולו יהיה בדרך אליו בתוך חמש או שש דקות. יש מה שנקרא אישור שניתן מראש למצבים מיוחדים, וזה מאוד מאוד ספציפי, ולפחות בכמה מדינות שאני מכיר זה מסודר, למשל, בארצות-הברית. בארצות-הברית, יש מישהו שהולך ליד הנשיא עם מזוודה, והוא יודע בדיוק על איזה כפתור הוא צריך ללחוץ, באיזה מצב, וזה על-ידי הוראות ואישורים של הקונגרס, מוכנים מראש.

זה במציאות או שזה מסרט?

יש איזה קולונל שהולך אחרי הנשיא עם המזוודה כל הזמן.

במשטר נשיאותי, הנושא של הכפיפויות, קחו שוב את ארצות-הברית, הוא הרבה פחות בעייתי, כי הנשיא הוא המפקד העליון של כוחות הצבא. גם את הבעיה הזאת, בין השאר, משטר נשיאותי פותר. זאת הערה פרובוקטיבית, ולכן השארתי אותה לסוף.

לגבי המטרות, אין דעתי כדעת קרמניצר ובנדור. אני לא חושב שצריך סעיף מטרות, ואם סעיף המטרות, בסופו של דבר, יהיה אותו סעיף שנקבע בחוק בשב"כ, עדיף שלא יהיה סעיף מטרות, בצורה כל כך רחבה, בצורה כל כך גורפת, וזה מה שיכול להיות אם יהיה.

צריך לחשוב על המעמד החוקתי של ראש הממשלה ולראות את מעמדו בחוק השב"כ, שיש לו מעמד, ומעמדו כלפי המוסד, שלא קבוע, אלא בנהלים פנימיים, ורובם סודיים, אבל הוא פועל רק מכוח חוק יסוד: הממשלה. אין עוד חוק מוסד. מיסוד המוסד עוד צריך להיות.

לגבי העניין של ראש הממשלה בנושא הזה. היושב-ראש איתן כבר דיבר באופן אופרטיבי, ואז הייתי שם באותו סעיף את שר הביטחון – ראש המטה הכללי נתון למרות הממשלה, וכפוף לראש הממשלה ולשר הביטחון, לאור כל מה שדיברנו כאן.

עדיף כבר מודל של נטילת סמכויות.

גם אני יודע מה זה נטילת סמכויות, גם אני שמעתי על המושג הזה.

אנחנו עוסקים בחוקה, אנחנו לא עוסקים עכשיו בלדעת שאפשר ליטול סמכויות.

איך אתה מנסח את זה שככלל זה שר הביטחון- - -

כפיפות לראש הממשלה באמצעות שר הביטחון.

מה שאומר חבר הכנסת פינס זאת אופציה. צריך לחשוב על זה. כפוף לראש הממשלה באמצעות שר הביטחון, או, וזה אנחנו כן יודעים, יש פרשנויות חוקתיות, אם נגיד: נתון למרות הממשלה, כפוף לראש הממשלה ולשר הביטחון, יהיה ברור שהכפיפות הראשונה היא לראש הממשלה במקרה של קונפליקט.

הנושאים שאנחנו דנים בהם, מהמעט שעבדכם יודע, הם לא נושאים תיאורטיים. זה דורש דיון, ואני לא יודע אם הייתי מפסיק את המומנטום ודחה את זה עכשיו לעוד 30 ישיבות, כדי להגיע למשהו. יש סיטואציה, לדוגמה, שראש הממשלה מזמן אליו את הרמטכ"ל, ונותן לו מסמך אופרטיבי איך להפעיל את הצבא ומה לעשות. זה לא לקוח מהשמים, הדוגמה הזאת. השאלה אם זה לגיטימי. אסור לנו, שמצד אחד נחוקק את חוק יסוד: הצבא, ונדאג כל הזמן להשאיר אותו מעורפל ככל האפשר. צריך לקבוע את העקרונות, ואז באמת יש השאלה, שבמקרה כזה, יכול לשאול רמטכ"ל, אם יש לו את מי לשאול, מה הוא עושה אם ראש ממשלה נתן לו עכשיו סט שלם של הוראות אופרטיביות, האם הן מחייבות אותו או שהוא יכול להחזיר לו את המכתב ולומר שידבר אליו דרך שר הביטחון. אלה לא שאלות אקדמיות, הן קורות במציאות.

השאלה אם אנחנו מוכנים להביא לכאן עקרונות. ואז אמרתי, כפיפות לראש הממשלה, או מה שחבר הכנסת פינס אמר, אפילו באמצעות שר הביטחון לעשות את זה, ולאחר מכן אפשר יהיה לעשות גם נהלים סודיים וגם חוק הצבא, לא כחוק יסוד, להוראות אופרטיביות.

איחרתי לדיון, ואני מתנצל. אנחנו מדברים על דברים שאולי ברומו של עולם, ודאי ברומה של מדינה, אבל אני רואה קשר ישיר בין היכולת לנסח את מה שאנחנו רוצים לנסח ברמת חוקי היסוד שלנו לבין מצב שבו, בסוף, קצין נותן הוראה בלתי-חוקית בעליל, לחייל שממלא הוראה בלתי-חוקית בעליל. אני לא רוצה להיכנס לזה, כי כולנו יודעים במה מדובר, אבל יש קשר בין היכולת שלנו לנסח בצורה נכונה את הכפיפויות, את הסמכויות, מה מותר ומה אסור, לבין התוצאה הסופית, האחרונה, אצל החוליה האחרונה בשרשרת,שעושה דבר, שאתה אומר שלא יכול להיות שיעשו דבר כזה במדינת ישראל, ובסוף זה כן נעשה.

אופיר פינס, אני מציע שתחשוב פעמיים. אני חושב שאתה שוגה, ואתה מפחית מאחריות הפרט. העניין של הדגל השחור הוא בתחום ההחלטה של הפרט. זה לא עניין ממסדי. יש דגל שחור, הוא ברור לפרט, הוא ידוע, ואי-אפשר לתרץ אותו בזה שהכנסת כן פיקחה או לא פיקחה, שזה קשור להוראות של דרג יותר גבוה או יותר נמוך. אדם שצריך לבצע, הדגל השחור מתנוסס מול עיניו, הוא לא יכול לבצע, אין לו שום הגנה שיגיד שהוא קיבל הוראה או היה כך או היה אחרת. צריך לנתק את זה. זו מטריה אחרת.

בשולי הדיון, ודאי אני לא רוצה להיכנס לוויכוח הזה שהוא ברובו פילוסופי מוסרי, אבל מה אנחנו עושים פה? בסוף אנחנו לא בטוחים שאנחנו סומכים עד הסוף על שיקול הדעת, לא של החייל שירה, ולא של ראש הפירמידה. זה העניין. אתה אומר שחייל היה צריך להגיד שזאת הוראה בלתי-חוקית, ושלא יטילו עליו הוראה כזאת, ואני מסכים אתך שהאחריות היא עליו בסוף, כמו שהאחריות על המפקד וכן הלאה. אבל אנחנו היום לא משוכנעים, ואנחנו רוצים לייצר מכניזם שונה, בכל מה שקשור לשיקול הדעת של ראש ממשלה, של שר ביטחון בישראל, של רמטכ"ל בישראל, בהחלטות שונות, קל וחומר בהחלטות הרות גורל. אני רואה קשר, אומנם קשר מסוג אחר. אני לא יודע מה לוח-הזמנים שלך לעניין הזה, אבל הנושא הזה הוא באמת נושא מרתק וחשוב מאין כמוהו. לא בטוח שהממשלה זקוקה ל-30 שבועות כדי לקבל עמדה בסוגיה הזאת. באמת יש פה מומנטום, ויכול להיות שכדאי לך להניח את הנושא הזה על סדר-היום אולי בעוד חודש כדי לנסות ולסכם אותו.

בחיי המעשה, כנראה אין רישום ואין הערות, אבל רוב המחלוקות בצמרת הביטחון שלנו הם בנושאים הרבה יותר ארציים. מחלוקות, לפעמים כל יום, לפעמים קצת פחות, בין שר הביטחון לבין הרמטכ"ל על מינוי קצינים בכירים. מכיוון שעל-פי פקודות הצבא מינוי של קצין בדרגת אלוף משנה ומעלה, מדובר בסביבות 1,000 איש, בלי להיכנס למספרים מדויקים, זה טעון אישור של שר הביטחון, תלוי כמובן באישים, אבל אלה הנושאים המרכזיים שיש בהם חיכוכים בין שני האישים, בנושא מינויים.

אני רוצה לסכם. כולנו מרגישים שהדיון הזה הוא בהחלט דיון מרתק ונוגע לנושאים חשובים מאוד, שבהם מתקבלות החלטות, והמטרה של הדיון שלנו היא ליצור מערכת, שבה אנחנו נהיה סומכים כמובן על כך, שכל מי שיקבל את ההחלטות, יקבל אותן לפחות כשהוא משוכנע שהוא פועל למען טובת המדינה. אבל, הוא בהחלט יכול להיתפס לטעויות שונות, והיינו רוצים שתהליכי קבלת ההחלטות יהיו מהטובים ביותר שאנחנו יכולים להעניק, ושיש בהם איזונים בין הדרגים המבצעים לדרגים שצריכים להיות אחראים, ובסופו של דבר גם ישקפו את רצונו של רוב העם.

הדיון הסתיים מבחינת השלב הראשון שאותו אנחנו צריכים על מנת להצביע על הבעיות המרכזיות ולהציג את הדילמות.

אופיר פינס, בתשובה להערה שלך. הדיון יכול להתחדש כשאנחנו נצטרך לבוא ולקבל את ההחלטות. נציג את הדילמות השונות בפני חברי הכנסת, ואם חברי הכנסת יגידו שהם רוצים לשמוע עוד הערות והרחבות, נקיים גם דיון לפני ההצבעות. תודה רבה לכולם, אני מודה לכל האורחים על תרומתם. הישיבה נעולה.

הישיבה ננעלה בשעה 13:20