פרוטוקולים/ועדת חוקה/7541



5
ועדת החוקה חוק ומשפט בשבתה כוועדה להכנת חוקה בהסכמה רחבה
15.12.2003

פרוטוקולים/ועדת חוקה/7541
ירושלים, כ"ט בכסלו, תשס"ד
24 בדצמבר, 2003

הכנסת השש-עשרה נוסח לא מתוקן
מושב שני




פרוטוקול מס' 112
מישיבת ועדת החוקה חוק ומשפט בשבתה כוועדה להכנת חוקה בהסכמה רחבה
יום שני, כ' בכסלו התשס"ד (15 בדצמבר 2003), שעה 10:00

חוק יסוד: הצבא; סעיף 40 לחוק יסוד: הממשלה (הכרזת מלחמה)

חברי הוועדה: מיכאל איתן - היו"ר
יולי אדלשטיין
אופיר פינס-פז
אברהם רביץ

חה"כ אליעזר כהן
עו"ד יהושע שופמן - משרד המשפטים, משנה ליועמ"ש
עו"ד דלית דרור - משרד המשפטים, ממונה בכירה על ייעוץ וחקיקה
עו"ד עמי ברקוביץ - משרד המשפטים, מח' ייעוץ וחקיקה
עו"ד צביה גרוס - משרד הביטחון, יועמ"ש
עו"ד ישי יודקביץ - משרד הביטחון, ע' יועמ"ש
אל"מ חני כספי - משרד הביטחון, ע' פצ"ר לייעוץ וחקיקה
השופט אילן שיף
פרופ' יחזקאל דרור
פרופ' אריאל בנדור
פרופ' זאב סגל
פרופ' אריק כרמון - נשיא המכון הישראלי לדמוקרטיה
אמנון כוורי - המכון הישראלי לדמוקרטיה
ד"ר יצחק קליין - המרכז המדיני לישראל
עו"ד רון גזית - לשכת עורכי-הדין
דפנה בן-פורת - הכנסת, ממ"מ

סיגל קוגוט

תמי ברנע

אסתר מימון

הצבא; סעיף 40 לחוק יסוד: הממשלה (הכרזת מלחמה)

אני מבקש לפתוח את ישיבת ועדת החוקה, חוק ומשפט. אנחנו דנים היום בחוק יסוד: הצבא ובסעיף 40 לחוק יסוד: הממשלה (הכרזת מלחמה).

הצבא)

אנחנו מבקשים לעבור ולבדוק, במידה שנכנס את כל חוקי היסוד ונביא אותם כמקשה אחת, שזה מה שאנחנו בעצם עושים עכשיו, כהצעת חוק למדינת ישראל, האם נשאיר את חוק-יסוד: הצבא כמות שהוא או שנכניס בו שינויים כאלה או אחרים.

הזמנו אורחים להשמיע את דעתם, ואני מבקש שיפתח אילן שיף, שהיה בעבר הפרקליט הצבאי הראשי, והיום הוא שופט מחוזי בבית-המשפט בחיפה. בבקשה.

כדי לדון בחוק-יסוד: הצבא, אני אביא קצת סקירה היסטורית. בפורום הזה אין צורך להכביר מילים על כך שצה"ל הוא ככל הנראה הארגון החזק ביותר במדינת ישראל, מבחינת מה שהוא יכול ומסוגל לעשות. הוא גם אחד הארגונים החשובים ביותר במדינה. ולכן, לגבי ארגון כזה, יש חשיבות גדולה, אולי אפילו שבעתיים, למרות אזרחית חד-משמעית עליו כצבא.

בחוקות, בדרך כלל מופיע סעיף או פרק שמתייחס לכוחות הביטחון.

יש התייחסות. לא בכל החוקות זה פרק נפרד, לפעמים הכפיפות היא בפרק של הרשות המבצעת, ויש לנו פה סקירה של הממ"מ.

לפעמים ההוראות שזורות בפרקים הרלוונטיים, ולפעמים זה פרק נפרד.

אכן, עוד בשנת 1948, כאשר הממשלה הזמנית פרסמה את פקודת צבא ההגנה לישראל, באחד הסעיפים נאמר: "כל אדם המשרת בצה"ל חייב להישבע שבועת אמונים למדינת ישראל, לחוקתה ולשלטונותיה המוסמכים". "שלטונותיה המוסמכים", על רקע אותה תקופה, היה אמור לסמל את המרות האזרחית על הצבא.

יש כמה אנקדוטות בקשר לסעיף הזה. שימו לב, ששבועת האמונים היא, בין השאר, לחוקתה של המדינה. יש מחלוקת האם יש לנו חוקה או לא. ברור שבמשך שנים לא היתה חוקה, ופקודת מטכ"ל, שקבעה את נוסח שבועת האמונים, דיברה על שבועת אמונים לחוקיה, עד היום זה כך. יכול להיות שזה דורש שינוי.

זה היה ההפך. היה כתוב "חוקתה", ובטעות מישהו תיקן את זה ל"חוקיה".

זה עדיין "לחוקיה", והיום אפשר אולי לשנות את זה כבר "לחוקתה", אליבא דאלה שחושבים שיש חוקה. יש עוד אנקדוטות היסטורית, אבל נדלג עליהן, כי זה פחות חשוב כרגע.

למען האמת, בתקופה ההיא, כאשר בן-גוריון עמד בראשות המדינה, היה ברור שיש מרות אזרחית, ואיש לא פקפק בזה, היה ברור מי מוסמך ומי אחראי ומי רשאי לתת הוראות.

השלב הבא, שחשוב היסטורית לענייננו, הוא מלחמת יום-הכיפורים, כאשר ועדת אגרנט, במסקנות שלה קובעת, בין השאר, שחסרות הגדרות ברורות לחלוקת הסמכויות, החובות והאחריות בין ראש הממשלה, שר הביטחון והרמטכ"ל. שימו לב למונח "ראש הממשלה", כי בהמשך נצטרך להידרש אליו.

הוועדה ממליצה לחוקק חוק ולהגדיר את הסמכויות. הוועדה ערה לכך שאי-אפשר שהסמכויות יהיו מוקנות, כדרכה של חוקה, אבל הוועדה בכל זאת ממליצה לחוקק חוק בנושא הזה, להגדיר בחוק את הסמכויות.

בעקבות המלצות ועדת אגרנט חוקק החוק הזה, כאשר למקרא החוק הקצר הזה בולטים כמה דברים. דבר ראשון, הכנסת אכן ניסתה להגדיר בחוק את יחסי הממשלה, שר הביטחון והרמטכ"ל. דבר נוסף שבולט בו, והוא נושא חשוב לדיון, העובדה שלמרות חשיבותו הרבה של החוק הזה, החוק הזה לא משוריין, וזה נושא לדיון. אפשר לשנות אותו ברוב רגיל, אם כי זה (?ב)חוק יסוד. דבר שלישי, שבולט בו, שחרף המלצת ועדת אגרנט נפקד מהחוק הזה מקומו של ראש הממשלה.

יש הסוברים, שלמרות שנפקד מקומו של ראש הממשלה מן החוק, יש לו בהחלט מעמד כלפי הצבא בהיותו ראש הממשלה, ולפחות על-פי הנוהג שהשתרש. ראו המחלוקת בין דיין לרמטכ"ל במלחמת יום-הכיפורים, כאשר הולכים לגולדה להכריע בנושא גיוס המילואים, וברבות השנים היו גם מקרים נוספים שראש הממשלה הכריע. מכל מקום, יש הטוענים, שעל-פי הנוהג הזה יש סמכויות לראש הממשלה. כך או כך, הנושא הזה יכול להיות שנוי במחלוקת. ולדעתי, צריך להידרש אליו ולהחליט האם מקנים לראש הממשלה מעמד מפורש בחוק, ואם כן, איזה מעמד, ומה קורה כאשר יש סתירה בין הוראה שלו לבין הוראה של שר הביטחון, ועוד כהנה וכהנה שאלות, שיתעוררו בהקשר הזה.

נקודה נוספת, שהיא קריטית בחוק הזה, היא שאלת סמכויותיו של שר הביטחון כלפי הצבא. למקרא החוק, לכאורה, המצב פשוט. כתוב שראש המטה הכללי נתון למרות הממשלה וכפוף לשר הביטחון, והשר הממונה מטעם הממשלה על הצבא הוא שר הביטחון, ולכן לכאורה הכפיפות היא כפיפות, (היא כפיפות), ולכאורה כל הוראה שנותן השר לצבא, דרך הרמטכ"ל, יש לבצע אותה. אני אומר "לכאורה", כי זה בהחלט יכול להיות נתון במחלוקת, ואכן זה נתון במחלוקת, כי למקרא החוק, ברור שהרמטכ"ל והצבא נתונים למרות הממשלה. מרות היא לכאורה ביטוי הרבה יותר חזק מאשר כפיפות, וכיוון שיש שוני בביטויים בין מרות לכפיפות, יכולה להיות מחלוקת, והתפתחו שלוש תזות בהקשר של הכפיפות לשר הביטחון.

תזה אחת אומרת שכפיפות היא כפיפות, ולכן השר רשאי להורות לצבא הכול, גם במישור האסטרטגי וגם במישור הטקטי-אופרטיבי, מחוט ועד שרוך נעל. איפה תהיה הכותפת, מי ימונה, איזה מזון יוגש בצבא, איך יתקפו, איך ישחררו את בני הערובה, האם יתקפו בכוחות אלה או אחרים, כל הוראה טקטית או אופרטיבית, וכמובן הוראות אסטרטגיות, שעל זה כנראה אין מחלוקת שיש לשר סמכות להורות.

אלה שמצדדים בתזה הזאת של סמכות מלאה מתמקדים, דבר ראשון, בזה שכפיפות היא כפיפות, ודבר שני, שאם יש לשר אחריות מיניסטריאלית, יש לו גם סמכויות, כי האחריות הולכת ביחד עם סמכויות, ולכן, אם הוא אחראי על כל מה שקורה בצבא, יש ליתן בידיו גם את סמכויות ההוראה, ולכן יש לפרש את זה בסמכות מרחיבה.

אלה שמתנגדים לתזה הזאת אומרים, קודם כול, שהיא מתעלמת מהשוני בין המרות לכפיפות, ומה שיותר חמור מזה אולי, שהיא יוצרת איזה מעמד לשר הביטחון, שהוא בניגוד לחוק היסוד, שהרי כתוב בחוק שהדרג הפיקודי העליון בצבא הוא הרמטכ"ל, ואם ניתן לשר סמכויות מלאות כלפי הצבא, כאילו הפכנו אותו לדרג הפיקודי העליון בצבא, והוא יכול לנטרל את הרמטכ"ל. עוד אומרים המתנגדים, שיש סיכון בנתינת סמכויות כה נרחבות לאדם אחד שהוא דמות פוליטית, וכרגע לא חשוב מי הוא, ולכן זה לא בריא ולא נכון לתת לו סמכויות גם במישור הטקטי-אופרטיבי.

דמות פוליטית זה נכות?

זו בפירוש לא הכוונה.

אני כל הזמן שומע את זה. כל פעם שרוצים להגיד שיש משהו, אבל גם משהו לא בסדר, אז אומרים שיש משהו וגם דמות פוליטית, ואז מבינים שצריך לאזן. יש פלוס ויש מינוס.

מבחינת עקרונות דמוקרטיים זה לא בריא, כך טוענים אותם מתנגדים, לתת לאדם יחיד, שהוא דמות פוליטית- - -

אני רוצה להבין מה כאן עניין הדמות הפוליטית.

מבחינת התיאוריה הדמוקרטית ברור שהדמות הפוליטית צריכה להחליט.

ראשית כול, אני רוצה להבין מה הבעיה כאן עם הדמות הפוליטית, מה המינוס שהדמות היא דמות פוליטית.

השאלה היא רטורית, לא צריך תשובה.

אני לא אגיד שהשאלה היא רטורית ולא צריך תשובה, ואני לא אגיד שהתשובה היא רטורית. אני אגיד שדמות פוליטית, שיש לה גם שיקולים פוליטיים, זה לגיטימי- - -

אתה מתכוון למפלגתיים.

אולי הביטוי מפלגתי הוא יותר מוצלח. בכל מקרה יש בעיה כאשר לדמות מפלגתית, שיש לה גם אג'נדה מפלגתית, לתת לה סמכויות כל כך נרחבות, כאשר היא חבה גם חובות כלפי המפלגה שלה.

נדמה לי שמרבית הרמטכ"לים היו דמויות מפלגתיות, וצ'יק-צ'ק, ישר מהרמטכ"לות הם הוכיחו את זה. כדאי להיזהר במחשבות.

כדאי לחשוב על חוק צינון באותה הזדמנות.

יש צינון.

כדאי לחשוב האם הוא מספיק.

בהקשר הזה אני רוצה לציין שכאשר שר המשפטים הביא את החוק לכנסת, היה זה אז חיים צדוק, הוא אמר שלדעתו פרשנות החוק היא, שלשר יש סמכות מוחלטת כלפי הצבא. זה לא אומר שהוא צריך להשתמש בכל הסמכויות שלו, ויכול להיות שהממשלה יכולה לתחם את הסמכויות שלו, אבל הוא רואה את זה כסמכות קונסטיטוציונית מלאה על הצבא.

פרשנות שלישית, שיש הדוגלים בה, ביחסי שר הביטחון-רמטכ"ל, היא, שבמישור האסטרטגי השר מוסמך להורות הכול - האם לשחרר את בני-הערובה או האם לעשות פעולת תגמול כזאת או אחרת וכן הלאה. במישור הטקטי הוא לא רשאי להורות, אבל הוא רשאי להורות לרמטכ"ל להביא לאישורו גם את הצעדים הטקטיים שהוא מתכוון לבצע. זה מעין מבחן ביניים בין אלה שדוגלים בסמכות המלאה לבין אלה שאומרים - רק סמכויות אסטרטגיות.

זו סמכות יחסית.

נכון. שכחתי לומר בהתחלה שלדעתי החוק הזה חייב להיות ברור, כי חילוקי הדעות עלולים לצאת, בעיקר בתקופות משבר, ואז אין זמן לבג"צים ולפרשנויות, ולכן המצב צריך להיות ברור. איך עושים את זה, אולי נדבר בהמשך.

בעיה נוספת, שמזדקרת בחוק הזה, זו השאלה איך מלבישים את חוק יסוד: הממשלה, אם בכלל, על חוק יסוד: הצבא. במילים אחרות, אחת הסוגיות החשובות היא, האם למשל סעיף 34 לחוק יסוד: הממשלה - סעיף 34 אומר ש"שר הממונה על ביצועו של חוק רשאי ליטול לעצמו כל סמכות, למעט סמכות בעלת אופי שיפוטי, הנתונה על-פי אותו חוק לעובד מדינה, אם אין כוונה אחרת משתמעת".

זה "אברוגציה".

פה יש שאלה מאוד בעייתית. בהנחה שנתפשר ונאמר שהשר לא מוסמך להורות הכול, שהוא רשאי להורות רק במישור האסטרטגי, שזאת פרשנות שהיתה מקובלת פעם על חלקים בצבא לפחות, האם אז יכול השר להגיד שהוא לא מורה במישור הטקטי, שהוא שואב את סמכויותיו מכוח חוק יסוד: הממשלה?

פה, כמובן, תעלה על המדוכה השאלה אם הרמטכ"ל, לצורך העניין, הוא עובד מדינה, שזו שאלה בפני עצמה, והיא לדעתי פתוחה. אומנם יש בג"ץ שאומר שחייל הוא לא עובד מדינה, אבל בינתיים זרמו הרבה מים, גם בירקון. יש גם פסיקה שמשאירה את השאלה הזאת בצריך עיון. יש גם פסיקה שמרחיבה מאוד את ההגדרה של עובד מדינה, ואם חייל הוא עובד מדינה, תישאל השאלה האם חוק יסוד: הצבא, משתמעת ממנו כוונה אחרת, שהרי, אם אפשר לשאוב את סמכויות הרמטכ"ל, זה סותר את הקביעה שהרמטכ"ל הוא הדרג הפיקודי העליון בצבא, וחוזרים לשאר הבעיות שציינתי קודם, כולל אולי הבעיה ששר הביטחון יכול להיות איש נטול כישורים צבאיים, לטוב ולרע. יש הסוברים שאולי זה יתרון, אבל הוא יכול להיות גם איש נטול כישורים צבאיים, לא אקס-רמטכ"ל, ואז אם הוא נוטל לעצמו סמכויות כאלה, כמובן זה עלול ליצור בעיות. גם השאלה הזאת יכולה להיות שנויה במחלוקת, והיא טעונה הבהרה.

שאלה נוספת שיכולה להיות במחלוקת היא סמכויותיו של סגן שר הביטחון. הרי סעיף 25(ב) לחוק יסוד הממשלה קובע ש"סגן שר יפעל בכנסת ובמשרד שנתמנה לו בשם השר שמינה אותו, ובמסגרת העניינים שמסר לו". לכאורה, שר הביטחון יכול להאציל מסמכויותיו, או חלק מסמכויותיו, לסגן השר, ולהפוך אותו לדמות מרכזית בחיי הצבא. והשאלה שעליה אפשר להתווכח היא, האם לזה התכוון חוק יסוד: הצבא, או שהוא התכוון להיות חוק מיוחד, מה שנקרא "לקס-ספציאליס", שגובר על כל חוק אחר, והדמויות שלא מוזכרות בו אינן קיימות, ואי-אפשר להלביש עליו את חוק יסוד: הממשלה. אז תיטען כמובן אותה שאלה לגבי ראש הממשלה.

פרשנות לגבי ראש ממשלה, נתינת מעמד לראש הממשלה מכוח פרשנות, יכולה גם לחזק את הטוענים לכך שגם לסגן השר יכול שיהיו סמכויות כלפי הצבא.

סמכויות סטטוטוריות אסור לו לאצול ממילא לסגן שר.

לא כל סמכויות השר הן סטטוטוריות.

שאלה נוספת שיכולה להישאל היא, לאור סעיף 33(ב) לחוק יסוד: הממשלה, שקובע ש"סמכות הנתונה לאחד השרים על-פי חוק או שהועברה לו על-פי 31(ב)" - זה הממשלה, באישור הכנסת - "למעט סמכות להתקין תקנות, רשאי השר לאצול, כולה, מקצתה או בסייגים, לעובד ציבור". האם שר הביטחון רשאי לאצול מסמכויותיו למנכ"ל, למשל? זה גם נושא שצריך לתת עליו את הדעת.

שאלות נוספות שלא עלו לדיון בשום פורום, והן שאלות נכבדות, שאני לא בטוח שהן צריכות להיות מכוחו של חוק היסוד, הן עלולות להתעורר מפורשות לאור חוק היסוד, זה האם הצבא חייב לציית להוראות בלתי-חוקיות של הממשלה או של שר הביטחון. לגבי חיילים בצבא, המצב ברור. ברור שכל חייל חייב לציית גם לפקודות בלתי-חוקיות של מפקדיו, אני לא מדבר, כמובן, על פקודות בלתי-חוקיות בעליל, אבל לפקודות בלתי-חוקיות יש חובה לציית.

בית-המשפט העליון הרחיב במידה מסוימת את הקונספציה הצבאית גם לגבי עובד מדינה או עובד ברשויות המקומיות. עם כל הכבוד, נראה לי שההרחבה הזאת היא לא המילה האחרונה, אם להתבטא בעדינות, ויש לי ספק רב אם זו הפסיקה שתישאר על כנה אם וכאשר יושמעו טענות משפטיות, כי זה נאמר די באמרת אגב, מבלי שהושמעו טענות משפטיות בנושא הזה. זה נאמר בכמה פסקי-דין.

מכל מקום, לאור ההרחבה של בית-המשפט העליון, שמחייבת גם עובדי מדינה ועובדי רשויות מקומיות לציית להוראות בלתי-חוקיות של הממונים עליהם, עלולה להישאל במלוא עוזה השאלה, האם הצבא חייב לקיים הוראות בלתי-חוקיות של הממשלה ושל שר הביטחון.

סקרתי את הדברים בקליפת אגוז. אפשר להרחיב מאוד את הדברים שאמרתי, ואפשר להעלות עוד בעיות, אבל העליתי את הבעיות העיקריות.

לסיכום. חוק היסוד, למרות שהוא צריך להיות אחד החוקים הנהירים והברורים והחד-משמעיים ביותר, החוק הזה מעורר בעיות, והוא לא ברור בנקודות מסוימות, והוא חייב להיות ברור, כי הוא עלול לעלות בעיקר בעתות חירום. לכן, אי-אפשר לדון בשאלה אם להשאיר את החוק על כנו או לא להשאיר אותו על כנו, או לאמץ אותו כמות שהוא, בלי לקבל פרשנות מוסמכת, שעד היום לא נעשתה לחוק הזה. ואני מציע, שבטרם נדון בשאלה אם להשאיר אותו, תוזמן חוות-דעת מחייבת של היועץ המשפטי לממשלה, עד שלא תהיה פסיקה של בית-המשפט העליון, שיפרש את החוק, ואז אפשר יהיה לדון לאור הפרשנות שהוא נותן לחוק, אם זה המצב הרצוי.

אם כבר - פרשנות של היועץ המשפטי לכנסת, שהוא הרשות המוסמכת.

במקרה הזה, אין מה לעשות, זה משהו שצריך לחייב את הממשלה.

אם זה יהיה היועץ המשפטי של הכנסת, אני לא בטוח שזה יחייב את הפצ"ר, לא את היועצת המשפטית של שר הביטחון וכן הלאה.

אני רוצה לשאול שאלה אפיקורסית. למה אנחנו צריכים בכלל את החוק הזה, חוק יסוד: הצבא? למה אנחנו לא מסתכלים על הצבא ועל מערכת היחסים בין שר הביטחון והצבא, למשל, כמו מערכת היחסים בין השר לביטחון פנים מול המשטרה? מה קורה שם?

למשל, השב"כ וראש הממשלה.

זה הוסדר בחוק.

אבל לא בחוק יסוד.

דבר ראשון, כל ההתחבטויות והדקויות יכולות לסבך אותנו בפתרונות. ולדעתי, גם אם ניכנס לכל הבעיות שהעלית, ונרצה לקבוע כל דבר בצורה כזאת או אחרת, אני לא בטוח שזה יהיה בחוק יסוד. דבר שני, הכפיפות האזרחית - אנחנו יכולים למצוא ולהכניס. מעניין אותי באמת איך זה נקבע בחוקות אחרות. זימנו לכאן דיון גם על העניין של הכרזת מלחמה, למשל, שזה סיפור אחר, זה לא קשור. מה שהדליק אצלי נורה אדומה זה, שאתה אומר שאולי חוק יסוד: הצבא יכול לגבור על חוק יסוד: הממשלה, בתחומים שבו הוא חוק מיוחד. נלך לכיוון ההפוך ונשאל, למה חוק יסוד: הממשלה לא די טוב להסדיר את היחסים?

האמת היא שהשאלה: למה חוק יסוד? קיבלתי את זה כנתון, ואף פעם לא ייגעתי את עצמי בשאלה. אני מניח שלאור מרכזיותו של הצבא בחיי מדינת ישראל, חשיבותו המרבית, ולאור העובדה שהמרות והשליטה של הדרג המדיני על הצבאי זה דבר שהוא מאושיות הדמוקרטיה- - -

נכניס את זה לחוק יסוד: הממשלה.

אתה מתכוון שיהיה שם פרק?

לא פרק, שני משפטים. אנחנו צריכים להסתכל על העניין הזה לדורות, אם אנחנו כבר מגישים הצעה. העובדה שנגזר עלינו להיות מדינה שהצבא בה הוא מרכזי בכל שדרות החיים ומשפיע בכל מקום ובכל תחום, זה בסדר, אבל אני לא צריך לקדש את זה בחוקה. הצבא הוא חלק מזרוע ביצועית, הוא שייך לממשלה, והממשלה היא הגוף שבו מטפלים בחוק יסוד: הממשלה, וקובעים שם, באחד הסעיפים, את היחסים, ואיך היא מפעילה את הצבא בהיותו ייחודי, אבל הכול נובע מהרשות המבצעת.

מעבר לנושא החשיבות של הצבא בכמה סוגיות ספציפיות, שלדעתי המשמעות שלהן מבחינת זכויות האדם, מבחינת היבטים אחרים, היא כזו שהם חייבים להיות בתוך החוקה, יש חשיבות להסדר נושא הצבא בחוקה על מנת לדאוג באופן חוקתי לכך שיהיו הסדרים בחוק. זה לא אומר שכל התשובות לשאלות שהשופט שיף העלה צריכות להיות בחוקה, ודאי שלא. אגב, המבנה של חוק יסוד: הצבא כיום, סעיפים 4, 5 ו-6, הם קובעים עניינים מסוימים שבהם יש חובה לחוקק חוקים. אלמלא הסעיפים הללו, ההסדרים הללו לא חייבים להיות חוקים, הם יכולים לא להיקבע על-ידי הכנסת, הם יכולים להיקבע במסגרת משרד הביטחון או במסגרת הצבא.

בית-המשפט העליון היה אומר שזה חייב להיות בחקיקה ראשית.

לבית-המשפט העליון מאוד קשה מבחינה תיאורטית לצוות על הכנסת לחוקק חוק אם אין חוק יסוד שמסדיר את העניין הזה.

הנטייה להכניס סעיף חוקתי בעניין הצבא הוא, כי לצבא יש מונופול על הכוח האפקטיבי. התפיסה היא שהצבא לא דומה למשרד לביטחון הפנים. בגלל מונופול האלימות שיש לו, אין להשוות אותו למשטרה. אבל יש בעיה אחרת, יש סכנה כשמסתכלים אחורה ולא על המציאות המתרקמת, בייחוד אם עוסקים בחוקות. מבחינה מהותית, ההבדל בין פעולה צבאית לשיקול מדיני הולך ומתערער, ולכן יש יותר צורך בשילוב החשיבה המדינית עם החשיבה הצבאית, גם ההבחנה בין טקטיקה לאסטרטגיה לא כל כך ברורה היום כמו במלחמות העבר.

התהליכים האלה מאוד מתקצרים לאחרונה.

בוודאי. לכן חשוב, עקרונית, לחזק את סמכות הדרג המדיני להתערב גם בפעולות שנקבעו - - -

לא קיבלתי הסבר מדוע אי-אפשר בחוק יסוד: הממשלה להכניס את הסעיפים החיוניים להסדרת העניין.

מבחינה ארכיטקטונית התוכן יכול להיות גם בחוק יסוד: הממשלה, אבל הנקודה היא מהותית - באיזו מידה החוקה, גם אם היא מנחה לחקיקה רגילה, מונעת את אותו ערפול, את אותה דו משמעות שעולה כאן. אני מצטער על הדברים של פרופ' דרור. האחריות על האלימות בתור כלי נוסף של המדיניות זה דבר שהולך בעתיד להיות הרבה יותר דינמי, הדברים צריכים להיות מאוד מאוד ברורים.

עם כל הכבוד, בעיני הניסוח הוא די ברור. המילה מרות היא מילה חזקה מאוד, והיא מאובחנת. לא ראיתי שבמילה הזאת משתמשים באיזה משרד ממשלתי באחריות של שר מול הדרג המקצועי. אנחנו מתעסקים פה בחוקה, ואם אתה כותב בחוקה את המילה "מרות", המחוקק כבר יידע איך להתייחס אליה, וגם הגורמים האחרים. לא נוכל להיכנס לכל הסבך של הדברים האלה. אני אומר שוב, אם הייתי מביא כל משרד ממשלתי אחר, הוא היה מראה לי, בדיוק באותן עוצמות, את כל הבעיות שיש לו בתחום הביצוע מול הרשות המפלגתית. אני יכול להביא דוגמאות בלי סוף. משום שהצבא כאן מאוד דומיננטי, כל החשיבה שלנו היא בכלל אחרת, ואני רוצה לחזור לחשיבה מסודרת מבחינת התבנית, ומשם לרדת למטה. מה שצריך לתת לו ייחוד, אני בעד. אבל מבחינת התבנית, אם יש חוק יסוד: הממשלה, ובו הרשות המבצעת, ואני משתדל לרכז שם את מקסימום הדברים, אני אמשיך הלאה.

זו לא בעיה. יש פרק הממשלה, ובתוכו אפשר להכניס.

אני מדבר על דברים מינימליים. תנו לי את הדברים המינימליים שאני צריך בחוקה. לא בהכרח אני אפתור את כל הבעיות, אילן שיף.

על חלק מהדברים הרי תגיש השלמות בחוק. יש דברים שלא תוכל להשאיר אותם רק ברמת החוקה, אלא יהיו חוקים שישלימו את זה, אבל בהסדר אתה כן צריך לדון.

איחרתי ולא שמעתי מה שנאמר כאן לפני שהגעתי, אבל התכוננתי אתמול לדיון של היום. שמעתי פה את פרופ' בנדור, ואין לפורום שיושב בחדר הזה מושג כמה בעייתיות יש בנושאים שעולים על השולחן הבוקר. אני אביא שלוש דוגמאות: טילי קרקע-קרקע - בתוך שנה, שנתיים, תהיה יכולת אטומית-כימית לאירן, שש דקות לוקח לטיל הזה מיציאתו עד פגיעתו בישראל - כמובן אני לא רוצה להפחיד, אבל מדברים על הרס לאומי - משמעות הנושא הזה שחייבים להיות חוקה וחוקים ברורים לחלוטין בעניין חלוקת הסמכויות בין ראש הממשלה לבין שר הביטחון לבין הרמטכ"ל.
מכאן אני מקפיץ אתכם לסיפור אישי. הטסתי את שר הביטחון משה דיין ביום השלישי של מלחמת יום-הכיפורים לפיקוד דרום. שר הביטחון ירד בטיסה עם גנדי, יועצו, הם באו בטיסה עם הליקופטר, ואני הטסתי אותם לחזית, ושם בחדר, שר הביטחון משה דיין אומר לדדו, הרמטכ"ל: אדוני, קח את הכוחות שלך בתעלה, ותסיג אותם אחורה 8 ק"מ.

"עצה מיניסטריאלית", הוא קרא לזה.

דדו מאוד לא אהב את הרעיון, כי בשלב הזה הוא התחיל לבלום, אחרי הצליחה הגדולה, ואנחנו מדברים על ניצחון או הפסד של צה"ל. באותו שלב הניצחון או ההפסד של צה"ל בסיני עמד בשלב קריטי בערך שמונה ימים.

אני בעד זה שיהיה חוק יסוד: הצבא בחוקה, ושהוא יהיה מפורט, במיוחד בנושא חלוקת סמכויות ואחריות. דדו אומר לשר הביטחון - זה המשפט המפורסם - האם זו הצעה או פקודה? דיין אמר לו: זו הצעה. כי אם זו לא היתה הצעה, וזו היתה פקודה, הרמטכ"ל היה חייב להסיג את הכוחות, וכל מבנה המערכה היה משתנה. היתה קבלת החלטות במקום.

אני גם השתתפתי בישיבות המטכ"ל וראיתי את הוויכוחים בין המטה הכללי לשר הביטחון. אדוני היושב-ראש, ראיתי בעיניים, כשאנחנו הצענו מבצעים, ושר הביטחון לא אהב אותם, ובין שר הביטחון לרמטכ"ל היו חיכוכים.

חלוקת הפיקוד בין הממשלה, כאחראית על כל הנושא, וראש הממשלה, כאחראי על שר הביטחון, ובין שר הביטחון, שמקבל סמכויות, מול הרמטכ"ל – חלוקת הפיקוד של שלושת הדרגים האלה מוכרחה להיות ברורה.

מה דעתך?

אין לכם מושג כמה פעמים האלוף בני פלד, כמפקד חיל-האוויר, אמר לי שאין חוקים ברורים בנושא הזה.

באותה סיטואציה שהבאת לנו, האם דדו יכול היה לומר לשר הביטחון: אדוני, אתה רק שר הביטחון, כל מה שאתה אומר זה רק המלצות, האחריות היא עלי, ואני רשאי או לא רשאי.

אף על פי שהדוגמה היא לטובת דדו, כי מה שדדו החליט היה לטובת הצבא, הוא היה צריך להישמע לשר הביטחון.

הוא נשמע לשר הביטחון.

הוא הציע לשר הביטחון לשנות את ההוראה שלו.

ראש הממשלה, שר ביטחון, רמטכ"ל. אין ויכוח שזו צריכה להיות ההיררכיה.

במטוס הלובי היתה אותה שאלה, מי נתן את ההוראה, מי החליט.

אני חושב שעזרת לנו מאוד, אבל ננסה לצאת מכאן למסקנות.

הוא בעד הכפיפות המוחלטת.

מה שרציתי להגיד, שהמציאות בשטח מחזקת את דברי פרופ' דרור.

ממה שאתה אומר, יוצא, דבר ראשון, שהכפיפות, לפי הצעתך, היא ממשלה וראש ממשלה, שר ביטחון ורמטכ"ל, כאשר על-פי התזה שאתה מציע, הרמטכ"ל חייב לקיים בכל תחום שהוא הוראה של שר הביטחון.

אלא אם הוא מבקש ערעור והוא מבקש לבדוק, ויש זמן לבדוק.

בשלב הראשון הרמטכ"ל צריך לקיים, אלא אם כן הוא מגיש ערעור בפני ראש הממשלה או הממשלה במליאתה.

אם ראש הממשלה פונה ישירות לרמטכ"ל, הרמטכ"ל צריך למלא את ההוראה מאחורי ראשו של שר הביטחון?

הוא לא צריך לעשות את זה, והוא לא יעשה את זה, אבל אם אתה שואל, התשובה היא: כן.

יש לנו מבנה שמוצע כאן. השאלה אם למישהו יש התנגדות, ראשית כול, שזה יהיה המבנה.

אילן שיף אמר פה שיש לנו היום את החוק, למעשה המקום שיש בו פרשנויות והוא לא כל כך בהיר, ואני אתייחס לזה במפורש, זה בכפיפות שבין שר הביטחון לרמטכ"ל, ומה שחבר הכנסת כהן הציג פה, שהוא לקח, משלוש התזות שהציג אילן שיף, את התזה הראשונה של הכפיפות המוחלטת, שאני תומכת בה.

אני אתחיל מהסוף. לדעתי אסור לנגוע בחוק יסוד: הצבא. הוא כתוב קצר, יש בו הכול, יש בו שאלה של פרשנות, שזה לא יהיה רע בכלל שוועדת החוקה - אני לא מדברת כעת על היועץ המשפטי של הכנסת - תאמץ פרשנות, יכול להיות שהגיע הזמן שגם היועץ המשפטי לממשלה יקבע פרשנות.

אני גוזרת את התזות של הפרשנות לחוק היסוד ממטרת החוק. מטרת החוק היא אחת, ברורה לחלוטין - המרות האזרחית על הצבא. לדעתי, הסוגיה של המרות האזרחית המוחלטת על הצבא חייבת להיות בחוקה, בעיקר בישראל, שבה הצבא הוא גורם כל כך דומיננטי. כמעט כמו שיש חוק יסוד: הממשלה וחוק יסוד: הכנסת וחוק יסוד: נשיא המדינה, אתה צריך חוק יסוד: הצבא. אין לי בעיה שזה יהיה פרק בחוק יסוד: הממשלה, אבל לא הייתי נוגעת בחוק היסוד.

מה עשה חוק היסוד? הוא קבע את ההיררכיה - ממשלה, שר ביטחון, רמטכ"ל. אין שם מעמד ספציפי לראש הממשלה. גם בזה לא הייתי נוגעת, כיוון שראש הממשלה, בסופו של דבר, הוא שר, ראשון בין שווים, אבל הוא שר, והממשלה קבעה שהשר שמדבר מטעם הממשלה אל הצבא זה שר הביטחון. הוא הצינור. צריך לזכור שהחוק משתמש במילה "מטעם הממשלה".

הוא לא ראשון בין שווים, יש לו סמכויות חוקתיות מיוחדות.

אתה צודק, אני מקבלת את התיקון. אבל עדיין זה די מבלבל שיש שתי פונקציות פרטניות אישיות שיכולות לדבר אל הצבא.

לגבי כפיפות שר הביטחון והרמטכ"ל. הרמטכ"ל הוא הדרג העליון של הצבא, ואני חושבת שהמשמעות של זה היא ששר הביטחון לא מדבר אל הצבא ישירות אלא רק דרך הרמטכ"ל, זו המשמעות שהוא הדרג העליון של הצבא. זאת המשמעות היחידה. שר הביטחון לא יכול לפנות למישהו שמתחת לרמטכ"ל, לאלוף פיקוד דרום, למשל, להורות לו מה לעשות. הוא מקבל ייעוץ ישיר, גם מראש אמ"ן, מכל מיני דרגים בעלי השלכה לאומית ויועצים ממלכתיים.

מעבר לזה, אני דוגלת בכפיפות המוחלטת, כי החוק אומר שהוא כפוף לשר הביטחון, מזה פיתחו תזות שאולי הוא כפוף רק אסטרטגית, אולי הוא כפוף רק באופן מסויג, אולי לשר ביטחון אסור להיכנס לנושאים טקטיים.

כאשר שר הביטחון הסביר בא להפעיל את הסמכות הזאת של הכפיפות המוחלטת, הוא צריך להפעיל אותה כמו כל שר, באופן ראוי וסביר, ומטבע הדברים הוא צריך להיכנס רק במקרה החריג, וברוב המקרים הוא ייכנס לדבר הטקטי, שיש לו השלכה יותר רחבה, ואני אביא דוגמה, שהמחוקק נתן עליה את דעתו - גיוס מילואים כללי. למה גיוס מילואים כללי צריך לבוא באישור שר הביטחון וגם באישור ועדת החוץ והביטחון? כי יש לזה השלכה צבאית רחבה.

ההמלצה שלי היא לא לנגוע בחוק היסוד הזה, עם כל העמימות שיש בו כביכול, ואם רוצים להחליט אם לאמץ את התיאוריה של הכפיפות המוחלטת או המסויגת, אפשר לקבל על זה חוות-דעת.

זה לא כל כך חשוב אם הדברים יהיו בחוק יסוד: הצבא או בחוק יסוד: הממשלה, יש כאן סוגיות חוקתיות מובהקות, כגון עצם העובדה שהגוף היחיד שיכול להפעיל את הכוח במדינת ישראל הוא צה"ל.

לגבי סוגיית הטיפול, עכשיו כשקראתי והבנתי את החוק, אני חושב שחובה לתקן את חוק היסוד, ואני חושב שסעיף 3(א), חייבים לבטל אותו, וסמכות הפיקוד הצבאי צריכה להיות מעוגנת בדרג הפוליטי, ואחר כך גם לסייג ולראות כיצד מוסיפים עוגנים לאותה סמכות פיקוד.

הסעיף הזה נועד למנוע מצב שבו הדרג הפוליטי יורה ישירות למפקד חטיבה, למפקד גדוד או לאלוף פיקוד. הכול דרך הרמטכ"ל. אם אתה מוריד את הסעיף הזה, השר יהיה רשאי להורות ישירות למפקד גדוד מה לעשות.

הסעיף הזה, כפי שהוא כתוב, יוצר את העמימות.

זה "הדרג הפיקודי העליון בצבא", זה לא המפקד העליון של הצבא.

יש לך את סעיפים קטנים 2(ב) ו-3(ב).

החוק הזה צריך להיות ברור מאוד ולומר שהסמכות הפיקודית העליונה במדינת ישראל היא איזה דרג פוליטי ולא צבאי. אחר כך אפשר להגדיר בחוק איך מפעילים את זה, או שאפשר לומר שהפקודות של הדרג הפוליטי צריכות לעבור דרך צינורות כאלה ואחרים. הבעיה עם חוק היסוד הזה שהוא יוצר מניה וביה עמימות לגבי כפילות סמכויות.

אני מבין שהסוגיות שאנחנו נוגעים בהן פה הן מאוד קיצוניות, ואז יש שאלת הקונספציה. אם החברה אומרת: אנחנו רוצים להשלים מהר את העסק, אפשר לקחת את חוק יסוד: הצבא, או, כמו שאמר היושב-ראש, ולשים אותו בתוך חוק יסוד: הממשלה.

משיחות האקראי שהיו לי במשך השנים, אני חושב שכדאי מאוד שנשמע שרי ביטחון או רמטכ"לים כדי להבין עד הסוף במה אנחנו עוסקים. למשל, יש שאלה אחת שההצעה לא מדברת עליה. אמרה כאן צביה גרוס שראש הממשלה לא מוזכר, וזה טוב. יכולות להתעורר הרבה מאוד שאלות גם בין ראש הממשלה לשר הביטחון, מה ראש ממשלה יכול להורות לשר ביטחון. האם ראש ממשלה יכול להורות לשר הביטחון לעשות, למשל, מה שכתוב במסמך מסוים. אלה דברים שקרו, אני לא מביא דוגמאות אקדמיות.

אם משלימים מהר, אני מקבל את גישת צביה גרוס, אם מחליטים שהולכים קדימה, קחו את ששת הסעיפים האלה, הם מלאכת מחשבת, ונעבור הלאה. אם לא רוצים, צריך לשבת בישיבה אמיתית.

גם חברי כנסת מאוד מנוסים צריכים להבין את הדברים עד הסוף. אם אנחנו מכינים חוקה לדורות, ובא שר ביטחון, לא שאול מופז, אחד שלא מבין ממש בעניינים צבאיים, שר הביטחון האזרחי, הוא יתחיל לתת לרמטכ"ל הוראות: תוציא כוחות, תעביר כוחות.

מה יקרה?

יכול להיות ברוך עצום.

יש ראש ממשלה ויש ממשלה. אני מעדיף את הברוך הזה על הברוך ההפוך. הדרג האזרחי אמר בזמנו לדיין לעצור, וכך גם ליגאל אלון בקום המדינה, ועד שהגיעה ההודעה, הוא לא שמע טוב בטלפון. אנחנו מכירים את הטבע האנושי, ויודעים שהדברים מסתדרים. יש איזונים בשטח.

יש כאן שאלה פרשנית. אתה צודק שאתה אומר שהמילה מרות עושה רושם טוב, אז ראש המטה הכללי נתון למרות הממשלה וכפוף לשר הביטחון. ההנחה הפרשנית שלנו, שמרות זה יותר מכפיפות. מה קורה אם יש פקודה מצד הממשלה בניגוד לדעת, לעמדת שר הביטחון?

הממשלה תמיד גוברת.

כל מה שאני מבקש לומר זה שני דברים: או לקבל קונספציה שלא סוף העולם, להשאיר את העמימות, נלך הלאה, נעשה וי, וכולם ילכו לים, או, שאם אנחנו רוצים לגעת פה במשהו, אנחנו צריכים ללמוד יותר את הסוגיה, לא רק מהמסמכים, אלא מהאנשים.

יש לי רושם שאתם מחפשים את הוויכוח בכל מחיר. על הניסוח נדבר אחר כך. ראשית כול, נחליט בין כולנו אם זה מוסכם, כי נראה לי שיש הסכמה כללית.

מה מוסכם?

מוסכם מבחינת הדרג, שיש ממשלה וראש ממשלה.

זה מרות, זה לא דרג.

אני אומר דרגים, אני לא קובע את היחסים ביניהם. בראש הפירמידה עומדת הממשלה וראש הממשלה, גם שם יש בעיה, אם כי, החלטת רוב בממשלה מחייבת את ראש הממשלה. זאת אומרת, למעלה הממשלה/ראש הממשלה, מתחת שר הביטחון ומתחתיו הרמטכ"ל, מתחת לרמטכ"ל כל הצבא. השאלה, האם זה מקובל.

אני חושב, בשונה ממה שנאמר, שצריך להיות ברור לגמרי, בהמשך למה שאמר יחזקאל דרור, לגבי צורת המלחמה העתידית. ראש הממשלה צריך להיות מאובחן כאן. צריך להיות כתוב באיזה אופן בסמכותו להאציל, או שהוא פועל דרך שר הביטחון, אבל צריך להיות ברור לגמרי שהוא הסמכות העליונה, זה ברור שהוא מקבל את החלטות הממשלה.

זה מה שאמרתי.

אמרת "הממשלה".

אמרתי "ממשלה". לדוגמה, ראש הממשלה הגיע למסקנה שצריך לתת הוראה לשגר טיל מסוים, ומתכנסת הממשלה, והממשלה מחליטה נגד ראש הממשלה. מה עושים? מי קובע?

ודאי שהממשלה. מה קורה אם שר הביטחון מחליט?

כרגע אני מדבר על היררכיה. אמרתי: "הממשלה", כתבתי בצד "ראש הממשלה", קצת מתחתיה, שר הביטחון, מתחת לזה רמטכ"ל ומתחת לזה צבא. השאלה, אם על זה יש הסכמה. אם על זה יש הסכמה, אנחנו צריכים לחשוב עכשיו רק על הניסוח. מה רע בניסוח הזה? מדוע זה לא עולה ממה שכתוב פה?

לא ברור אם לראש הממשלה יש סמכות להורות לצבא מה לעשות.

בהחלט שיש.

זה לא בנוסח.

תתקנו את הנוסח. אני רוצה לדעת ברמה העקרונית, האם יש מישהו שמתנגד?

לנו יש הסתייגות.

יש הסתייגות למצב שבו ראש הממשלה, מעל גבו של שר הביטחון, נותן הוראות לצבא?

למעט בתחומים מסוימים, שאני לא אפרט.

תנמקי לי מדוע לדעתך, כשראש הממשלה אומר משהו לרמטכ"ל, ושר הביטחון אומר לו הפוך, הרמטכ"ל יציית לשר הביטחון ולא לראש הממשלה?

אם ראש הממשלה יגיד משהו לרמטכ"ל ושר הביטחון יגיד לו הפוך, ברור שזה יעלה לממשלה.

לא שואלים כעת על ממשלה. בשנייה הזאת צריך ללחוץ על כפתור, עומד שר ביטחון, מולו עומד ראש ממשלה. ראש ממשלה אומר לו שהוא נותן הוראה עכשיו, בשנייה הזאת, בחדר הזה, ללחוץ על הכפתור, ושר הביטחון אומר לא ללחוץ.

יש תחומים שאני לא אכנס כרגע אליהם, שזה ראש ממשלה מכוח הסדרים אחרים.

למה לך להתווכח? תגידי לי מתי לא.

ככלל לצבא- - -

גברתי, אל תתפלפלי, אני לא אתן למשוך את הדיונים האלה עד אין-סוף, אני מבקש שתגידי במפורש מתי לא.

מטעם הממשלה צריך להיות צינור אחד מוגדר שמדבר אל הרמטכ"ל ולא שתי פונקציות.

גברתי, אני לא מוכן לשמוע התפלפלויות. תעני לי, אני מתחנן בפנייך, מתי לא.

אם לא תיכנס לדברי, אני אענה לך. קודם כול, אני אומרת שזה יוצר חוסר בהירות.

את לא עונה לי, קצת שיתוף פעולה. השאלה באיזה מצב ראש הממשלה נותן הוראה, שר הביטחון נותן הוראה הפוכה, והרמטכ"ל מעדיף את הוראת שר הביטחון על פני הוראת ראש הממשלה.

ראש הממשלה, חוץ מאשר בתחומים שהם בתחום אחריות משרד ראש הממשלה, יש תחומים כאלה, לא צריך לתת הוראה ישירה לרמטכ"ל, כי דווקא אותה בהירות שנדרשת, גם בלחץ וגם לא בעת לחץ, לא צריכה ליצור שתי פונקציות שידברו אל הרמטכ"ל, והוא יתבלבל ביניהן. מי שצריך להגיד את דברו מטעם הממשלה – מטעם הממשלה, זה ברור שבדרך כלל ראש הממשלה הוא המכריע, גם בממשלה – צריך להיות פונקציה אחת. אני לא בעד שידברו אל הרמטכ"ל שני פונקציונרים, וברור שהוא יבחר את ראש הממשלה, אבל הוא יתבלבל עם ההוראות. זה יוצר מצב פיקודי צבאי לא טוב.

אני מצדד בגישה הזאת, וזאת גם דרך המלך, ולא במקרה לא מעט ראשי ממשלות עמדו על כך שהם יכהנו כשרי ביטחון, כי בדיוק את זה הם רצו למנוע. למי שהיה מספיק כוח, או שלא היתה לו בעיה משפטית, הוא היה ראש ממשלה ושר ביטחון בעת ובעונה אחת, כי אי-אפשר לדבר אל הרמטכ"ל בשני קולות, זה אסור. המוציא והמביא זה, בסוף, שר הביטחון. ראש הממשלה יכול לתת הוראה לשר הביטחון, זה בסדר גמור, אפשר להביא את זה לקבינט. דרך אגב, קבינט חסר לי פה, כי היום הקבינט הוא מכשיר.

הוא מופיע בחוק יסוד: הממשלה.

ראש הממשלה יכול לפטר את שר הביטחון.

הוא יכול לפטר את שר הביטחון, הוא יכול לעשות הכול, אבל אסור להעמיד את הרמטכ"ל בפני המצב הזה. אגב, מי שקורא את החוק הזה, כפי שהוא היום, זו הגישה. כתוב "באמצעות שר הביטחון".

אני יודע שבארצות-הברית יש פקודות של הנשיא שחייבות לקבל את הגיבוי של שר נוסף דרך הקבינט במצבים מסוימים.

קודם כול, העמדת הדברים כפירמידה של כפיפות, אני לא בטוח שהיא מדויקת. אני חושב ששר ביטחון הוא בעצם שלוח של הממשלה. המרות היא של הממשלה. לא לחינם כתבו שהצבא נתון למרות הממשלה, ומי שפועל מטעם הממשלה הוא שר ביטחון. שר ביטחון הוא השלוח, הוא פועל מכוח הסמכות של הממשלה. בממשלה, ביומיום, מובן שהוא זה שמקבל את ההחלטות ונותן את ההוראות. בסופו של דבר, הוא נושא באחריות משותפת להחלטת הממשלה. הממשלה, לצורך העניין, זה גם קבינט. הממשלה פועלת באמצעות קבינט, וניתן לכנס את הקבינט בעת הצורך. אני מסכים עם צביה גרוס, אני חושב שיש חשיבות לכך שמי שמייצג את הממשלה כלפי הצבא זה אדם אחד, הוא שר ביטחון. לראש ממשלה יש דרכים לכפות את מרותו גם על שר ביטחון, יש לו אפשרות להעביר אותו מתפקידו, ליטול סמכויות וכדומה.

לגבי העיגון. לב החוק הם סעיפים 2 ו-3, ולכן זה צריך להישאר. זה יכול להיות פרק נפרד, זה יכול להיות בחוק יסוד: הממשלה, זה לא משנה במיוחד. הדברים האחרים הם די מיותרים.

צריך להסכים ששר הביטחון הוא שלוח של ממשלה, הוא צודק.

עוד מישהו בדעה הזאת? אם לא, נשמע את הדעה ההפוכה.

אני רוצה להזכיר לכולנו את הדברים שאמר השופט שיף בתחילת הישיבה, שבימים כתיקונם בישראל, המצב המתואר כאן, של שר ביטחון שפועל מול רמטכ"ל, הוא לית מאן דפליג. אנחנו עוסקים בעת משבר. אם אני לא טועה, אמרת שאין זמן לבג"צים, אין זמן לבירורים. אנחנו לא יכולים שלא להתייחס למצב האבסורדי שבו שר ביטחון ורמטכ"ל מגיעים לראש ממשלה לקבל אישור לפעולה זו או אחרת, יש חילוקי דעות בדרג המיניסטריאלי או הפוליטי, או איך שנקרא לזה, וכפי שאמרת, רמטכ"ל יגיד שהוא מעדיף את הדעה של שר ביטחון. את המצב הזה צריך למנוע.

48 שעות הוא מוגן, כי גם אם הוא רוצה לפטר אותו, שר ביטחון אומר לראש הממשלה שהוא צוחק עליו.

לא. הוא יעשה קבינט טלפוני, ויביא החלטה.

לא צריך פה קבינט טלפוני. המצב האבסורדי, ובזה אני אסיים, שנתונה בידי ראש ממשלה סמכות לפטר לאלתר את שר הביטחון, אבל הוא לא יכול, דרכו, להעביר פקודה, הערה, דרישה לפעולה.

המצב הבעייתי הוא המצב הקיים ולא ההסדר המוצע. הרי הפרקטיקה, והפרקטיקה היא לא פרקטיקה מקרית או בלתי-חוקתית באופן עמוק, אלא זה המצב הראוי, שלראש ממשלה יש מעמד מיוחד. הוא לא שר בממשלה, ומעמדו איננו נובע אך ורק מכך שהוא יכול לפטר אדם זה או אחר. לא מתקבל על הדעת שבעניינים כל כך רגישים, דווקא במצבי חירום, כשהחלטות אמורות להתקבל לפעמים תוך דקות או שעות, ראש ממשלה הוא לא פונקציה. להסדר הקיים אין שום קשר למציאות. ראש ממשלה הוא לא אדם שיש לו מה לומר לצבא? הוא מדבר עם הרמטכ"ל אך ורק דרך שר ביטחון, באמצעות השר, ומטיל את מרותו על שר הביטחון כי הוא יכול לפטר אותו? זה לא רק דבר לא מציאותי, וחוקה צריכה איכשהו להתקשר למציאות, זה גם דבר בלתי-ראוי.

ראש ממשלה הוא ראש הרשות המבצעת בהקשר של הצבא, הוא הדמות הדומיננטית, ולא שר ביטחון, ומה שאופיר פינס אמר דווקא מחזק את מה שאני אומר עכשיו. למה ראש ממשלה צריך להיות גם שר ביטחון? דווקא כדי למנוע כל מיני שיבושים שעשויים להיגרם, לא בגלל ההסדר החוקתי המוצע, אלא בגלל ההסדר החוקתי הקיים.

אני לא בטוח שנכון שעכשיו נחשוב בדיוק על דקות הניסוח, אבל חייבים, ברוח ההסדר ההיררכי שהוצע, לעגן, לפחות בענייני הצבא, מעמד ברור לראש ממשלה, שיבהיר את המצב שקיים גם כך, שמי שמוביל את מדיניות הביטחון של מדינת ישראל, עם כל החשיבות של תפקיד שר ביטחון, זה ראש ממשלה ולא שר ביטחון.

אפילו אם הוא אזרח שאיננו איש צבא לשעבר.

בין אם ראש ממשלה כזה ובין אם שר ביטחון הוא כזה.

שתי הערות קצרות. דבר ראשון, אסור להתעלם מכך שיש מצבים שראש ממשלה ושר ביטחון הם ממפלגות שונות. בשעת חירום מי מחליט? יכולים להיות עיכובים, שזה גרוע מכול. דבר שני, אני רואה לעיני רוחי, לא בשעות השמחה, התנגשות עתידית.

אגב, הבעיה היא יותר חריפה אם הם באותה מפלגה.

הבעיה הכי חריפה אם ראש ממשלה הוא גם שר ביטחון, כי אז אין שום שיקול שני.

השיקול השני הוא התנגשות עתידית, מהירה מאוד. אני חושש שיהיה צורך שלראש ממשלה יהיה חדר מצב בזמן אמת עם override authority, כי רק לו יש הראייה המדינית הכוללת, לרבות הצד הכלכלי, לרבות צד יחסי החוץ, שהם לא במסגרת השיקולים העיקריים של שר הביטחון. מאחר והתנגשות עתידית היא רב-ממדית, אני חושב שהכרחי שראש ממשלה, כבעל הראייה הכללית, חשוב שתהיה לו סמכות הכרעה.

אני מצטרף לכל אלה שמצדדים בהכנסתו של ראש הממשלה לחוק, מאותם נימוקים שנאמרו, ואני רוצה להוסיף עוד שני נימוקים. דבר ראשון, אני מזכיר לכולם שוועדת אגרנט, שישבה על המדוכה ודנה בזה באמת לעומק, היא זאת שהמליצה גם להסדיר את יחסי ראש הממשלה מבחינה חוקית, ללמדכם שזה לקח חשוב ממלחמת יום-הכיפורים.

כאשר שאלתי את עצמי כל הזמן למה בזמנו הכנסת לא שעתה לוועדת אגרנט בנושא הזה, חשבתי שמא, לאור הלקחים ששר ביטחון עלול למצוא את עצמו מחוץ לממשלה בעקבות כשל גדול, לא רצו שברגע שמכניסים את ראש הממשלה כבעל סמכויות, דהיינו, יוצרים אצלו אחריות, שמא הכנסת או ועדת הכנסת חששה ממצב שבו, לאחר כשל גדול שני האישים האלה, יצטרכו להסיק מסקנות.

העליתי את זה פעם בהרהור בכנס, שוב אנקדוטה היסטורית, ואז קם שר החינוך בממשלת גודלה מאיר דאז, ידלין, ואמר לי: זאת לא הסיבה. הסיבה היחידה שלא הכנסנו את ראש הממשלה לחוק היא היחסים המתוחים ששררו באותה עת בין שר הביטחון לראש הממשלה, ולא רצינו שזה יגרור אחריו כל מיני דברים.

חבר הכנסת פינס, זה מחזק את מה שאתה אמרת, אבל כך או כך, ברור לי, לאור הנימוקים שנאמרו, ואני רוצה להוסיף עוד נימוק אחד מאוד חשוב--

מה שאתה אמרת עכשיו זו עוד הצדקה לכך שזה יהיה בחוקה, שלא מצבי רוח מקומיים יקבעו.

--לפעמים רמטכ"ל יכול להיות סבור שהוראה דחופה של שר הביטחון היא קטסטרופה. היום הוא חייב לציית, אלא אם כן הוא מערער בפני מליאת הממשלה או הקבינט. יהיו מקרים דחופים מאוד של מבצע שמתקיים, שלא יהיה זמן לכנס קבינט, ולכן חשוב שתהיה דמות נוספת אחת, לא משהו מסורבל, מעל שר הביטחון, שאפשר יהיה לערער בפניה.

נדמה לי שראיתי, בהחלטה מסוימת או בנוהל מסוים, שמדובר על ראש ממשלה פלוס עוד שר, שהוא מתייעץ עם עוד מישהו על החלטות מסוימות שמקבלים.

החלטות שהן בתחום אחריות ראש הממשלה, הן לא שייכות לחוק יסוד: הצבא.

יש נוהל כזה, אני לא יודע איפה זה מעוגן.

בהחלטת ממשלה.

השאלה שהעלית אם לעשות את זה בחוק יסוד נפרד או בתוך חוק יסוד: הממשלה, אני חושב שלשאלה הזאת יש גם חשיבות פרשנית, כי אם אתה מכניס את זה לחוק יסוד: הממשלה, משמעות הדבר שקבעת כנראה נדבך נוסף לאלה שטוענים שכל סעיפי חוק יסוד: הממשלה חלים באופן אוטומטי גם על החוק הזה.

אתה הבאת אותי לזה בהערה הקודמת שלי.

יכול להיות. יכול להיות שזאת הגישה הנכונה, אבל פה אני מצטרף למה שאמר פרופ' סגל, שכדי לדעת מה המצב הרצוי צריך לכנס פה רמטכ"ל ואקס-רמטכ"לים ואקס-שרי ביטחון, כדי שתבינו איך זה עובד בשטח.

ראש הממשלה, יש לו שתי סמכויות שהן ממילא מעל כל שר בממשלה, פעם אחת מכוח חוק יסוד: הממשלה, כששר אחראי בפני ראש הממשלה לתפקידים שעליהם הוא ממונה, זאת אחריות מיניסטריאלית שהיא בין ראש הממשלה והממשלה, ופעם שנייה מכוח הדוקטרינה של סמכות טבועה. זה ברור. ולכן אני גם מסכימה עם פרופ' בנדור, שוודאי שבפרקטיקה, אם ראש הממשלה מדבר עם שר הביטחון, מסכמים משהו, עמדתו של ראש הממשלה, אם הוא מתעקש עליה, היא שתכריע. השאלה, האם אני צריכה לעגן את ההיררכיה בחוק היסוד, ויכול להיות שפתאום ראש הממשלה ידבר ישירות גם עם הרמטכ"ל, או שראש ממשלה יגיד לשר ביטחון לעשות כך וכך, אתה תדבר עם הרמטכ"ל.

התשובה היא לא. ראש הממשלה בבור, זו בדיוק הסיטואציה שעלתה פה.

כשראש הממשלה בבור, והוא מקבל החלטה, אני חושבת, ואני מוכנה להתעמק בזה, שראש ממשלה תמיד, בשם הממשלה, הוא לא ראשון בין שווים, הוא יותר, יש לו הסמכות הטבועה לתת גם את הפקודה. אבל ככלל, המנגנון צריך להיות שלא מדברים בשני קולות אל הרמטכ"ל, לא אומרים לו כעת תכריע, או כעת תערער, ולדעתי הרמטכ"ל גם לא יכול לערער בממשלה, כשיש ויכוח בין ראש ממשלה לשר ביטחון. יש פה עניין שנצטרך אולי לחדד - אני לא בטוחה שבמצב המשפטי של היום לראש הממשלה אין הסמכות ממילא.

אם יש לו, למה לא להבהיר את זה?

כדי לא ליצור מצב שהרמטכ"ל נכנס בתפר בין שתי פונקציות.

לגבי ההערה שראש ממשלה חסר אונים במשך 48 שעות, הוא לא יכול להעביר שר ביטחון מתפקידו, זו נקודה שכדאי לחזור עליה בחוק יסוד: הממשלה. לפי חוק יסוד: הממשלה הקודם, כך לדעתנו צריך להיות, והצענו לשמר את המצב הזה, ראש הממשלה קובע את חלוקת התפקידים בין השרים ללא אישור הכנסת. כך זה בכל החוקות שבדקנו בזמנו, כך הצענו לוועדת החוקה לשמר את המצב במעבר בין חוק היסוד הקודם לחוק היסוד החדש.

זה נשמר.

לא. נאמר שראש הממשלה יכול לשנות את חלוקת הסמכויות באישור הכנסת. לדעתי, זאת טעות, וזה מגביל את הגמישות של ראש הממשלה לנהל את ענייני הממשלה. לדעתי, צריך לחזור לזה ולתקן את המצב.

יכול להיות שיש צדק בדבריך.

אני לא מתנגד להכניס משהו לגבי ראש הממשלה בחוק היסוד, אין לי שום בעיה, אבל השאלה היא לא זו. אם אנחנו רוצים לכתוב את מה שמובן מאליו, כי לפעמים טוב שהמובן מאליו ייכתב, אין לי בעיה. הוא ראשון בין שווים- - -

הוא יותר מראשון בין שווים.

אם הוא היה יותר מראשון בין שווים, היינו נשארים בבחירה הישירה או היינו מתקרבים למשטר נשיאותי.

מה שפרופ' דרור אמר, זה לעשות overruling בזמן אמת.

את זה אני לא מקבל. אני מקבל שלראש הממשלה יש מעמד עדיף כראש ממשלה, אבל אני עדיין סבור שהממשלה צריכה להידבר עם הצבא באמצעות שר הביטחון ולא באמצעות overruling של ראש ממשלה.

אנחנו לא מחליטים כרגע, אנחנו נכין שני נוסחים. הבעיה היא איך לנסח את שני המצבים האלה: מצב אחד שבו שומרים על מעמדו של שר הביטחון מול הרמטכ"ל במערכת יחסים עצמאית, שראש הממשלה לא יכול לחדור דרכה, ומצב שני שבו יש פריבילגיה לראש הממשלה לעשות overruling לשר ביטחון.

בנוסח הזה, שאני מאמין בו, אפשר בסעיף 3(ב), בלי סיבוך גדול, אם ייכתב "ראש המטה הכללי נתון למרות הממשלה וראש הממשלה וכפוף לשר הביטחון"--

"באמצעות שר הביטחון".

לא.

--ואנחנו כולנו משוכנעים שהמרות עולה על הכפיפות, במשפט הקטן הזה לפתור את הבעיה.

אז תצטרך בסעיף 2(ב) להגיד: השר הממונה מטעם הממשלה או מטעם ראש הממשלה?

לא, זה יהיה כתוב למעלה, שהצבא נתון למרות הממשלה וראש הממשלה.

אני אומר שאפשר ללכת גם בגישה מינורית.

אם סעיף 3(ב) בא אחרי סעיף 2(ב), זה מחליש. צריך לשים אותו לפני 2(ב).

במקום "כפוף" תכתוב "באמצעות".

גם יכול להיות. סעיף 3(ב) הוא הבעיה של המרות.

אפשר לשים את ראש הממשלה בכל אלה, אבל אם אתה רוצה משהו רק אופרטיבי ולא לעשות דרמה גדולה, אתה מכניס אותו בסעיף 3(ב), ואתה משיג את מה שאתה רוצה להשיג.

הראי של סעיף 3(ב) הוא סעיף 2(ב), כי בסעיף 2(ב) אומרים ש"השר הממונה מטעם הממשלה על הצבא הוא שר הביטחון".

הוא לא ממונה מטעם ראש הממשלה. הממשלה היא הרשות המבצעת של המדינה, לפי סעיף 1 הוא ממונה מטעם הממשלה, לא מטעם ראש הממשלה. אני צריך את סעיף 3(ב).

את מכירה יותר ממני את הבעיות, אבל קצת מזדמן לי להבין אותן, אני יודע שיש כאן בעיות אמיתיות. בסעיף 2(ב) כתוב, שנתון למרות הממשלה וכפוף לה. כולנו אומרים שלא צריך לפרש, כי כל אחד מבין מה זה מרות. אם אני שם אותו למרות ראש הממשלה, ואתם טוענים שלא צריך עודף הסברים, במקרה הזה יהיה ברור שאם ראש ממשלה, בסיטואציה הזאת, ייתן הוראה איקס ושר הביטחון ייתן הוראה ווי, הוא יכול לתת.

נקודה שנייה שהתעוררה היא, האם יכול ראש ממשלה לתת הוראות לרמטכ"ל בצורה איקס או בצורה ווי. השאלה הזאת היתה שאלה מעניינת, היא לא הגיעה לשום כותרות, תודה לאל, אבל היא היתה שאלה שעמדה למחשבה.

היו רמטכ"לים שהיו שרי ביטחון, ואלה הם מופז וברק, ושני אלה המומחים, וכדאי לשמוע אותם.

אני בטוחה שדעתם, כשהם היו רמטכ"לים, היתה שונה מדעתם כשהם היו שרי ביטחון.

אנחנו נחשוף את זה.

אני רוצה להתנגד לנוסח שהוצע כרגע, כי הוא מגדיל את אי-הבהירות. אם אנחנו מדברים על שתי גרסאות, גרסה אחת שרק הממשלה או הקבינט יכולים לעשות overruling לשר ביטחון, והגרסה השנייה שראש הממשלה יכול לעשות overruling, ודיברנו בהקשר של צורך מיידי בהחלטה שאין סיפק לכנס את הקבינט, לא דובר על זה שראש המטה הכללי יהיה נתון למרות הממשלה וראש הממשלה, כשיכולה להיות סתירה בין עמדת הממשלה לעמדת ראש הממשלה. הגרסה השנייה צריכה להיות במקרים המיוחדים, המצריכים הכרעה מיידית.

אני רוצה לסכם מה שעשינו עד עכשיו. בגדול, יש לנו שתי גרסאות לגבי צורת העניין. גרסה אחת היא לשמר את חוק יסוד: הצבא, וגרסה שנייה, שזה ייכנס כפרק או כסעיפים בחוק יסוד: הממשלה.

יכול להיות שאחרי שידונו עוד פעם באירועים פנימיים יחשבו על חוק יסוד: ביטחון המדינה, שיכלול גם את נושא העורף.

יש לנו כבר אפשרות שלישית.

ביטחון הפנים, באירועים מסוימים, אי-אפשר להפריד אותו מביטחון החוץ.

מיד תצטרך לשכנע אותנו. אבל, בהנחה שתשכנע אותנו שזה ראוי לגרסה, תהיה לנו גם גרסה שלישית של חוק יסוד: ביטחון המדינה, ואז ניכנס גם לשב"כ ולמשטרה.

זה מבטיח אריכות ימים לוועדה, זה סיפור ענק.

דנים בחוקה לדורות. לא הייתי מעלה את זה אלמלא המילה שלך "לדורות". אם לדורות, זה לחשוב מחדש לעומק.

בדיוק הפוך. דווקא כשאתה מתכוון לדורות, הרזולוציה צריכה להיות פחות מדויקת.

אני מסכים, אני לא הולך לפירוט, אבל השאלה מה דורש הסדר בחוק יסוד: הביטחון.

לכן אנחנו מסתכלים גם בחוקות אחרות. אני לא יודע אם יש חוקות שמפרטות את כל הנושא של ביטחון המדינה, פנים וחוץ.

בהולנד איחדו את שירותי הביון המיוחדים.

אין בעיות לאומיות מתמשכות כמו שלנו.

אנחנו לא יכולים באמצעות החוקה לפתור את הבעיות היומיומיות שלנו. אנחנו יכולים להיות מושפעים מהן, אבל אסור לנו להסתכל כאילו שאנחנו הולכים עכשיו לפתור בעיות. אם נעשה את זה, נטבע בבעיות ונחטיא את המטרה.

את זה נשאיר לבג"ץ?

לחוק. החוקה היא לא סוף פסוק. החוקה מאפשרת חקיקה, והחקיקה תתייחס לשאר הבעיות.

אני ממשיך בסיכום של מה שעשינו. קבענו את שתי האופציות לגבי המיקום. קבענו שתי אופציות וחצי.

לגבי הכפיפויות. באחד אין התייחסות לראש ממשלה, ובשני יש התייחסות מפורשת לראש הממשלה, תוך קביעת אמות מידה של דחיפות מיוחדת, כי אחרת זו צריכה להיות החלטת ממשלה.

יש שלושה נושאים שאני רוצה להציע להמשך הדיון, שקשורים לסעיפים האחרים, אבל עם תוספות. הנושא הראשון, הוא קשור לסעיפים 2 ו-3. כפי שנאמר פה בצדק, אי-אפשר לקבוע בחוק היסוד הכול, ועם זאת, הרבה מאוד דברים, חובה לקבוע, ולא קבעו עד היום. יש אפשרות כזאת, ויש אפשרות אחרת. ולכן אני מציע שבסעיפים 2 ו-3, כשם שיש בסעיפים 4, 5 ו-6, יוסיפו הוראה חוקתית שמחייבת לקבוע פרטים בחוק. כלומר, כאן קובעים את הדברים הבסיסיים ביותר.

מה ההוראה?

"פרטים ייקבעו בחוק", כמו שיש בסעיפים אחרים.

על מה פרטים?

לעניין היישום, לעניין הסדרי הכפיפות, לעניין הסדרי האצילה – כל הבעיות שאילן שיף העלה קודם לכן, שהן בעיות חוקתיות במהות, אבל לא היינו רוצים להציף את החוקה בהסדרים בעניין הזה, ואני לא חושב שחוות-דעת של יועץ משפטי כזה או אחר תפתור את הבעיות.

כמו שיש חוק יסוד: הממשלה וחוק הממשלה?

יש פרטים נוספים ברוב הדברים שהוזכרו כאן שצריך לקבוע אותם בצורה יותר מפורטת. למשל, לגבי נוהלי העבודה, לגבי נושא האצילה - האם ראש הממשלה יכול לאסור את הסמכות.

נושא שני הוא נושא בעל משמעות חוקתית מרחיקת לכת, וזה מטרות הצבא, מבחינת מה יכול לעשות צבא. במדינת ישראל זה דבר לא פשוט, אבל יכולה להיות גישה מצמצמת שאומרת, שהצבא מופקד אך ורק על ביטחון המדינה, במובן של ביטחון חוץ, וגישה מרחיבה. והיום, הפרקטיקה היא פרקטיקה הרבה יותר מרחיבה, וזה נושא להכרעה אידיאולוגית, ערכית. יש לי דעה משלי, אני רק רוצה להעלות את זה על סדר-היום.

אני מבקש שתאמר אותה. אם אתה כבר מעלה את הנושא, איך היית מנסח?

הבסיס צריך להיות, שמטרת הצבא היא הגנה על ביטחון המדינה, ושניתן להרחיב את סמכויות הצבא בחוק לתכלית ראויה, ובמידה שלא עולה על הנדרש.

בשביל מה כל זה?

היום, בחוק יש המטרה: לשם השגת יעדיה הביטחוניים והלאומיים.

יש מישהו שמצדד שיהיה כאן סעיף מטרה?

לא כאן.

נקודה שלישית, והיא מתקשרת לסעיף שכאן מנוסח בצורה לגמרי טכנית "חובה לשרת בצבא והגיוס לצבא" וכן הלאה. כאשר מדובר בשירות חובה, זה עניין בעל משמעות חוקתית - לצורך אלה מטרות ניתן לגייס אנשים לשירות חובה.

יש חוק שירות ביטחון.

יש חוק רגיל, ואני כותב עליו בחוברת שכתב אתי פרופ' קרמניצר, שהוא חוק בלתי-חוקתי, שהוא מנוגד לכל מיני דברים אחרים. זו הכרעה חוקתית – האם חיילים, שמגייסים אותם לשירות חובה, זה אך ורק למטרות צבאיות או גם לשירות מוכר, שהוא בכלל מחוץ לצבא, או בתוך הצבא, לדברים שאינם ביטחוניים מובהקים. כאן יש חיוניות בהכרעה חוקתית, וכאן, שוב, לא הייתי קובע הוראה מוחלטת, כמו שבחוקי היסוד על זכויות האדם אין הוראה מוחלטת. הייתי קובע עיקרון כללי שעל-פיו, שירות חובה בצבא יהיה למטרות ביטחוניות-צבאיות בלבד. ניתן לקבוע אחרת בחוק, לתכלית ראויה ובמידה שאינה עולה על הנדרש, כמו פגיעה בזכויות יסוד אחרות.

מה קורה בחוקות אחרות?

כמחצית מהחוקות שבדקתי התייחסו לחובת השירות, קבעו הוראה דומה מאוד לשלנו, באחת או בשתיים מהחוקות כתבו שחובת האזרחים להשתתף בהגנה על המדינה, וזו ההתייחסות היחידה למטרת השירות. למעט זה, ההוראה פשוטה, עם הפניה לפרטים שייקבעו בחוק, לרבות לעניין פטורים.

זה גם ראוי שכאשר מדברים על זכויות בחוקה צריכות להיות גם חובות של אזרחים. נטיית לבי היתה כמובן לטפל בזה, אבל לא נעלמה מעינו של איש כאן הבעיה עם הערבים, ואיך אנחנו מתייחסים אליה, וזו אחת הבעיות שמביאה אותנו למקומות אחרים.

פעמים רבות חובת השירות בצבא איננה נמצאת בפרק של הממשלה או של הצבא, אלא בפרק על זכויות.

שתי הערות בעקבות ההערות של אריאל בנדור. דבר ראשון, הייתי מציע להיזהר מהנושא של מטרות הצבא.

זה ירד, אף אחד לא הסכים לזה.

אני מציע, כמחשבה לעתיד, לאמץ את מה שאמרת בהתחלה, ולמקם את ההערות שנוגעות לצבא בחוק יסוד: הממשלה, ואני רוצה להוסיף נימוק על נושא שלא עלה כאן. בראשית דבריו, אילן שיף התייחס לפיקוח האזרחי. יש תחום שלם של פיקוח אזרחי, שלא עלה כאן, ואני מציע לרשום לפנינו. זה כל נושא תהליך התקצוב בצבא, התפקיד של הכנסת והביקורת של הכנסת על החלטות הצבא, אני לא מדבר כרגע על שעות חירום – זה לא קיים, זה לא עולה, אנחנו חיים במציאות בלתי-אפשרית של תחמון הדדי בין משרד הביטחון לבין משרד האוצר- - -

מה העיקרון החוקתי שאתה רוצה להכניס?

אני מציע לחשוב בפרק שנוגע לכנסת, מה שהיום חוק יסוד: הכנסת, לבדוק את הנושא של הפיקוח קצת יותר לעומק.

פיקוח תקציבי?

את הפיקוח בכלל, ובתוך זה את הפיקוח התקציבי.

מעמד הכנסת מול הצבא.

כן, בפירוש.

אני חבר בוועדה שיזם יובל שטייניץ בעניין הפיקוח הפרלמנטרי על הצבא. יש ועדה שהוא הקים עם מספר חברים. אני מסתכל על זה, והפיקוח בוועדת החוץ והביטחון, כפי שהוא היום, הולך דרך המנגנון שקבע חוק יסוד: הכנסת ותקנון הכנסת.

אני לא נכנס כרגע לאיפה. יש בעיה. אתה יכול להרחיב את חוק יסודות התקציב, למשל.

למה אני צריך לעשות פיקוח אחר על הצבא מאשר על המשטרה או על שירותי הבריאות?

אין לי תשובה מהשרוול. כרגע המצב בלתי-אפשרי, והוא רק הולך ומידרדר.

סמכות הפיקוח של הכנסת על הממשלה, סמכות הדיווח של הממשלה לכנסת ולוועדותיה – הכול קבוע בחוק יסוד: הכנסת כבר היום. השאלה אם לעשות פרק מיוחד לענייני הצבא. זה נראה לי לא טוב.

אני מסב תשומת לב שכרגע יש פגם, וצריך לבדוק את זה.

אני מעדיף כמה שפחות להתמקד בפרטים ובמקרים הספציפיים, ולנסות וליצור כללים שאפשר להכניס בתוכם את הכול.

יובל שטייניץ כל כך מתלונן שלא נותנים לו מספיק מידע ואינפורמציה, וקשה לפקח, והצבא עושה לו כל מיני תרגילים, ואנחנו יושבים שם בוועדה ונלחמים למען העניין. בסוף אמרתי, באחד הנאומים שלי שם, שאני מבקש שבסוף, כשיפרסמו את כל המסקנות, תכתבו: כמו כן, אנחנו ממליצים שוועדת החוקה, חוק ומשפט תקבל 50% ממידע זה משר המשפטים ומהמערכות שכפופות לו. הבעיה היא בעיה של פיקוח פרלמנטרי, ואתה אומר אותו דבר גם לגבי האוצר והכנת תקציב, המעורבות של הכנסת בתהליכים האלה. זאת אומרת, זו לא בעיה ספציפית לביטחון, זו בעיה של כל הפיקוח הפרלמנטרי והמקום של הכנסת מול הממשלה.

יש לי תשובה לפרופ' בנדור. הזכיר פה אילן שיף את התיקון של פקודת סדרי שלטון ומשפט, שהתקבל בו זמנית עם התיקון של השירות המוכר. פקודת סדרי שלטון ומשפט, יתקן אותנו פרופ' סגל, אם אני טועה, יש לה איזה מעמד חוקתי, למרות שהיא לא חוקה.

ודאי שמבחינה מטריאלית הוא תואם למשפט חוקתי, השאלה אם את יכולה לפסול את חוק השירות המוכר משום שהוא מנוגד לחוק הזה.

לא. מה שאני אומרת, שבו-זמנית עם השירות המוכר עיגנו בפקודת סדרי שלטון ומשפט את ההוראה שצה"ל- - -

גם זה וגם זה, צריך לראות את התאמתו לחוק יסוד.

אריאל בנדור, אני בדעה בדיוק הפוכה משלך, ממה שהשתמע מהדברים שלך. אני חושב שצריך להגדיר במפורש את הסמכות של הצבא ואת החובה של האזרח להתגייס לאו דווקא למשימות ביטחוניות-צבאיות.

היום, למשל, לפי דעתי ולפי דעתו של פרופ' קרמניצר, אנחנו חושבים שהמצב שונה. אולי, אם הנושא יגיע לבית-המשפט, בית-המשפט יקבל את דעתנו. אם הכנסת חושבת אחרת, היא צריכה לקבוע אחרת. היום המצב הוא מעורפל.

עוד לא דנו בכל הבעייתיות בחוק. דיברנו היום בעיקר על הסמכויות, אבל יש דברים נוספים.

אילן שיף, ראיתי שנתקענו בהתחלת החוק. בדף הבא, בעמ' 8, יש לנו את השירות בצבא, בדיוק כמו שהיושב-ראש אמר עכשיו, "מקבלי פטור משירות צבאי יועברו לשירות אזרחי". אני רוצה שתדעו שלא רק ששר הביטחון ממנה את ועדת האלוף עברי לנושא הזה, יש לנו הצעת חוק גדולה בנושא הזה, שעוברת הרבה מאוד מוסדות והרבה מאוד דיונים. חוק השירות האזרחי לאלה שאינם מתגייסים, זה כולל גם חרדים וגם ערבים. זה שירות אזרחי, לא לאומי.

הצעת החוק היא יפה מאוד, והיא לנגד עינינו כל הזמן.

מה אני מעלה על שולחן הוועדה, רבותי, צפו לזה שבשירות הצבאי, בחוקים האלה ובדיון על זה, לא רק ששר הביטחון מינה את ועדת האלוף עברי, אנחנו הולכים להביא לפה עוד סעיף, וזה השירות לאלה שאינם משרתים בצבא.

זה לא שייך לחוק יסוד: הצבא.

נקודה שנייה היא הנח"ל, מטרות השירות הצבאי. כשאנחנו דנים במטרות השירות הצבאי, מה זה הנח"ל - קיים, לא קיים, באיזו מסגרת הוא נכנס?

אני מעיר הערות, שאילן שיף נגע בהן, ויש עוד בעיות שלא דנו בהן. נתקענו רק בסמכויות ובכפיפויות.

על הדברים הללו הצעתי שתהיה הוראת הסמכה והוראת חיוב לקבוע את כל ההסדרים בחוק, כי אפשר להכניס לחוק יסוד עשרות סעיפים.

בסעיף 10 כתוב "אין להקים או לקיים כוח מזוין מחוץ לצבא הגנה לישראל, אלא על-פי חוק", אני מגלה לכם סוד, המוסד קיים.

זה שלפעמים אדם עם אקדח, זה אומר שזה כוח מזוין.

חברים, זה קשה, אבל אנחנו מוכרחים להתקדם. יש לנו כאן סעיף חובת שירות וגיוס. "החובה לשרת בצבא והגיוס לצבא יהיו כפי שנקבע בחוק או מכוחו". למעלה כתוב "צבא-הגנה-לישראל הוא צבאה של המדינה". אריאל בנדור אומר שאם אלה הדברים היחידים שנשארים בהצעת החוקה שאנחנו מגבשים, הנושא של שירות לאומי או אזרחי איננו מוסדר, ולא יכולים ליצור מצב של כפייה על אנשים, לקחת אנשים לעשות שירותים, כאשר הדבר הבסיסי הזה שולל מהם את הדבר הכי בסיסי שיש לאדם, החופש שלו, הזמן שלו.

זה מסודר בחוק, לא בחוקה.

לכן אריאל בנדור אומר שהחוק הזה לא חוקתי. זה יהיה עוד יותר לא חוקתי, כאשר אנחנו נצא עם הצעת חוקה שתדון בכל מיני סוגיות ותדגיש מאוד את זכויות האדם והאזרח מצד אחד, תקפיד כל פעם לציין מתי אפשר לפגוע בהם, וכאן היא תשאיר לקונה, היא לא תתייחס.

נדרשת הסכמת המלש"פ שם.

נראה לי שבמסמך צריכה להיות אמירה, לא מטרות הצבא, אבל אמירה שלמדינה מותר לקחת אזרח ולהגיד לו: עכשיו תלך לצבא, ואם לא לצבא, תלך להיות מורה בבית ספר באילת או במטולה או בקרית-שמונה.

היום אי-אפשר לחייב, זה רק בהסכמה.

אם זה בהסכמה, אולי אנחנו לא צריכים הוראה חוקתית, מספיק הוראה בחוק. השאלה אם אנחנו לא רוצים ליצור כלי שיאפשר לפחות הוראה בחוק שתאפשר חיוב.

לא נראה לי שאפשר לעשות את זה בכפייה.

נראה לי בתפיסה שזה דבר שלא קשור בהכרח לעניין הצבאי, אלא יותר לקונספט של יחסים בין מדינה לאזרח.

זכויות וחובות.

אזרח צריך גם לתת למדינה, ויש למדינה אפשרות לבוא לאזרח ולהגיד לו: אתה תלך עכשיו לשנתיים.

אריאל בנדור, הייתי בשגרירות הצרפתית, והיה שם חוק שירות חובה, וחלק מהאנשים ביצעו אותו על-ידי כך שהם היו מועמדים בכל מיני שגרירויות, והם ביטלו את זה.

גם אז היתה בעיה בחוקה, שהשירות החלופי הזה צריך לקבוע קורה חוקתית לתכלית לאומית ראויה.

מה שאני מבקש זה הצעה לניסוח. איפה זה ייכנס?

לדעתי, אתה נכנס פה לתחום אחר לגמרי. אם אתה מדבר על זכויות וחובות, אתה חייב לדבר על זה בקונטקסט של דיון על זכויות, מפני שמיד תעלה שאלת השוויון ושאלות אחרות.

ערבים.

ודאי. אני מציע להניח לזה. תחזור לזה אחרי שנגיע לכל הנושא של זכויות.

קיבלתי. אנחנו משאירים עדיין את החובה לשרת בצבא והגיוס לצבא, שיהיו כפי שנקבע בחוק או מכוחו.

מה שאנחנו משאירים זה את השירות הלאומי?

יהושע שופמן סבר שצריך למחוק את הסעיף הזה.

הוא לא מזיק, אבל הוא גם לא מוסיף, אלא כעניין סמלי, שיהיו כמה מילים על הגיוס לצבא.

ודאי שהוא מוסיף. אלמלא הסעיף הזה, אפשר לקבוע לכאורה חובת שירות בצבא, לא בחוק.

חס וחלילה. לפי עיקרון החוקיות, אי-אפשר בלי חוק לחייב אדם.

כפייה בחוק, זה סוג כפייה מסוים.

דבר שני. לפי חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו, אי-אפשר לגייס אדם, לשלול את חירותו, אלא בחוק. הסעיף הזה ודאי לא מקור הסמכות, והוא לא קובע שזה חייב להיות בחוק. יכול להיות שיש מקום לסמן היום, במיוחד אם יש פרק נפרד על הצבא. זה ודאי לא מזיק לקבוע במפורש שיש חובת גיוס, והפרטים יהיו בחוק.

אגב, מאוד יכול להיות שבית-המשפט יראה את המילים "פרטים ייקבעו בחוק" כפסקת הגבלה שיפוטית, כמו שהוא עשה בפסק-דין אחר, וייכנס לגופו של ההסדר, ויקבע אם הוא מידתי או לא. ככל שמדובר בחוק חדש, חוק שהתקבל אחרי 1992, ממילא יש ביקורת שיפוטית לפי חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו, מפני שמדובר בהגבלה על החירות.

כך או אחרת, אם ישמיטו את הסעיף, זה לא אומר שאין גיוס לצבא. מצד שני, זה לא אומר שאפשר לגייס לצבא שלא לפי חוק. ולכן, נורמטיבית, אפשר להסתדר בלי.

תחזור לזה יותר מאוחר.

בגרסה, שזה יהיה בחוק יסוד: הממשלה, לא נשאיר את זה. רק בגרסה שזה יהיה פרק נפרד.

דבר ראשון, אני מתרשם שהטרמינולוגיה של כפיפות ומרות מעמעמת את מה שצריך להיות ברור – ההבדל בין פיקוד לקביעת מדיניות. מה שאנחנו דנים בו עד עכשיו זו השאלה למי יש סמכות פיקוד לעומת סמכות לקבוע מדיניות.

היום זו הבחנה שלא מקובלת כל כך. החלטה בודדת ללחוץ על כפתור, היא גם מדיניות וגם פיקוד.

איך הגענו לזה עכשיו?

הדברים שאנחנו מדברים עליהם עד עכשיו, לגבי סמכות שר הביטחון וראש הממשלה, הבור וכן הלאה, מתייחסים לקביעת מסגרת מדיניות שבו ראש הממשלה פועל, לעומת סמכות הפיקוד שלו בעת מעשה.

למה הגענו לזה? עכשיו אנחנו מדברים על הוראות ופקודות בצבא. על איזה נושא אתה מדבר?

היות והתחלנו להעלות נושאים לסדר-היום, רציתי להציע שני נושאים לדון בהם. האחד, סמכויות פיקוד של דרג מדיני.

חברים, למה אני צריך להיכנס לזה עכשיו?

נושא שני שאני רוצה להציע, ואני רוצה לחזק את דבריו של פרופ' כרמון, אם יש ממשלה שרוצה להוציא את העם למלחמה, מה נגיד על זה?

מיד נגיע לזה. אני מבקש שנחזור לסעיף 5, הוראות ופקודות בצבא. כתוב: "הסמכות להוציא הוראות ופקודות המחייבות בצבא תיקבע בחוק או מכוחו".

זה לא חייב להיות חוקתי.

חוק השיפוט הצבאי כולו, מאיפה שואב את כוחו?

חוק השיפוט הצבאי שואב את כוחו מכוח זה שהוא חוק. אם אתה שואל על פקודות הצבא, מאיפה הן שואבות את כוחן, מפקודת מטכ"ל או הוראות פיקוד, לזה צריך את זה.

חוק השיפוט הצבאי הוא לא דבר פשוט בהיקפים, ביכולות, בענישה, בהתייחסות לאדם שהוא נשוא החוק הזה. אתה נותן אוטונומיה, ואתה נותן דברים שהם חריגים מאוד-מאוד.

זה דיון על חוק השיפוט הצבאי.

האזרח יבוא ויגיד: מאיפה אתם לוקחים את הסמכות לעשות לי דבר כזה?

כי הכנסת החליטה.

הכנסת לא מספיקה בשביל דברים כאלה.

זה לפני 1992.

עזוב, אנחנו מדברים על חוקה. השאלה אם מקור הסמכות ללכת אחר כך וברגע מסוים, אפילו להוציא אותי להורג, נתונה בחוק רגיל. בחוק אין סמכות להוציא להורג בין-אדם, אולי חוץ מאשר בעבירת בגידה, אז אתם אומרים לי שזה מכוח חוק השיפוט הצבאי.

זה לא פה, אלא כאשר תדון בזכויות במשפט ומה זה עונשים ואיזה עונשים אפשר להטיל במדינה. פה מדובר על הוראות ופקודות המחייבות בצבא, לא חוק השיפוט הצבאי.

גם סעיף 4, גם סעיף 5, גם סעיף 6, לכאורה, במבט שטחי, לא אומרים שום דבר, אבל יש להם משמעות חוקתית עקרונית ראשית, משום שהם קובעים חובה לקבוע הסדרים בעניינים הללו, והעיקר, משום שהם קובעים - אלמלא זה אפשר אולי, ואני לא בטוח שתמיד אפשר מכוח חוק יסוד: כבוד האדם - חובת חוקיות בדברים האלה. אלמלא היה סעיף מהסוג הזה, בהחלט ניתן היה להעלות על הדעת, מאחר שצבא צריך לפעול לפי פקודות, שהכנסת לא היתה מתייחסת לעניין בכלל, ומכוח כל מיני נהלים פנימיים בצבא, מכוח תקנות, מכוח איזו הוראת הסמכה מאוד מאוד כללית שתהיה בחוק, עניינים שהם מאוד בסיסיים, היו מוסדרים.

מה שהסעיפים הללו אומרים, שזה עניין, שהכנסת, לא בחוק יסוד, אלא בחוק רגיל, צריכה להזדקק לו. אני הייתי מעדיף את הניסוח שיש בחוקי יסוד, לא כפי שנקבע בחוק או מכוחו, אלא כפי שנקבע בחוק או לפי חוק מכוח הסמכה מפורשת בו, שזה מדגיש את החשיבות שהכנסת, כרשות המחוקקת, לא כרשות המכוננת, היא צריכה להתייחס לעניין, היא לא יכולה להשאיר את זה לאלתור או להחלטות אדמיניסטרטיביות בצבא או במסגרת משרד הביטחון.

כאמור, הנוסח העדיף, לדעתי, כפי שנקבע בחוק, או לפי חוק מכוח הסמכה מפורשת בו, אבל המינימום, לפחות להשאיר את הניסוח הזה, שקובע תנאי של חוקיות בדברים שיש להם משמעות עקרונית ומעשית עצומה.

מה הניסוח שאתה מציע?

"הסמכות להוציא הוראות ופקודות המחייבות בצבא תיקבע בחוק או לפי חוק מכוח הסמכה מפורשת בו." אותו דבר לגבי סעיף 4 – "החובה לשרת בצבא והגיוס לצבא יהיו כפי שנקבע בחוק או לפי חוק מכוח הסמכה מפורשת בו".

לפי חוק, זה גם תקנות. אתה רוצה לרדת מתחת לחקיקה ראשית?

צביה גרוס, מה זה מכוחו?

"מכוחו", זה הרבה יותר גרוע מתקנות.

לא תקנות.

זה לא כולל את ההסמכה המפורשת שיש איזה פסיקה שמסבירה מה זה, והחוק צריך לקבוע את העקרונות, הוא לא יכול לתת הכול לתקנות. הוא צריך לקבוע את הדברים הבסיסיים, ואחר כך את הפרטים להשאיר לתקנות.

יש יוריספרודנציה עצומה על הפרשנות של חוקי היסוד על זכויות האדם, ולכן אפשר להיעזר בה, כי אז יש נוסחאות שאין להן פירוש, הן לא ברורות. דווקא לקחת נוסחאות שכבר ברורות, משום שבית-המשפט בעשרות פסקי-דין פירש אותם, זה יכול להועיל. גם לא בריא שבחוקה תהיה לכל סעיף נוסחה אחרת.

אני עושה את זה בכל הסעיפים, אני אעשה את זה גם פה.

הנוסחה במקום "מכוחו" – תהיה "לפי חוק מכוח הסמכה מפורשת", זאת נוסחה מקובלת בחוקי יסוד אחרים, יש לה גם פרשנות, והמשפטנים יודעים בדיוק למה הכוונה.

רציתי הערה קטנה לגבי "הסמכות להוציא הוראות ופקודות המחייבות בצבא תיקבע בחוק או מכוחו" להסביר, שאכן, כפי שאמר פרופ' בנדור, זה אומנם נראה בנאלי, כמו הלחם הוא מזונו של האדם, אבל זה לא מדויק. מאחר שכתוב בחוק היסוד שהדרג הפיקודי בצבא הוא ראש המטה הכללי, לכאורה, אם לא היה הסעיף הזה או החוק, היה מתקשה לקבוע דריסת רגל, לקבוע הוראות מחייבות בצבא, שאינן של הרמטכ"ל. בכל אופן, חוק השיפוט הצבאי היום נותן סמכות להוראות הפיקוד העליון, שהן באישור שר הביטחון, והוא נותן דריסת רגל לשר הביטחון בפקודות המחייבות בצבא. לכן, הסעיף הזה הוא חשוב וחיוני.

הוא רק ביקש שנוסיף הסמכה מפורשת, בסדר.

לא לזה התכוונתי. התכוונתי לומר שההוראות המחייבות בצבא, כאשר חוק היסוד קובע שהדרג הפיקודי העליון בצבא הוא הרמטכ"ל, היו, לכאורה, צריכות להיות של הרמטכ"ל. חוק השיפוט הצבאי, שהוא מכוח חוק היסוד, כבר היום קובע, למשל, דריסת רגל לשר הביטחון בהוראות מחייבות בצבא, ואנחנו צריכים את זה, ונכון שזה כך. לכן, הסעיף הזה חייב להישאר בניסוח החדש המוצע.

עוד הערה על החוק, שנשמטה לנו, והיא יכולה להיות הנושא מספר אחת, איך אנחנו רוצים לראות את צה"ל. סעיף 1 מדבר על זה ש"צבא-הגנה-לישראל הוא צבאה של המדינה", ותו לא. ארגון רגיל. בסעיף הזה, בניסוח קצת שונה, יכולה להיווצר גם קונספציה שונה. האם אנחנו רוצים לראות את צה"ל כצבא העם? נכון שזה כבר נשמע ארכאי, ונכון שתלי תלים של מאמרים נכתבו על זה, ונכון שהיום זה הולך לכיוון שצה"ל פחות ופחות הוא צבא העם, אבל אם אנחנו רוצים להחזיר עטרה ליושנה- - -

מה זה עטרה ליושנה? דיקטטורה של הפרולטריון?

לא. מה ששאלתי, זו שאלה חשובה מאוד.

יהיו פרשנויות על יהדות התפוצות.

בזמנו היתה הצעה לקבוע את זה, והיא לא נתקבלה, אבל זה יכול להיפתח. אני יודע שיש עבודה גדולה של המכון לדמוקרטיה על הנושא הזה, ואני לא יודע מה המסקנות שם. אם כבר פותחים דיון, אולי גם בנושא הזה.

אני לא חושב שנפתח את זה, אני חושב שנשאיר את זה צבאה של המדינה, אני חושב שזה סביר.

אלה שכתבו את החוק בשעתו עשו מלאכת מחשבת, כולל העמימויות והדואליות.

כתבו את זה מאיר שמגר וחיים צדוק.

רבותי, אני מבקש להגיע לסעיף 6 – כוחות מזוינים אחרים: "אין להקים או לקיים כוח מזוין מחוץ לצבא-הגנה-לישראל, אלא על-פי חוק".

זה נושא שלא בטוח שהוא מקוים היום.

למשל, משמר בתי-המשפט.

בהנחה שיש למוסד כוח מזוין, השאלה, מכוח מהו פועל?

הוא פועל מכוח חוק יסוד: הממשלה.

תחזור על מה שהעלית.

אם, אכן, למוסד יש כוח מזוין, השאלה הגדולה אם זה לא בניגוד לסעיף 6 הזה, אלא אם כן תאמר שלפי הסמכות השיורית של הממשלה, היא יכולה לקיים כוח מזוין.

זה לא חל בתוך תחומי מדינת ישראל.

השב"כ, למשל, מצד אחד אפשר להגיד שזו סמכות שיורית. בדקתי את חוק השב"כ, ואין שם שום סמכות מפורשת, ואפשר להתווכח אם יש סמכות משטרה להקים כוח מזוין.

יש פה בעייתיות מסוימת. יש היום מגינים ביישובים, ויש לנו מגינים יחסית ממוסדים – ה"רב-ש"צים" – ויש לנו חוק הסדרת השמירה.

הם כולם כפופים לצה"ל, חוץ מהמוסד והשב"כ.

מה עם משמר הכנסת? יש להם נשק. זה כוח מזוין.

אני תמימת דעים שהחוק הזה עשוי מלאכת מחשבת, על אף העמימות שלו. סעיף 6, אולי הכשל שלו, היחיד, שסעיף 1 וסעיף 6 אינם מחוברים ואינם מדברים באותם מונחים. סעיף 1 אומר שבמדינת ישראל יש צבא אחד שהוא צבא-הגנה-לישראל.

לא כתוב כך.

"צבא-הגנה-לישראל הוא צבאה של המדינה", זאת אומרת, זה הצבא, אין צבא אחר.

לא כתוב כאן. לא בהכרח.

סעיף 6 הוא המשלים שלו.

מה שאת אומרת, צבא במקום כוח מזוין.

זו היתה הכוונה, ועד היום אנחנו כך מפרשים.

אין להקים צבא מחוץ לצבא-הגנה-לישראל, או בניסוח יותר אלגנטי, כוח צבאי.

בדיוק. משמר הכנסת או המגינים הם תחרות לצבא-הגנה-לישראל?

זה לא רלוונטי, משמר הכנסת לכאן.

למה אתם לא רוצים את סעיף 6 ליד סעיף 1? נכתוב: צבא-הגנה-לישראל הוא צבאה של המדינה. אין להקים כוח צבאי מחוץ לצבא-הגנה לישראל.

החוק לא משוריין, ואפשר לשנות אותו ברוב רגיל. אני פוחדת להיכנס לכנסת, ולא לדעת איך אנחנו יוצאים.

זה לא תיקון בחוק יסוד, זה פרק בחוקה, והחוקה תשוריין.

אני לא בטוח שהכוונה המקורית היתה צבא נוסף, משום שהיסטורית זה היה גם בפקודת צבא-הגנה-לישראל, בנוסח שונה. מה שעמד אז לעיני השלטונות המוסמכים זה פלמ"ח, אצ"ל, לח"י.

"כוח צבאי" זו הסדרה מושלמת, לדעתי.

יכול להיות, אבל אם זה כמו שאתם חושבים, צריך לשנות את הניסוח.

הניסוח יהיה "כוח צבאי".

אם כבר הגענו לשישה סעיפים ולא לשניים, אולי באמת זה צריך להיות בנפרד ולא לשלב את זה.

אסור שלחוק יסוד: הממשלה ייכנס מוסד אחר. חוק יסוד: הממשלה, מפאת כבודה של הממשלה, ראוי שיהיה לה חוק שלה, שלא יתעסק בארגונים אחרים.

רבותי, אני רוצה שנעבור עכשיו לעניין של הכרזת מלחמה.

עוד הערה אחת לפני שעוזבים את זה. העיקרון של א-פוליטי, אפשר לעגן בחוקה, אפשר לא לעגן בחוקה, אם נעשה איזה פרק, והיו גרסאות כאלה, על הא-פוליטיות של השירות הציבורי בכלל, ודאי שצריך גם לגבי הצבא, ביתר שאת.

ברור, אבל זה לא יהיה כאן.

אין לי משנה סדורה להציע מה לעשות, יש לי הצעה איך לחשוב על הנושא. ראשית כול, אני מסתכל על המושג מבחינת דימויי התנגשות עתידיים. לדון במושג הכרזת מלחמה, זה כמעט כמו לדון בשאלה מי מוסמך להחליט על שריפת מכשפות – אין כמעט יותר הכרזות מלחמה. המושג של הכרזות מלחמה כמעט ונגמר.

האמריקנים עושים את זה יחד עם האו"ם.

החלטה לפי או"ם זה לא הכרזת מלחמה, אתה מסתמך על החלטת או"ם.

הסעיף הזה עוסק בפתיחת מלחמה, הכרזת מלחמה זו אולי כותרת לא מוצלחת.

הגבול לא ברור בין מבצע צבאי לבין מלחמה.

זאת כותרת היסטורית, פעם זה היה טקס.

מחשבה ראשונה שאני מציע, שאין כמעט משמעות למושג הכרזת מלחמה.

דבר שני. המושג של פעולות מלחמתיות בכלל לא ברור. ואני אביא מספר דוגמאות. לפני זה, אני מסב את תשומת לב המשפטנים והמלומדים כאן למאמר של אורן גרוס ב"yellow review”, שאומר, בשעת חירום, להתעלם מן החוקה. זה על סמך התפיסה שמקובלת בארצות-הברית.

אירועים חסרי תקדים, חלקם מעבר לחשיבה, עוסקים, בחלק מן ההכשרה המשפטנית, בצורך של reserve capacity בלתי מוגבל.

אני אביא מספר דוגמאות בישראל למה שצריך לעשות. דבר ראשון, אני לא יודע מה לעשות עם פיצוץ הכור הגרעיני. דבר ראשון, אפשרות שתיפתח חזית מזרחית, מי צריך להחליט על זה. זה מה שרוצים לנסח כאן. זו לא פעולה חד-פעמית. אנטבה היה יכול להגיע בקלות להסלמה מרחיקת לכת. אני רק מביא תרחישים שמופיעים בספרות, כדי לא לתת רעיונות מרגיזים מדי. טילים כימיים פוגעים בתל-אביב, יש צורך בתגובה מיידית, בטילים לא כל כך תמימים, דבר שיכול להביא לזעזוע של כל המזרח-התיכון. התגובה צריכה להיות בתוך חצי שעה. ידוע על הכנסת מגה-טרור במדינה אחרת, יש אפשרות טכנית לשלוח חיל משלוח למנוע את זה, בתנאי שעושים את זה מיד. אלה סוגי התרחישים. מדינת פלסטינה נכנסת לירדן, צריך להחליט תוך חצי שעה אם לעשות איטנרדיקציה מיידית.

יש נהלים למגה-טרור בלתי-קונבנציונלי. אנחנו יושבים פה עם חסר של מידע.

השאלה היא מה מקום הכנסת וגופי הכנסת בתרחישים ריאליסטיים של פעולות אלימות ממשיות, לא פעולה מקומית שנגמרת בתוך יום, ששווה במינוח למלחמה או פעולה מלחמתית.

מה זה מלחמה בכלל?

אני לא משתמש במושג מלחמה, אני משתמש במונח "הפעלת כוח צבאי".

מאיפה הנוסח הזה?

זה סעיף 40 לחוק יסוד: הממשלה.

היום, בסעיפים החוקיים, משתמשים במילה מלחמה. הטיעון שלי שהמילה מלחמה, גם בתורת הביטחון של ישראל, היא מטעה וצרה מדי, ולכן יש להשתמש, ראשית כול במושג "הפעלת כוח צבאי".

כל הפעלת כוח צבאי?

יש את סעיף קטן (ב).

נעשה סדר. הביטוי "הכרזת מלחמה", כולנו בעד לשנות את הביטוי הזה. הערת השוליים היא "הכרזת מלחמה".

כותרת השוליים לא חשובה.

אני מבקש התייחסות לשאלה אם הביטוי צריך להיות מלחמה או פעולות צבאיות או משהו באמצע.

ברור שאי-אפשר "פעולות צבאיות". אי-אפשר שכל דבר יוגדר כפעולה צבאית, שהוא דבר מאוד מאוד רחב.

הבעיה היא איך להגדיר את זה. ההגדרה תהיה בסוף, פעולה צבאית בעלת משמעות מרחיקת לכת.

אני חושבת שהכוונה היתה נכונה, שמלחמה, שזה אירוע אדיר בחשיבותו, עם משמעויות אסטרטגיות, לא תהיה פתיחה במלחמה, או החלטה על מלחמה, בלי החלטת ממשלה.

אדוני, אתה בכלל לא מתייחס כאשר לא צפויה בכלל פתיחת מלחמה. למשל, חילופי טילים.

אני מנסה להתייחס לנושא הזה. הבעיה היא לא עם ההגדרה של מלחמה. הבעיה היא עם ההגדרה של פעולות צבאיות שנדרשות למטרת הגנה על המדינה. פה אנחנו צריכים להידרש לנושא הזה, וקודם כול, לנסות להגדיר לעצמנו מה זה פעולות למטרת הגנה, והאם זה כל פעולה למטרת הגנה או אם פעולות דחופות למטרת הגנה, אבל לא בביטוי מלחמה. אסור בשום אופן לכבול את ידי הצבא והדרג המדיני המיידי, קרי, שר ביטחון וראש ממשלה, מלפעול מיידית, במקרים של פעולות צבאיות, בלי להביא כל דבר כזה לאישור הממשלה. בזה צריך להשאיר מרחב תמרון מסוים, כי אחרת יהיה קשה מאוד.

אתה אומר שאת סעיף 40(א) אפשר להשאיר כמו שהוא. אם מדינה רוצה, בצורה יזומה, לפתוח במלחמה, ראש ממשלה ושר ביטחון צריכים להביא את זה לממשלה ולקבל החלטה.

אני מסתייג מהסעיף הזה. דבר ראשון, השאלה היא מה אם המדינה ביוזמתה פותחת בהתקפת טילים, שאני לא יודע אם היא נתפסת בהגדרה או לא.

נסכים על דבר אחד, ואחר כך נראה איך לנסח, שכאשר ממשלה רוצה לפתוח במלחמה- - -

אני מציע, במקום זה, "פעולה אלימה בקנה מידה גדול ובעל משמעות". המילה מלחמה איננה. המושג הקלאסי של מלחמה, הוא איבד את מובנו. לכן, השימוש במילה מלחמה לא עונה, לדעתי, על מה שעשוי חלילה לקרות.

אתה אומר שהמילה מלחמה לא טובה, כי אף אחד לא הגדיר מלחמה.

המובן של מלחמה לא קיים יותר.

אנחנו כן יודעים מה זאת מלחמה, המובן שלה כן קיים. כשאתה אומר מלחמה, וכשאני אומר מלחמה, בראש שלנו יש תיאור של דברים די דומים. אתה רק אומר שזה לא רלוונטי, זה מה שאתה מנסה להגיד.

המושג הקלאסי של מלחמה הוא מיושן.

אני לא בטוח. אילן שיף מנסה לעשות לנו הבחנה, והוא אומר שניקח שתי מטריות: האחת, המטריה של המלחמה במובנה הקלאסי, וראשית כול, לגביה נקבע את העיקרון, שמדינה לא יוזמת מלחמה, אלא מכוח החלטת הממשלה.

הסעיף הזה לא מפריע לי, אבל לא רלוונטי למה שאתה מדבר עליו.

עכשיו, נרד למטה ונגיד שהעולם המודרני מייצר לנו כבר סיטואציות אחרות. דרך אגב, גם במשפט הלאומי יש היום הכרה בפעולות אלימות שאינן עולות כדי מלחמה.

לפעמים הן עולות מעל לזה. המשפט הבין-לאומי הפומבי גם כן מפגר אחרי הנושא.

הוא מכיר בפעולות, או שישראל קובעת את זה? אני מדבר על מצב של התנגשויות אלימות שאינן מגיעות כדי מלחמה, ויש פרק מה קורה מבחינת זכויות הצדדים הלוחמים בפעולות האלה.

זה נקרא במשפט הבין-לאומי סכסוך מזוין שאינו עולה כדי מלחמה.

כלומר, גם המשפט הבין-לאומי תפס את ההתייחסות שלו בצורות שונות, בהתייחס למלחמה.

הרובד הראשון הוא הרובד הברור, שלא פותחים במלחמה, אלא בהחלטת ממשלה. עכשיו אנחנו באים לסעיף קטן (ב), שאתה רוצה לפרט אותו ולעשות את כל הניתוחים. סעיף קטן (ב) אומר היום: "אין בסעיף זה כדי למנוע פעולות צבאיות הנדרשות למטרת הגנה על המדינה וביטחון הציבור". מה זה פעולות צבאיות? זה מה שאתה אומר. כשאני קורא את הסעיף הזה אני משתכנע שהוא נותן תשובה לבעיות שאתה מעלה.

מה שאני אומר, שמאחר וזה יהיה השכיח ביותר, אני לא רוצה להשאיר את זה לקטיגוריות נפרדות, אני כן רוצה לקבוע התערבות של הכנסת בצורה מסוימת. אני חושב שבפעולות ממשיות, אולי צריך לשתף את יושב-ראש ועדת החוץ והביטחון.

אני חוזר שוב, על מנת שנהיה כולנו על יד אותו שולחן. במצב של המלחמה הקלאסית, הארכאית, כולנו יודעים, מדינה רוצה ליזום מהלך שיש סיכוי סביר שיוביל למלחמה או מלחמה, היא צריכה לעשות את זה על בסיס החלטת ממשלה.

לא "שעלול להביא למלחמה", התקפה על הכור הגרעיני, היתה יכולה להביא למלחמה, חשבו על אפשרות כזאת. וזה לא דבר שאפשר להביא לכנסת.

לא כתוב פה "או בפעולה שעלולה להביא".

אני הוספתי את זה מתוך הבעייתיות שמצביע עליה יחזקאל דרור.

הבאתי את הדוגמה של הכור הגרעיני העירקי, זו דוגמה מעולה היסטורית, לא היפותטית.

היושב-ראש מציע, שגם דבר כזה יצטרך החלטת ממשלה, כי זה עלול להוביל למלחמה.

זה חשאי מדי. אם תביא את זה לממשלה, זה ימנע את הצלחת הפעולה.

היסטורית היו שתי הדלפות מישיבת ממשלה, כתוצאה מזה דחו את המבצע.

רבותי, כאשר ראש הממשלה ושר הביטחון מחליטים שצריך לבצע פעולה, שעלולה לגרום לסיבוך בין-לאומי במישור יחסי החוץ או שעלולה להביא תגובה קשה מבחינה ביטחונית, יש נוהל מסוים בממשלה איך לאשר פעולה כזאת, במיוחד שזה בזמן דחוף. אנחנו לא צריכים להיכנס כאן לנוהל, אבל אנחנו צריכים לסגור את זה באיזו צורה. ראשית כול, בתוך הממשלה, ואחר כך לחשוב איך הכנסת מפקחת.

נתחיל מהשאלה איך זה בתוך הממשלה, איך אנחנו יכולים לקבוע דבר כזה כאן. אנחנו אומרים ש"המדינה לא תפתח במלחמה אלא מכוח החלטת הממשלה", ואפשר להוסיף ולומר שהממשלה לא תנקוט בפעולות צבאיות, שאני לא יודע איך לתאר אותן, מה שאמרתי קודם, אלא מכוח החלטת ממשלה, ויהיה כתוב שרשאית הממשלה להסמיך לקבלת הכרעות כאלה חלק משריה בשאלות של דחיפות וכן הלאה, ובלבד שאפשר להביא את זה לאישור בדיעבד או לידיעה, או שאפשר להוריד את ה"בלבד".

הסעיף הזה היה קיים, והיה לנו אירוע מאוד גדול שדומה למלחמה, ועובדה שלא ידענו איך להסתדר עם הסעיפים האלה. נראה מה קרה בו, ואולי נראה מה הדין הרצוי. היתה לנו "חומת מגן". אנחנו, המשפטנים, ביום שישי, אחרי ליל-הסדר, היינו צריכים לנסח את הצו, היה צריך להביא אותו, על-פי חוק שירות ביטחון, לידיעת ועדת החוץ והביטחון של הכנסת. שאלנו את עצמנו את השאלה, האם זה דין חדש, האם זו הכרזת מלחמה שצריך להביא, נראה מה הנפקא מינה. אם זו הכרזת מלחמה, דבר ראשון, צריכה להיות החלטת ממשלה, וראש הממשלה צריך למסור לוועדת החוץ והביטחון את ההודעה בהקדם האפשרי. זה הנפקא מינה.

נשאל את עצמנו מה זה "חומת מגן". העובדה שב"חומת מגן" ישבנו, המשפטנים, ולא ידענו לפתור את העניין, זה אומר שהחקיקה לא נותנת מענה.

חאלד משעל - החלטה על חיסול בן-אדם ספציפי, עשינו משהו מעורב, כדי שנצא טובים וזכאים מכל הצדדים.

אני זוכר, היה סיבוך גם מבחינת ועדת החוץ והביטחון.

נתנו הודעה לפי פעולה צבאית.

"בהקדם האפשרי" זה פתוח מאוד, זה בין יום לשנה.

ההתלבטות הוכיחה שהדין לא בהיר, והבעיות הן מאוד קשות, וכפי שכאן מתואר, חאלד משעל יכול היה לגרום לנו לסיבוך, ואני לא חושבת שאף אחד יסכים שאנחנו רוצים החלטת ממשלה על חאלד משעל.

תסלחי לי, בהחלט כן. לא אמרתי החלטת ממשלה, אמרתי, החלטת ממשלה, או שבדברים כאלה צריך להיות נוהג, כמו שקיים היום, איך מקבלים החלטה כזאת.

כל פעולה מחוץ לגבולות ישראל מביאים לאישור ראש הממשלה.

ראש הממשלה, לא ממשלה.

רציתי להציע מבחן חשוב, שאנחנו חיים בו, וזה מבחן שהולך לחוק שירות ביטחון וגיוס המילואים. אם אנחנו מגיעים לסיטואציה של 34, דהיינו, חירום ומילואים, על זה מדווחים, על זה צריך החלטת ממשלה.

עם זה יש בעיה, כי כל המדינה יודעת.

בדיוק. זה גורר את מדינת ישראל לבעיות משקיות.

זאת לא הבעיה שלנו. הבעיה שלנו היא איך לייצר את ההרשאה להסדרים שקיימים היום, שלפיהם שר הביטחון מדווח לראש הממשלה, נדמה לי שצריך להתייעץ עם עוד שר. לגבי סוג מסוים של פעולות, נדמה לי שצריך אישור של עוד שר אחד.

זה בחוק היסוד?

את זה קבעה הממשלה בנוהל, והיא חיה לפי הנוהל שלה. השאלה שלנו, איך אנחנו מנסחים משהו שיאפשר את זה, אבל שיתחיל מכאן.

הסעיף הזה הוא לא על עבודת הממשלה. חוץ מהמלחמה, שזה דקלרטיבי, וצריך להיות בכל חוקה, שפתיחת מלחמה לא תהיה אלא מכוח החלטת ממשלה, זה צריך להיות.

את זה אישרנו.

עכשיו צריך לחשוב, שאולי הממשלה רשאית לקבוע פעולות צבאיות שבהן צריך החלטת ממשלה.

זאת הבעיה.

אולי בנוסח שפרופ' בנדור אומר, שניקח אולי אפילו למעלה מהנדרש או מגיוס מילואים, שיהיה סעיף כללי.

האם יש בחוקות אחרות התייחסות למצבים כאלה?

יש חוקות שמדברות על הכרזת מלחמה, יש חוקות שמסתפקות רק בסעיף ההצהרתי על הכרזת מלחמה, ויש חוקות שמדברות גם על מצב שנקרא state of defense בחלק מן המקומות.

זה מצב חירום, זה משהו אחר.

עוסקים בהוראות מתי הממשלה רשאית לאשר פעולות צבאיות, למרות הכותרת של state of defense. זאת אומרת, הם כן מפרידים בין הדרג של הכרזת מלחמה, שזה כשהמדינה מותקפת או שהכוחות הצבאיים יוצאים למתקפה, לבין פעולות צבאיות שנובעות מאיזה איום.

אדוני היושב-ראש, זה אחד המצבים הברורים שמשפט מפגר אחרי התפתחות ריאלית. בחוקות אחרות גם כן לא פתרו את זה.

בסדר, אבל אנחנו רוצים לשמוע מה יש.

אני מקבל מה שהיא אמרה קודם, אבל צריך לעשות את ההפרדה ולהבין שיש כאן שתי רמות. גם אנחנו מכירים בשתי רמות, רמה אחת שהיא רמה של מלחמה, ורמה שנייה, שהיא של פעולות צבאיות. אבל, בדוגמאות שאת מביאה מחוקות, צריך לחדד את העובדה ששם הרמה של מלחמה היא כמעט תמיד באישור פרלמנט, מה שאצלנו לא קיים, והרמה השנייה של פעולות צבאיות, אז יש אישור ממשלה. כלומר, הם עלו רמה בכל דבר. אם אנחנו לוקחים את הדוגמה ממדינות אחרות, חשוב להתייחס גם לשתי הרמות שיש להן, שהן ברמה גבוהה יותר.

לא תמיד באישור, לפעמים זה רק הודעה.

אבל בכל מקרה זה ממשלה.

אצלנו יש הודעה, גם לכנסת.

אצלנו יש הודעה בלבד, בהקדם האפשרי, שיכולה להיות כבר בעיצומה של מלחמה. צריך לחדד את ההבדל ולשאול אם אנחנו רוצים לפתוח במלחמה, ברמה הדקלרטיבית לפחות, עם אישור פרלמנט.

יש לנו הודעה לפרלמנט, אבל לא אישור.

גם העילות של הודעה לפרלמנט לא ברורות, כי פעולה צבאית בכל לילה בעזה, ודאי נעשות עשרות פעולות צבאיות להגנת המדינה, האם כל דבר מודיעים לוועדת החוץ והביטחון?

אמנון כוורי העלה שאלה, שהחזירה אותנו לעניין שהמדינה לא תפתח במלחמה, לגבי המעמד של החלטת הממשלה מול הרשות המחוקקת. עוד לא דיברנו על זה בכלל. אני מציע שאת כל הכניסה(?) של הרשות המחוקקת נשאיר לאחר כך, אל תתייחסו לזה עכשיו, למרות שזו סוגיה שנדון בה. נדבר קודם כול על הממשלה. הכול בתוך הממשלה. מה אנחנו רוצים שייאמר בחוקה לגבי האקט הזה מבחינת הממשלה בלבד. מלחמה אמרנו, ועכשיו אנחנו בפעולות צבאיות.

אולי, הכרוכות בגיוס מילואים בהיקף גבוה.

אנחנו מדברים על מצבים שבהם אין גיוס מילואים. יש סיפור יפה על מלחמת וייטנאם. הנשיא ג'ונסון רצה להרחיב את המעורבות האמריקנית בוויטנאם, ואז הם ארגנו פרובוקציה במפרץ שאני לא זוכר את שמו, והם ידעו שכתוצאה מהפרובוקציה יהיה ירי חזק של הצפון-קוריאנים, ואז הם ייתנו הוראה להרחיב את המעורבות. מה היתה הבעיה? הם לא הביאו בחשבון את הבדלי השעות, ויצא בסוף שההודעה בארצות-הברית היתה לפני שבכלל היתה פרובוקציה, ואז הכול יצא החוצה.

אומר פרופ' דרור, מעבר לעניין של פיקוח הפרלמנטרי, קודם כול נדבר על הפעולות הצבאיות שיכולות ליצור מצב של מלחמה בתחום התקיפה או בתחום ההגנה. ירו עלינו בטיל,(?) ואנחנו רוצים להשיב בשמונה טילים, אבל ברור ששמונה טילים זו פעולה צבאית יותר משמעותית.

אתה מחפש את הממדים לאותה פעולה צבאית שהיא לא פעולה צבאית שוטפת, שיכולה להיות לה השלכה רחבת היקף.

המדדים הם מבצע צבאי רב היקף מחוץ לתחומי המדינה.

על מי אני מטיל את המגבלה? אני מטיל את המגבלה על הצבא ועל שר הביטחון, שלא יחליטו על דעתם בלבד.

דווקא פה הייתי שמה את ראש הממשלה ולא את הממשלה, בניגוד למה שדיברנו בחוק יסוד: הממשלה, שכאשר מדובר על רחב היקף, אם זה בחוץ-לארץ או עם השלכה בין-לאומית, צריך לעשות את זה על דעת ראש הממשלה.

רק שר הביטחון וראש הממשלה?

אני חושבת שכן.

מישהו מכיר את הנוהל של היום, האם יש שר נוסף בחלק מההוראות?

לא בנושאים שהם באחריות שר הביטחון. בנושאים מסוימים, יש יותר משני שרים.

בסוף זה יוצא לפי המילואים, וכאשר זה רחב היקף הולכים לקבינט.

הקבינט הביטחוני בתמונה?

מה פתאום? יש פעולות שרק ראש הממשלה ושר הביטחון מחליטים עליהן.

הן פעולות קטנות.

עליהן מדובר כרגע.

נעשה הבחנה בין תחומים שהם באחריות ראש הממשלה לתחומים באחריות שר הביטחון.

אם ראש הממשלה ושר הביטחון זה אותו אדם? אנחנו צריכים לנסח את זה שבאחריות ראש ממשלה ובהתייעצות עם שר האוצר.

הייתי אומר אחרת, שראש הממשלה לא יהיה שר הביטחון. השילוב הזה לא בא בחשבון.

אם הוא חובש את שני הכובעים, ודאי מה שמיקי איתן אומר זה נכון, שיהיה שר נוסף.

זה נושא שעוסקים בו, ולא יקבלו אותו. אם אתה רוצה לקדם משהו, זה לקדם משרשרת הפיקוד האוטומטית, אם ראש הממשלה, נבצר ממנו למלא את תפקידו, מה שהיום לא קיים. זה קיים בארצות-הברית, נדמה לי עד 15 פונקציונרים.

כשרבין נפטר, רצתי למשרד, אני זוכרת שכולם התקבצו שם בחדר, מיקי בן-יאיר, היועץ המשפטי לממשלה אמר, מזל שבאת להביא לי את חוק יסוד: הממשלה.

יש ממלא-מקום, דיברנו על זה.

לא מינו ממלא מקום. היה צריך למנות את פרס בישיבה.

כתבנו שזה מישהו מסיעתו של ראש הממשלה.

יש משימות שאת רוצה שיתמלאו על-ידי ראש ממשלה מכהן.

יש לו כל הסמכויות. דנו בנושא הזה.

אני לא רוצה להיכנס לנהלים שפה, מטעמי סודיות, אז אני אשליך על אמריקה. באמריקה ברור שברגע שהנשיא יוצא מיכולת, סגן הנשיא הולך עם המזוודה המיוחדת, וזו הנקודה.

יש לו ממלא-מקום, ולטווח של הדקות, אין מצב, לפי מה שאני מבין, של שנייה שאין רציפות שלטונית.

אם נפגע ראש ממשלה ושר ביטחון, והכנסת, חלילה, וזה לא בלתי-אפשרי? אנחנו לא ערוכים ממש למשבר.

אתה מדבר על הבעיה הפרקטית, ואנחנו מדברים על המצב המשפטי.

אנחנו מתלבטים פה במדרג בין פעולות צבאיות לבין מלחמה. אני מציע שני ממדים אובייקטיביים לקביעת מה זה פעולה צבאית, פעולה צבאית שראוי, שחוקתית, תיכתב בחוקה או באופן מוסדר. מדד אחד זה העניין של גיוס מילואים, על-פי סעיף 34 לחוק שירות ביטחון, והמדד השני הוא פרמטר גיאוגרפי, מחוץ לגבולות המדינה. אלה שני הממדים שאני מציע.

אני אומר את הדברים על סמך הניסיון ב"חומת מגן". ב"חומת מגן" התלבטנו לגבי סעיף 51, לגבי הפעולות הצבאיות, אם להודיע לוועדת החוץ והביטחון או לא. אני, בתור אחד שהיה שותף שם להחלטות, עם האחרים, הכרענו לטובת הודעה פורמלית לפי סעיף 51 לחוק יסוד: הממשלה הקודם, בגלל גיוס המילואים, שזו היתה פעולה חריגה, ש-20 שנה לא נקטו בה. ולכן החלטנו להפעיל גם את הסעיף החוקתי של 51(ב) ולהודיע לוועדת החוץ והביטחון על פעולות צבאיות.

עוד לא הגענו לכנסת, אנחנו עדיין בממשלה, מי מחליט בממשלה.

כהבחנה למדרג בין מה זה מלחמה למה זה פעולה צבאית שראוי שחוקתית תוסדר בחוק יסוד.

זאת אומרת, אם אין גיוס מילואים לפי סעיף 34, לא צריך שתהיה החלטת ממשלה, ולא צריך שיהיה פרמטר אחר, כגון עירוב של ראש הממשלה, ולא משנה איזו פעילות זאת?

או פרמטר גיאוגרפי – פעולה מחוץ למדינה.

סעיף 40(א) צריך להיות: המדינה לא תפתח במהלך צבאי רב-היקף בעל משמעות מדינית מחוץ למדינה, אלא מכוח החלטת הממשלה. אני לא אוהב ניסוחים ארוכים, אבל במקרה הזה, זה ניתן.

אני מבקש לרשום הערת אזהרה. אני חושב שעם כל הדילמה, והדילמה לא קלה, ראוי להשאיר את המצב כפי שהוא. כל הגדרה אחרת תגרור אותנו לאי-בהירות מוחלטת ולדברים שאני אדבר עליהם אחר כך.

אנחנו יודעים מה זה מלחמה, גם על זה אפשר להתווכח, וזה כמו שפעם מישהו אמר בהקשר אחר: אנחנו לא יודעים מתי עדר הופך לעדר, אבל לכל אחד יש התחושה שצריך מינימום של כבשים, כדי שעדר יהיה עדר. אותו דבר במלחמה.

אם נכניס קטגוריה נוספת, לא נדע להסביר לעצמנו אם היא קיימת, יהיה פתח להמון מניפולציות בנושא הזה, ומה שאני יותר חושש ממנו, שיהיה פתח נרחב לתקיפות חוקתיות של כל מיני מבצעים שנעשים היום.

יכול להיות שלמדינה "נורמלית" זה סעיף הכרחי, אבל במצב הקיים היום, שכמעט אין פרק זמן קצר בלי מבצעים כאלה ואחרים, שתיאורטית יכולים לגרור אחריהם כל מיני השלכות מדיניות וצבאיות, אסור להגיע למצב שבו לא נדע מתי צריך ללכת לממשלה ומתי לא.

אני חושב שהמצב הקיים היום, שיש בממשלה עצמה, אני לא יודע אם זה לפי תקנון הממשלה או לפי המנהג, או לפי איזה תיחום שנעשה, שבו הממשלה מאשרת כל מיני מבצעים וכל מיני פעילויות. זה המצב האידיאלי. צריך להכניס את זה לתקנון הממשלה, אם זה לא קיים, אבל לא להפוך את זה לסעיף חוקתי.

אולי לקבוע שזה יהיה בתקנון הממשלה, אבל באישור ועדת החוץ והביטחון?

רבותי, יש לי הצעה: המדינה לא תפתח במלחמה, אלא מכוח החלטת הממשלה תקבע בהחלטה, נכתוב אולי בישיבתה הראשונה, נוהל שעל-פיו יאושרו פעולות צבאיות דחופות, יוצאות דופן, הנדרשות למטרות הגנה על המדינה וביטחון הציבור.

הנוהל קרוי "ועדת החוץ והביטחון".

גם ההודעה אולי תצטרך להיות, עוד לא דיברתי על הכנסת.

הנוהל מתקבל באישור הכנסת. זה לא צריך להיות בסעיף קטן (ג), זה בתוך סעיף קטן (ב). הממשלה צריכה נוהל, הנוהל טעון אישור ועדת החוץ והביטחון. הממשלה, באישור ועדת החוץ והביטחון, תקבל- - -

הסעיף הראשון יהיה "המדינה לא תפתח במלחמה אלא מכוח החלטת הממשלה", והסעיף השני יהיה "הממשלה, באישור ועדת החוץ והביטחון", אולי ועדת משנה של ועדת החוץ והביטחון, "תקבע נוהל שעל-פיו יאושרו פעולות צבאיות דחופות, יוצאות דופן, הדרושות למטרת הגנה על המדינה וביטחון הציבור".

גם לא "דחופות".

אתה מדבר על רחבות היקף ויוצאות דופן, אתה לא צריך דחופות. הפרמטר של דחוף הוא לא רלוונטי.

הנוהל כבר ידון בהבחנה בין רחבות היקף- - -

אנחנו צריכים לתת הנחיה כללית.

נכון, מספיק שיהיה כתוב "פעולות צבאיות", הנוהל כבר יקבע את המדרג בין סוגי הפעולות הצבאיות.

אנחנו רוצים פעולות יוצאות דופן, אני לא יכול לכתוב כל פעולה צבאית.

הוא לא רוצה שכל פעולה צבאית תהיה באישור ממשלה, צריך לתת הנחיה מה יהיה בנוהל.

הממשלה תקבע נוהל לאישור פעולות צבאיות, בעלות השלכות צבאיות או מדיניות משמעותיות.

נתאר את המצב, ואחר כך נעבור לניסוח. אנחנו פועלים כאשר הצבא מתנהל, ומנהל מלחמה, ומגיבים באש ויורים, ואם לאיזה מג"ד יש היום סמכות, כאשר ברצועת עזה מרימים מרגמה, ולמג"ד, לפי ההוראות הקבועות, יש אפשרות להשיב בשני תותחים על כל מרגמה, אנחנו לא רוצים שהממשלה תתכנס בשביל העניין הזה. אנחנו מדברים על מצב של משהו שהוא יוצא דופן מבחינת השגרה של עבודת הצבא, וזה צריך לבוא לידי ביטוי, תיאור המצב, למה הנוהל הזה מתייחס.

אנחנו לא רוצים להגיד שאנחנו מתייחסים כעת להתערבות בעבודה השוטפת של ההגנה על ביטחון המדינה.

המילה "משמעותי" היא מילה טובה.

צריך לעשות קורלציה בין הסעיפים האלה.

צריך להשאיר את סעיף קטן (ב), אבל לשנות אותו קצת, שלא יהיה בסעיפים הנ"ל כדי למנוע פעולות צבאיות דחופות.

זה יהיה בנוהל.

הכול יהיה בנוהל.

גם בנוהל, הרי לא יאפשרו לכל מג"ד לפתוח בפעילות צבאית.

אני חושבת שצריך להשאיר את סעיפים קטנים (א) ו-(ב), ואז בסעיף קטן (ג) להגיד, שעל אף האמור בסעיף קטן (ב), שהממשלה תקבע, לפעולה צבאית שהיא בעלת השלכה משמעותית, נוהל מיוחד.

סעיף קטן (ג) יהיה בנוהל.

הנוהל גם יקבע את הפעולות הצבאיות שיבואו לאישור. אנחנו נכתוב שאין למנוע פעולות, אבל הממשלה תקבע את הפעולות הצבאיות הנדרשות שיובאו לאישורה, ואת הנוהל לאישור. מג"ד שנותן הוראה לשני פגזים, לא יבוא לאישורה. הממשלה תגיד שהיא לא רוצה את זה, אבל, אם אתה הולך ועושה חאלד משעל, אולי הממשלה רוצה לאשר.

זה מצוין, כאשר, כמו שנאמר כאן, זה בא לאישור ועדת החוץ והביטחון, ויש לנו גם את הפיקוח הפרלמנטרי. הכנסת יכולה, תיאורטית, להגיד שאם הנוהל לא מקובל עליה, היא תעשה רעש, היא תביע אי-אמון בממשלה, אבל היא כן יודעת מה קורה, והיא נתנה לגיטימציה מסוימת למה שהממשלה החליטה, אפילו מראש.

אם כוללים את סעיף קטן (ב) יש בעיה, כי המציאות היא הרבה יותר חזקה מכל נוהל. עלולים להיווצר מצבים חדשים, שלא חשבו עליהם בשום נוהל, ושלא נתנו היתר לצבא לעשות פעולה הגנתית מסוימת.

זה לא היתר לצבא, אין כאן פעולה לצבא.

בהתחלה חשבתי לאמץ את מה שאתה אומר, אבל סעיף קטן (ב), אחרי שקובעים את הנוהל, צריך להשאיר פתח למצב שהנוהל לא חשב עליו.

תשאיר לנוהל שיקבע.

עלול להיות מצב שהנוהל לא חשב.

תן להם שהם יחליטו, וזה יבוא לאישור הכנסת, גם המקרים האלה.

אתה צודק.

יש פה טעות משפטית, כי ברישה כתוב "לא תפתח במלחמה". מה זו המילה מלחמה? מה התפר בין מלחמה לפעולה צבאית? וזה כתוב "אלא מכוח החלטת הממשלה", וגם לא יכול להיות שהסעיף השני יפגע. לכן צריך להיות סעיף מאבחן, שאומר שסעיף 40(א) לא חל על פעולה צבאית, ואז סעיף קטן (ג) יגיד שיהיה נוהל שיקבע את זה. חייבים לציין את ההוראה.

את מתכוונת לפעולות צבאיות שאינן מלחמה?

בדיוק. אני לא יכולה לדלג מסעיף קטן (א) לסעיף קטן (ב).

נכון, אבל ניתן לעשות את זה בדרך אחרת, שלא לנסח – פעולות צבאיות שאינן מלחמה, יהיה נוהל לקבוע.

אנחנו יכולים להיקלע כאן למשבר חוקתי מאחר ולוועדת החוץ והביטחון יהיה זכות הווטו למעשה על הנוהל.

אין לה זכות וטו, זה באישור.

אם היא לא תאשר, אין נוהל?

הממשלה תתקן את הנוהל, זה הפיקוח הפרלמנטרי.

יהיה מבוי סתום.

לא יהיה מבוי סתום.

זה כמו כל דבר שבא לכנסת, ויש הידברות, ולפעמים יש ביקורת על משהו שהממשלה רוצה לעשות, אז היא מתקנת את זה.

נגיע למצב שלא יהיה נוהל.

עד שהוא לא יתוקן, לפי הערות ועדת החוץ והביטחון.

אני חושבת שסעיף קטן (ב) חשוב. גם שייקבע פרק זמן בין אישור החוקה לאישור הנוהל.

זאת הוראת מעבר, זה משהו אחר. השאלה מה ההוראה הקבועה שתהיה.

הרעיון קיים, אנחנו לא גומרים היום שום דבר, את הניסוח המדויק נעשה בהמשך, יהיו הערות, נשמע אותן. בגדול, הכנסת צריכה לקבל את הסמכות לפקח בתחום הזה על מה שקורה, הממשלה צריכה לקבל את הכוח לבצע. כל כוחות הביצוע מצויים בידי הממשלה. האחריות לגבי איך יתקבל תהליך ההחלטות כאן הוא בידי הכנסת, ולכן אין מנוס מכך שהממשלה תקבע את הנוהל, והכנסת תאשר. אם הכנסת לא תאשר, הממשלה תצטרך לקבוע נוהל אחר. אין מה לעשות. זה כמו תקנות שבאות לאישור הכנסת.
בסופו של דבר, יגיעו להבנה, ואם יהיה זמן ביניים, נקבע גם לזה סידור. זה לא בהכרח צריך להיות בחוקה. אנחנו מחפשים את הדבר הכללי. יכול להיות שבחוק נקבע מה קורה בפרק הביניים, אם אתם רוצים להכניס את זה בחוקה. תנו לסיגל קוגוט את המנדט לעבד את זה.

בזמן שנשאר אני רוצה לדבר על הדיווח לוועדת החוץ והביטחון.

לא סביר מה שקיים היום, שכל פעולה צבאית טעונה הודעה.

"הודעה על החלטת הממשלה לפתוח במלחמה לפי סעיף קטן (א) תימסר לוועדת החוץ והביטחון של הכנסת בהקדם האפשרי". על זה אין ויכוח.

יש ויכוח.

הוא רצה שזה יהיה למליאה.

לא אמרתי שרציתי את זה במליאה. את אמרת מליאה, אני לא אמרתי מליאה. לפחות בנושא של מלחמה, כן צריך להיות שיש איזה אלמנט של דיווח להכנסת, לאו דווקא למליאה, פיקוח של הכנסת על הכרזת מלחמה. כרגע אין פיקוח כזה. יש אך ורק "תימסר הודעה". תימסר הודעה, זה לא פיקוח, תימסר הודעה זה להודיע.

אתה רוצה אישור הכנסת?

ייתכן.

לא ייתכן. אתה צריך להגיד מה אתה מציע.

להגיד שלא ייתכן שהדבר הזה קורה בכל המדינות בעולם כמעט- - -

זה לא קורה.

בהרבה מאוד מדינות כן.

מה קורה?

הכרזת מלחמה היא על-ידי הפרלמנט, באישור הפרלמנט.

לא רק זה, בחלק לא קטן מהמדינות יש אפילו צורך באישור של שני בתי הפרלמנט. יש עומס הרבה יותר כבד מאשר אני מציע. אני אפילו לא מציע מליאה.

אתה כן מציע מליאה.

הוא מציע אישור, ולא הודעה.

אני מציע אישור, ולאו דווקא של המליאה, יכול להיות של ועדת החוץ והביטחון.

הוא מציע שוועדת החוץ והביטחון, כמו בגיוס הכללי, תדון בזה, שתאשר את זה או שתאשר בשינויים, או שלא תאשר. לגבי מלחמה, אני, כיועצת משפטית של מערכת הביטחון, זה לא מפריע לי, כי את הגיוס הכללי ממילא אני מביאה לאישור ועדת החוץ והביטחון.

בסדר, זה יהיה באישור ועדת החוץ והביטחון.

במתכונת של אישור הגיוס הכללי.

אפשר יהיה להגיד שהאישור לגיוס הכללי הוא גם אישור להודעת הממשלה.

צריך לעשות סנכרון, כי זה מבחן מאוד מיוחד למלחמה, ולא יכול להיות שעצם הפתיחה תעבור בהודעה, והגיוס, שזה נותן את המלחמה, זה כוח-האדם, צריך לעבור ויה-דולורוזה.

במצב מיוחד בעורף, למשל, יש אותו מודל כמו בגיוס הכללי, ובדיוק אותו מודל קיים בעוד כמה מקומות.

אתם צריכים להסתכל על שני הצדדים של אותה מטבע. מצד אחד אתם אומרים שהכרזת המלחמה היא מייצרת את העניין של גיוס המילואים, מצד שני, אתם עלולים להיות במצב שגיוס המילואים מייצר את המלחמה. כלומר, אתם באים לגייס מילואים, כשאין עדיין מצב מלחמה.

כבר עשינו את זה באילוצים שנגמרו ימי המילואים.

אז אין הכרזת מלחמה.

אנחנו עוברים להודעה לגבי פעולות צבאיות.

זה מיותר.

"תימסר הודעה על פעולות צבאיות" - זו הפרקטיקה של היום, אנחנו לא משנים שום דבר - "תימסר לוועדת המשנה- - -

איזה פעולות צבאיות?

מה שנגדיר בסעיף קטן (ב).

הפעולות רחבות ההיקף, בעלות ההשלכה.

לא רצינו להגדיר, רצינו שבנוהל ייקבעו אלה פעולות צבאיות.

נכון, אבל את כן אומרת שבנוהל יקבעו איזה פעולות יהיו רחבות היקף ובעלות השלכה, ובנוהל יקבעו גם איך מודיעים.

לא שם, כאן יהיה כתוב.

יהיה כתוב שאלה שיובאו להחלטת ממשלה על-פי הנוהל, יובאו גם לוועדת החוץ והביטחון.

לא. כל הפעולות. גם אם הנוהל יקבע שבדברים מסוימים לא צריך לדווח בממשלה, צריך לדווח לוועדת השירותים בוועדת החוץ והביטחון.

אי-אפשר שהממשלה, בנוהל אצלה, תקבע יחסים עם הכנסת.

אבל זה נוהל באישור הכנסת.

הפעולות שנגדיר אותן כמיוחדות, כיוצאות דופן, איך שנגדיר אותן, יצטרכו לקבוע לגביהן נוהל. הנוהל ידון בכל מה שאתם רוצים, אבל כשהדברים יבוצעו, יימסר דיווח לוועדת השירותים. זה קיים היום.

הדיווח חובה לא יכול להיות בתוך נוהל.

זה יהיה בחוק.

אתה מדבר על דיווח על הפעולות המיוחדות, לא על כל פעולה צבאית.

רק על הפעולות המיוחדות, וזה קיים גם היום.

זה דיווח פוסט פקטום.

תעשו תמונת מצב של מה שמקובל היום בוועדת החוץ והביטחון, מה מדווחים לוועדת השירותים החשאיים. זו הוועדה שמקבלת את הדיווח.

הדיווח לא יהיה לוועדת החוץ והביטחון, אלא לוועדת המשנה לשירותים חשאיים.

לא צריך לכתוב את זה, כי כתוב בחוק הכנסת שכל דבר של ועדה, אפשר לתת לתת-ועדה.

לא, זה צריך לקבל אישור מיוחד.

בחוקה תכתבי תת-הוועדה לשירותים חשאיים?

אני מבקש שיהיה כתוב לוועדת המשנה לשירותים חשאיים.

נעשה את זה בחוק יסוד: הממשלה. זה לא צריך להיות בחוקה.

אני מסכים. אבל זה צריך להיות מעוגן בעוצמה, בצורה ברורה, שלא תשתמע לשתי פנים.

לפי מה שהחלטתם עכשיו, חוץ ממלחמה אין שום דבר שבא לאישור, ורק הודעה, ועל זה דיבר פרופ' דרור.

אני מסתייג מזה, זה צריך להיות בהיר. אני מתאר לעצמי פעולה היפותטית לגמרי, ישראל מחליטה לזרוק ארבעה טילים, אני טוען שזה לא פחות חשוב מהכרזת מלחמה, ואני קצת מהסס שזה לא יובא לאיזה פורום בכנסת- - -

הודעה זה לא אישור.

אני מכיר קצת את מערכת הביטחון. אמרנו שהמושג מלחמה איבד את משמעותו, אבל יכולה להיות פעולה בעלת משמעות בין-לאומית ומדינית הרבה יותר מרחיקת לכת מהכרזת מלחמה, ולא הייתי רוצה שימסרו את זה בהודעה פוסט פקטום. יש דברים מסוימים שיבואו לאישור יושב-ראש ועדת החוץ והביטחון או לוועדת השירותים. כשיש משמעות לזריקת טילים, מישהו צריך לאשר את זה.

ננסה לבדוק במה אנחנו מסכימים ובמה אנחנו לא מסכימים. אתה מדבר על דבר שהוא החלטה דרסטית מאוד, ואתה אומר שאסור שזה יתקבל רק על-ידי הרשות המבצעת, והרשות המחוקקת צריכה להיות שותפה. מצד שני אתה אומר שאתה ער לכך, גם מבחינה קונסטיטוציונית, שגורם הביצוע הוא הממשלה- - -

לא רק הביצוע, הוא גם המחליט.

הגורם המבצע הוא הממשלה, ויכולות להיות בעיות בביצוע שמחייבות סודיות יתרה, ובאיזון הנכון, אתה אומר, שאין לך ברירה, ואתה מסכים שהכנסת תקבל הודעות רק לאחר מעשה, על מנת לשמור על מרב הסודיות.

אתה גורע יותר מדי משיקול דעת הממשלה.

לא קבעתי איפה זה עובר.

הייתי מוסיף לזה סעיף, שבפעולות סודיות מאוד, שיש להן השלכה כל כך מרחיקת לכת, שאין הכרח לקבל אותן באימפולס של שעה, לתכנן שבועיים מראש, שכן הייתי רוצה שתשקלו כן לקבל אישור של תת גוף של הכנסת ששותף סוד. אני נותן דוגמה היפותטית, אבל לא פנטסטית, שישראל, משיקולים כאלה או אחרים, מחליטה לזרוק ארבעה-חמישה טילים, מעין פיצוץ כור בקנה מידה יותר גדול, וזה לא מהיום למחר, שנופלים טילים על תל-אביב וצריך להגיב מיד, כן הייתי רוצה שגוף של הכנסת, שותף סוד, יאשר את זה, שהוא לא יקבל הודעה פוסט פקטום.

זו חלוקת תפקידים לא נכונה, לא נלך אחורה למונטסקייה, אבל בין הרשות המבצעת לרשות המחוקקת, ושזו גריעת יתר משיקול הדעת של ממשלה, ואסור לעשות את זה, כי זה יפגע. ואפרופו שאמרו קודם מפלגתי-פוליטי- - -

זה לא שייך.

זה ביצוע פעולות בשם המדינה, שזה מה שממשלה מוסמכת לעשות.

צריך להשאיר לממשלה את הסמכות הזאת, זו לא מלחמה כוללת.

זה יותר מהכרזת מלחמה. יש דברים שהם יותר מהכרזת מלחמה.

השאלה שנשארה פתוחה היא, שיכולים להיות מצבים – זאת ההצעה, אני עוד לא יודע מתי ואיך – שמטבע הדברים צריכה להיות גם התייעצות לגבי פעולות צבאיות מסוימות. אנחנו לא מתארים כרגע איזה, שיכול להיות שיש מקום שתהיה התייעצות עם יושב-ראש ועדת החוץ והביטחון או ועדת משנה עם ועדת החוץ והביטחון.

הוא אמר אישור, לא התייעצות.

אני מוכן לסגת להתייעצות. הבעיה היא שיש פעולות עם משמעות יותר רבה, שאפילו התייעצות זה יהיה חשוב.

אחר כך צריך להביא לידיעה.

קודם, לפני פעולה, לא פוסט פקטום.

להביא לידיעה זה לא התייעצות.

לפחות להתייעצות ולהסכמה.

צריך מישהו שיש לו הסמכות לעצור את זה.

אני מנסה, רגע אחד, להיכנס להיבט הפרקטי. אנחנו מדברים כאן הרבה על סמלים, אבל השאלה מה עומד מאחורי הסמלים האלה מבחינה פרקטית. מבחינת הסמליות, נותנים לרשות המחוקקת להיות שותפה לעניין, השאלה מה הפרקטיקה. ניקח את המקרה – יבוא יושב-ראש ועדת החוץ והביטחון ויגידו לו. מה אתם מצפים שעכשיו יקרה?

שהוא יגיד לא.

זה לא משטר נשיאותי. הממשלה מכהנת מכוח אמון הכנסת, והיא הוועד הפועל של הכנסת. חזרנו למשטר פרלמנטרי. נסכן את החיילים בגלל הדלפות. מובן שאין לי פה המנדט להגיד את זה, אבל אני מתארת לעצמי שהממשלה פה, במלוא כובד משקלה, תתנגד להצעה הזאת.

גם אני לא כל כך שש לזה.

זה לא ייתן הרבה.

אתם רוצים להגיד שמשום פורום בכנסת, שהוא תת-ועדה, אין הדלפות. אני לא מקבל את זה.

השאלה מה התת-ועדה תיתן? זה לא פיקוח פרלמנטרי אמיתי. הפיקוח הפרלמנטרי האמיתי מתבצע- - -

גם לאחר מעשה.

גם לאחר מעשה, דבר ראשון. דבר שני, כשזה באמת מלחמה.

אני תומך במשטר נשיאותי חזק, אני חושב שבמדינת ישראל יש צורך בריכוז עוצמה. ביליתי שנים במערכת הביטחון, ואני מתעניין בנושאים אסטרטגיים. אם בונים חוקה לדורות, אני רוצה אמצעי ביטחון קטן, בשביל זה יש כנסת. גם אם היה משטר נשיאותי, גם אם היה מצביא עליון, הייתי אומר שלפעולה מרחיקת לכת, גוף של הכנסת, בתנאי שיש גוף של הכנסת שאני סומך עליו כשומר סודות מדינה, יהיה שותף לזה. אני חושש, לדבר שעושה היסטוריה, לא להכניס בלם מסוים. אולי זה דורש דיון נוסף. זאת שאלה רצינית, ואני מתלבט בה. אני בעד אקזקוטיבה חזקה, אבל צריך אמצעי ביטחון מסוים, אף פעם לא לסמוך יותר מדי רק על גוף אחד בנושאים קריטיים.

אתה לבד ער לכך שהרחבת הגופים שדנים, זה סיכון המבצע עצמו. אנחנו קבענו שיהיה נוהל, אנחנו מאמינים ששום החלטה כזאת לא תתקבל על-ידי אדם אחד בלבד, כי אנחנו מחייבים אותו להתייעץ בממשלה עם עוד מישהו. עכשיו אתה רוצה שיהיה גורם נוסף.

אם אדוני אומר שאין פורום בוועדת החוץ והביטחון שאין ממנו חשש הדלפה, אני נסוג מיד.

אני אומר שאין פורום כזה.

גם לא בוועדת השירותים החשאיים? זה דבר חמור מאוד.

אני לא אומר את זה משום שזאת כנסת, זה הטבע האנושי, כבר בוועדה הזאת יושבים שלושה אנשים, בממשלה אתה נותן רק לשניים, זה חמישה אנשים.

אני אביא דוגמה היסטורית, היתה פעולה שהוחזקה בצורה סודית, מבצע אנטבה, ידעו עליה במערכת 50 איש, היית אז בלשכת שר הביטחון. יודעים עליה. אם אומרים כאן, ואני אקבל כעובדה מה שאתה אומר, אני אקבל את זה כבונה פידה. אם אתה אומר שאי-אפשר להקים בכנסת פורום של שלושה-ארבעה אנשים שאין ממנו הדלפות, מראש אין אפשרות לפיקוח ממשי של הכנסת.

אתה יכול להגיד, בסופו של דבר, אין שלושה אנשים שיכולים לשמור סוד, כשמאות אנשים ידעו על מבצע אנטבה – התאמנו, היה מודל, עשו פה ושם. אבל יש הבדל אחד, שאתה יכול להכין פעולה, אבל ברגע מסוים של הלחיצה על הכפתור היא יכולה להיות במועד מסוים, ברגע מסוים, בזמן מסוים, וזה הדבר הכי הכי רגיש.

אם חברי הכנסת אומרים שהם לא יכולים להגיד עם יד על הלב שהם ערבים לכך שמתוך תת-ועדה של ועדת החוץ והביטחון לא יהיו הדלפות, אני נסוג מיד מן ההצעה שלי. אבל יש לזה משמעות מרחיקת לכת.

אני לא אגיד את זה, אני אגיד את זה אחרת. אני אומר שסוד שנשמר על-ידי שני אנשים, ברגע שחמישה אנשים יודעים עליו, הסיכוי שהוא יודלף, הוא כפול.

משה דיין אמר פעם שסוד מתקיים רק אם יודעים אותו מקסימום שני אנשים, ואחד מהם מת.

יש פה גם שאלה קונספטואלית, לא רק שאלת ההדלפה. לא הייתי מכפילה את זה רק בגלל הדלפות. לדעתי, מדובר פה בפעולה צבאית, ולא במלחמה. אולי מלחמה במונחים מודרניים זו פעולה רחבת ההיקף, ולגבי זה אנחנו הרי הסכמנו שזה ילך לאישור. כשמדובר בפעולה צבאית, לא לגרוע את שיקול הדעת של הגוף המבצע. צריך לתת לו לפעול.

אני רוצה לחזק את דבריו של היושב-ראש מול פרופ' דרור בדוגמה מול המציאות.

אם כך, אני מסיק את המסקנה. אם יש חשש להדלפה, אני נסוג מן ההצעה.

את הדחייה השנייה להפצצת הכור האטומי ביצעו רק כתוצאה מהדלפה, ואני שמעתי בדיוק מהדמויות, לא מגוף שלישי – איזה הדלפה ועל-ידי מי. אלה אנשים מאוד מוסמכים בביטחון, ברמה של סגן שר ביטחון, ברמה של אלוף מצה"ל, אחד הדליף לשני, ואחד, מצד אחד של המערכת הפוליטית, לאחד, מהצד השני במערכת הפוליטית.

הנקודה שלי היא לא אם אפשר לסמוך או אי-אפשר לסמוך, וכאן אני חוזר לדבריו של אילן שיף, הייתי במצבים של מבצעים סודיים ביותר. כל מי שלא מוכרח להיות בסוד, לא צריך להיות.

אני מגדיר עקרונית את מי שחייב לדעת, גם מישהו בכנסת. אבל אם אומרים לי שזה מסכן, אני נסוג מזה.

צביה גרוס שואלת, מעבר לעניין הפרקטי, אם אין מצב שאנחנו כבר חורגים מסמכויות הכנסת ככנסת. אני אביא דוגמה בתחום האזרחי. נגיד שרוצים לבנות גשר, ובא חבר כנסת ואומר: אני רוצה שיביאו לי את התוכניות של הקונסטרוקציה, אומרים לו: זה לא בסמכותך, אתה רוצה לבנות את הגשר?

יש הבדל בין החלטה בנושא היסטורי לבין הגשר. כל מה שאני אומר הוא, אם כי אני תומך באקזקוטיבה חזקה מאוד, ומקובל עלי צו אבסולוטי, אם מדברים על החלטה הרת תוצאות היסטוריות, והיא לא נכנסת בהגדרת מלחמה, וודאי לא תגיד לי שאם רוצים לשלוח טילים, יביאו את זה לאישור הכנסת, לא עולה על דעתך ולא על דעתי, אם אומרים שזה מסכן, אני נסוג בי מיד. אבל תדעו שאם קובעים את זה כעובדה, יש לזה השלכות מרחיקות לכת על כלל תפקוד הכנסת.

נכון, ולבקרה של הרשות המבצעת.

זה המצב, אנחנו לא מתעלמים מהמצב.

יש כאן עניין של השקפת עולם את מי מסמיכים. מאחר שאנחנו אומרים שבסופו של דבר הרשות המבצעת, הממשלה, היא מוסמכת על-ידי הכנסת, צריך לתת לה קרדיט מסוים עם פיקוח מסוים.

מה שאנחנו רוצים להציע פה, את הפיקוח הגדול, זו הסמכה על הסמכה. הסמכה של הפרלמנט לעוד גוף של שלושה אנשים. מה מותר השלושה אנשים? זו לא מהפכה, זה לא להגיד שהפרלמנט מתערב בעבודת הרשות המבצעת, בדברים שהם לפעמים דברים של חיים ומוות. לכן, הקונספציה ששלושת האנשים האלה, הם שיעשו את הפרלמנט מעורב, נראה לי שזה לא נכון.

הם יעשו, גם הממשלה לא מעורבת ביותר. גם בממשלה מעורבים רק שני אנשים שמטפלים בזה.

בנוהל, אמרנו שיהיו לפעמים פעולות צבאיות שיבואו להחלטת הממשלה, והממשלה תכתוב את הנוהל. כשיש פעולה רחבת היקף, היא תרצה החלטת ממשלה.

זה ברור. אין ספק שכל החלטה על פעולה שהממשלה מקבלת, ועדת החוץ והביטחון צריכה גם כן לדעת ולקבל גם. אין בעיני ספק שכל החלטה על פעולה שהקבינט המדיני ביטחוני מקבל, ועדת המשנה של ועדת החוץ והביטחון צריכה לקבל גם כן. זו המקבילה. נשארות פעולות שלא מגיעות גם לידיעת הקבינט.

נחשוב למה הן לא מגיעות. הן לא מגיעות, כי הן כל כך סודיות, הן כל כך נקודתיות.

בכלל לא הייתי נוטה לסודיות, כי אני מסכימה שזו אמירה מאוד קשה, כי לוועדת המשנה יש דברים שאני לא אביא.

אני לא מתרגש. אתם מעמידים את זה לא נכון. אנחנו קובעים שיש מצבים שאומרים, אפילו לקבינט המדיני-ביטחוני, אתם לא תדעו. שני שרים יחליטו. אם רק שני שרים, אנחנו אומרים, זה כל כך חשוב, רק שניים, אנחנו לא רוצים שיותר משניים יהיו בעניין.

הכנסת לא צריכה להיות בעניין. קיבלנו את הקונספציה שבפעולה מן הסוג הזה צריכים לקבל רק שני אנשים.

הם יקבלו בדיעבד.

אני לא בטוחה שזה דווקא הם, אלא, כדי שיהיה פורום הכי מצומצם שאפשר.

זה לא משנה איזה שניים. אני גם לא מוסר את זה לנשיא בית-המשפט העליון.

את הקונספציה של מלחמה עשית בגלל התוצאות שיכולות להיות, ובמובן הזה, מה שאמר פרופ' דרור, יכול לקרות גם לא במלחמה.

אני מבקש שננסה לחשוב על המבנה הבא: החלטות שמתקבלות בממשלה, מה שבא לממשלה, יבוא לוועדת החוץ והביטחון.

מה זה יבוא?

אישור.

אישור או הודעה.

מה שלפי סעיף קטן (א).

יש הבדל בין אישור להודעה, כי זה גם רלוונטי אם זה בדיעבד או מלכתחילה.

הוא התכוון, מה שהחוק מחייב, ש"לא תפתח במלחמה- - -", למשל.

לא, גמרנו עם המלחמה. לא מדברים על מלחמה.

עכשיו מדברים על כל מיני פעולות צבאיות יוצאות דופן, שכך נגדיר אותן כרגע. יש כאלה שמובאות לאישור הממשלה?

אמרנו שהממשלה תקבע נוהל.

בנוהל היא קובעת שזה וזה מביאים לממשלה, זה וזה קובעים בקבינט, וזה וזה - תהיה סמכות לשני שרים. עכשיו להקבלה - אני חושב שמה שמובא לפורום הממשלה כולו, יכול לבוא מיד לאחר מכן לוועדת החוץ והביטחון.

בתור מה?

להודעה.

תלוי בטיב העניין.

כאן כבר אין את עניין ההדלפה.

אין עניין של הדלפות, כי מה שנאמר במליאת הממשלה היום זה כמו בוועדת החוץ והביטחון.

מצד שני זה כנראה גם הרבה פחות חשוב, ולכן גם לא חשוב האישור.

נשאיר את זה בצריך עיון, אבל, סיגל קוגוט, תבני את המבנה.

אם הממשלה תחליט, בנוהל, שיש פורום של חמישה שרים, מה שיש פורום של חמישה שרים ומעלה יבוא לוועדת המשנה. לגבי החלטות שבהן הממשלה מחליטה בנוהל שמפאת סודיותן והסכנה המבצעית הכרוכה בכך שיידעו מעל לשני אנשים, הממשלה תחליט שהיא מאשרת החלטה של שני אנשים בלבד.

זה לא יחזיק בצד הציבורי. עם כל הלוגיקה שיש בזה, כשאתה אומר "שניים", יגידו: בגלל סודיות? הם לא יקבלו את זה.

מי לא יקבל?

את הנוהל.

ועדת החוץ והביטחון לא תקבל את הנוהל.

הם יאשרו את זה, זה הנוהל הקיים היום.

צריך עוד לחשוב על זה.

הפואנטה המרכזית במה שאני מציע, שיהיו החלטות שיובאו בדיעבד, אבל בהקדם האפשרי.

מה עם מלחמה?

מלחמה זה מה שהיום.

אם זה מה שהיום, יש אבסורד.

זה אישור. מלחמה יהיה בדומה לגיוס מילואים.

זה בסדר.

אני מציעה לנסח את זה, ואז יהיה לנו יותר ברור.

ננסח את האפשרויות, ואז נחליט. עוד לא החלטנו. רבותי, תודה רבה.

הישיבה ננעלה בשעה 13:25