פרוטוקולים/ביקורת/7389




5
הועדה לענייני ביקורת המדינה
17.11.2003


פרוטוקולים/ביקורת/7389
ירושלים, ו' בכסלו, תשס"ד
1 בדצמבר, 2003

הכנסת השש-עשרה נוסח לא מתוקן
מושב שני




פרוטוקול מס' 50
מישיבת הוועדה לענייני ביקורת המדינה
יום שני, כ"ב בחשון התשס"ד (17.11.2003), שעה 11:30

בקשה לחוות דעת מבקר המדינה על אי הפעלתו של המוסד לבוררות מוסכמת.

חברי הוועדה: אמנון כהן - היו"ר

משרד מבקר המדינה: אליעזר גולדברג - מבקר המדינה
שלומית לביא - עוזרת בכירה למבקר המדינה ודוברת המשרד
בועז ענר - משנה למנכ"ל ומנהל חטיבה
צבי ורטיקובסקי - סמנכ"ל, מנהל חטיבה

אהרון עוזיאלי - סגן הממונה על השכר
מירה ברנר - עו"ד באגף השכר
ארז אנצוויג - עו"ד באגף השכר
ורד קורח

עו"ד שלמה יצחקי - ממונה על יחסי עבודה

עו"ד דורית טנא - יועמ"ש של האגף לאיגוד מקצועי
ראובן גולדברג - מזכ"ל הסתדרות האקדמאים והמח"ר
עו"ד גיל ברטל - אגף לאיגוד מקצועי
עו"ד רוית שחמון - אגף לאיגוד מקצועי

עו"ד נחמן אורי - יו"ר המוסד
עו"ד שלמה גוברמן - סגן יו"ר ובורר
יואל אלוני - בורר
אברהם כהן - בורר
יורם שחל - בורר

ישראלה מני - מנהלת אגף כלכלה
עו"ד עינת ברכה - יועמ"ש

עוזר כרמי - יו"ר האגודה

גור מצמן
זאב גילן
נגה בוטנסקי
עומר בן-צור
קרן פינקלשטיין

עו"ד תומר רוזנר

ירדנה מלר-הורביץ

סימול


בקשה לחוות דעת מבקר המדינה על אי הפעלתו של המוסד לבוררות מוסכמת

היום כל חברה ממשלתית או גוף ציבורי שרוצה להצטרף למוסד לבוררות מוסכמת צריך לתת מכתב הצטרפות. ההסתדרות תשמח מאוד שעוד גופים יהיו שותפים למוסד.

לגבי המספר שעלה פה מול התיקים שמגיעים לבית הדין לעבודה - התיקים שמגיעים לבית הדין לעבודה הם תיקים שונים לגמרי, תיקים על הפרת הסכם או הפרת חוק. בית הדין לעבודה הוא לכלל המשק ולכלל הסוגים של העובדים, המוסד לבוררות מוסכמת מדבר על מעסיק אחד, שהוא המדינה. קשה להשוות את המספרים ביניהם, ההשוואה הזו, לדעתי, היא לא השוואה נכונה.

לגבי הבירוקרטיה בהעברת סכסוכים למוסד, נטען כאן כי אין שום בעיה בהעברת סכסוכים, לעומת זאת בהסכם נקבע שקבוצת עובדים שלא מהווה גוף הסתדרותי מוסמך לניהול משא ומתן לא יכולה על דעת עצמה להעביר סכסוכים למוסד וגם הגופים שכן חברים בהסתדרות, למעט הסתדרות עובדים ארצית, איגוד עובדים ארצי או מועצת הפועלים, לא רשאים לפנות במישרין למוסד וחייבים להצטייד באישורים בכתב מבכירי ההסתדרות.

אלה הצדדים להסכם, הם לא יכולים להכריז שביתה. המוסד בא לפתור סכסוכים כלכליים שיש במשק. למשל, יועצים משפטיים, כקבוצת עובדים, לא יכולים להכריז על סכסוך עבודה וכך אנחנו גם לא יכולים לפתור אותו דרך המוסד.

הייתי רוצה לשמוע את משרד האוצר ולדעת מדוע הוא לא משתמש דיו בגוף החשוב הזה של בוררות מוסכמת. מנגד, אני מסכים לתביעה של ההסתדרות להקים ועדה או מנגנון ברשות שופט. למה להקים עוד גוף כשיש גוף קיים שאפשר להיעזר בו? אולי יש דברים שאני לא יודע.

לכולנו יש דברים שאנחנו יודעים ודברים שאנחנו לא יודעים. אני אעשה קצת סדר בדברים כי הדברים הם כלל לא פשוטים. אני חושב שכל המדידה שהוצגה פה כלל אינה רלוונטית מפני שמה שקשור לבתי דין לעבודה זה סמכויות של בתי הדין לעבודה, בדרך כלל סכסוכים משפטיים נטו, סמכותו של המוסד לדון בסכסוכים כלכליים או משפטיים-כלכליים, לכן התחומים הם שונים לגמרי. המוסד דן בסכסוכים קיבוציים, בית הדין לעבודה דן בכל דכפין. לנושא מי חבר במוסד זו החלטה של כל גוף לעצמו, למעט המדינה אין לנו כמעט חברים בגוף הזה. גם השלטון המקומי וגם ההסתדרות מעדיפים לפתור את המחלוקות דרך מנגנוני הבוררות שיש להם, לגופים ציבוריים אחרים יש את הגופים שלהם וכך גם חברות ממשלתיות. המדידה כמדידה היא פשוט לא רלוונטית. מעבר לזה, יש לנו פה בעיה מאוד עקרונית. על מה אנחנו מדבירם שכן כשיר להגיע למוסד לבוררות מוסכמת. אני רוצה להזכיר שהתוצאה של בוררות מוסכמת היא בעצם הסכם קיבוצי, שאפשר לשפר אותו אחר כך להסכם קיבוצי ממש. בשינוי מוחלט ממה שאמרו כאן חבריי מההסתדרות, היום רוב הסכסוכים הם על מדיניות ועל שינויים מבניים, לא בנושא שהחקיקה והפסיקה מאפשרים לעובדים לדבר על ההשלכות והשינויים בזכויות שלהם, שזה לגיטימי לגמרי וגם לגיטימי להסכם קיבוצי. הם מדברים על עצם השינוי, הם שמים את עצמם כהסתדרות, כמקום אחר, ועל הממשלה זה לא מקובל מפני שהממשלה היא זו שצריכה לקבל החלטות, לקבוע את המדיניות ולנהל את הדברים כפי שהיא מבינה. הפועל היוצא של זה הוא בשני מקומות - אחד, כל מה שקשור לשינויים המבניים, שהם לא בתחום ההסתדרות לחלוטין. ישנו עניין מאוד ברור שאין עליו ויכוח, אבל ההסתדרות רוצה לדבר על עצם השינוי, על שותפות בהחלטה, שותפות בהבנה, הצעה של החלטות חלופיות, שאלה דברים אפשריים בהיוועצות אבל אין להם שום מעמד אמיתי באותו עניין של הממשלה.

אבל אם אתה עושה שינוי מבני, כתוצאה מכך יש פגיעה אנושה בעובדים.

אין ויכוח.

בלי הידברות איתם לא תגיע לשום דבר. על אף שאני אופוזיציה אני מסכים לחלק מהחלטות הממשלה והאוצר, אני חושב שמדינת ישראל צריכה לעבור שינויים מבניים בהרבה מאוד תחומים, אבל כל זה בשיתוף פעולה וכמה שפחות פגיעה. אם אנשים עובדים שנים על גבי שנים, לפעמים נותנים את החיים שלהם במקום עבודה מסודר, אתה לא יכול להגיד להם: "מהיום והלאה גמרת את שלך". מדובר בדברים רגישים ביותר. בגלל שהדברים לא נעשים בהידברות הנשק היחיד שלהם הוא לשבות. אז שובתים, משביתים את כל המשק, ומי סובל? האזרח הקטן. זה מה שאני רוצה למנוע. אין לי בעיה עם שינויים מבניים, הכל מבורך, אני תומך בשינויים מבניים, אבל הכל בהידברות. לכן יש פה גוף שמדינת ישראל הקימה בשיתוף פעולה עם ההסתדרות, לגוף הזה יש סטטוס, צריך לתת להם את הזמן שתהיה הידברות לגבי כל השינויים המבניים שיש ולסיים עם זה. למה הכל בשיטה דורסנית מהיום למחר? דברים שלא שונו 30 שנה, לא יקרה כלום אם נשנה אותם במהלך השנה ולא תוך חודש.

זו כבר שאלה אחרת, אם במהלך חודש או במהלך שנה, או מה יהיה בסוף בהסכמה או לא בהסכמה. אני רוצה לחדד - הממשלה זכותה, סמכותה וחובתה להחליט ואף אחד לא יפקיד את זה בידי המוסד לבוררות מוסכמת או כל מקום אחר. אם אנחנו חושבים לנכון לבצע שינוי מבני מסוים אנחנו לא מוכנים להעביר את זה לבוררות. זה מאוד ברור, זה מאוד קיים, אסקופה אחרת לא קיימת בשום מקום, לא כתוצאה של חקיקה ולא כתוצאה של פסיקה, ולכן אין לממשלה שום עניין ושום רצון להעביר את ההחלטות שלה לסמכות של גוף חיצוני לממשלה. מה שכן, אני מסכים איתך במיליון אחוז שיש מקום לדבר על ההשלכות של השינויים על העובדים, לא זורקים אנשים לרחוב, צריך לראות מה קורה להם, מה היקף הפיטורים, מה התנאים שנותנים למפוטרים, צריך למזער את הנזקים ואם אפשר לקלוט עובדים במקומות אחרים וכו'. על זה אין לנו שום ויכוח. אבל על השינוי עצמו יש לנו ויכוח גדול, אנחנו לא מסכמים, כממשלה, לשים את סמכותנו בידי מישהו אחר.

לנושא של מדיניות כלכלית בכלל ומדיניות שכר בפרט - חלק גדול מהסכסוכים הם סכסוכים ברמה הארצית, שהם פועל יוצא של מדיניות שכר של המדינה. ואז, אם למשל יש מדיניות של שמירה על השכר הריאלי, יטען הסקטור הציבור שהמדיניות הזו לא מספקת אותו, או אם נפתחו הסכמי השכר לעובדים וההסתדרות דורשת לעובדי הסקטור הציבורי מה שהיא דורשת ודאי שהיא תכריז סכסוך ותשבות ויהיה מאבק על הסכם השכר הארצי או הכללי לטובת עובדי הסקטור הציבורי. מבחינתנו גם העניין הזה לא בר העברה למוסד לבוררות מוסכמת מפני שהממשלה היא זו שקבעה את המדיניות והיא זו שבוררת לעצמה את התחומים או את הגבולות של המשא ומתן, היא זו שאולי תייצר דרך המשא ומתן גם הסכם כזה וגם הסכם על שינויים אחרים, זה לא דבר חד ממדי שבו אני רב רק על אם הסכם השכר הבא יהיה אחוז אחד או שניים או ארבעה או 3.6, כמו בהסכם האחרון, או 4.8-4.6 בהסכם האחרון. אלה דברים שהממשלה, כממשלה, היא זו שמחליטה ומתמודדת עם הסוגיה, מולה קמה ההסתדרות, באופן לגיטימי, כי היא רוצה לנצל את התוצאה עבור עובדיה, אבל מאבק עובדים מהסוג הזה, שגם יכול להיות מאוד יקר מבחינת המשק - השביתות, ימי העבודה שהולכים לאיבוד, לא ייתכן שיועבר למוסד לבוררות מוסכמת.

עזוב את השנה האחרונה, בה מדובר על שינויים מבניים כבדי משקל. אני מדבר על 25 שנה, כגוף, מדוע אפילו בסכסוכים הפחות קשים ופחות רציניים לא משתמשים בגוף הזה מספיק?

לנושאים האחרים, שהם לא רוחביים אלא יותר נקודתיים, לגבי קבוצת עובדים יותר מסוימת, בהחלט נעשה שימוש. בואו נעשה את הערכת המצב של ההסתדרות מצד אחד ושלנו כמעסיקים מצד שני, האם יהיה נכון להפקיד את העניין הזה בסמכות המוסד לבוררות מוסכמת. בדרך כלל, כל עוד אנחנו חושבים שיש לנו את היכולת לנהל את המשא ומתן בצורה טובה ויעילה, אנחנו כמובן נשמח להגיע באופן ישיר להסכם קיבוצי שחותמים עליו במשותף עם העובדים. לפעמים, כשאין ברירה או כשהחשיבה היא שיהיה נכון להעביר את זה למוסד לבוררות מוסכמת, זה מועבר. יש לנו כמה תיקים של משפטנים, יש כמה סקטורים וכמה נושאים שבהחלט אין שום בעיה להעביר אותם.

אגב, חלק מהדברים מביאים לחוק ההסדרים. דברים שוליים מאוד.

זה הכי קל.

חשוב להעיר שגם החקיקה וגם השינויים המבניים נעשים בצורה שלא פוגעת בזכויות העובדים. אני נכנס פה לדוגמה פרטנית, שאולי לא רלוונטית, אותה חקיקה של חוק התגמולים לא פגעה בזכויות העובדים והיא קובעת שכל זכות לגיטימית שהעובדים רכשו תישאר להם גם לאחר מכן.

זה תלוי למה אתה קורא זכות לגיטימית.

אני רוצה לברך על היוזמה לקיום הדיון הזה, אני חושב שהדיון הזה חשוב ושיש חסר ביישוב סכסוכים במגזר הציבורי. את הנתונים שהוצגו כאן אנחנו מפרסמים מדי שנה וכל הזמן מתריעים. זה רק מראה כמה יש חסר בנושא הזה של יישוב סכסוכים.

אני רוצה לחזק את דבריך. עבור המשרד העבודה נעשה סקר שגילה כי 85% מהציבור תומכים בבוררות חובה בשירותים ציבוריים חיוניים.

נכון, יש סקר כזה ובאמת רוב הציבור תומך ביישוב סכסוכים במסגרת בוררות חובה, אבל שני הצדדים לא מעונינים בבוררות חובה. יש סכסוכים שבמהותם שני הצדדים לא מעונינים לבוא בפני המוסד לבוררות מוסכמת משום שבאופן טבעי המוסד לבוררות מוסכמת כופה החלטה בסופו של דבר. בכל זאת חסר איזשהו מנגנון תיווך בסכסוכים במגזר הציבורי. אני רוצה לתקן רושם שנוצר - לנו אין סמכות לדון בסכסוכים שהמדינה צד להם, אלא בסכסוכים שמופנים אלינו בנוגע לחילוקי דעות בהסכמים קיבוציים כמו ברשויות המקומיות וכד'. לשר העבודה יש סמכות להטיל את התיווך בסכסוכים כאלה על גורם אחר, לא עובד מדינה, אלא מתוך רשימת מתווכים שאמורה להיות מוסכמת על הצדדים. כרגע אין רשימה כזאת בנמצא, ההסתדרות והממשלה לא הסכימו על רשימה כזו. אנחנו המלצנו בזמנו שהמוסד לבוררות מוסכמת עצמו ישמש גם כמתווך בסכסוכי עבודה קיבוציים, אנחנו חושבים שדבר כזה הוא ראוי וחשוב מאוד.

אנחנו מפעילים את המוסד מבחינה מנהלית ומתקצבים אותו. אנחנו חושבים שהתקציב שהמוסד מקבל מדי שנה, כ-700 אלף ש"ח, הוא סכום שחייבים להוציא אותו כדי לקיים את המוסד.

בשביל תיק אחד בשנה?

אני מאמין שבעקבות הדיון הזה יהיו יותר תיקים.

אפשר להרחיב את הגופים שיכולים להשתמש בו.

כשניתן גם את סמכויות התיווך זה יתרום לישוב סכסוכים. תפקידנו, כפי שציינתי, הוא להפעיל את המוסד מבחינה מנהלית ותקציבית, אנחנו גם מתריעים מדי פעם, למשל בסכסוך הרופאים נקבע מנגנון בוררות למשך עשר שנים ואנחנו הצענו שהמוסד לבוררות מוסכמת ישמש כבורר להסכם. הצדדים עצמם לא רצו זאת וניגשו לגורם חיצוני.

ההמלצה שלך הייתה תיווך של המוסד?

לא, באופן כללי. בסכסוך הספציפי הזה כשהסכימו על מנגנון בוררות הצענו שהמוסד לבוררות מוסכמת יהווה את הגורם והצדדים לא הסכימו. באו ועשו סקרים לגבי פסקי הבוררות של המוסד לבוררות מוסכמת, כי הרי כל החלטה של המוסד לבוררות מהווה הסכם קיבוצי. באו ועשו סקרים על מנת לבחון את אופי ההחלטות של המוסד לבוררות מוסכמת ובעקבות הבדיקה הזאת החליטו ללכת לבוררות חיצונית. זה דבר שצריך להתריע בפניו. אם יש גורם שאנחנו מקיימים, מממנים ורוצים לחזק, חשוב להפנות אליו סכסוכים.

לפי נתונים שלנו, במדינת ישראל, לפי מדד של ימי שביתה אבודים לתושב, היו בארבע השנים 1997-2000 פי 58 ימי שביתה מאשר באיטליה, פי 65 מאשר בארצות הברית, פי 81 מאשר בבריטניה, פי 495 מאשר ביוון ופי 3,088 מאשר בגרמניה. אלה פערים שאין שום נסיבות שיכולות להצדיק.

אמרו שהפערים לא רלוונטיים.

כי הממשלה הגרמנית לא מתחכמת. היא לא מתחכמת, היא מקיימת את הדיון ואז אין שביתה. אנחנו מתחכמים.

יש פערים שאפשר להסביר בנסיבות או בדברים שאופייניים למדינה שלנו. הפערים שאנחנו מדברים עליהם, שהכי נמוך בהם הוא פי 60 והכי גבוה הוא פי 3,000, אלה מספרים שאי אפשר להסביר בשום נסיבות חוץ מאשר שיש כאן איזושהי קיצוניות והופר כאן איזשהו איזון שאין ספק שצריך לטפל בו. מבחינתנו זכות השביתה היא כמובן זכות חיונית ולגיטימית כחלק מהדמוקרטיה, אף אחד לא חולק עליה, אבל זו זכות שאינה מוחלטת והיא עומדת מול זכויות אחרות, כולל זכויות הציבור הרחב שנפגע מהשביתות. יש איזושהי נקודת איזון שבמדינה שלנו היא זזה קצת וצריך להחזיר אותה לאמצע. אנחנו, כאיגוד לשכות המסחר, כמובן מברכים כל יוזמה שתוביל לפתרון של החלטות מהסוג הזה בהסכמה או בדרכים שימנעו את השביתות. לדעתנו אין מנוס מאשר לטפל בזה גם במסגרת חקיקה ואנחנו הצענו שצריכה להיות חקיקה לגבי שירותים חיוניים ומונופוליסטים.

גם החוק שאני הצעתי מדבר על זה.

אנחנו לא מדברים כאן על כלל העובדים במדינה, אפילו לא על כלל עובדי המדינה, אנחנו מדברים על שירותים חיוניים, בעיקר שירותים מונופוליסטים. במקרה כזה אנחנו חושבים שאין מנוס אלא מאשר לעשות חקיקה שתגביל את זה, שתעסוק בכל הנושא של צווי ריתוק, ויש לנו גם הצעות בעניין.

גם אני מצטרף לברכות על קיום הדיון החשוב הזה. שנית, אני רוצה גם לברך את קרן פינקלשטיין על המחקר, שיש בו דברים מאוד חשובים שלמדנו מהם. יחד עם זאת, למחקר עצמו אני רוצה להעיר שתי הערות - ראשית, לגבי המספרים האדירים של בית הדין לעבודה, כפי שכר נאמר, הרוב המכריע של הדיונים בבית הדין לעבודה הם בסכסוכי יחיד, בעוד שהמוסד מטפל בסכסוכים קיבוציים. זה לא מפחית את החומרה של צמצום המקרים שהובאו בפני המוסד, וזה חבל מאוד, אבל צריכים להיות ערים לכך שמדובר בטיפול שברובו המכריע הוא בסכסוכי יחיד. שנית, בסופו של דבר רצינו ללמוד מה לעשות כדי למנוע שביתות או להקטין את הנזק במגזר הציבורי. ההשוואה שנעשתה במחקר היא לארבע מדינות אשר בשתיים מהן - ארצות הברית ויפן, ובמידה מסוימת גם קנדה וגרמניה - כללי המשחק ויחסי העבודה הם שונים. אלה מדינות בהן לעובדי הסקטור הממשלתי אסור לשבות על פי חוק. כשפקחי טיסה, שהם עובדי מדינה בארצות הברית, שבתו בשנת 1981, הם שבתו בניגוד לחוק. הם גם היו האיגוד המקצועי היחיד שתמך ברייגן בבחירות. מאז, במשך 22 שנה, אין יותר איגוד מקצועי של פקחי טיסה בארצות הברית משום שהם פעלו בניגוד לחוק. זו רק דוגמה, אני לא רוצה שאובן לא כהלכה כאילו אני בעד בוררות חובה, כחוקר יחסי עבודה אני שייך לאותם 15% שמתנגדים לבוררות חובה, וזה לא רק מפני שההסתדרות כל כך מתנגדת אלא מפני שהעמדה של המעסיקים של הממשלה, כפי שנאמרה על ידי נציג האוצר, היא כי ברגע שיש בוררות חובה צד שלישי, שלא מכיסו משלם את ההוצאה של התוספות, לא כתוב בשום מקום שהוא תמיד יפסוק לטובת המעביד. הוא יכול לומר במקרה זה או אחר שתביעת העובדים צודקת ואז מי שישלם בעד ההוספה יהיה משרד האוצר.

אווירת והיסטוריית יחסי העבודה של ישראל לא מתאימות להנהגת בוררות חובה בסקטור הציבורי, בניגוד לגרמניה, יפן וארצות הברית, שם יחסי העבודה בסקטור הציבורי נולדו בתוך בוררות חובה.

איך אני יכול למנוע את זה שהציבור הרחב יסבול כתוצאה מהשביתות הדורסניות האלה?

מיד אתייחס לעניין הזה.

אם יש פתרון אחר אנחנו נשמח לאמצו. לא צריך חקיקה ולא שום דבר מבחינתי.

מצוין. לכן התייחסתי לנקודה הזו במחקר שלא דיבר בכלל על אירופה הקונטיננטלית, בחלק מהמדינות שם יש משטרי יחסי עבודה שמתקדמים בכיוון מסוים, למרות גלובליזציה ואותם גורמים שאצלנו דוחפים מאוד לחוזים אישיים וכו', ומתפתחים שם תהליכים קיבוציים מאוד רצויים. מעבר לנקודה הזאת, גם להערות המבקר וגם לשאלת אדוני היו"ר אני רוצה לענות בקצרה מה מקובל בכלל בעולם בעניין הזה של הסקטור הציבורי. יש לי בשורה טובה עבור קרן פינקלשטיין - אם היית עושה את המכפלה שלך לגבי הקבוצות ששובתות בישראל, שזה בערך 30% מהמועסקים במשק, הנתונים שלך היו הרבה יותר דרמטיים כי 70%, שזה הסקטור הפרטי, לא שובת. יושב פה הממונה על יחסי העבודה ויראה לנו את הנתונים של השנים האחרונות - הסקטור הפרטי, כ-70% מהמועסקים, כמעט ולא שובתים.

זה לא אומר שאין סכסוכים במגזר הזה.

אני דיברתי על נתוני השביתה. גם המחקר דיבר על נתוני השביתה. אם הממונה הנוכחי והממונה הקודם היו באים ונותנים לנו את הנתונים של השביתות היינו לומדים שלאורך כל ההיסטוריה של יחסי העבודה מאז הקמת המדינה היו לנו ריכוז של שביתות שרובן במגזר הציבורי. כלומר, האחוזים הגבוהים של השביתות לא נולדו בעקבות החקיקה שבנימין נתניהו רוצה להנהיג. אלה התפתחויות של החודשים האחרונים ולא בחודשים האחרונים התחילו השביתות בהיקף כזה. אולי הוגבר ההיקף, אבל זה סיפור שנמשך כבר עשרות שנים. זה מבחינת הראייה ההסתדרותית לסיבות. באשר לאוצר, לא תמיד השביתות באו כנגד הסמכויות של הריבון. נכון, לריבון יש סמכויות, אבל שביתות בסקטור הציבורי מצאנו עוד לפני הויכוח הגדול שהיה בבית הדין לעבודה לאחרונה - האם זו סמכות של הריבון או לא.

אומר בקצרה מה מקובל בעולם ומה אני הייתי ממליץ. אני ממליץ על תפיסה שהיא לא תפיסה של בוררות חובה, כי זו לא תפיסה שתביא תועלת ליחסי העבודה בישראל. בעולם מקובלות שלוש שיטות ליצירת האיזון בין זכות העובדים לשבות לבין האינטרס של הציבור: השיטה הראשונה היא השיטה היפנית, אמריקאית וגרמנית, של איסור שביתות בסקטור הממשלתי, כשבסקטור הציבורי הרחב יותר האמריקאים מרשים בחלק מהמדינות כן לעשות שביתות אך ברובן אסור. אגב, רק בהקשר האמריקאי ומדינות אחרות בהן מקובלת בוררות חובה במידה כזו או אחרת, המעניין הוא שכשמנהיגים בוררות חובה בארצות הברית זה לטובת העובדים ולפי דרישת העובדים, כי האלטרנטיבה הרבה יותר גרועה - המעסיק, הנשיא, הוא שמחליט. כך שבאותן מדינות שהשיגו בוררות חובה זה הישג של העובדים.

השיטה השניה היא השיטה שמקובלת בחלק ממדינות אירופה, לפיה מותר לשבות בסקטור הממשלתי והציבורי אבל לקבוצות מסוימות אסור לשבות בתכלית האיסור, כשהכוונה היא לקבוצות שנהוג לקרוא להן "חיוניות", כגון נמלים, רופאים ואחיות.

לגבי השיטה השלישית - בהחלטת בית הדין דובר על חוסר הפרופורציה שהיה בשביתת הנמלים האחרונה, של ארבעה ימים, על כך שהכניסו אונייה לנמל פרטי ומול זה השביתו את כל הנמלים במשך ארבעה ימים. אני מבקש להציע שאותה ועדת חריגים שפועלת במסגרת ההסתדרות תועבר לצד שלישי, נטרלי, בו ייוצגו כל הצדדים ליחסי עבודה. זו שיטה שמקובלת בכמה ממדינות אירופה, לרבות אנגליה. אני מציע ועדת חריגים כזאת שתהיה מורכבת מהצדדים ליחסי העבודה, ההחלטות של ועדת החריגים הזאת יתקבלו פה אחד והיה ולא יושג הסכם פה אחד ההכרעה תועבר לגוף מקצועי והוא שיקבע בסופו של דבר מה צריך להבטיח במצבים כאלה ומתי מותר לשבות. באירופה הגוף המקצועי יכול להיות למשל גוף שמורכב משופטים. גוף מקצועי כזה לצורך העניין הזה יכול להיותה מוסד לבוררות מוסכמת. לפי השיטה הזו לא מכניסים בצורה ברוטלית בוררות חובה שלא תתפוס במערכת הישראלית, תביא לביזוי החוק ולא תהיה נוחה למעסיקים ולעובדים. אני מציע לוועדה לחשוב בכיוון הזה לפתרון הבעיה.

המוסד לבוררות מוסכמת הוקם ב-1977 על פי הסכם בין הממשלה, כמעסיק, וההסתדרות כמייצגת את מרבית העובדים, אפשר למעסיקים נוספים להצטרף אליו ואכן אחדים הצטרפו. אילו זו הייתה חברה עם דירקטוריון אז 50% מהמניות היו בידי הממשלה ו-50% בידי ההסתדרות. במצב נתון שבו אני וחבריי הנם "משרתים של שני אדונים" אני לא ארצה להיכנס לאותם נושאים שהיו כאן בויכוח. כמובן שלכל אחד אישית יש דעה, אבל הדברים הם קונטרוברסליים, מי אשם, במרכאות או שלא במרכאות, בהתדרדרות בתחום יחסי העבודה, ואני אמנע מלהעיר הערות. היו בדברי חברים רבים הרבה אי דיוקים - לגבי המצב המשפטי, לגבי עובדות - גם לזה אני מעדיף לא להיכנס. מה שכן, הוועדה צריכה לדון בשאלה איך להגביר את הפעילות של המוסד. קורה כאן מצב משונה - יש הרבה מאוד סכסוכים, גם כאלה שבחלקם יכולים להיפתר במוסד, גם לדעת נציגי ההסתדרות שהחמיאו לנו על דיונים מעמיקים והוגנים וגם מפי נציגי המדינה, והם אינם מגיעים. אם נאמר שהם יגיעו אוטומטית הרי זו בוררות חובה. אני לא רוצה להביע דעה, ד"ר כרמי דיבר על הנושא מבחינה מדעית. די לציין את העובדה שהארגון היציג של העובדים - ההסתדרות, והאוצר כנציג המעסיקים, שניהם שוללים את הפתרון הזה כך שממילא הדברים אינם יכולים להיות באופן אוטומטי כי פירוש הדבר בוררות חובה. מה נותר? נותרת פנייה לצדדים שיגישו יותר תיקים אלינו.

אולי בגלל שהנושאים מתארכים יותר מדי זמן מן המקובל, או לפי מה שנקבע אצלכם, הצדדים לא מעונינים לחכות שלוש שנים לבוררות כזאת ומעדיפים ללכת לבית הדין לעבודה או לפנות לדרכים אחרות.

הליכה לבית הדין לעבודה זה עניין אחר לגמרי, זה סוג אחר של סכסוכים. לבית הדין לעבודה הולך מעסיק אם הוא מבקש צו מניעה נגד שביתה שלטענתו היא בלתי חוקית ודיון במקרה יהיה באותו ערב. עובדים הולכים לבית הדין לעבודה לתבוע מימוש זכויות קיימות. המוסד לבוררות מוסכמת לא נוסד לצורך שני הדברים האלה, הוא לא נועד להיות בית דין ב', אלא לדברים אחרים - לתביעות כלכליות, לתביעות לשיפור ושינוי מבחינת העובדים או גריעה מבחינת המעבידים בזכויות קיימות, אך לא שינוי בזכויות. תביעה לשינוי בזכויות מטבעה איננה יכולה להתברר בין לילה. באותם מקרים בודדים בהם ביקשו מאתנו לצוות על הפסקת שביתה, כמו במקרה של הפסיכולוגים, הדברים האלה נדונו תוך יום. אבל זה לא תפקידנו העיקרי, זה רק לפעמים כשבנלווה לסכסוך הגדול מתעוררת גם שאלה כזו. אם ניקח את הדוגמה של הפסיכולוגים - היו פסיכולוגים שהם חלק מהסתדרות המח"ר, היה הסכם קיבוצי בר תוקף לחברי המח"ר. הם טענו שבגלל סיבות מיוחדות מגיעה להם תוספת שכר גדולה. במושגים ישראלים מה שהאוצר הציע להם - 25% תוספת שכר - זה הרבה מאוד, כי בדרך כלל מדברים באחוזים ספורים. אנחנו פסקנו עוד יותר. תיק כזה הוא מטבעו מתמשך. הוא כרוך בגביית עדויות, הוא כרוך בלימוד הבעיה, ואני לא רוצה להבטיח שאם מחר נקבל סמכויות מסוג זה הדיון בהן יסתיים תוך שבועיים. זה יהיה חוסר אחריות מצדי. אז אם מדובר על פתרון כמו הפסקת שביתת הנמלים - בית הדין ישב כל הלילה והפסיק את השביתה. או להפך - היה יכול לפסוק שהשביתה היא חוקית והיא הייתה נמשכת. אבל זה סוג אחר של תביעות, כפי שתוארו בהרחבה על ידי מר גולדברג. אי אפשר לדון בתביעות כאלה כלאחר יד. עם זאת, אני מודה, ואני מניח שחבריי יסכימו איתי, שהדיון מתמשך קצת יותר מן הדרוש. הסיבה לכך לא קשורה בנו, זה לא שלנו אין זמן, אלא בצדדים. חלקם יושבים כאן. הם יודעים איזה דחיות עורכי דין מבקשים, בדרך כלל בהסכמת הצד השני. אנחנו לא בית משפט, אנחנו מוסד של בוררות שבנוי על הסכמה, כך שכששני הצדדים מבקשים דחייה הדיון נדחה. קורה שלא שני הצדדים, אלא צד אחד מבקש דחייה ואנחנו משתכנעים שיש לדחות.

אבל כך אתה פוגם במוסד שלך, אתה הופך להיות לא אפקטיבי כשאתה נמשך שלוש שנים על נושא אחד.

אני לא חושב שאני פוגם. אני חושב שהדימוי שנוצר, שכאילו יש סחבת שמקורה בנו, הוא דימוי מוטעה. יכול להיות שצריך להעסיק איש יחסי ציבור שיפרסם את זה.

אם יש בבית משפט דיון מסוים באים לשופט, בא העורך דין מהצד השני, אומר שלא למד את החומר וכו', אז השופט ייתן לו דחייה פעם אחת, בפעם אחרת הוא יבוא עם תירוץ אחר והוא יכול למשוך את זה גם שלוש שנים. אפשר לומר: "אדוני, אתה בפעם הבאה מגיע אליי עם תשובות, נתתי לך תאריך וזהו, אין יותר דחיות". אתם אמנם מוסד לבוררות מוסכמת אבל אני חושב שהמוסד צריך לכבד את עצמו. אני מדבר לטובתכם. לא יכול להיות שתהיה תביעה אחת בשנה. לכן, לא צריך פה יחסי ציבור כמו שמשרד האוצר ביקש 2.5 מיליון ₪ להיאבק בהסתדרות על ידי יחסי ציבור. אם אתם קבעתם נהלים מסוימים - עד 30 יום או עד 90 יום, אתם תעמדו בדברים האלה. אז יכול לגלוש טיפה, אבל לא שלוש שנים. אתם צריכים איכשהו לתמרץ את הצדדים להגיע לאיזשהן הבנות מוסכמות ולא למשוך את זה סתם.

גם בבית הדין תביעות לוקחות שנים, זה לא שבית הדין דן בתביעות בין לילה. אין הבדל, בבתי הדין ישנה אותה דינמיקה.

אני מעריך שזה נאמר מרצון טוב ומרצון לחזק אותנו. אתן דוגמה - יכולים הצדדים לבקש לדחות כדי לנהל משא ומתן ולהגיע להסכמה בלי פסיקה, כי מפסיקה כל צד חושש.

כמה זמן הם יקבלו?

כמה שהם רוצים. זו דחייה מוסכמת. זה לא מצב שבינתיים יש שביתה, אנחנו אף פעם לא יושבים תוך כדי שביתה. ישנה בעיה שהצדדים חלוקים לגביה, יושבים עורכי דין ומומחים שלהם ולומדים את הבעיה. אני מקבל את זה שרצון הציבור הוא שהדברים ייגמרו יותר מהר, בייחוד כשזה מתקשר אסוציאטיבית עם הסבל של הציבור מהשביתות הגדולות. אני מוכן להגיד שנשתדל להיות קצת יותר נוקשים, אך אינני רוצה למכור אשליות. לא בגלל זה תיקים לא מגיעים אלינו, אלא כפי שהדגישה עורכת המחקר - העובדים לא פעם חושבים שבכוח שביתה ישיגו זכויות מסוימות ואילו אצלנו, אם הם לא צודקים, התביעה תידחה לפי הצדק ולפי איך שאנחנו מבינים, ומעסיקים אומרים לעצמם לעיתים שהם אלה שרוצים לקבוע את המדיניות ולקבוע כמה לשלם ורק במקרים ספורים הם מעונינים שצד שלישי יקבע. כשיש מפגש אינטרסים כזה בין הצדדים ויש חופש שביתה התוצאות הן כפי שהן.

יש נטייה לעשות הקבלה בין המוסד לבוררות לבין בתי המשפט ובית הדין לעבודה. אחרי שמוגשת אצלנו תביעה היא נכנסת לפעולה מיד והצדדים מוזמנים לדיון תוך 30 ימים. אצלנו אין מצב כמו בבתי המשפט שהתובע מחכה זמן רב עד אשר נשמע הדיון הראשון. כמו כן, אחרי שהצדדים סיימו את הסיכומים שלהם הם עלולים לחכות בבתי המשפט זמן ניכר עד למתן פסק דין. גם את זה אין אצלנו. לאחר שהצדדים מסכמים את טענותיהם פסק הדין שלנו ניתן סמוך לאחר גמר הסיכומים. מבחינת המוסד, כמוסד, אי אפשר לומר שיש אצלנו איזושהי סחבת שמובנית בתוך המבנה של המוסד, אלא כל ההתמשכות של הדיון היא תוצאה נטו של התנהגות הצדדים.

אני חושב שהשאלה שצריכה לעמוד במסגרת הדיון הזה היא לא מהן האלטרנטיבות אלא מה ניתן לעשות כדי להגביר את השימוש במוסד הזה.

את זה לא אנחנו יכולים לעשות.

כמי שבקיא ומעורה אולי בכל זאת יש לך דעה. לדעתי שמענו כאן מגוון דעות איך לפתור סכסוכים ומהן הדרכים המוצעות האפשריות לפתרון הסכסוכים, אבל נדמה לי שהדיון בא במקורו עם השאלה למה לא באים אליכם. זאת הייתה השאלה.

השאלה היא מה ניתן לעשות כדי שכן יגיעו.

מה שההסתדרות הציעה זה להרחיב את התחולה של המוסד לעוד גופים ציבוריים, מה שלא קיים היום. בעבר היו יותר הצטרפויות של גופים ציבוריים.

אינני רוצה ליצור אשליה. די בסכסוכים שהמדינה צד בהם כדי למלא את עבודתנו יום ולילה, ולגבי המדינה יש לנו סמכות. אם אתם, כהסתדרות, לא מגישים פנייה נוספת והמדינה, כמדינה, לא מגישה, אנחנו ביוזמתנו לא יכולים לעמוד בכיכר השוק ולומר: "הבו לנו תביעות!" היה רצוי להוסיף עוד מעסיקים, אבל הבעיות העיקריות הן עם המדינה.

אני מסכימה איתך שזה עם המדינה, אבל לאו דווקא עם המדינה כמעסיק. כשאנחנו מדברים על המוסד לבוררות מוסכמת אנחנו מדברים על המדינה כמעסיק, לכן אני אומרת שאולי הבעיה במדינה, אבל הבעיה היא בכלל השירות הציבורי. למשל, מקרה הנמלים. חברה ממשלתית לא יכולה לפנות למוסד לבוררות מוסכמת אם היא לא הצטרפה. אנחנו לא יכולים לפנות בסכסוך כנגד חברה ממשלתית שלא הצטרפה.

אינני רוצה להיכנס לדיון פרטני-משפטי האם היא יכולה או לא יכולה. יש החלטות שונות על כך. אני אומר דבר שאין עליו ויכוח - המדינה היא צד להסכם, ההסתדרות היא צד להסכם, ויש הרבה מאוד סכסוכים עם המדינה כמעסיק, ראו כל הסנקציות והעיצומים של עובדי המדינה. לגבי השאלה שהתעוררה בויכוח ביניכם האם שינויים מבניים כשלעצמם הם נושא לבוררות, אני נמנעתי מלהביע דעה.

יש טענה של המדינה שאי אפשר להעביר את הסכסוך בפני המוסד או בפני כל גורם בוררות אחר בגלל סעיף 29 לחוק יסודות התקציב, התשמ"ה-1985, לפיו הסמכות היא של שר האוצר, כממונה על משרד האוצר.

לגבי האמירה שצריך להציע פתרון, גם פה יש בעיה.

מה את מציעה?

אני לא מציעה, אני מעלה את הבעיה.

לגבי שאלת מבקר המדינה - ציבור העובדים לא מספיק מודע לכך שהמוסד לבוררות הוא הגוף היחידי שיכול לתת להם משהו שאף אחד אחר לא יכול לתת - תביעות כלכליות ממש. אם הוא ילך לבית הדין בית הדין יקבל רק אם יש הפרת חוזה או הפרת הסכם. אבל אלינו למוסד הוא יכול לבוא ולומר: "ההוא מקבל כך, גם אני רוצה" ולנמק מדוע. זה המקום היחידי שיכול לתת לו מעבר להסכם הקיבוצי ומעבר לדברים אחרים שמישהו אחר לא יכול לתת.

לא כל הציבור יודע.

זה מה שאני אומר, הציבור לא מודע.

אתם לא עושים שום דבר כדי שהם יידעו.

אני מודה בליקוי שלנו באי העסקת אנשי יחסי ציבור.

נכון שיש מספיק סכסוכים במסגרת שירות המדינה בכלל ולא על השירות הציבורי בכללו, אבל אנחנו נתקלנו בקושיים רבים כאשר הדיונים קצת התרחבו. פעם פסקנו משהו שלא נעם לסוכנות היהודית אז הם קמו ועזבו את ההסכם, הם לא רוצים להיות שותפים. כשיש דיונים עם השלטון המקומי כל פעם הדבר מתעורר מחדש - אם יש סמכות או אין סמכות, אם כן שייכים או לא שייכים. כך שלמרות שיש מספיק עבודה בשירות המדינה יש מקום להרחיב את המערכת הזו ושגם גופים אחרים יצטרפו אליה.

אני רוצה לענות לכמה דברים שנאמרו כאן. לגבי הטענה שיש שוני בין בתי הדין לעבודה לבין המוסד לבוררות מוסכמת - את עבודת המחקר הזו הכנתי במשך שנה, אני מניחה שאתם יודעים היטב שאני יודעת שיש הבדלים ושאין שום חפיפה בין הגופים, על אף שנציגת ההסתדרות טענה שיש חפיפה כלשהי. אין שום חפיפה, זו בדיוק הנקודה, לכן השוויתי בין שני הגופים. שניהם מנגנונים שכל אחד מטפל במקרים שונים - זה בסכסוכים כלכליים וזה בסכסוכים משפטיים, בית הדין גם במגזר הפרטי וגם בציבורי והמוסד רק במגזר הציבורי. נוצר מצב שקיימים שני מנגנונים ובבתי הדין לעבודה נשאר מלאי מדי שנה של מעל 60 אלף תיקים. המחשבה הכי הגיונית היא שקיים מוסד נוסף ליישוב סכסוכי עבודה, למה שלא ירחיבו את הסמכויות שלו?

אבל רובם תיקי יחיד.

זה שהמוסד לבוררות מוסכמת דן רק בסכסוכים כלכליים זה משום שבזמנו נשיא בית הדין לעבודה קבע כך.

היא אומרת שמתוך כלל התיקים ייתכן ויימצאו תיקים שכן מתאימים לבוררות מוסכמת.

אני אומרת שזה שבזמנו בתי הדין לעבודה התערבו וקבעו שהמוסד ידון רק בסכסוכים כלכליים ושמו את המגבלה שהמוסד יוכל לדון בסכסוכים משפטיים רק בהסכמה של שני הצדדים, זה היווה פתח לפניות של ההסתדרות לבתי הדין לעבודה ולמניעת בירור ההליכים במוסד לבוררות מוסכמת. קיים מוסד שיכול ורוצה לטפל בסכסוכים האלה, מוסד שמשווע לעבודה בעוד שבבתי הדין לעבודה עוברים שנים ללא פסק, אפשר לקחת את המוסד הקיים, להרחיב את הסמכויות שלו ולאפשר לו לדון גם בסכסוכי יחיד וגם בסכסוכים משפטיים ללא הגבלה של הסכמת שני הצדדים.

אז למה שלא נבטל את המוסד ונגדיל את מספר השופטים בבית הדין?

אני חושבת שתחרות תעשה רק טוב. עובדה שהיום מוסד אחד מובטל ומוסד שני קורס תחת העומס ולא עומד בזמנים. היו"ר פתח את הדיון ואמר שכיום הממשלה וההסתדרות מדברות על הקמת מוסד הידברות חדש עם שופט בדימוס, אבל כבר קיים היום מוסד הידברות.

זה לא דומה לזה כלל, לא זו הכוונה.

גם אם מדובר על משהו שונה, למה יש צורך להקים מוסד נוסף?

זו טעות שזה כתוב, לא צריך לדבר על זה. זה משהו אחר.

לכל הידברות צריך ועדה חדשה עם שופט חדש?

לא צריך שופט.

המדדים להצלחה של המוסד צריכים להיות בריבוי הפניות, לא במהירות סיום התיקים. המוסד לבוררות שולח את הצדדים לוועדת מעקב ושולח את הצדדים להידברות, מה שיושג בהידברות, גם אם תהיה ארוכה, יהיה עדיף על כפיית הפתרון.

אסכם את הדיון. קיימתי את הדיון בחשיבה איך להקל על הציבור הרחב והחלש מנושא השביתות, שיוכלו לקבל את הטיפול הראוי, כל אחד בתחומו, אם זה המוסד לביטוח לאומי, לשכת התעסוקה וכו'. היו הרבה פניות אליי בנושא הזה ואני חיפשתי דרך לקיים דיון ופה נתקלתי במחקר מאוד חשוב ורציני של קרן פינקלשטיין, אני מודה לך על המחקר הזה שבעקבותיו קיימנו כאן דיון וראינו את הנתונים. אני חושב שהמחקר מאוד חשוב ועוד יתרום רבות גם למשק וגם לכל אלה שעוסקים בנושא הזה. רציתי לראות איך מצד אחד אנחנו מונעים את הסבל מהציבור ומהצד השני לא פוגעים בעובדים. מדינת ישראל נמצאת היום במצב חשוב ביותר, צריך לעשות שינויים מבניים בהרבה מאוד מקומות, את הדברים האלה הכי טוב לעשות בהידברות ואתם תמצאו את הדרך הנכונה. את השינויים צריך לעשות אבל צריך גם לשמור על זכויות העובדים שעובדים שנים רבות במוסד כזה או אחר ונתנו מחייהם את מיטב שנותיהם לאותו מוסד, שלא ירגישו שמפקירים אותם פתאום. יש כאן דברים עדינים, אני חושב שבהידברות אפשר לפתור הרבה מאוד סכסוכים ולא להגיע לשביתות. אני מחזק את המוסד לבוררות מוסמכת ואני אפנה לשר האוצר ולרשויות ההסתדרות על מנת שייעזרו במוסד הזה כמה שיותר. כמו כן, אפנה שיתקצבו אתכם כראוי כדי שיוכלו להיעזר בכם. עוזר כרמי העלה כאן שלוש נקודות חשובות, אני מבקש ממך להעביר לי אותן בכתב ועל פי מכתבך אעביר זאת לגורמים המתאימים, שיהיה חומר מחשבה על פי מה שקורה בעולם אולי כן לתת את האופציה לסקטורים מסוימים.

לפני שמחייבים את העובדים לפנות לפני שהם פורצים בשביתה יש לזכור שהשנים הן שנות מיתון. אנחנו לא דורשים אלא אנחנו מתגוננים. גם הממשלה, השלטון, הריבון, המעסיק הגדול במשק, לפני שהוא פותח בצעדים חד צדדיים גם אותו יש לתמרץ לפנות לאותו מוסד לפני שהוא פותח נגדנו בהליכים. בבקשה תחשבו גם על זה.

אני פונה אליו. אפשר לעשות את כל הדברים בהידברות. אני מאמין בהידברות. תודה לכולכם.


הישיבה ננעלה בשעה 13:00