כנסת פתוחה

פרוטוקולים/ועדת הפנים/6513



5
ועדה משותפת פנים-כספים
20.5.2003

פרוטוקולים/ועדת הפנים/6513
ירושלים, ב' בסיון, תשס"ג
2 ביוני, 2003

הכנסת השש-עשרה נוסח לא מתוקן
מושב ראשון



פרוטוקול מס'

מישיבת הוועדה המשותפת לוועדת הפנים ואיכות הסביבה ולוועדת הכספים להצעת חוק התכנית להבראת כלכלת ישראל
יום שלישי, י"ח באייר התשס"ג (20 במאי 2003), שעה 09:30

הצעת חוק התכנית להבראת כלכלת ישראל (תיקוני חקיקה להשגת יעדי
התקציב והמדיניות הכלכלית לשנת הכספים 2003 ו-2004) – פרק ב' – רשויות
מקומיות ומועצות דתיות סעיפים 4(1) ו-5(1) – הכרזה על עירייה ועל מועצה
מקומית.

חברי הוועדה: יורי שטרן – היו"ר
חמי דורון
יצחק הרצוג
ואסל טאהא
עסאם מח'ול

יחזקאל לביא - משרד הפנים
אביטל שטרנברג - משרד המשפטים

עמית לנג
ערן פולק
צחי בר-ציון

נועה בן ארי - יועמ"ש, מרכז השלטון המקומי
שלום בן אבי - המזכיר הארצי של הסתדרות הפקידים

מרים פרנקל-שור

יפה שפירא

חנה כהן



הצעת חוק התכנית להבראת כלכלת ישראל (תיקוני חקיקה להשגת יעדי
התקציב והמדיניות הכלכלית לשנת הכספים 2003 ו-2004) – פרק ב' –
רשויות מקומיות ומועצות דתיות, סעיפים 4(1) ו-5(1) – הכרזה על עירייה ועל מועצה מקומית

בוקר טוב, אני מתכבד לפתוח את ישיבת הוועדה המשותפת פנים-כספים. התבקשנו לדון בסעיף 4(1) וסעיף 5(1) בתוכנית להבראת כלכלת ישראל. מדובר על כך ששר הפנים, שהיום יכול להכריז על מקום מסוים כעירייה או על הקמת מועצה מקומית, הרף של מספר התושבים עולה מ-5,000 ל-10,000 תושבים.

מה עמדת משרד הפנים?

זו גם עמדת שר הפנים. חשוב להדגיש שכרגע אין הכרזות בצנרת. האמור כאן מתייחס למקרים שבהן תהיינה הכרזות.

היו מקרים בוטים שזה באמת קרה? כלומר, האם צריך לכבול את שיקול הדעת של השר? מה קרה שהוחלט להביא את התיקון הזה דווקא עכשיו?

היו מקרים ספורים בעבר, מסיבות לא פוליטיות, אלא של מוראל ציבורי וכד', ששר הפנים הכריז על מקום מסוים כעירייה, כאשר מספר התושבים באותו מקום היה פחות מ-20 אלף, כפי הנורמה שהיתה נהוגה. מקרה כזה היה למשל בקרית שמונה. כל המקרים היו לא בגלל סיבה פוליטית, אלא הסיבה המוראלית של התושבים. נכון שהיו בעבר גם שרי פנים – אני מדגיש שרי פנים ולא שר פנים - שהשתמשו בסעיף זה ואישרו מקומות מסוימים שיעברו להיות עירייה, בגלל העצמאות שניתנת לעירייה יותר מאשר למועצה מקומית.

מה ההבדל מבחינה תקציבית בין עירייה למועצה מקומית?

התיקון כאן הוא לא מסיבה תקציבית, אלא בגלל החופש של ראש הרשות להחליט בנושאים של כוח אדם וכד'. מועצה מקומית יותר קשורה לכבלים של משרד הפנים. לעירייה יש מסגרת גג, אבל אין לה את כל הכבלים של מועצה מקומית.

אין שום חיסכון תקציבי בהצעה הזאת? אם מכריזים על מקום מסוים כעירייה, האם זה לא מוסיף תקציב לאותו מקום?

לעניות דעתי לא.

חייב להיות הבדל תקציבי, כי יש הבדל גדול בין השכר בעירייה לבין השכר במועצות מקומיות. צריך לזכור שבמועצות מקומיות אין מנהלי מחלקות ואין אגפים.

מה שההצעה הזאת מבקשת זה להגדיר את הסף של הקמת רשות מקומית חדשה. כרגע אני לא מתייחס אם זו מועצה מקומית או עירייה, זה צעד אחד אחרי זה. כדי להקים רשות מקומית חדשה, בין אם אנחנו מגדירים אותה מועצה מקומית ובין אם אנחנו מגדירים אותה עירייה, הסף היום הוא 5,000 תושבים. ההצעה הזאת מבקשת להגדיל את הסף ל-10,000. לאחר מכן השר יוכל להחליט אם הוא מכריז עליה כעירייה או כמועצה מקומית. זה השלב הבא. אנחנו רוצים קודם כל לקבוע את הסף לרשות מקומית חדשה.

הסיבות לכך הן תקציביות פרופר. הוכח במחקרים, גם בארץ וגם בעולם – דרך אגב, במערב אירופה השינויים הללו כבר נעשו – שרשות מקומית שמונה מתחת ל-10,000 תושבים החיסרון לקוטן שלה הוא אסטרונומי וזה מתבטא בהוצאה לנפש שהיא גבוהה בעשרות אחוזים מאשר רשויות מקומיות שמונות מעל 10,000 תושבים. זה נובע משני טעמים עיקריים: 1. קיום מנגנון של הוצאות קבועות שברגע שמחלקים אותו למספר קטן של תושבים זה יקר מאוד. 2. היכולת של הרשות לקנות מספקים שירותים במחיר טוב יותר גדולה יותר ככל שמספר התושבים גדול יותר.

זה הרציונאל העיקרי שעומד מאחורי ההצעה הזאת. אני לא חושב שבעת הנוכחית, במצוקה התקציבית שבה נמצאת המדינה, אני לא חושב שנכון וראוי לאפשר רשויות מקומיות מתחת ל-10,000 תושבים. לא זו אף זו, גם מענקי האיזון לרשויות האלה גבוהים בעשרות אחוזים ממענקי האיזון שניתנים לרשויות עם מספר תושבים גדול יותר. כלומר, זה גם מקשה על הקצאה תקציבית נכונה מצד המדינה שצריכה לממן את הנטל הזה. מאחר שיש מגבלה תקציבית זה בא כמובן על חשבון רשויות אחרות.

הצעת החוק הזאת לא קובעת באיזה מקום תוכרז עירייה או מועצה?

הצעת החוק קובעת נורמה אחידה.

יש הבדל בין עירייה למועצה מקומית מבחינה תקציבית?

אני לא חושב שיש הבדל מהותי.

יש הבדל תקציבי גדול מאוד.

אין הבדל מבחינת תקציבי המדינה.

הייתי חבר מועצת עיר במשך עשר שנים. עם כל הכבוד לנציג האוצר, משרד האוצר לא עושה שום דבר לאכוף את החוקים הקיימים. יש חוקים מצוינים כדי לשלוט במערכת התקציבית הקיימת.

מי שאמון על זה הוא משרד הפנים ולא משרד האוצר.

מה שקשור לתקציב וחוק יסודות התקציב זו האחריות שלכם.

אני שאלתי אם קיים הבדל מובנה, כלומר לא כזה שנוצר בפועל בשטח, אלא בתקנים, רמות תקצוב וכד'.

כאשר מועצה או עירייה מכינה את התקציב השנתי שלה, על פי פקודת העיריות היא חייבת אישור שר הפנים. האישור של שר הפנים בא בדרך כלל שנתיים אחרי שהסתיימה שנת התקציב.

זה לא מדויק.

מתי אושר התקציב של עיריית ראשון לציון? התקציב של עירייה זו לשנת 2000 עדיין לא אושר.

כי בראשון לציון היתה בעיה ספציפית. זה לא כך בכל הרשויות.

אני לא יודע אם יש מישהו בארץ שיודע מה תקן כוח אדם שאמור להיות. בא ראש עירייה – וזה קורה בהרבה מאוד רשויות מקומיות – ואומר שכשהוא קובע את התקציב הוא קובע בעצם את תקן כוח האדם.

שאלתי מה ההבדל בין עירייה למועצה מבחינה תקציבית.

ברגע שמדובר בעיר הפריסה של התפקידים משתנה. בעירייה למשל יש רבדים שונים של תקני כוח אדם, כמו מנהלי מחלקות, מנהלי אגפים וכו'. אם במועצה מקומית אפשר להחזיק נושא בתקן של מנהל אגף ואפילו פחות, בעיר זה מגיע לראשי מינהלים, כאשר לראש מינהל יש 12 מנהלי אגפים שכפופים אליו. כל זה זה כסף.

זה נובע ממספר התושבים ולא קשור להגדרה של עירייה או מועצה. מה שאתה אומר לא קבוע בחוק, אלא זה עניין של חופש פעולה של ראש רשות.

כלומר, ראש הרשות קובע את תקן כוח האדם?

רק בעירייה.

אז מה הפלא ש-70% מהתקציבים הולכים לכוח אדם?

זה לא הנושא של הדיון.

על פניו ההצעה נראית לי סבירה, מכיוון שבעצם אומרים שלא רוצים שרים שיעשו שטויות ברמות מאוד נמוכות של מספר תושבים בקהילה. מצד שני המספר 10,000 הוא סביר, כי אנחנו יודעים שלרוב הממוצע הוא 20,000 תושבים.

אני מבקש לשמוע את עמדת מרכז השלטון המקומי אם יש לכך השלכות רוחב. כמו כן השאלה המתבקשת היא מדוע התיקון הזה צריך להיות בחוק ההסדרים. בכל מקרה, זה לא מפריע לי ועל פניו זה נראה לי סביר והגיוני.

התיקון המדובר עולה בחוק זה, משום שניסו להעלות את זה במסגרת חוק ההסדרים הקודם. בדרך כלל זו הצעה שעולה על מסגרת חוק ההסדרים.

לגופו של עניין, למרכז השלטון המקומי לא היתה התנגדות לשינוי הזה. אחת הסיבות לכך היא למנוע הכרזה במקום שבו לא צריכה להיות הכרזה.

מדוע אם כך הרף החדש כל כך נמוך? יש פה נורמה אחת גם לעירייה וגם למועצה.

אנחנו תיקנו את החוק בהגבלה. גם היום שר הפנים רשאי להכריז על מקום מסוים עם 5,000 תושבים כעל עירייה או כמועצה.

ההצעה מהווה קפיצה גדולה. המצב היום הוא רף של 5,000 תושבים. אני מבינה שהאוצר היה שמח אם הסף היה גבוה יותר, אבל אנחנו ריאליסטים – ניסינו להעביר את ההצעה הזאת כבר כמה פעמים.

אז קבעתם מדרגה אחת של 10,000?

במקום מדרגה של 5,000 מדרגה אחת של 10,000.

מה קורה אם שר הפנים רוצה לקבוע רשות שהיא לא עירייה?

יש אפשרות בסיפא להכריז בנסיבות מיוחדות על רשות גם אם זה פחות ממה שנקבע.

יש למי מחברי הוועדה התנגדות לתיקון הזה?

קביעת מדרגה של 10,000 תושבים להכרזה על רשות מקומית פוגעת בסקטור הערבי פגיעה קשה מאוד. לכן אני מבקש להוריד את הרף ל-6,000 תושבים.

מדוע לא להשאיר את המדרגה של 5,000 תושבים לגבי רשות מקומית?

יש להם אפשרות להיות ועד מקומי במועצה אזורית. צריך שתהיה מועצה אזורית שתרכז כמה יישובים קטנים.

אנחנו בקרב לא פשוט בעניין איחוד הרשויות, במיוחד במגזר הערבי. אני מציע לא לפתוח כאן עוד חזית. פה יש נורמה רציונלית ואני סבור שברגע שנאשר את זה יש לנו יותר כבשים להתמודד עם הנושא של איחוד רשויות במקומות שהוא לא נכון.

אני בכל זאת חושב שקביעת מדרגה של 10,000 תושבים פוגעת קשות במגזר הערבי.

במקרים מיוחדים ישנה אפשרות למדרגה של 5,000 תושבים.

יש סעיף שמקנה לשר זכות בנסיבות מיוחדות להכריז על רשות גם במקומות שיש פחות מ-10,000.

בדברי ההסבר כתוב שרק בנסיבות מיוחדות שיפורטו. היכן הפירוט?

כשהשר ירצה להשתמש בסמכותו על פי סעיף זה הוא צריך לפרט את הנסיבות מדוע הוא הכריז על עירייה או מועצה.

אני מבקש להגיש הסתייגות לסעיף 4 (1) - בכל מקום בסעיף בו נאמר 10,000 יבוא 7,000.

אם כבר אזי אתה צריך להגיש את ההסתייגות הזאת לסעיף 5(1).

האם ההסתייגות של חבר הכנסת ואסל טאהא היא לשני הסעיפים?

ההסתייגות שלי היא לסעיף 5(1).

הרי נאמר על ידי שר הפנים שכל הנושא של איחוד רשויות - - -

אין פה איחוד רשויות. מדובר כאן בהקמת רשות.

אני מטפל בעיריות ובמועצות. אני מכיר את כל העיריות, כל הכפרים הערבים ואת המועצות האזוריות. אני סבור שהיה צריך להזמין לכאן את מרכז המועצות האזוריות, מכיוון שנשאלת השאלה מי יהיה ראש הרשות האזורית במקום שיש בו 10,000 תושבים ו-20 כפרים קטנים.

תהיינה בחירות דמוקרטיות ומי שייבחר יהיה ראש הרשות.

יש חוסר היגיון בזה שגם בחוק יהיה כתוב שמספר המינימום להקמת מועצה או עירייה, על פי ראות השר, יהיה אותו מספר מינימלי.

זה מה שהיה עד עכשיו.

כשהקימו את מודיעין היו בערך 10,000 תושבים והיא הוכרזה כעירייה.

אני לא אומר שצריך לקבוע סף יותר נמוך. אני מקבל את הגישה הכלכלית הטהורה שככל שמספר התושבים יותר גדול, העלות הכוללת פר תושב יורדת. אין חוכמות בנושא הזה, בעיקר כאשר אנחנו מדברים על יישובים שאם בודקים את המאזנים שלהם מוצאים שחלק גדול מהם פטור מארנונה או משלם חלקית. יוצא שהרבה מאוד רשויות מקומיות קטנות נמצאות בגירעון תמידי ולמעשה מגלגלות מינוס שהולך וגדל במשך השנים, ואז צריך או ועדה קרואה או תוכנית הבראה וכו'.

מה זה קשור?

זה קשור. כאשר קובעים רף מינימום של 10,000 ליישוב אחד יש בו הרבה היגיון. אני לא יודע אם זה צריך להיות 10,000, 11,000 או 9,000, אני מניח שפה נעשה איזושהי מדידה כמותית-סטטיסטית והגיעו למספר הזה. היות שההכרזה על מקום כמועצה או עירייה נתונה לשיקול דעתו של השר, אני חושב שכדי להקים עיר צריך שיהיה מינימום של 20,000 תושבים ולא 10,000 כפי שזה היום, גם אם היום אתם אומרים שבאופן עקרוני וברוב המקרים ממלא השר מכריז רק אם יש יותר מ-20,000 תושבים.

אלה נהלים פנימיים של משרד הפנים והם עובדים על פיהם.

נהלים זה דבר נחמד. אני רוצה לקבוע את הנהלים האלה בחוק, כי אם מחר יבוא שר אחר וישתגע, הנהלים ישתנו. לכן אני חושב שלא צריכה להיות מדרגה אחידה לעירייה ולמועצה, אלא שבמקומות מסוימים, כמו המגזר הערבי, תהיה מדרגה אחרת. עדיף שבמקומות מסוימים תקום מועצה אזורית שליישוב קטן יהיה נציג במועצה האזורית.

נניח שיש יישוב שמתגוררים בו פחות מ-10,000 תושבים והוא לא שייך למועצה אזורית. מה קורה אז?

אז הוא יצטרף למועצה אזורית.

היישוב חייב להצטרף למועצה אזורית?

זה נתון לשיקול דעתו של השר. השר יכול לצרף את היישוב לרשות קיימת והוא יכול להחליט אחרת.

אנחנו קובעים פה נורמה שבמקרים מיוחדים יש לשר את הסמכות לחרוג ולהכריז על מועצה גם במקום שיש פחות תושבים. אבל אם קובעים למספר מצומצם של יישובים נורמה יותר נמוכה, פותחים פתח להקמת מועצות נוספות במקום שאין הצדקה לזה.

כולנו מבינים שהרף להקמת עירייה הוא 20,000 תושבים ובהצעה הזאת קבעו את זה ל-10,000. אבל לגבי רשות מקומית הרף היה 5,000 ובהצעה הזאת מעלים ל-10,000. אני סבור שזה בעייתי, כי מדובר בקהילות עם מרקמים חברתיים ומאפיינים ייחודיים שלפעמים מגיע להם סטטוס של רשות מקומית. אני הייתי עושה שתי מדרגות אחרות – 5,000 לרשות מקומית ו-15,000 לעירייה. כך זה נראה לי הרבה יותר הגיוני.

זה לייתר את כל ההצעה.

אני לא מבין מה אתה מרוויח בהצעה הזאת. לגבי עירייה אני עוד איכשהו מבין.

אין שום הבדל. הנוהג היום הוא שאם רוצים להכריז על רשות שיש בה 5,000 תושבים מכריזים עליה כעל מועצה מקומית. מבחינתי מועצה כזאת נופלת לנטל על תקציב המדינה בהיקפים אדירים.

אבל כך תוכל למצוא את עצמך שיש קהילות קטנות שמטשטשות.

אז שיישארו במועצה אזורית עד שהם יגיעו ל-10,000 תושבים.

קחו לדוגמה את המועצה המקומית יסוד המעלה שיש בה 1,800 תושבים.

זה יישוב היסטורי.

אנחנו לא נוגעים ביישוב קיים. אנחנו רוצים למנוע הקמת יישובים חדשים כאלה.

זאת בדיוק הבעיה, כי כל התקציב של היישוב הזה הוא 10,000 מיליון שקלים ושתי משכורות של ראש המועצה ורב היישוב זה הרבה אחוזים מהתקציב.

צריך לעשות הפרדה בין מה שמדובר לבין מה שקיים. אנחנו לא הולכים כרגע על איחוד רשויות.

אני מבין את זה, אבל על יסוד העבר ועל יסוד המצב הקיים צריך ללמוד לעתיד.

נכון. אין טעם ליצור לעתיד את אותן בעיות שעכשיו יש לנו כאשר מנסים לאחד רשויות.

הצעת החוק באה למנוע מצב כזה.

חבר הכנסת ואסל טאהא, אני חושב שהצעת החוק הוגנת, כי רק בשביל מועצה ערבית אחת חדשה או שתיים חבל לקבוע נורמה אחרת לכולם. בכל מקרה יש סמכות לשר להיכנס לפרטי המצב במקום כזה או אחר ולהחליט על מועצה מקומית גם כאשר יש בה 7,000 תושבים. ברגע שקובעים את זה כנורמה, ידרשו את זה גם במקומות אחרים, הרי מה טוב יותר מלהיות ראש מועצה של יישוב קטן? על מנת להוריד את הלחצים הללו אני מציע לאשר את הצעת החוק.

אני מבקש להבדיל בין סעיף 4 לסעיף 5 מבחינה זו שסעיף 4(1) יקבע רף של 20,000 תושבים.

בעיקרון אני בעד זה, מה גם שנאמר לי שבכנסת הקודמת חברת הכנסת יהודית נאות אף היא דיברה על רף של 20,000 תושבים. חבל עכשיו לקבל על רגל אחת החלטות כאלה. חזקה על שלושת המשרדים – משרד הפנים, משרד האוצר והמשפטים – שהציעו את ההצעה הזאת, שהם בדקו את העניין.

זו חזקה שניתנת לסתירה.

אבל לא במקרה הזה. אני מציע שנאשר את ההצעה כפי שהוגשה לנו.

לפיכך אני מבקש שזו תהיה ההסתייגות שלי.

אתה יכול להגיש הסתייגות. אני מציע שנקיים דיון יותר מפורט בנושא הזה, כי אם רוצים לשנות את דעתם של המשרדים זה מחייב דיון הרבה יותר יסודי.

למרות שאני בעד לאשר את ההצעה שהונחה לפנינו, אני רוצה להעיר שאני לא חושב שראוי שנושאים כאלה יובאו לדיון תוך כדי החלטה תקציבית על תוכנית כלכלית. אלה שינויים סטטוטוריים שמקומם לא בחקיקה הזאת. אני לא רוצה ליצור עכשיו עוד בעיות בדרך לאישור תוכנית ההבראה הכלכלית, אבל כעיקרון זו דרך פסולה לחלוטין. את זה אני אומר קודם כל למשרד האוצר, כי הוא זה שיוזם את הכנסת הסעיפים הללו, הסעיפים שלא קשורים ישירות לתקציב המיידי – לחוק ההסדרים. אני אעשה את הכל כדי שבחוק ההסדרים הבא דברים כאלה לא יהיו. זה דבר שמבזה גם את הכנסת וגם את משרדי הממשלה.

אני מבקש הסתייגות לסעיף 5(1) – בכל מקום בחוק בו כתוב 10,000, יבוא 7,000.

ההסתייגות שלי היא לסעיף 4(1) – במקום 10,000 יבוא 5,000.

אני רוצה לציין שיש גם הסתייגויות של סיעת חד"ש. כל חוק התכנית הכלכלית עולה ביחד וההסתייגויות הללו תהיינה חלק מכל ההסתייגויות הכלליות.

מי בעד לאשר את הצעת החוק כלשונה?

הצבעה
בעד – 4

ההצעה אושרה.

אני מודה לכולם, הישיבה נעולה.


הישיבה ננעלה בשעה 10:15