הכנסת העשרים

מושב שני

פרוטוקול מס' 53

מישיבת הוועדה המיוחדת לדיון בהצ"ח הרשות הממשלתית להתחדשות עירונית, הצ"ח התכנון והבניה (הוראת שעה) ובהצ"ח שירותים פיננסיים חוץ מוסדיים

יום שני, כ"ט באייר התשע"ו (06 ביוני 2016), שעה 12:30

הצעת חוק הפיקוח על שירותים פיננסיים (תיקוני חקיקה), התשע"ו-2016

חברי הוועדה: אלי כהן – היו"ר

חיים ילין

עיסאווי פריג'

איציק שמולי

יגאל גואטה

ברוך לוברט - סגן בכיר ליועץ המשפטי, משרד האוצר

ענת פייער - רו"ח, משרד האוצר

יונתן בר סימן טוב - רכז מאקרו באגף תקציבים, משרד האוצר

דורית סלינגר - הממונה על שוק ההון ביטוח וחסכון, משרד האוצר

אסף נחמני - מנהל מחלקת ניהול סיכונים אגף שוק ההון, משרד האוצר

אוהד מעודי - אגף שוק ההון, משרד האוצר

עבד חסדייה - יועץ לממונה על שוק ההון, משרד האוצר

מגי בראום - סגנית בכירה לממונה על שוק ההון, משרד האוצר

נדב שמש - לשכת שר האוצר

אבי בן בסט - פרופ', מנכ"ל משרד האוצר לשעבר

רוני טלמור - ייעוץ וחקיקה, משרד המשפטים

יסכה אלפרוביץ - מח' משפטית, בנק ישראל

שרה קנדלר - מנהלת מחלקת חקיקה, רשות לניירות ערך

דודו לביא - מנהל מחלקת השקעות, רשות לניירות ערך

גיא רוטקופף - מנכ"ל, איגוד חברות הביטוח

יואב ענתבי - סמנכ"ל ביטוח אלמנטרי, איגוד חברות הביטוח

מאיר שביט - מנכ"ל, איגוד חברות הביטוח

יוסי הלוי - יועמ"ש, איגוד חברות הביטוח

אסף חמדני - איגוד חברות הביטוח

נתן שילה - יועץ משפטי, איגוד החברות הציבוריות

יוליה מרוז - מנכ"ל, איגוד בתי השקעות קופות גמל וקרנות פנסיה

אריה אברמוביץ - נשיא הלשכה, לשכת סוכני הביטוח

שי בירן - מנכ"ל אגף הכלכלה בהסתדרות הכללית, ההסתדרות הכללית החדשה

מנחם נאמן - סמנכ"ל בכיר, יועמ"ש, הפניקס חברה לביטוח

הדס שפריר - יועמ"ש, הפניקס חברה לביטוח

זהר גרסטל - יועמ"ש, הראל חברה לביטוח

שמעון עיר שי - יועמ"ש, חברת מנורה

הדר ברין וייס - משנה למנכ"ל, כלל החברה לביטוח

רעות רגב - יועמ"ש, כלל החברה לביטוח

ג'וני בכור - פעיל, משמר חברתי

משה ניר - פעיל, משמר חברתי

ארן רונדל - פעיל, משמר חברתי

מרקו בן עמי - פעיל חברתי

מיכאל בן הרוש - פעיל חברתי

חובב קרן - עו"ד

אלעד וידר - עו"ד

לרשימת השדלנים שנכחו בדיון – ראו בקישור זה.

ורד קירו-זילברמן

אריאלה מלכה

אסתר מימון

הצעת חוק הפיקוח על שירותים פיננסיים (תיקוני חקיקה), התשע"ו-2016, מ/1032

צהרים טובים, אני מתכבד לפתוח את הישיבה בנושא של הצעת חוק הפיקוח של שירותים פיננסיים, הפיכה של אגף שוק ההון לרשות, שתיקרא "רשות שוק ההון לפיתוח וחיסכון". מבחינת לוח-הזמנים שלנו היום, היום הישיבה תתקיים עד 14:15. אנחנו נתחיל בסקירה של משרד האוצר בשני נושאים: נושא אחד יתייחס לסוגיית הפיקוח – המצגת ראשונה. הנושא שני יתייחס לנושא של הסמכויות, נושא שדיברו עליו לא מעט. לאחר מכן נשמע את יתר הגופים שרצו להתבטא ולא היה זמן מפאת קוצר הישיבה הקודמת. הם יוכלו להתייחס כאן, כאשר נרצה כאמור בישיבה הבאה או בישיבה שאחריה להגיע כבר להקראות והצבעות, ולכן גם כאן אני מזמין גם את הגופים וגם את משרד האוצר יחד עם היועצת המשפטית של הוועדה להתגבש לעניין הנוסחים.

אם כן, נתחיל בסקירה של משרד האוצר. ברוך, בבקשה.

ברוך אחר-כך, עכשיו אני.

דורית. בבקשה, גברתי.

רצינו להציג כאן מצגת למה נדרש פיקוח על תאגידי החזקה בגופים מוסדיים. קצת רקע על מה המצב הקיים, מה הבעיות במצב הקיים ומה אנחנו מציעים בהסדרה.

המצב הקיים – תאגיד החזקות מוסדי זה תאגיד ששולט בגוף מוסדי ותאגיד שהגופים המוסדיים בשליטתו מהווים חלק מהותי בפעילותו. יש תאגידי החזקה שההחזקה היחידה שלהם היא חברת הביטוח. זאת אומרת, יש חברת ביטוח פרטית ומעליה תאגיד החזקות, ויש תאגידי החזקות מוסדיים שעוסקים במגוון של פעילויות פיננסיות אחרות, מוצרים ושירותים.

הפעילויות הפיננסיות מאוגדות לרוב בחברות בנות – חברות המנהלות קרנות נאמנות, חברות תעודות סל, קופות גמל, קרנות פנסיה, ניהול תיקים, ברוקראז' וכו'. כל אחת מהן בחברה בת מוחזקת על-ידי חברת ההחזקות.

אנחנו רואים בד בבד, במיוחד לאור פנסיה חובה מ-2008, גידול מאוד משמעותי במוצרים הפנסיוניים על חשבון פעילויות אחרות. כבר אמרתי שסך-כול הנכסים הפנסיוניים גדלים בקצב של 10% לשנה, הרבה יותר מקצב הגידול של כל נכס פיננסי אחר, בוודאי מהתמ"ג במדינת ישראל.

איך נעשה היום הפיקוח על תאגידי החזקה? גוף שהוא ציבורי הוא מפוקח על-ידי הרשות לניירות ערך, בעיקר לעניין גילוי ודיווח. גוף שהוא פרטי הוא אינו מפוקח כלל. לגופים שמחזיקים בגוף מוסדי יש תנאים מסוימים שהם קריטריונים לקבלת היתר שליטה. אני רק מזכירה למשל שאנחנו מבקשים שההון העצמי יהיה לפחות 50% מהמאזן לכל אורך השרשרת. דרך הנושא של היתר שליטה אין לנו פיקוח, אבל יש לנו תנאים מסוימים שבגינם ניתן היתר השליטה.

פיקוח על חברות-בנות. איך מפקחים על החברות שמתחת לחברת ההחזקות? אגף שוק ההון מפקח על חברות ביטוח, על חברות מנהלות קופות גמל, על קרנות פנסיה; הרשות לניירות ערך מפקחת על קרנות נאמנות, על תעודות סל, ניהול תיקים, חיתום וחברות בת ציבוריות במסגרת גילוי ודיווח; הבורסה לניירות ערך על שירותי חבר בורסה; ללא מפקח מרכזי ברמת החברות הבנות יש לנו חברות ייעוץ, קרנות גידור וחברות מהסוג הזה, שעליהן אין פיקוח של שום מפקח.

בנוסף, מה קורה במצב הקיים? חברת החזקות היום מעורבת במדיניות ובניהול החברות-בנות, הן קובעות את המדיניות, הן מכווינות את החברות למטה בראייה קבוצתית של הקבוצה כולה. יש לעתים עסקאות בין חברות, יש החלטה על הקצאת המשאבים, גיוסי הון וחוב – איפה מגייסים ואיזה סוג של חוב או הון.

כהונה מקבילה של נושא משרה שמעלה אצלנו חשש לניגודי עניינים – למשל דירקטורים שזהים בחברת ההחזקות, בגוף המוסדי, בחברת הביטוח, חברי הנהלה משותפים וכו'. כלומר, אין כאן הפרדה מלאה בין הגוף המפקח לבין החברה-בת עצמה שהיא הגוף המפוקח.

מערכים מקצועיים ותפעוליים משותפים לכל הקבוצה כמו ניהול השקעות, כמו ניהול סיכונים, כמו ייעוץ משפטי, כמו - - -, שהם ניתנים לכלל החברות למטה, למרות שבפועל זה היה צריך להיות בגורם המוסדי עצמו, ולכן אנחנו מוצאים גופים מוסדיים, שיש בהם פעילות, יש להם מנכ"ל, יש להם גם דירקטוריון, אבל לעתים כל הפעילות נעשית בחברה למעלה.

מה הבעיה במצב הקיים הזה? אין לנו שום רגולציה לחברת ההחזקות וזה מייצר בעיות. למשל, היעדר חובות על נושאי משרה שמשפיע על הגוף המוסדי, אבל הם לא מכהנים בו, כלומר, הם מתווים את המדיניות, הם מאוד מעורבים בפעילות, אבל אין להם כהונה בגוף המוסדי, ולכן אין להם חובת נאמנות כלפי החוסכים המבוטחים, שזה אל"ף-בי"ת בהגנה על אותם חוסכים ומבוטחים. כלומר, לאותם נושאי משרה, שהם נושאי משרה בגוף ההחזקות ולא בגוף המוסדי שתחת פיקוח, שמשפיע מאוד על התנהלותו המלאה של גוף ההחזקות וגם השירותים התפעוליים שהוא נותן, אין שום חובת נאמנות כלפי חוסכים ומבוטחים. זו בעיה מאוד משמעותית מבחינתנו.

היעדר כללי ממשל תאגידי – אין לנו מנגנוני בקרה ופיקוח מחייבים בחברות ההחזקה האלה, אין תנאי כשירות לנושאי המשרה או בעלי התפקידים. כלומר יש פה, לא ענן, אבל תיקחו משטח למעלה שהוא משפיע על הגוף המוסדי, בגוף המוסדי יש מספר נושאי משרה די מצומצמים, הם עושים פעילויות די מצומצמות, אבל עיקר הפעילות, כי הגוף הזה עובד ופועל, נעשית מחוץ לעינו של הפיקוח, ולא כתאוות פיקוח, אלא מתוך כוונה לבוא ולשמור על עניינם של חוסכים ומבוטחים.

אין דרישות שקיפות וגילוי כלפי רשויות הפיקוח והציבור, בעיקר בגופים הפרטיים. אין חובת דיווח, אין דוחות כספיים וכו'.

אי-אפשר לבוא ולבחון את ההון והמינוף של החברה. למה זה משמעותי? אנחנו מתמודדים באופן שוטף עם מינוף של חברת ההחזקות. איפה זה משפיע על החברה למטה? זה משפיע על דרישות דיבידנדים מהחברה למטה. בעצם המינוף של חברת ההחזקות מתוחזק על-ידי דיבידנדים, זרם דיבידנדים מהחברות למטה. מה זה עושה? זה יוצר סיכונים לחברות בפיקוחנו, לאותם גופים מוסדיים, אם בלקיחת סיכונים מיותרת, אם בנושא של עמידה במינוף של אותן החברות עצמן או בכלל בהכוונה של הפעילות של החברה למטה על מנת ליצור את אותו זרם דיבידנדים. אנחנו מתמודדים עם זה באופן שוטף וזה מאוד מקשה על הפעילות. וזה נובע מכך שחברת ההחזקה למעלה היא ללא שום פיקוח, ורמת המינוף שלה נשענת על החברה שבה היא מחזיקה כמעט 100% או היא מרכיב מאוד משמעותי בפעילות שלה.

המלצות הצוות של ה-IMF בחן את החלק הפיננסי שלנו, המליץ כבר ב-2012 להרחיב את סמכויות הפיקוח על גופים הקשורים לחברות ביטוח ובפרט תאגידי החזקה, מפני שיש פה איזה וייג, יש פה איזה חור, שגם ה-IMF חשב שהוא לא נכון ועשוי להשפיע על איתנות ויציבות הפעילות הפיקוחית והחברות עצמן, וגם על-פי ה-IAIS, שזה ארגון המפקחים הבין-לאומיים, הזכרתי אותו גם בפעם הקודמת, בתקנות שלו הוא בא ואומר שמטרות פיקוח קבוצתי – קבוצה כוללת חברות החזקה בביטוח, ולכן הפיקוח צריך להתייחס גם לפיקוח על חברות ההחזקה עצמן בהיבטים של כושר פירעון, ממשל תאגידי, ניהול סיכונים, בקרות פנימיות ומשמעות שוק.

מה ההסדרה הזאת עושה? ההסדרה הזאת שמופיעה בתזכיר החוק מגדירה מה זה תאגיד החזקות מוסדי, והיא אומרת שתאגיד החזקות מוסדי זה מי ששולט בגוף מוסדי שמתקיים בו אחד מאלה, או ש-30% מכלל נכסיו הם אמצעי שליטה בגופים המוסדיים, או ש-30% מהיקף הנכסים המנוהלים על-ידו מנוהלים על-ידי גופים מוסדיים.

בנוסף, ההסדרה שבתזכיר מתייחסת לתאגיד החזקה מוסדי שיהיה נתון לפיקוחו של הממונה על שוק ההון - - -

עוד פעם. 30% מכלל נכסיו - - -

או 30% מכלל נכסיו או 30% מאמצעי השליטה.

איך בודקים 30 מכלל נכסיו?

יש לנו קרנות נאמנות, תעודות סל, ניהול תיקים. זה קצת קשה למען האמת, כי אין גילוי מלא לציבור על היקף תעודות הסל, קרנות נאמנות ופעילות התיקים, אבל כל גוף יכול להגיד שבדרישה של מידע אנחנו מקבלים את הנושא של כמה זה היקף הנכסים המנוהל, ואמצעי ההחזקה זה גם מידע שאנחנו מגיעים אליו. הוא לא מפורסם לציבור, ואנחנו מגיעים אגב הפיקוח שלנו על הפעילות של קרנות פנסיה וקופת גמל. זאת ההגדרה של הגוף, חברת ההחזקות שתהיה תחת הפיקוח, ועליו, על אותו תאגיד החזקה יחולו הוראות שחלות על גופים מוסדיים להיבטים של ממשל תאגידי וכשירות נושאי משרה; הון ויחס מינוף; דיווחים לממונה וגילוי לציבור - -

מכלל הנכסים שלו או מהנכסים שהוא מנהל?

מהנכסים שהוא מנהל. 30% מהנכסים שהוא מנהל עבור הציבור. זה לא כספי נוסטרו, זה הסיפור של הכספים שמנוהלים עבור הציבור.

- - ואפשרות לפיקוח, אכיפה או בירור מינהלי. אלה ההסדרות שהכנסנו לתזכיר החוק, או אלה ההיבטים שהיינו רוצים לטפל בהם.

דורית, האם את רואה אתגרים מיוחדים במקרה של תאגיד החזקה שהוא מחו"ל? נגיד מישהו שיש לו מניות בחברת ביטוח?

שהוא מחזיק בחברת ביטוח?

כן.

אם המנגנונים נפרדים לגמרי, שזה נושאי משרה שונים, המערך שונה לחלוטין, אנחנו לא עולים, כמו שאנחנו גם לא עולים לפיקוח על חברת IDB שמחזיקה בכלל החזקות. כלומר, אם יבוא לכאן רוכש מחו"ל וירכוש את ההחזקה בחברת ביטוח X, Y, Z, ישראלית, וכל המערכים נפרדים, מה שחשוב לנו – עוד פעם, חשוב לנו לפקח על כל הממשק שהוא הגוף המוסדי. אם בגוף המוסדי יש ממשקים שנמצאים בחברת אם למעלה, יש לנו בעיה, אנחנו מפקחים על חלק מאוד קטן. יותר מזה, אני אתבטא אפילו בשפה לא נקייה כל-כך, יש לנו חברות שלד. חלק מהגופים המוסדיים שאנחנו מפקחים עליהם היא חברה ששמים בראשה מנכ"ל, אבל סך הפעילויות שנעשות במסגרת החברה הזאת הוא זניח, כי הכול נעשה בחברה למעלה. אם הגוף הבין-לאומי הזה לא נותן את כל אותו ממשק שאנחנו צריכים לגוף המוסדי, והפעילות נעשית ברמת הגוף המוסדי עצמה, ודאי שאנחנו לא עולים למעלה. אני צריכה את ההפרדה הזאת, שתהיה ברורה, בין חברת ההחזקות לגוף המוסדי.

הצטרף אלינו פרופ' אבי בן בסט, שבין היתר נמצא עכשיו בוועדה, ואני יודע שאבי מאוד דומיננטי שם, במיוחד עם הרקע המקצועי והאקדמי העשיר שלו. נשמח בהמשך לשמוע אותך גם מתייחס לנושא של הקמת רשות שוק ההון.

יש לנו מצגת נוספת או שיקופית נוספת שבין היתר תתייחס, חבר הכנסת שמולי, לסוגיה של העברת סמכויות וכו' וכו'. אבל ברשותכם, אני רוצה שנתעמק, נכנס גם נדב ממשרד האוצר – נתעמק ברשותכם בנושא של פיקוח על תאגידי החזקה ב-20 דקות הקרובות, לאחר מכן נעבור לסמכויות, לאחר מכן התייחסות של פרופ' בן בסט ויתר הגופים, מכיוון שזו סוגיה מרכזית – פיקוח על תאגידים.

ככלל, אני חוזר ואומר, על מנת שלא יובן אחרת: אני תומך בהקמת הרשות, הרשות בעיני היא צעד מבורך וחשוב, ואפשר לראות את כל הסיבות שפירטתי בפעם הקודמת. עם זאת, אני חושש לרגולציית יתר שלצורך העניין אנחנו פועלים בה, והרגולציה הזאת מכבידה. אני באמת רוצה, גם נציגי משרד האוצר, שתחשבו על כך. אני הולך לעלות על כמה סוגיות.

הרי יש לנו את חברת הביטוח, את הגוף המוסדי, שעליו אנחנו מפקחים, אנחנו רואים מי הדירקטוריון, רוצים שהדירקטוריונים יהיו מקצועיים, בלתי תלויים, קובעים מה הן דרישות ההון, קובעים את הנושא של חלוקת דיבידנד, ואם באמת קיים מצב שבו הם בובות על חוטים, זה מצב שאנחנו לא צריכים לאפשר, ולכן נשאלת פה השאלה, האם הפיקוח על שכבה נוספת הוא נכון, או לחילופין צריך לקבוע כללים אחרים, שיגידו שאתה לא יכול לחלק דיבידנדים, אתה לא יכול לפעול בניגוד עניינים. איך זה יקרה כשאנחנו כן רוצים לראות חברות בין-לאומיות באות לישראל? האם הן יסכימו לפיקוח? הנושא של הפיקוח, עד איזה מדרגה הוא עולה? הרי יכולה להיות החזקה משורשרת דרך מספר חברות. באמת הדבר הזה דורש מחשבה. שוב אני אומר, אולי צריך להתקין תקנות נוספות.

פרופ' בן בסט, האם יש לך התייחסות מקצועית לגבי הנושא של פיקוח על חברת ההחזקה למעלה?

המטרה העיקרית שבאתי לכאן זה לדבר על עצם העניין של עצמאות, על המבנה הרצוי של הרשות, על בסיס ספר שלם שכתבתי יחד עם שני עמיתים שמסכם גם את כל התובנות והמחקר הבין-לאומי בתחום הזה. לזה הייתי רוצה להתייחס, ולא לאיזה חוק כזה או אחר או רגולציה ספציפית. יש אין-סוף כללים. לא התכוונתי לדבר על רגולציה ספציפית, אלא מה צריכות להיות הסמכויות של הגוף הזה במישורים השונים ובכלל בקונטקסט של השוק הפיננסי בישראל, לא רק של התחומים שהוא מופקד עליהם.

בסדר גמור. כמובן שתקבל את הזמן. חברים, נפתח דיון קצר אך ורק לנושא של פיקוח על חברות ההחזקה ולא לשום נושא אחר. אני רוצה שנחדד את הסוגיות. חבר הכנסת שמולי. אם אחריו יש גורמים נוספים, אך ורק לסוגיית הפיקוח של חברות ההחזקה. חבר הכנסת שמולי, בבקשה.

תודה רבה, אדוני היושב-ראש, אני רוצה לשאול את הממונה – עוד לא גיבשתי את העמדה שלי לגבי החלק הזה ספציפית בחוק, אבל אני רוצה לשאול בשאלה ישירה פחות או יותר את מה שהעלה היושב-ראש. בין שתי החלופות של הליכה למודל שהוא יותר אבסולוטי כמו שמוצע כרגע בחוק לבין הליכה וניסיון לשנות כל מיני כללים ותקנות באופן של הסדרת היחסים בין החברה למעלה לגוף המבטח, מה היה השיקול ללכת לחלופה הראשונה ולמה אי-אפשר לבצע את זה בדרך שהציע היושב-ראש?

אני מציע שנעשה סבב שאלות ולאחר מכן תהיה התייחסות כוללת שלכם לכלל הדברים. אסף חמדני. בבקשה, אדוני.

תודה רבה, אדוני. בפעם שעברה היתה לנו מצגת קצרה, אז אולי הפעם אני אציג את עצמי בצורה קצת יותר מסודרת. אני פרופסור למשפטים מהאוניברסיטה העברית, בצד האקדמי אני חוקר גם את התחומים של הרגולציה בישראל והרגולציה של הפנסיה. חוץ מזה, בשנים האחרונות עמדתי בראש ועדה אחת והייתי יועץ של ועדה אחרת שמינה האגף לפני מספר שנים בתחומים שקשורים לזה.

פרופ' חמדני, ברשותך התייחסות תמציתית, בקצרה, לעניין הפיקוח על חברות ההחזקה.

זה הנושא שאני רוצה לדבר עליו. אני אציג את העמדה שלנו בתמצית, ואז אני אנסה לעבור בצורה קצת יותר מסודרת. הבנתי בפעם שעברה שאדוני מבין מהר, ואם הוא מרגיש שאני חוזר על עצמי, שיגיד לי לעבור הלאה.

תאגידי החזקה לא מנהלים כספי ציבור, זה ברור. אנחנו חושבים שאין הצדקה להטיל עליהם פיקוח זהה לזה שמוטל על מי שמנהל כספי ציבור. בעקבות ההערות שעלו בפעם שעברה הלכנו ועשינו בדיקה נוספת. תאגידי החזקה מוסדית זה לא דבר ייחודי לישראל, הם קיימים בעולם, ובכל זאת, בעולם אין מודל פיקוח במתכונת שמוצעת כאן. ואנחנו גם חושבים שלמְמֻנֶּה או למְמֻנָּה יש מספיק כלים כבר כיום, בתשתית המשפטית הקיימת, כדי לטפל בבעיות, ככל שהן קיימות. ובהמשך, ברשותך, אני גם אתייחס לדברים שאני לא חושב שהם בעיות שעלו כאן. ובסופו של דבר, כמו שאנחנו לא מתנגדים לרשות עצמה, ככל שיש כשלים נקודתיים שחושבים שהמצב המשפטי לא נותן להם מענה, אנחנו חושבים שצריך להסדיר אותם נקודתית.

אני פרופסור למשפטים, ולכן אני אדבר לא על מה שמדברים כאן, אלא על מה שכתוב בהצעה. ההצעה היא להפוך גופים שלא מנהלים כספי ציבור לגופים מפוקחים, כשהמשמעות של ההצעה, לאור הסמכויות הנרחבות שיש לפיקוח, די קרובה להלאמה. הייתי אומר שזה 90% הלאמה.

יש פה שאלות מאוד מורכבות, דרך אגב, כשאתה מחיל את זה על גופים קיימים שתלו את ההחזקות שלהם במצב שקיים היום, יש פגיעה חוקתית וחופש קניין וכן הלאה, אני לא רוצה להיכנס לסוגיות האלה.

לענייננו. אני חושב שפיקוח זו מילה מאוד טעונה. אם אני מפרק אותה, הדברים שמשמעותיים כאן זה שלפי החוק הממונה גם על גוף שרק 30% מהפעילות שלו היא החזקה בגופים שמנהלים כספי ציבור, אחראי לכל הניהול התקין שלהם, לכל ההתנהלות שלהם כלפי הלקוחות שלהם ולא לציבור החוסכים שהם לא לקוחות שלהם, והוא יכול לתת להם כל הוראה שנוגעת לניהול התקין שלהם, ושוב, לאו דווקא עניינים שנוגעים לניהול כספי ציבור.

כמו שאמרתי, התופעה של תאגידי החזקה במוסדות פיננסיים נפוצה במדינות אחרות. נשמח להביא דוגמאות. הלכנו ובדקנו את ההמלצות של ה-IMF, ואני חייב לציין קודם כול, בהמשך לדברים של היושב-ראש, שבין ההמלצות הראשונות בדוח של ה-IMF זה לנסות ולהקל בעומס הרגולציה ולעשות עלות-תועלת כשבאים ומטילים רגולציה חדשה. ומעבר לזה, לענייננו, אני חייב להגיד שאני לא ראיתי בהמלצה של ה-IMF התייחסות או הצעה קונקרטית להחיל פיקוח במתכונת שקיימת כאן. להמלצה שלהם יש שני חלקים: א', שלאגף אין מדיניות בכל מה שקשור לפיקוח קבוצתי, ב', שאם נדרשות סמכויות לקבלת מידע, זה אך ורק כדי לפקח על הסיכונים ברמת הקבוצה. ולכן אני חושב שגם ההמלצה של ה-IMF בסופו של דבר מסתדרת עם מה שאנחנו אומרים – אם יש אינטרס נקודתי שלא בא לידי ביטוי היום, הדרך הנכונה היא לטפל בו נקודתית.

אני לא אחזור על הדברים שאמרתי בפעם שעברה לעניין העלויות, לעניין הרגולציה הכפולה, לעניין החשש מהרתעת משקיעים זרים. שוב, הכול ביחס למתכונת הנרחבת שעומדת לפנינו היום בנוסח החוק.

צריך להבין, מעבר לכל הדברים האלה, שכאשר אנחנו מטילים רגולציה שזהה לרגולציה של גופים שמנהלים כספי ציבור גם על גוף שלא מנהל כספי ציבור, על פעילויות שלא קשורות לניהול כספי ציבור, וחברות הביטוח יכולות להמחיש את זה, אנחנו פוגעים ביכולת של הגוף הזה לפעול במישורים אחרים, ובסך-הכול רק גורמים לזה שאכן - - -

האם אתה מכיר כשלים של תאגידים במדינות אחרות?

מהבדיקה שערכתי בהקשר הזה לא מצאתי מתכונת שבה הגופים שהם תאגידי החזקה הופכים לגופים מפוקחים. אפילו בדקתי את הדוח של תאגיד ההחזקה הפיננסי הכי גדול בבריטניה, בשם ה- - -, הוא חברת החזקות שכל החברות בנות מתעסקות בפיננסים, והם אומרים באתר שלהם: חברת האם שלנו לא מפוקחת.

כמו שנאמר גם על-ידי היושב-ראש, ככל שיש בעיות נקודתיות שבהן הפיקוח הקיים לא נותן מענה, אני חושב שיש מדינות, ואין לנו התנגדות גם כאן שתוצג בעיה קונקרטית, אפשר לדון בשאלה האם ראוי לתת פתרון חקיקתי או אחר קונקרטי - - -

ברור. אם יש טיעונים נוספים, תציין. אם לא, נסיים.

אני רוצה להתייחס בקצרה לבעיות שעלו כביכול מהמצגת של דורית.

רק לעניין הפיקוח.

רק לעניין הפיקוח הקבוצתי. אני אגיע למסקנה ואני אפרט עד שאדוני יעצור אותי. אני חייב לציין כמשפטן וכמי שמכיר את הרגולציה המשפטית על הגופים המוסדיים, שב-95% מהבעיות כביכול שהוצגו כאן, לא ראיתי מה הבעיה. הסיבה שיש לנו תאגידי החזקה זה כי כל מוצר מנוהל בחברה נפרדת ויש תאגיד החזקה שכל המהות העסקית שלו זה לתת מעטפת כוללת לכל הגופים. מבחינה משפטית – שוב, אני אגיד את המסקנה, ואני אשמח לפרט אם אדוני ייתן לי עוד זמן, וחלק מזה גם הורחב בחוות-הדעת שלי – כמשפטן, כפרופ' למשפטים, לא ראיתי איפה הפיקוח הקיים היום לא נותן מענה - - -

הסברת את הנקודה הזאת. בשתי הדקות האחרונות לא שמענו שום טיעון חדש. אם יש טיעונים חדשים, תגיד לנו.

אני אגיד דבר קונקרטי ביחס לדוגמה ספציפית שעלתה כאן. לממונה יש חשש לגיטימי – ואני חושב שזה דווקא ממחיש את הסיבה שאני לפחות במידה מסוימת מזדהה עם החששות – יש חשש לגיטימי מזה שיהיה לחץ על גופים פיננסיים לחלק דיבידנד. זה לא קשור לתאגידי ההחזקה. אם לא היה תאגיד החזקה, לא היה לחץ של בעל השליטה לחלק דיבידנד אם לבעל השליט יש חוב? הבעיה הזאת היא לא ייחודית לתאגידי השליטה. זאת הסיבה שמלכתחילה נתנו בידי הממונה, והחוק מגביר את הסמכויות שלה, סמכות להתערב, לעצור דיבידנדים, ולכן אני לא רואה סיבה משפטית לבוא וליצור כפילות מיותרת. הבעיה הזאת היא בעיה שיש לה מענה בכלים הנוכחיים, ואני לא רואה סיבה, רק כדוגמה ספציפית, לתת כלי נוסף גם ברמת חברת ההחזקה. תודה רבה. אני אשמח להרחיב, אבל לבקשת היושב-ראש אני אסיים.

חבר הכנסת ילין, בבקשה.

שאלה לי אליך, כי נגעת באחת הסוגיות. אמרת שעודף רגולציה יכול להביא את המערכת למצב שגם השקעות מחו"ל לא יבואו. אנחנו מכירים את זה. היעדר רגולציה זה שוק חופשי, אבל זה קצת ג'ונגל. למה אני שואל? בסוף מאחורי כל הג'ונגל יש חוסכים ששמים 100, 200, 300 , 400 שקלים בחודש ומצפים שיגיעו לגיל או של פנסיה או כל גיל, שהסכום שחסכו יהיה שם, שהם לא יהפכו להיות נטל על הילדים שלהם. לכן אם אני אחראי, כחבר כנסת, עכשיו על החקיקה, אני רוצה כמה שיותר רגולציה או כמה שיותר לשמור על הכספת הזאת שאף אחד לא ישים יד עליה. איך זה מסתדר?

לגישתי, השאלה היא - - -

לא. אל תתקן לי. הפכת להיות פוליטיקאי.

אני לא פוליטיקאי - - -

שואלים אותי שאלה ואומרים: התכוונת לשאלה כזאת וכזאת. לא. שאלתי שאלה.

התשובה היא כזאת. בכל מה שמדובר בניגודי עניינים בין החברות המנהלות לכספי ציבור וכל מה שקשור למי שנוגע לכספי ציבור, גם שם אפשר לבוא ולהגיד שצריך מידתיות, אבל אני חושב ששם אין חולק שצריך לבוא ולנקוט בגישה שרואה את האינטרס של הציבור בתור דבר ראשון. לכן יש לנו היום פיקוח נרחב מאוד. בכל מקום שבו יש ניגודי עניינים קונקרטיים, אמיתיים: חיתום, השקעה בצדדים קשורים, דברים מהסוג הזה, יש לנו כבר רגולציה שמסדירה את זה. אני באמת לא מצליח להבין למה העובדה שאם יש לי תאגיד החזקות שהוא מציע גם קרן פנסיה, גם ביטוח משתתף, גם קרנות נאמנות ומשיקולי עלות הוא רוצה לעשות מערכי השקעות משותפים, בהינתן העובדה שגם כיום, זאת עוד נקודה שאני אומר כמשפטן, כל מי שנוגע לכספי עמיתים, במנותק מהגדרת התפקיד שלו, מכוח חוק שירותי פיננסיים, יש לו חובת אמונים לעמיתים – אני לא רואה למה צריך - - -

מאה אחוז. תודה.

תודה, פרופ' חמדני.

לא שאני מסכים.

כבוד היושב-ראש שאלה קצרה. אני רוצה להבין. המודל המוצע כאן, תאגידי החזקה מפוקחים, זה מודל חדש שמתחילים בישראל? כן או לא?

השאלה למשרד האוצר, חבר הכנסת, פריג'.

החבר התייחס לכך שלא מצא בעולם שום מודל. אין אח ורע לדבר הזה. אני רוצה להבין. זה מודל חדש שמוצע? התשובה היא לא.

אני רוצה לדייק - - -

לא. השאלה היא משרד האוצר. הוא מבחינתנו הגוף האובייקטיבי. האם יש תשובה לחבר הכנסת פריג'? האם אתם רוצים לחזור בתשובה בשבוע הבא?

לא. אם אתה משווה את זה לחו"ל, אתה צריך להסתכל על המבנה כולו.

האם המודל הזה קיים באחת מהמדינות?

זו שאלה שאתה לא יכול להתעלם בה מהמבנה כולו. א', לא, זה לא מודל חדש. אם במדינות מסוימות הבעיות שאנחנו מציינים לא מתקיימות שם, גם אין לך צורך לפקח. לא היינו באים לפקח על חברות החזקה, אם לא היינו מוצאים צורך בזה או כשל בדבר הזה. זה לא מתחיל מלמעלה, זה מתחיל מלמטה.

איזה מדינה הכי קרובה למודל הזה? אני רוצה ללכת ולקרוא. להכין את עצמי.

נעביר את החומר בהתאם.

אני אשמח לפני הישיבה הבאה אם תתייחסו.

אנחנו נעביר.

תודה, חבר הכנסת פריג'. שאלה חשובה. הגברת טלמור ממשרד המשפטים. אני מבקש רק התייחסויות קצרות ורק לסוגיית הפיקוח.

תודה רבה, אני רוצה להתייחס משפטית לסוגיית הפיקוח ולדברים שאמר פרופ' אסף חמדני ובהמשך לדברים שאמרה המפקחת. כמה נקודות קצרות. קודם כול, לקרוא לרגולציה הלאמה, זה מקומם.

אני מסכים, אבל זו לא הסוגיה.

לא התייחסנו לזה. ראית.

רק תתייחסי אם זה נכון או לא נכון.

יש היום בעיה אמיתית. כמו שאמר פרופ' חמדני כל מוצר מנוהל בחברה נפרדת, כל חברה נפרדת מקבלת רישיון ויש לגביה סמכויות פיקוח, אבל כשהולכים ודופקים שם על הדלת ומנסים לראות מי נמצא שם, מקבלים שחלק גדול מהפעילות, שהיא זאת שמצריכה פיקוח, בכלל לא מנוהלת בתוך אותו בעל רישיון, אלא מנוהלת דרך הגוף השולט.

יש מצבים שבהם אפשר לפקח באמצעות כלים קיימים על מה שקורה בגוף השולט, אבל לא כל דבר מאפשר פיקוח.

אני אביא דוגמה מאוד נקודתית שעלתה בשיחות שהיו עם האוצר מאז הדיון הקודם. אם יש נושא משרה, למשל דירקטור, בחברה למעלה שרוצה להתמנות למטה, אתה יכול להגיד שהוא כן יתמנה, שהוא לא יתמנה, אבל אם אותו דירקטור שהתמנה למטה רוצה עכשיו להתמנות גם למעלה, על כל המשמעויות של זה, אז כבר אין סמכות ספציפית לעניין הזה, וזה מחייב כל מיני מעקפים וסיבוכים, אם בכלל אפשר להתמודד עם זה.

היקף הרגולציה – לומר שהוא מאוד רחב, מאוד מרתיע משקיעים וכו', זה גם נראה לי טענה לא במקומה. סמכויות הפיקוח, בעיקר בגופים הפיננסים של בנק ישראל ושל אגף שוק ההון, סמכויות שביסוד שלהן הן מאוד-מאוד רחבות. יש סמכות מאוד רחבה להתקין חוזרים ולהסדיר כמעט כל היבט שקשור לפעילות של הגופים. בכל זאת, בסופו של דבר הרגולציה שיוצאת לפי הסמכות הזאת היא רגולציה שממוקדת בצרכים ובבעיות הרגולטוריות שעולות לפי העניין.

אני חושבת שהוועדה צריכה להניח, כמו שגם אנחנו צריכים להניח, שאגף שוק ההון ישתמש בסמכויות שניתנות לו בצורה מידתית, סבירה ומקצועית, ולא יהיה באווירה של "בעל הבית השתגע".

הבעיה של קבלת החלטות למעלה עבור גופים של האשכול, כאשר אין פיקוח למעלה, ומצד שני הפתרון של הפרדת קבלת ההחלטות, זאת אומרת, לחייב שכל גוף יקבל את אותן החלטות בפני עצמו, יש לזה עלויות הרבה-הרבה יותר כבדות מהפתרון שמציע אגף שוק ההון, זה אפרופו עלויות הרגולציה. ההצעה שלהם מתחשבת במצב הקיים ונותנת פתרון שהוא הרבה יותר מידתי ומתחשב במבנה הקיים של הגופים השולטים. תודה רבה.

גברתי, שתי שאלות. אני רוצה שתתייחסי. אם את אומרת שזה נחוץ, למה אותו מנגנון של שליטה לא מבוצע בבנקים? והשאלה השנייה. האם יש חברה שהיא חברת החזקות שמה שהיא מחזיקה זה בפעילות של הגוף המוסדי ואין לה שום פעילות למעט חוב? האם גם במקרה כזה צריך פיקוח?

קודם כול, זו אותה שאלה. מה שקורה בגופים ששולטים בבנקים, אין להם את אותה מעורבות בניהול השוטף של הבנקים. זה נמנע לחלוטין גם מבחינה עסקית, מבחינת המבנה העסקי הפיננסי, וגם מבחינה רגולטורית זה לא קיים. לכן הצורך לייצר רגולציה בגופים השולטים בבנקים לא עלה.

בחברות ביטוח הכול פרוץ? מה שאת אומרת זה דבר שהוא על גבול העבירה, כלומר, שאדם שאין לו סמכויות ייכנס לוועדות השקעה, יקבע את המדיניות, על אף שאין לו תפקיד? אני לא חושב שזה קורה, ואם זה קורה, תפעלו כנגד זה.

אני אביא דוגמה נקודתית. אתה מדבר במונחים מחמירים מדי, אבל אם למשל מדברים על ניהול סיכונים משותף, מדובר על זה שבעוד שהמפקחת מפקחת על נושא ניהול הסיכונים של כל אחד מהגופים בפני עצמו, בסופו של דבר מתברר שקבלת ההחלטות בעניין הזה מתקבלת למעלה אצל גורם - -

מה פתאום?

אז לא ניהול סיכונים, נושא אחר.

גם ניהול סיכונים.

איזה החלטות מתקבלות למעלה?

- - באופן שהוא מסתכל על כל הגופים בפני עצמם ולא בהכרח כל גוף וגוף רואה את המסגרת שלו. אני חושבת שאגף שוק ההון ידעו להסביר את זה בצורה יותר ממוקדת, עם דוגמאות יותר מעשיות.

על סמך מה אתה אומרת את זה?

כאשר הגופים למעלה הם גופים שאין בהם פעילות שקשורה במישרין לניהול העסקים השוטף למטה, כאשר אין חפיפה בפונקציות ובנושאי המשרה, וכשיש יתרת חוב, כמו שאתה מגדיר את זה, בהחלט צריך לשאול אם צריך פיקוח כמו שמוצע כאן בהקשרים האלה.

תודה רבה, גברתי. רשות ניירות ערך, דודו לביא.

צהרים טובים. אני משמש כמנהל מחלקת השקעות ברשות לניירות ערך. בפתח הדברים חשוב לנו להדגיש שאנחנו בעד החוק. אנחנו רוצים גם לנצל את ההזדמנות לברך את חברינו מהאוצר על מהלך שבסך הכול הוא נכון ומתבקש.

עם זאת, יש לנו קושי גדול עם רכיב אחד בהצעה שלא קשור להסדרה של פעילות האגף כרשות, והוא האופן שבו מוצע ליישם את הפיקוח על בתי השקעות.

צריך לזכור שבתי השקעות אינם כוללים רק פעילות של ביטוח וחיסכון פנסיוני. למעשה הרשות לניירות ערך מפקחת על מרבית הפעילויות שמתנהלות במסגרת בתי ההשקעות, בין אם עושים שימוש במבחן שמוצע על-ידי האוצר, שלטעמנו הוא בעייתי, גם מבחינה כמותית וגם בכך שהוא מתייחס אך ורק לרכיב של ניהול כספי אחרים, בין היתר מהטעם שיש פעילויות כמו ברוקראז', פעילויות של חברי בורסה, פעילויות חיתום, פעילויות של שיווק השקעות, שהן לא נכנסות בגדר הפיקוח הכמותי הזה והן בפיקוח הרשות, אבל גם אם מתייחסים למבחן הכמותי שמוצע, עדיין, בוודאי כאשר הדברים אמורים בהתייחס לבתי ההשקעות הגדולים, רשות ניירות ערך מפקחת כבר היום על מרבית הפעילויות שמתנהלות במסגרת בתי השקעות, בין אם בהיותן חברות ציבוריות או בכל מה שקשור לניהול הכספים, חצי טריליון שקל בערך מכספי ציבור, שמנוהלים בקרנות נאמנות, בתעודות סל, בחברות לניהול תיקים, וכמובן יש הפעילויות שהזכרתי קודם של חיתום, שיווק השקעות וברוקראז'.

עד היום מבנה הרגולציה על שוק ההון בישראל, הגם שהוא לא אידאלי, הוא אפשר קביעה של גבולות גזרה ברורים בין הסמכויות של הרשות לניירות ערך ואגף שוק ההון באוצר. צריך גם לזכור שלפחות להבנתנו מבנה הרגולציה בשוק ההון, הגם שהוא נושא חשוב וראוי, הוא לא נדון כאן בישיבה הזאת.

למה אתה שמח על ההצעה?

אנחנו חושבים שמן הראוי שגוף שעוסק בפיקוח יהיה מוסדר במסגרת פלטפורמה של רשות עצמאית כמו שוק ניירות ערך ולא כאגף או יחידת סמך במשרד האוצר.

אנחנו סבורים שלא זו בלבד שהמודל המוצע לפיקוח על בתי השקעות יוצר כפילויות וגם עודף רגולטורי, כפי שכבוד יושב-ראש הוועדה הזכיר, אנחנו רואים במבנה שמוצע כאן כזה שיש בו אפילו לייצר איזה פלונטר רגולטורי שבו שתי רשויות שאמונות על פיקוח על פעילויות בשוק ההון, עלולות לקבוע הוראות סותרות שמשליכות זו על פעילותה של זו, כשבתווך נמצאים בתי השקעות ומנהלי כספי אחרים שאמורים לפעול בהתאם להנחיות האלה.

לפיכך, ובזה אני מסכם, אנחנו מבקשים לתקן את ההגדרה של תאגיד החזקה מוסדי באופן שייתן מענה למה שאמרתי קודם, ובעיקר לממש את הסיכום שלהבנתנו הושג בין יושב-ראש הרשות לניירות ערך לבין האוצר ביחס למנגנון שיקבע שבנושאים שמוסדרים במסגרת החוק, ויש בהם כדי לחפוף בין סמכויות הרשות לניירות ערך וסמכויות אגף שוק ההון באוצר, בהמשך רשות שוק ההון ביטוח וחיסכון – מקום שבו יש חפיפה וכניסה של גבולות גזרה של גוף אחד לגוף השני, שיהיה מנגנון שיקבע שתידרש הסכמה של שני הגופים – יושב-ראש הרשות לניירות ערך והממונה, לפני נקיטת כל מהלך שיש בו כדי להשפיע בו על פעילויות של גוף שנמצא בפיקוח של הרשות לניירות ערך.

תודה רבה. תודה רבה, אדוני. נעבור לשני דוברים אחרונים בנושא הזה, ולאחר מכן להתייחסות קצרה של משרד האוצר, ולאחר מכן נקבל את הסקירה של פרופ' בן בסט. יוליה מרוז מאיגוד בתי השקעות. גברתי, את מוזמנת לשבת, ועו"ד נתי שילה מאיגוד החברות הציבוריות, בוא אדוני בבקשה תתפוס מקום. יוליה, אני יודע ששלחת חומרים, החומרים מופצים לחברי הוועדה דרך מנהלת הוועדה והייעוץ המשפטי. אני מבקש עכשיו, במועד זה, להתייחס לנושא הפיקוח בלבד ובתמציתיות.

אני אכן אתייחס בתמציתיות. איגוד בתי השקעות, ראשית, חשוב לנו לומר ולהדגיש, גם בפורום הזה, שאין לנו כל התנגדות עקרונית להקמה של רשות עצמאית ומקצועית. נהפוך הוא, אנחנו מברכים על כך. אנחנו חושבים שרשות כזאת יכולה לקדם את האינטרסים של שוק ההון, של התעשייה, ואנחנו רואים בזה דבר נכון ומבורך.

יתרה מזו, אין לנו הסתייגות או התנגדות עקרונית לעצם רעיון הפיקוח על תאגידי החזקה, שלא קיים היום ושאותו רוצים להסדיר בהרחבת הסמכויות של הרשות.

אנחנו חושבים שכפי שזה מוצע כרגע, במסגרת נוסח הצעת החוק, בסעיף 96א, ההחלה הגורפת של כל הוראות הפיקוח שחלות היום על הגופים המוסדיים באופן אוטומטי על תאגידי החזקה למעלה – ההחלה לדעתנו לא מידתית ובעיקר לא מותאמת לרגולציה שכבר קיימת היום על בתי השקעות.

כבר נאמר והוזכר קודם שבתי השקעות – ואני מייצגת בתי השקעות שאינם חברות הביטוח הגדולות – זה בתי השקעות שיותר מ-70% מהפעילות שלהם היא לא בגופים המוסדיים, אלא בחברות המנהלות של קרנות נאמנות, ניהול תיקים, ברוקראז' – כל אותם התחומים שהיום מצויים תחת פיקוח ורגולציה הדוקים של הרשות לניירות ערך וגם של הבורסה לניירות ערך, ולדעתנו כאשר באופן גורף כזה עושים העתקה של כלי הפיקוח החלים על הגופים המוסדיים כלפי מעלה על תאגידי החזקה, מבלי לתת את הדעת היכן נדרשת ונחוצה אותה רגולציה ואותו פיקוח נוסף, זה בהכרח ייצור כפל רגולטורי והתנגשות עם הוראות רגולטוריות קיימות שנקבעות על-ידי רגולטור אחר.

יש לנו הרבה דוגמאות להתנגשויות כאלה שניתן למנוע רק אם ייעשה תהליך של הגדרה ספציפית של אותם צרכים, כאשר אנחנו מבינים את הצורך והרצון של הרשות החדשה, של המפקחת לפקח, אבל צריך להתייחס באופן ספציפי לאותן נקודות שבהן באמת נדרשת הסמכות.

ברור.

דיברנו על סמכות בלתי מוגבלת לקבלת מידע. זאת אומרת, אותו תווך שנמצא בין תאגידי ההחזקה שהיום לא נמצאים תחת משטר פיקוח של אגף שוק ההון – באותו תווך בינם לבין הגופים המוסדיים, ברור לנו הרצון בקיומה של העין המפקחת. אנחנו חושבים שמענה בתחומים כמו סמכות בלתי מוגבלת של קבלת מידע, כל מה שקשור לגילוי, שקיפות, פרסום דוחות ונושאי משרה – ברגע שניתן מענה לסמכויות האלה, סמכויות הפיקוח האלה, זה די והותר ונותן פתרון של פיקוח וסמכויות פיקוח לרשות החדשה. כל יתר הסעיפים הגורפים, בעינינו אין להם מקום, וככל שיש כוונה ורצון להרחיב את הסמכויות גם לתחומים נוספים שהיום מפוקחים על-ידי רגולטורים אחרים, זה צריך להיות טעון תיקון בהסכמה של הרשות, של הבורסה, של רגולטור רלוונטי אחר.

תודה רבה. אחרון הדוברים בסבב הזה – יש עוד אנשים שנרשמו, הדיון שלנו יימשך – איגוד החברות הציבוריות, נתי שילה. בתמציתיות ורק את הטיעונים. אם יש טיעונים שכבר נאמרו, אז לקצר.

בתמציתיות רבה מאוד. ראשית, אנחנו נמצאים היום בעידן של הפחתת הרגולציה בכלל ובשוק ההון בפרט. גם הרשות לניירות ערך, גם משרד המשפטים וגורמים אחרים, מחפשים היום כל דרך איפה אפשר להפחית רגולציה על שוק ההון, לחזק את שוק ההון, לחזק את הבורסה ואת החברות.

הפעולה שאנחנו רואים כאן בקשר למחזיקים גופים מוסדיים היא בדיוק הפוך לפעילות הזאת. אם צריך, אנחנו מציעים להפריד בין חברות ההחזקה של גופים ציבוריים, חברות ציבוריות, שממילא חל עליהם פיקוח מכל הכיוונים, גם של הרשות לניירות ערך, גם של משרד המשפטים, גם של חוק החברות. כל הנושאים של ממשל תאגידי בחברות ציבוריות חל ממילא, הן בנושא של דירקטורים, הן בנושא של חלוקת דיבידנד ובכל הנושאים האחרים, ולכן אם יש איזה כשל, אנחנו חשובים שבכשל הזה צריך לטפל בגופים המוסדיים עצמם ולא בחברות שמעליהם. צדק פרופ' חמדני שאמר שאם מדובר באדם פרטי, לא צריך לטפל בעניין הזה? לפי דעתנו צריך לעשות הפרדה בין חברות ציבוריות לבין גופים שהם אינם כאלה.

לגופו של עניין אני יכול להזדהות עם רוב הדברים שאמר פרופ' חמדני, גם בחוות הדעת שלו. תודה רבה.

תודה רבה, עו"ד שילה. התייחסות של היועצת המשפטית, ורד קירו – בבקשה, גברתי – היועצת המשפטית של הוועדה.

בהמשך למה שאמרה המפקחת ומה שנאמר פה בדיון, החשש שלנו, כמו שהסעיפים מנוסחים כרגע, שהם מאוד-מאוד רחבים מבחינת החלת ההוראות מחוק הפיקוח על הביטוח, לא ברור לנו בדיוק בכל סעיף וסעיף מהן הסמכויות שאותן מבקשת המפקחת להוסיף, ואיך היא רוצה להחיל אותן על בתי ההחזקות.

אני חוששת לפגיעה בחופש העיסוק. אמרה נציגת בתי ההשקעות ש-70% מהפעילות של בית השקעות יכול להיות דבר אחר לגמרי, ויכול לקרות מצב לצורך העניין שלא יאושר נושא משרה בגלל איזה סיבה שקשורה לגוף המוסדי, אבל הוא כשיר לחלוטין להמשיך ולפעול ביתר העיסוקים שלו, ולכן המסקנה שלנו היא שצריך מאוד לדקדק ומאוד לדייק באותן סמכויות חשובות וחסרות שאותן אתם רוצים להרחיב. וזה מתקשר גם לביטול סמכויות ופיקוח פרלמנטרי. ככל שיש חשש לפגיעה חוקתית, חשוב מאוד שיהיה פיקוח פרלמנטרי וסמכויות שהיו אצל השר, נרצה לבדוק בדיוק מה עבר לממונה ולראות האם זה באמת עומד בהוראות החוק.

תודה, ורד. אם יש התייחסות למשרד האוצר או לאגף שוק ההון, בבקשה.

אני רוצה להתייחס לחלק מהדברים בקצרה, רק לדברים המהותיים שנאמרו פה. אני רוצה להסביר עוד פעם מה ההבדל בין בנק לחברת ביטוח. יש חברות החזקה בבנק, יש FBI שמחזיקה בבנק הבינלאומי, אבל ההנהלה של FBI וההנהלה של הבינלאומי נפרדות לגמרי. יש חברת ההשקעות של אריסון שמחזיקה בבנק הפועלים. אין קשר בין ההנהלה של בנק הפועלים – יש קשר המנכ"לית של אריסון יושבת כדירקטור בבנק הפועלים, זה הקשר היחיד - - -

זה היחיד וזה פשוט?

רגע, חברים יקרים, זה שתי חברות נפרדות לחלוטין. קחו עכשיו את כלל החזקות ביטוח, שמחזיקה בכלל ביטוח, 100% שליטה בכלל ביטוח – דירקטוריונים זהים, נושאי משרה זהים. זה ההבדל בין חברת החזקות לבנקים. אמרתי שאם יש הפרדה מלאה בין חברת החזקות לבין הגוף המוסדי או הבנק, כמובן שאין בעיה, ואכן זו התשובה גם לגוף זר או למשקיעים זרים שיבואו לארץ – דלתנו פתוחה. עוד אין כל-כך מתדפקים, אבל אם ההנהלה וכל המכלול שונים לחלוטין, אין לנו כוונה כמובן ללכת ולפקח על חברות זרות. אין לנו גם כוונה ללכת ולפקח בכלל על חברות מתוך כוונה להרחיב את מוטת השליטה.

נתי, אני חושבת שההצעה הזאת חוסכת בביורוקרטיה ובהתייעלות וחוסכת בעלויות, כי האפשרות האחרת, מה שאתה אמרת, וזאת גם אפשרות, שגם אותה שקלנו – שאלתם מה שקלנו, בין איזה חלופות. יש חלופה אחת לבוא ולומר: חברים יקרים, אין דבר כזה שאתם בחברת החזקות נותנים למטה תשומות של ניהול השקעות, תשומות של ציות, תשומות של יועץ משפטי, כל המכלול הוא בחברה תחת פיקוחנו, שזאת חברת הביטוח, קופת הגמל, קרן הפנסיה, זה עושה להם כפילויות, בעיה שלכם. אפשרנו את המצב הזה שיש למעלה קבוצה של נותני שירותים שנותנת לכולם, לקרנות נאמנות, תעודות סל, לקופות גמל, לקרנות פנסיה. וזאת התייעלות. לבוא ולעשות הפרדה זאת אפשרות, ויכול להיות שנלך לכיוון הזה - - -

השאלה, דורית, אם ההתייעלות הזאת לא תפגע בסופו של דבר. הרי זה עלויות. את מנסה להתייעל. למה את מנסה להתייעל? כי את רוצה לצאת יותר צבועה. זו פונקציה ישירה, לא יעזור כלום. יותר צבוע, יכול להיות במצב כזה יותר סיכון, וזאת השאלה הבסיסית בסוף. זה הרבה מלל. אמרתי שבסוף מי שצריך לקבל את הפנסיה ביום הדין יכול להיות שלא יקבל כלום.

בחרנו שלוש חלופות, האחת הקיימת, שמבחינתנו היא מהווה סיכון לכספי החוסכים, והיא להשאיר למעלה מוטת פיקוח שליטה וכו' שמכווינה את הגוף המוסדי, ואנחנו לא מפקחים ואין לנו שום יכולת לפקח עליו, ובעיני זה סיכון לחוסכים. אפשרות שנייה, הרחבת הפיקוח כלפי מעלה, כדי לפקח רק על הדברים שרלוונטיים למוסדיים, אין לנו כוונה לפקח על קרנות נאמנות, לא על תעודות סל ולא על חבר בורסה. אין שום השלכה לכיוונים האלה. האפשרות השלישית, והיא אפשרות קיימת, שבעיני היא היקרה יותר, להגיד שאין יותר מבנה של חברת החזקות – חברת החזקות היא שלד, כבודה במקומה מונח, אבל כל מוטת השליטה על הגוף המוסדי נמצאת למטה.

אני אשאל אתכם, מי מנהל קופות הגמל של פסגות? מי מנהל קופות הגמל של מיטב דש? מה תגידו? תזרקו את שני השמות אילן רביב וחגי בדש. הם לא המנהלים. לכן יש משמעות גדולה מאוד לכך שעיקר הפעילות של הגוף המוסדי לא נעשית בגוף המוסדי. הפיקוח שלנו הוא על הגוף המוסדי שבו לא נעשית עיקר הפעילות. בפורמט הזה אנחנו לא נמשיך. במצב הקיים, את זה פסלנו, אז יש שתי אפשרויות: הרחבת הפיקוח למעלה או ללכת ולהגיד "הפרדה מלאה", כל עמותה של הגוף המוסדי, שהוא צריך מנהל השקעות עצמאי ברמה, לא פקיד, מנהל סיכונים, מנהל ציות, יועץ משפטי, ואולי זה בסדר. זה לא רק בסדר, אלא זה המודל הנקי והטהור. דירקטוריון נפרד – אין קשר בין הדירקטוריון הזה לדירקטוריון של חברת האם. זה המודל הטהור, חברים, זה מה שהיה צריך להיות. זה עלויות הרבה יותר גבוהות, נתי, מאשר הצעת החוק הזאת.

במודל של ההפרדה, מה ההצעה הספציפית לגבי מדיניות הדיבידנדים?

לא שמת אנשים שקובעים מלמעלה. דירקטוריון צריך לקחת בחשבון את השיקולים של החברה עצמה. אם אתה שם דירקטוריון אחד בגוף המוסדי ודירקטוריון אחר בגוף - - -

אז אין בעיה.

בחוק קיימת היום ההפרדה הזאת.

לא. אצלנו לא. יש לנו דירקטוריונים זהים.

שאלתם איזה חלופות נבחנו והאם יש פה עלויות נוספות. בעיני זאת העלות הזולה יותר מבחינת גופי ההחזקות מאשר לבוא ולעשות מערכים נפרדים. זאת האפשרות הנקייה. קחו בבקשה את כל מה שיש בחברת ביטוח בפני עצמה, בלי חברת החזקות, כל מוטת השליטה שיש בחברת הביטוח ובקופת הגמל, שתהיה ברמת החברה ולא ברמת חברת ההחזקות. זו האפשרות - - -

היום אין לך סמכות למנוע מינוי דירקטורים - - -

למעלה לא.

כבוד היושב-ראש לפני שהפרופסור מדבר, והוא מאוד מעניין ואני משתוקק לשמוע את דעתו, יש לי בקשה מהאוצר. הרי אנחנו מדברים על כספי ציבור וכספי חיסכון. היום כל הפיקוח שנמצא על הכספים, יש לנו את בנק ישראל ועכשיו אנחנו מקימים את הגוף הזה, את הרשות, ויש רשות לניירות ערך. רציתי לדעת בכמה כסף ציבורי מדובר בכל אגף פיקוח כזה. בנק ישראל – על כמה הוא מפקח? כמה כספי ציבור יש שם? הרשות – על כמה כסף תפקח? הרשות לניירות ערך – כמה? איפה הכסף של הציבור ומי מפקח? שתהיה לנו תמונה. אני מבקש לקבל את זה.

3 טריליון ש"ח נכסי הציבור במדינת ישראל; 1.4 כספי מוסדיים – פנסיה, גמל, ביטוח; פיקדונות ציבור כ-900 מיליארד; קרנות נאמנות כ-260 מיליארד; יש כספים שהציבור מחזיק בעצמו, ציבור וחברות, והוא מפוקח בין היתר על-ידי הרשות, וזה כ-800 מיליארד או משהו בדומה לזה.

כל הכסף הזה מפוקח?

גם תעודות סל – 100 מיליארד שקל - -

הכנסתי את זה.

בניהול תיקים כ-250-260.

כ-600 מיליארד בניירות ערך.

ביקש חבר הכנסת פריג' לקבל לישיבה הבאה את הסכומים.

נשלח.

ברוך.

רציתי להתייחס להערות של הייעוץ המשפטי של הוועדה. ארבע נקודות קצרות. האחת, לגבי הסמכויות שאנחנו מקנים למפקחת על הביטוח בהקשר של בתי השקעות, להבהיר – זו גם הערה שנשמעה פה על-ידי בתי השקעות – שאנחנו לא מדברים על תוכן ההסדרה. אין הכוונה לקחת את ההסדרה היום על הגופים המוסדיים ולהחיל אותה כמו שהיא על בתי השקעות. מה שאנחנו עושים בחקיקה המוצעת זה בסך-הכול לקחת את הסמכויות שיש לממונה ולמפקחת על הביטוח ולאפשר לה את אותן סמכויות אחרי מיפוי שעשינו – כמובן רישוי, לדוגמה, סמכות שהשמטנו – הסמכויות שחשובות ורלוונטיות לפיקוח על בתי השקעות, לא תוכן ההסדרה אלא הסמכויות, ולאפשר לממונה על שוק ההון ליצוק להם תוכן שמתאים לבתי ההשקעות. זו נקודה אחת.

נקודה שנייה, לגבי הדוגמה שנתנה עו"ד קירו לגבי נושאי משרה, צריך לזכור שאנחנו מדברים ודאי בכללים של fit and proper, לפחות בדוגמה הספציפית הזאת. אלה כללים אחידים של כל הרגולטורים הפיננסיים. יש מסמך אחיד שהוציאו כל הרגולטורים, גם רשות ניירות ערך, גם אגף שוק ההון, גם הפיקוח על הבנקים. אנחנו לא רואים סיטואציה שבה הממונה על שוק ההון תגיד שנושא משרה בבית השקעות לא מתאים לתפקיד, בגלל הניסיון שלו, בגלל היושר והיושרה שלו, ויבוא מפקח פיננסי אחר ויגיד: לא, אנחנו דווקא חושבים שחשוב שנושא המשרה הזה כן יהיה בתפקיד בבית ההשקעות.

לגבי הפיקוח הפרלמנטרי, שוב נושא שעולה בהקשר הזה, כשאנחנו מחילים בהצעת החוק את הסמכויות של הממונה על שוק ההון, כמובן אנחנו לוקחים את הסמכויות כמו שהן לפי סעיפי החוק, וככל שיש פיקוח פרלמנטרי בסעיפי החוק הקיימים, גם הפיקוח הפרלמנטרי נשמר, גם כאשר מדברים בפיקוח על בתי השקעות. זה לגבי הפיקוח הפרלמנטרי.

נקודה אחרונה שהתייחסו אליה פה אחרים לגבי הפתרון המידתי שאנחנו רואים בפיקוח הזה. כפי שנאמר קודם, כמובן יש אפשרות לפתרון במניעת אפשרות של המבנה של בתי השקעות, כלומר, או שהפעילות המוסדית מתנהלת אצלם או שבפועל הם רק שלד. אנחנו למעשה מציעים פתרון שנותן שתי אפשרויות: אפשרות אחת היא לבית ההשקעות להחליט שהוא מפריד את המערכים שלו והוא שונה, הוא נפרד מהגוף המוסדי, ואז הוא לא יפוקח, אפשרות אחרת, האפשרות השנייה היא להישאר במצב הנוכחי ולהיות מפוקח. לכן הפתרון שאנחנו מציעים הוא הרבה יותר מידתי מאשר לתת פתרון חד-צדדי ולהגיד: אנחנו למעשה מפרידים את המבנה ולא מאפשרים את המבנה הקיים.

אני אתייחס, ולאחר מכן חבר הכנסת שמולי והתייחסותו של פרופ' בן בסט.

האם יותר לי הערה קצרה?

לא. בנושא של הפיקוח אני חושב שהגישה שלנו ככלל שצריך לפקח. זה תחום חשוב, מדובר כאן במאות מיליארדים ואף למעלה מכך של כספי ציבור. עם זאת, אין לנו כוונה לבוא וליצור עודף רגולציה, כפילות של רגולציה. אנחנו נמצאים כאן בבעיה, אני אקרא לזה "כלל מדינתית", שאהבנו לבוא ולהעמיס בנושא הזה. לכן אני מציע שתקדישו מחשבה נוספת לסעיף הזה, נציגי האוצר ואגף שוק ההון, יחד אתך, ורד, היועצת המשפטית, כדי לראות האם חברות צינור, שאין בהן שום פעילות, ויש שם רק חוב, האם הן צריכות להיות מפוקחות. לגבי חברות שיש מערכים משותפים, אני חושב שכן צריך לצורך העניין פיקוח, מכיוון שהם נותנים שירותים משותפים ולראות את העבודה בין הרגולטורים השונים. כלומר, תאבחנו באיזה מקרים זה נדרש ובאיזה מקרים זה מיותר. תעשו את ההבחנה הזאת. אני מקווה שתבואו עם פתרונות בנושא. חבר הכנסת שמולי, רצית להוסיף משהו?

ראשית, ברוך, את הנקודה השלישית לא הבנתי. באופן כללי, בסוף מה שרשום בתזכיר החוק זה מה שחשוב, ומה שרשום בתזכיר החוק זה סמכויות רחבות יותר ממה שאמרת כאן בעל-פה. אנחנו מבינים שאנחנו יכולים להעלות על הדעת כאן כל מיני סיטואציות שעכשיו, בשנת 2016, נראות לנו מוזרות והזויות, יכול להיות שבשנת 2020 הן ייראו למישהו פחות הזויות והן עלולות לקרות.

מבחינתי הדבר החשוב, מן הסתם, זה מה שכתוב בתזכיר החוק, לא מה שאנחנו חושבים שיקרה או לא, לא מבחן הכוונה. לכן במובן הזה, ואני מתחבר גם למה שהיועצת המשפטית אמרה, חייבים לעשות פה עבודה יותר משמעותית של ירידה לפרטים, כי בסוף, בסעיפים הרלוונטיים שמדברים על בתי השקעות, הסמכויות הן מאוד-מאוד רחבות.

חבר הכנסת ילין, רצית משפט.

כולנו למדנו שגם בארצות-הברית, בקפיטליזם טהור, גם שם יש כשלים, לא הכול ורוד. אני לא רוצה לחזור למדינה שנותנת חיסכון ופנסיה באג"חים מובטחים, כי אז כולם יושבים, שותים כוס תה ב-08:00, 10:00, 12:00 ו-14:00, ושום דבר לא קורה, וזה כסף שלדעתי גם מבוזבז כי אפשר להשקיע אותו בכלל בצמיחה של מדינת ישראל, אבל בין לבין אנחנו חייבים לעשות משהו. לא יכול להיות שאנחנו הולכים או לימין או לשמאל, ובזה זה מסתיים.

בקטע של החיסכון הפנסיוני, אני אומר את זה פה בגלוי, אין פשרות, כולל השקעות צולבות ותספורות שעושים על ימין ועל שמאל, שהציבור אפילו לא יודע על זה, הוא לא יודע איך זה פוגע בו. מביאים להם 3% תשואה ואומרים "אחלה", אבל אולי אפשר היה גם להביא 6%-7%, אף אחד לא סופר את זה.

גדלתי בבית שלא היה כלום, אבל סבתא שלי אמרה לי תמיד: היקר זה תמיד הזול. יכול להיות דווקא שהיקר הזה שאת מדברת עליו הוא יהיה הזול והבטוח ביותר לחיסכון הפנסיוני. מי שרוצה להמר בשוק ההון, בבקשה, שיהמר, אין שום בעיה, יש מספיק קרנות, יש מספיק מקומות שאפשר להמר בהם, אבל זו בחירה של האדם.

אמרת 1.4 טריליון או 1.5 טריליון של חיסכון. זה ארבע פעמים וחצי תקציב המדינה, זה מושגים לא שהמדינה קורסת, הכול קורס ביחד, הציונות, כל המפעל. לכן אנחנו חייבים לשמור על זה. תמצאו את המודל, שיכול להיות שגם עליו יש הרבה פיקוח, ועל המנוע, הקטר שצריך להניע את המערכת הזאת, יהיה פחות פיקוח, זה בסדר. צריך לשלב בין לבין, כי בסופו של דבר עולם סוציאליסטי לא מוביל לכלום, קפיטליסטי הוא אכזרי לחלוטין במדינה כמו שלנו.

תודה, חבר הכנסת ילין. פרופ' בן בסט. בבקשה, אדוני. נשמח לשמוע אותך.

תודה רבה. אני מבין שנושא הדיון הוא מבנה הרגולציה, אבל בכל זאת נשמעו פה גם הערות על הרגולציה עצמה. אני רוצה בכל זאת שני משפטים על הרגולציה ואני אעבור לנושא המרכזי. 50 שנה אני במגרש. הטענה שיש עודף רגולציה אני שומע מאז ומעולם, אז אתה צריך לשאול את עצמך איך זה. אני לא בא להגיד עכשיו שיש עודף רגולציה או פחות מדי רגולציה, צריך להיזהר בדבר הזה.

בארצות-הברית החמירו מאוד את הרגולציה בתחום שוק ההון ב-1932, בעקבות המשבר הגדול, והמשיכו אתה עד שנות ה-80. בשנות ה-80 הנגיד האגדי של הבנק המרכזי בארצות-הברית, גרינשפן – וכשאני אומר "אגדי", אני מאמין בזה בלב שלם, אני חושב שהוא אחד הנגידים המוצלחים ביותר שהיו לארצות-הברית – בכל זאת הוא חשב שהשוק, התחרות, הם גם פקח טוב, והחל תהליך של דה-רגולציה, כלומר להוריד מגבלות, להוריד מגבלות ולהוריד מגבלות.

במשבר של 2007, אם הוא לא היה הראשון, הוא היה בין הראשונים שעלה על הבמה ואמר "טעיתי, הורדנו יותר מדי את הרגולציה". זאת רק הערה לכם. כדאי להיזהר. יש הרבה מדי, יש מעט מדי – כדאי תמיד לשפוט את הרגולציה לגופו של עניין ולא מתוך קונטקסט שיש פחות מדי או יותר מדי. אני לא יודע מה זה יותר מדי או פחות מדי, תמיד צריך לבדוק אם צריך או לא צריך, האם זה נדרש או לא נדרש. אני חושב שכדאי ללמוד מהלקח האמריקני.

אני אעבור עכשיו למבנה. אני שומע פה ומקבל הדים בתקשורת שכולם שמחים ורוצים שתהיה רשות עצמאית. אני רק רוצה להגיד לכם שעצמאות, כמו שדמוקרטיה, זה עניין של מידה. אני יכול להגדיר גוף מסוים כעצמאי, אבל עצמאותו תהיה מאוד מוגבלת. ידוע שיש מדדי דמוקרטיה בעולם שנעים בספקטרום מ-0 עד 7, אז יש מאוד דמוקרטים, פחות דמוקרטים. אנחנו תמיד אומרים שאנחנו הדמוקרטיה היחידה במזרח התיכון. סתם כהערה, אין לנו את הניקוד - - -

יחסית לסוריה.

אין לנו את הניקוד הכי גבוה. יש לנו ניקוד גבוה, אבל אין לנו את הניקוד הכי גבוה.

יחסית לשכנים.

באופי של הנושאים האלה יש דבר מאוד דומה, לכן חשוב כמה עצמאות אנחנו נותנים.

עשיתי מחקר מאוד גדול בתחום הזה יחד עם שני עמיתים, ופרסמנו אותו גם כספר, חקרנו גם את המחקרים בעולם, למדנו מבנים אחרים, והנושא הזה קרוב ללבי ואני ממשיך לעקוב אחריו.

כדי לדון בבעיות שמהן צריך לגזור את המודל, צריך לזכור שיש לנו בארץ ארבע רשויות פיקוח, ולמעשה מבחינה חוקית חמש רשויות פיקוח, כי הממונה על שוק ההון עובדת מתוקף שני חוקים, ויש לה שני כובעים, ובמישור הזה יש שני כובעים. יש לנו את המפקח על הבנקים, רשות ניירות ערך, הממונה על שוק ההון והרשות להגבלים עסקיים. גם היא רלוונטית לענייננו, שהרי מתוקף תפקידה היא ממונה על התחרות במשק, ולכן ממונה גם על התחרות בשוק הפיננסי, ולכן גם היא חלק מהסיפור.

כשאנחנו מסתכלים על ישראל – אני אעשה את זה ממש בקיצור, אבל לפחות אנסה להכניס אתכם לעניין – פחות או יותר כל ארבעת השחקנים עושים עבודה דומה מאוד. לא זהה, אני מדגיש, אבל המטלות שלהם מאוד דומות. רק כדי לסבר את האוזן, הפיקוח על קרן נאמנות ברמה העקרונית לא שונה מהפיקוח על קופת גמל, לא שונה אפילו מהפיקוח על קופת פנסיה. מדוע? יש גוף שמנהל תיק השקעות, ואנחנו צריכים לראות שהוא מנהל אותו כהלכה מכל ההיבטים. ובכל זאת, הסמכויות שיש לרשות לניירות ערך הרבה יותר גדולות מהסמכויות שיש לממונה על שוק ההון.

רק לפני דקה, אדוני, אתה אמרת מה שהכי הדאיג אותך, וזה קופות הפנסיה. דע לך שהסמכויות שנתנו לה לפקח על קופות הפנסיה יותר קטנות מהסמכויות שנתנו לו לפקח על קרנות הנאמנות. רבותי, זה כשל מהותי במערכת מבנה הפיקוח במדינת ישראל.

מה שעשינו במחקר הזה, מיפינו על-ידי עשרות פרמטרים את עוצמת הסמכויות ברישוי, בהסדרה, באכיפה ובענישה – בכל התחומים הללו ניסינו למפות את מידת העצמאות, הסמכויות והכוח שנתנו לכל אחד מהרגולטורים האלה. רבותי, יש שונות מאוד גדולה ביניהם.

נתחיל קודם כול מה רע בשונות הזאת ואחר-כך בתמציתיות אני אתאר אותה. קודם כול, מה רע בשונות הזאת? הדבר הראשון כבר נובע ממה שאמרתי קודם לכן. אם על אותה פעולה לאחד נותנים הרבה כוח ולשני נותנים מעט כוח, אז אחד משניים, אם זה שנתנו לו הרבה כוח זה לא רצוי, אז אפרופו מה שאמרתם קודם על עודף רגולציה, צריך לקחת את זה ממנו – ואני אביא דוגמאות חריפות אפילו בתחום הזה – אבל אם לשני מה שעשינו שנתנו לו פחות מדי כוח, זה דבר לא רצוי. קודם כול, עצם השונות אומרת שמשהו פה לא בסדר – אנחנו נותנים לאחד הרבה כוח ולשני מעט כוח, למרות שהם עושים את אותה פעולה.

הדבר השני שמדברים עליו הרבה בספרות הזאת – יש מושג שקוראים לו בתחום של הפיקוח "ארביטראז' פיקוחי", כלומר, אם יש לך פעולות דומות שמפוקחות בעוצמה שונה, המפוקח, לא תמיד, אבל במקרים מסוימים יכול להגדיר את עצמו כך שהוא ימצב את עצמו תחת המפקח שלטעמו חלש יותר, או ששם הוא יוכל לעשות יותר ככל העולה על רוחו או חלק מהעולה על רוחו.

זה מוזכר בספרות הזאת כאחת מהבעיות המרכזיות שמדינות מתמודדות אתן בערך מתחילת שנות ה-80. כבר בתחילת שנות ה-80 מדינות רבות התחילו להבין שמשהו פה לא בסדר, כי אנחנו לא היחידים במגרש שהיו לנו ארבע רשויות כאלה, אבל אנחנו כמעט האחרונים במגרש שיש לנו ארבע רשויות, וכנראה גם אחרי החוק הזה יישארו ארבע רשויות. זה דבר שני.

הדבר השלישי הוא. כבר שמענו פה משניים שגבולות הגזרה לא ברורים. יש שני מפקחים ששניהם מפקחים על אותו אורגן, כל אחד אולי מזוויות שונות עם חפיפות וכו', כבר אמרו פה שיש התנגשות עם רגולציה של רשויות אחרות.

אחת הבעיות שיש בזה, ואנחנו לא עוסקים בזה היום, שהפתרון לזה, והרבה מדינות כבר אימצו אותו, שעדיף היה שתהיה רשות אחת, ושלא יהיו לנו כל-כך הרבה רשויות, אבל אני לא אכנס לנושא הזה.

הבעיה השנייה שנגזרת מזה, שלאף אחד משניהם אין תמונה מלאה. האחד מפקח על כמה אצבעות והשני מפקח על כמה אצבעות, ורק לגבי שתיים הם רואים אותו דבר. ובכל זאת, כשאתה מפקח על מערכת, יש חשיבות כמו רופא, לא רק לבחון את הלב ולא רק את הכליות וכו', אלא צ'ק אפ כללי. גם לזה יש חשיבות. אין לנו צ'ק אפ כללי במצבים הללו. את הבעיות האלה צריך לפתור. עצמאות לא פותרת את כולן, אבל זה ניסיון לעשות הרמוניזציה של הסמכויות. ואגב גם של המשאבים, ואני אדבר על זה – גם המשאבים מאוד שונים, יש לנו מפקח אחד פה מאוד עני ושניים מאוד עשירים, ובמקרה הזה גם כן אי-שוויון לא רצוי, לא רק בשכר.

כפי שאמרתי, בחנו את מידת העצמאות ואת מידת הסמכות שיש בכל התחומים לכל אחד מהמפקחים, דירגנו בכל סמכות בסולם מ-1 עד 5 – אגב, עבודות כאלה נעשות גם על בנקים מרכזיים בעולם – ואחר-כך מיצינו אותן לפי משקלות. אני לא אגזול את זמנכם בכל העניין, יש ספר שאתם יכולים לקרוא בו גם את הנספח המתודולוגי.

אחת הבעיות שמטרידות אותי, כאשר אתה עושה מיצוע של הסמכויות, כל הסמכויות שנתנו לכל המפקחים האלה, יש שונות מאוד גדולה. אגב, פעם היתה שונות עוד יותר גדולה, היא קצת צומצמה במסגרת הרפורמה של ועדת בכר וצומצמה עוד קצת ב-2011, ועדיין השונות היא גדולה, אבל היא אפילו לא מגלה את כל הבעיות. מדוע? משום שאם אתה יורד לפרקים בתוך הסמכויות של הרגולטור, פתאום אתה מוצא שבפרק אחד יש רגולטור שיש לו הרבה סמכויות, אבל בפרק אחר יש לו פחות, וההיפך אצל השני. זה גם לא עקבי כל הסיפור. לא נתנו across the board לאחד את כל הכוח ולשני מינימום כוח, אלא באחד לאחד יש יותר כוח, בשני לשני יש יותר כוח וכו'. אני אמחיש את הדברים האלה.

אני יכול לומר לכם שבסמכויות אכיפה, בנושא של איסוף מידע – הכוח הרב ביותר בישראל הוא למפקח על הבנקים, אבל תתפלאו, דווקא בתחום של איסוף מידע סמכויותיו יחסית הכי נמוכות, למעט הממונה על שוק ההון. הרבה פחות מהרשות לניירות ערך. אני יכול לפרט גם למה.

הנה, אנחנו רואים מפקח על הבנקים, במקור הסמכות הוא הכי חזק, בעצמאות ניהולית הוא הכי חזק, בחופש רישוי והסדרה הוא הכי חזק, בתיקון פגמים ובענישה הוא הכי חזק ובאיסוף מידע, דבר שהוא מאוד קריטי, אין לו את כל הסמכויות למשל שיש לרשות לניירות ערך. אנחנו יכולים למצוא גם דברים הפוכים, תחומים שבהם לרשות לניירות ערך יש סמכויות גדולות לעומת תחומים אחרים שלהם אין סמכויות גדולות.

רבותי, זה בלגן שצריך לתקן. אי-אפשר להמשיך עם הדבר הזה. הנושא שאתם עוסקים בו היום הוא הזדמנות לפחות לתקן את הסמכויות שיש למפקח עם הכי פחות סמכויות. הבעיה היא לא רק העצמאות, הסמכויות שנתנו לו הן הנמוכות ביותר. זה בהרבה מאוד דברים.

אני יכול לתת לכם דוגמה שהיא הכי קיצונית. כשאמרתי לכם קודם שאם אנחנו חושבים שלמישהו יש יותר מדי סמכויות, אז ניקח אותן ממנו. אני אביא דוגמה, סמכויות חקירה במובן האמיתי של חקירה, יש רק לשניים מהמפקחים – הרשות לניירות ערך רשאית לחקור כל אדם ולדרוש שהוא יתייצב בפניה, הרשות להגבלים עסקיים רשאית לחקור כל אדם ולדרוש שיתייצב בפניה, אין סמכות כזאת לממונה על שוק ההון. עכשיו נתנו להם סמכות חלקית. כדי להגיד לכם עד כמה היא חלקית דירגנו אותה כ-2 לעומת 5, הסמכות של הרשות לניירות ערך. זה חדש, זה לא היה קודם לכן.

סמכויות מעצר – יש סמכות מעצר לרשות לניירות ערך ולרשות להגבלים עסקיים. רבותי, מעצר של אדם זה דבר סופר חמור. אני לא מבין, שניהם עושים אותו דבר. למה להם כן ולהם לא? פה זה לא כמו אי-שוויון בהכנסה, לא מתקנא במשהו. אני רוצה להבין את הרציונל. למה פה כן ושם לא? זה בלתי סביר.

זה כסף פרטי, וזה כסף ממסדי. הכסף הפרטי מקבל פחות החמרה. זו המסקנה.

זו לא הסיבה.

פרופ' בן בסט, אני רוצה לשאול אותך שאלה כדי להבין את הרציונל. אני שומע אותך בקשב רב ונדמה לי שהפריזמה הבלעדית שאתה מדבר מתוכה זה משחקי הכוחות בין רגולטור אחד לשני.

לא. חס וחלילה.

בסופו של דבר, כמחוקק, זו לא השאלה המרכזית שמטרידה אותי. החוויה שלי בשנתיים האחרונות – יש פה הצעות חוק שמסתובבות בכנסת של מי שסבור שלאגף יש יותר מדי כוח להוביל רפורמות.

בדרך כלל אני לא עובד עם סברות, אלא ברצינות, עם מחקר.

אני עובד עם אנשים, גם אני לא עובד עם סברות. דבר עם הנפגעים של הביטוח הסיעודי וביטוחי הבריאות הפרטיים, הם יגידו לך ששם יש עומס מופרז של כוח. מישהו קושר להם את הידיים?

אני אתחיל עם הדבר הראשון שאמרת. אין פה ריב של מי חזק יותר ומי גיבור יותר וכו', אלא מה שאני מנסה לומר פה זה דבר שאני לא היחיד שאומר, זה דבר שהוא בסיסי בספרות שעוסקת בזה, ולא תיאורטי, שגם רשויות פיקוח נבנו על בסיסו – אם יש לך שתי פעולות דומות הן צריכות להיות מפוקחות אותו דבר. משהו לא בסדר אם הן לא מפוקחות אותו דבר. לא חשוב לי איזה כוח נותנים למפקח א' או למפקח ב'. לתפיסת עולמי – אני אגיד את זה עוד פעם – אני חושב שהיתה צריכה להיות רשות פיקוח אחת על השוק הפיננסי במדינת ישראל. כמעט כל הבעיות שאני מדבר עליהן היום היו נעלמות. זאת תפיסתי. בכלל לא תפיסה שבה ניתן לאחד יותר או לאחד פחות. זה לא מה אני נותן לה, אלא אני רוצה שאם יש סמכויות מאוד חשובות בתחום הפיקוח על קרנות נאמנות, לא ייתכן שבתחום הפיקוח על קופות פנסיה הן יהיו פחותות, זה הכול. אני רוצה שתפקח עליהן אותו דבר. כשאני מנתח, אני מנתח את החוק, אני רואה מה כתוב בחוק, אני רואה איזו סמכות ניתנה ל-א' ואיזו סמכות ניתנה ל-ב', ואני אומר לך שעל-פי החוקים במדינת ישראל, ואך ורק על-פי החוקים, יש שונות גדולה בסמכויות שנתנו להם. כל המטרה שלי היום בסקירה זה שתשוו את הסמכויות. פשוט תשוו את הסמכויות ואל תשאירו מצב שבו יש סמכויות פחותות, כי בסופו של דבר אם באמת סמכות מסוימת חשובה, צריך לתת אותה לכל מי שעושה את אותו סוג של עבודה לתועלת העניין ולא כדי להאדיר או לצמצם את כוחו של המפקח.

ברגע שיש לך מפקח אחד, פתרת את הבעיה.

נכון.

הבאת פה תפיסה שפיקוח אחד - - -

נכון, אבל שני המפקחים העשירים בסמכויות ובשכר מתנגדים לרעיון הזה במדינת ישראל. אני מצטמצם לדיון פה ועוזב את הדיון מה אני חושב הטוב ביותר. הטוב ביותר היה שהיתה לנו רשות מפקחת אחת על שוק ההון. ב-24 מדינות זה כבר קיים. נעזוב את הנושא הזה ונחזור לעניין.

הכול יחד, אתה מתכוון.

הכול בכול מכול כול – בנקים, ניירות ערך, בורסה, קרנות נאמנות, קופות פנסיה וכו'. נניח לעניין הזה של איחוד רשויות. זה לא על הפרק, אבל זה הסמן שלי כשאני מסתכל על הדברים.

גם בתקציב יחסית למשימות הממונה על שוק ההון הוא המפקח העני יותר. תגידו: יופי, זה חיסכון. זה לא ככה. אנחנו שוכרים אנשים כדי לפקח – רואי חשבון, כלכלנים, עורכי-דין וכו'. אני לא מעודכן נכון להיום, אבל אני מעריך שלא קרה הרבה מהתקופה שעשיתי את המחקר, זה היה באמצע העשור הראשון, נכון ל-2005 זה בוודאי נכון, אני גם אגיד מה השתנה קצת מאז. אני יכול להגיד לכם שהשכר באחד מן המוסדות היה 78% יותר מאשר הממונה על שוק ההון, ובשני 82% יותר – מי במלחמה על עובדים יצליח להשיג את העובדים היותר טובים? חס וחלילה אני לא בא לדבר על עובד זה או אחר, אבל אין מה לעשות, אנחנו גם כלכלנים ואנחנו לא מדברים על פערים של 5%. מאז הורידו קצת את השכר בבנק ישראל, לא שמעתי שהורידו אותו ברשות לניירות ערך והעלו קצת את השכר במשרד האוצר באמצעות חוזים וכו'. גם זה לא רצוי. צריך להשוות סמכויות ומשאבים כאשר אנחנו מפקחים על פעולות דומות.

עוד השלכות של העצמאות. כשאין עצמאות, ואני מסכם מחקרים, זה מקטין את האפקטיביות. כשהעצמאות לא מלאה, קרי, אין מספיק סמכויות ומשאבים, זה מקטין את האפקטיביות של ההסדרה. כשאין מספיק עצמאות זה גורר לחץ פוליטי להקל הסדרה ופיקוח וגם זה גורם ליותר משברים. ובאשר להצעה פה, אני אתייחס לסעיף מאוד-מאוד ספציפי.

כל המשברים הפיננסיים – זה לא מחקר שלי, אלא של אחרים – בשנות ה-90 היו במערכות פיקוח לא עצמאיות, כלומר, מערכות פיקוח שהן בתוך המשרדים הממשלתיים – קוריאה, יפן, אינדונזיה, ונצואלה וכו'. כדאי להביא בחשבון שזה גם מה שהמחקרים מצביעים.

עוד נקודה שהיא מאוד חשובה לעצמאות, ופה היא קשורה לדבר שדיברתי לפני רגע לגבי משברים. כאשר המפקח, לא חשוב על איזו גזרה של שוק ההון, ממוקם בתוך מוסד שיש לו פעילויות נוספות, מטרות נוספות, יעדים נוספים, עלולה להיווצר בעיה של ניגודי עניינים. ניגודי עניינים יש לא רק בשוק ההון, ניגודי עניינים יכולים להיות גם בתוך המערכת הממשלתית.

שתי הבעיות מתמקדות בשני דברים שגם עליהם אני לא חידשתי שום דבר, חידשו לפני בעולם. יש ניגודי עניינים בין מדיניות מוניטרית לבין פיקוח על הבנקים. יש ניגוד עניינים בין קביעת הריבית לבין היציבות של המערכת הבנקאית, שפכו על זה לא מעט דיו. אבל אני מוכרך לומר שיש הרבה יותר ניגודי עניינים בתוך משרד האוצר, אם אנחנו ממקמים בו איזו רשות פיקוח. ומדוע? לא חלילה משום שמשרד האוצר פועל בצורה תקינה פחות. מה המשמעות של ניגוד העניינים? שאם אתה מופקד על שתי פעולות שיכולה להיות סתירה ביניהם, עלול להיווצר ניגוד בפועל. למשרד האוצר מוטת השליטה, כמות המשימות והיעדים לאין ערוך יותר גדולה מאשר בנק ישראל. אז גם פה יש ניגודי עניינים ורבים, ואני יכול לצטט עכשיו גם כאלה שנוצלו או ניסו לנצל אותם, ותבינו עד כמה זה יכול להיות דבר בעייתי.

לדוגמה, ב-1994 – כולכם זוכרים שהרפורמה הראשונה בפנסיה היתה ב-1995 – היו כמה ועדות שעסקו בנושא, באחת הוועדות שהיתה ב-1994, כמובן הדבר שדנו בו אז, שהכי הטריד את המערכת, היה הגירעון האדיר בקופות הפנסיה הוותיקות. איך מצמצמים גירעון? או שאתה מקטין את זכויות העובדים כשהם יצאו לפנסיה, או שאתה מחייב אותם להפריש יותר, או שהממשלה תוציא מכיסה. כשדנו בנקודה שכחלק מהפתרון העובדים והמעסיקים צריכים להפריש יותר כדי לכסות את הגירעון, אמר פקיד בכיר מאוד, שהיה חבר הוועדה, שהוא מתנגד לחלוטין. אדוני, מדוע? כי זה יפגע ברווחיות הייצוא. אם נגדיל את ההפרשות, תגדל עלות העבודה של המעסיקים, תיפגע רווחיות הייצוא, וזה לא חלק רצוי מהפתרון. רבותי, אוי לנו אם יציבות קופות הפנסיה תיקשר לרווחיות הייצוא. יש למשרד האוצר ולכל מערכת מקרו כלכלית מספיק כלים לטפל ברווחיות הייצוא, בשום אופן אין להשתמש במשהו מקופות הפנסיה כדי להסדיר את היציבות הזאת.

עוד נקודה שעסקתי בה ובמקרה חזרה לשולחן עכשיו, והבנתי מחברי שהיא גם נידונה בכנסת. בעת שהייתי מנכ"ל האוצר זו היתה הפעם הראשונה שהחלטנו להפוך את ביטוח החובה, שעד אז היה תשלום אחיד, לקבוע תשלום שהוא פונקציה של סיכוני הרכב והנהג. באו נציגים של חברות הביטוח וניסו להתנגד לזה, העדיפו שיהיה מחיר אחיד. מה היתה אחת הטענות? למי יש רכב פחות טוב? לאנשים עניים, לאנשים חלשים. אם תקבעו שהפרמיות הן פונקציה של הסיכונים, מי הכי ייפגע? החלשים. גם באולם הזה אנשים ידעו שאני מנושאי הדגל של צמצום אי-השוויון בהכנסות במדינת ישראל, אבל ככה? מה הקשר? להעצים תאונות דרכים? הפרמיה חייבת להיות מושפעת מהסיכונים, אם היא תהיה מושפעת מהסיכונים, אנשים יגיבו בהתאם. יש מספיק כלים לממשלת ישראל לטפל באי-שוויון.

והנה, אני שומע, כשנתתי את הדוגמה הזאת רק לפני שבוע, אומרים לי: תשמע, זה חזר למגרש, עכשיו מדברים על פרמיה שתהיה פונקציה של כמות הנסיעות. ברור שכל יתר התנאים שווים. אם אני נוסע יותר קילומטרים, חס וחלילה ההסתברות לתאונה היא יותר גדולה, היא גם פונקציה של כמות הנסיעות. רוצים שהפרמיה תהיה גם פונקציה של כמות הנסיעות. הגיוני. באים ואומרים: זה יפגע באי-השוויון. מדוע? מי נוסע הכי הרבה? אלה שגרים בפריפריה. האם זאת הדרך שרוצים להגן על הפריפריה, על-ידי זה שנבנה מערכת שהיא לא מותאמת סיכונים? צריך לבנות מערכת מותאמת סיכונים, מצד אחד, ומצד שני לטפל בבעיות אי-השוויון ובבעיות הפריפריה. לי הכי קל להגיד את זה, כי אני חוטף לא מעט שאני אומר את זה שצריך לצמצם את האי-שוויון. לא ככה. לא באמצעות יציבות של הקופות. ואני אראה לכם שגם בהצעה היום, יש הצעות כאלה.

נקודה עוד לפני שאני אתן המחשה לזה, לתת לכם תחושה כמה אנחנו רחוקים מהעולם. יש לי פה שקף, התקנתי אותו אתמול, על שיעור רשויות הפיקוח העצמאיות ב-76 מדינות, לא רק ב-OECD, ב-OECD זה בכולן, בכל אחד מן התחומים.

בבנקים, ב-58% מהמדינות, הרשות היא עצמאית. שימו לב בבנקים, מה זה אומר עצמאית? אינה יושבת במוסד שקובע מדיניות מוניטרית. הם הבינו את ניגודי העניינים ועשו הפרדה. זה ינהל מדיניות מוניטרית וזה יפקח על הבנקים, כי אנחנו לא רוצים ניגודי עניינים; בביטוח, ב-75% מהמדינות הפיקוח עצמאי, אינו יושב במשרד ממשלתי; בניירות ערך, ב-87% מהמדינות הפיקוח אינו יושב במשרד ממשלתי. אני חושב שאנחנו בוודאי צריכים ללכת לזה, צריכים ללכת לעצמאות אמיתית.

אני רוצה לגעת פה עכשיו בדברים שאמרתי מעוררים בעיה בהצעת החוק ולהצביע על כמה דוגמאות. אני חושב שכאשר דנים ברגולציה ופיקוח אנחנו צריכים לעשות הבחנה בין שלושה מישורים: קביעת מדיניות שנוגעת לגופים המפוקחים, כללי יציבות ואכיפה של הכללים. אלה שלושת המישורים שרלוונטיים לדעתי להצעת החוק.

כללי יציבות ואכיפה שלהם זה נושא מקצועי צרוף. אני חושב שצריך להשאיר אותו לרשות. ברור שהכנסת מפקחת על הרשות. יש פיקוח על הרשות בדיוק כמו שהיא מפקחת, אבל קביעתם של כללי יציבות ולא מדיניות. אני מדבר על יציבות ואכיפה של הכללים האלה, זה צריך להיות ברשות.

לדעתי חשוב גם לדרג הפוליטי להרחיק את עצמו מסוגיות של יציבות ואכיפה, כדי למנוע לחצים לא ענייניים, ואני אתן דוגמאות, שוב פעם מהחיים עצמם.

קביעת מדיניות זה צריך להיות באמת בידי הממשלה והכנסת. ואני אמחיש עכשיו את כל הדברים האלה באמצעות דוגמאות.

כשאני אומר "מדיניות" אני מתכוון לפעילות על-ידי סבסוד, מיסוי ותמריצים אחרים שנועדו להשיג יעד לאומי מסוים, אבל בתנאי שלא תוך כדי זה אתה מגדיל את הסיכון. הבאתי קודם את הדוגמה שרוצים לדאוג לרווחיות של הייצוא ועושים את זה במהלך שיגדיל את הגירעון של קופות הפנסיה, דבר שנראה לי בלתי סביר לחלוטין. זו מדיניות שלא צריך לאפשר אותה בשוק ההון.

דוגמה חיובית, גיל הפרישה – גיל הפרישה זה נושא רחב מעבר להשלכותיו על היציבות של קופות הפנסיה. יש לו השלכות בכלל על שוק העבודה במדינת ישראל, ובוודאי שזה נושא מובהק של מדיניות, שצריך להיות בתחומים של קביעת מדיניות של הממשלה והכנסת ולא בתחום של הרגולטור.

סבסוד הפנסיה – ודאי שזה נושא של המערכת הפוליטית. הטבות מס, מענקים, כל הדברים האלה לחלוטין צריכים להיות בידי המערכת הפוליטית.

אני אביא דוגמאות למעורבות של לכאורה מדיניות, אבל בעצם הן לא מדיניות, כי הן מגדילות סיכון. לדוגמה, הדאגה לרווחיות הייצוא באמצעות הקופות או הדאגה בביטוח וכדומה.

עוד נקודה שקשורה לארביטראז' הפיקוחי – אם תסתכלו על חוק בנק ישראל, תראו שבחוק בנק ישראל כתוב שהוא כפוף למדיניות הממשלה. בהצעת החוק הנוכחית כתוב שהוא כפוף למדיניות הממשלה ולהחלטות הממשלה. לא כל-כך ברור לי מה הדבר הזה. א', למה שני חוקים שונים? שניהם פקחים שעושים עבודה דומה. צריך להיות בשניהם כתוב אותו דבר, "למדיניות הממשלה". החלטות יכולות להיות גם החלטות שאין להן קשר דווקא למדיניות, ושוב אנחנו יוצרים בזה איזה ארביטראז' פיקוחי שלא ברור לי. ואם אנחנו חושבים שזה מה שצריך להיות, צריך לתקן גם את חוק בנק ישראל. השונות הזאת לא רצויה.

יש בהצעת החוק נושאים שהם יציבותיים לחלוטין, ולא סוגיות מדיניות, אני לא אמנה את כולם, כי אני לא רוצה להלאות אתכם, אני אתן שלושה כאלה, ובזה אני אסיים. א', את אלה בוודאי לשנות, אבל שישמשו קו מנחה להסתכל עוד פעם על כל אותם נושאים שאתם משאירים בסמכות שר האוצר.

כתוב בסעיף 41ט(ב) – "מניעת ניגודי עניינים – "שר האוצר רשאי לקבוע הוראות שמטרתן למנוע ניגוד ענינים אפשרי של דירקטור, חבר ועדה, מנהל כללי, נושא משרה" וכו'. ניגוד העניינים זו בעיה יציבותית קלסית וגם ניקיון כפיים. אין פה שום דבר של מדיניות. למה זה צריך להיות בידי שר האוצר? אין צורך שהוא יהיה במגרש הזה.

ועדת השקעות בגוף מוסדי – לגבי ועדת השקעות תלוית תשואה שר האוצר רשאי לקבוע הקלות לעניין תחולת זה וזה. בשום אופן אי-אפשר לקבוע הקלות. בנושאים כאלה של ועדת השקעות, אם הרגולטור שהוא איש מקצוע קבע כללים מסוימים, לא סביר שדמות מהמגרש הפוליטי תקבע הקלות בתחום הזה. ואם כבר, הקלות או החמרות. אבל אני חושב שלא הקלות ולא החמרות.

סעיף 68 – סמכויות לשמירות יציבות מבטח באישור שר האוצר – אותו דבר.

אני יכול להביא דוגמה למה הפוליטיקאים לא צריכים לרצות את זה. ושוב דוגמה מהתחום שפעלתי בו. אני לא אפרט אותה, אני רק אגיד את השורה האחרונה שלה. לאחר 95' הקימו את קופות הפנסיה החדשות ונשארו קופות הפנסיה הוותיקות עם כל ההטבות שהיו להן. מי שהקים את קופות הפנסיה החדשות היו אותם בעלים של קופות הפנסיה הוותיקות. הם נקטו בפעולות שמגדילות את הגירעון של קופות הפנסיה הוותיקות, כדי למשוך עובדים לקופות הפנסיה החדשות. לא נתאר איך הם עשו את זה. באגף שוק ההון הכינו הרבה תיקים כאלה. לא הגשנו אותם לבית המשפט, משום שהדרג הפוליטי אמר: ההסתדרות היא הבעלים, אנחנו מסוכסכים אתה באלף ואחד נושאים, בכל יומיים מאיימים עלינו בשביתה כללית. אתם רוצים שתהיה שביתה כללית? נחכה עוד קצת, אולי נשיג את זה בדרך אחרת. בסופו של דבר, התביעות האלה הוגשו אחרי כמה שנים, באיחור של שנים, לבית המשפט, ובית המשפט כתוצאה מזה מינה מנהלים מורשים לקופות הפנסיה הוותיקות. הנה לך דוגמה שעדיף היה שהשר היה אומר: אסור לי. בחוק כתוב שזה הרגולטור. זה מה שהוא יגיד למזכיר ההסתדרות. זה תפקידו של הרגולטור. הוא תבע אותך לבית משפט, אני מנוע מלהתעסק בזה.

אני חושב שאם אנחנו ננהג בכללים האלה שהגדרתי, ואלה הכללים שמקובלים במדינות המפותחות, אני חושב שנקבל מערכת פיקוחית יותר טובה. תודה רבה.

תודה רבה לך, פרופ' בן בסט, בהחלט סקירה חשובה מאוד. אני חושב שגם היה בה אלמנט של איזון על רקע הצורך דווקא לחזק את רשות שוק ההון, גם מול הרגולטורים האחרים, ועל רקע המרכזיות של אגף שוק ההון. עבורי היא היתה חשובה, אני בטוח שגם עבור האחרים.

נשמע שני דוברים אחרים שביקשו לדבר. התייחסויות קצרות. הפניקס ומנכ"ל איגוד חברות הביטוח. ברוך, בנושא של הפיקוח אני רוצה שגם יהיה חבר הכנסת שמולי, לכן בזה נפתח במהלך הישיבה הבאה, בהתייחסות קצרה. צריך לקיים על כך דיון. את הדיון בפעם הבאה נקדיש לשמיעת יתר הגופים שלא שמענו, כך שנהיה ערוכים לקראת הדיון אחריו כבר לעבור להקראות. הפניקס.

אני היועצת המשפטית של כלל, אני אדבר בשם חברות הביטוח. ביקשתי את זכות הדיבור כדי לדבר קצת מהשטח. לפעמים העובדות יותר טובות מכל רקע משפטי.

כלל ביטוח נשלטת על-ידי IDB מאז אוגוסט 2013, נוכח מצבה של IDB בשוק מונה נאמן, משה טרי. הוא היום ביחד עם המפקחת על הביטוח - - -

גברתי, זה מקרה ספציפי. אנחנו כאן בוועדת כנסת בענייני חוקים.

אדוני זה ממחיש - - -

לא ממחיש שום דבר.

תן לי בבקשה רק לסיים.

זה לא ממחיש כלום. את רוצה להתייחס להצעת החוק, לדברים ספציפיים, בבקשה.

תאגידי החזקה - - -

אני חושבת שזו דוגמה שמבהירה היטב - - -

ביקשתי ממך לא להתייחס לזה.

בסדר. לגבי נושא המשרה, שרשרת החברות. אני חייבת להגיד שיצאתי קצת מבולבלת. מצד אחד הבנתי שאין פיקוח על תאגידי החזקה, מצד שני אני מבינה שבחלק מהמקרים – בהרבה מקרים יש נושאי משרה משותפים לכל אורך השרשרת, ומה שחשוב לי שאת נושאי המשרה האלה, מי שמאשר זה הפיקוח על הביטוח. גם אם יש נושא משרה שהוא משותף לכמה גופים מוסדיים בקבוצה, כל האישור שלו נעשה בסופו של דבר מכוח החוק על-ידי המפקחת על הביטוח, ולמפקחת יש סמכות להגיד אם היא חושבת שמינוי של נושא משרה מסוים לא ראוי, כמובן היא יכולה לעצור את זה. ולכן חזקה שאם אותו נושא משרה ממונה גם למעלה וגם למטה, והמפקחת סברה שזה לא ראוי, היא היתה יכולה לעצור את זה.

יותר מזה, דווקא זה שיש אותם נושאי משרה - - -

היא אמרה שאין לה סמכות.

עובדתית זה קורה. עובדתית יש שבעה נושאי משרה, שהם הבכירים בתאגיד והם המשמעותיים שבו, כל המינוי שלהם מותנה באישור המפקחת על הביטוח, ולכן אם המפקחת סברה שהוא לא ראוי לחברת הביטוח או לחברה המנהלת היא היתה יכולה - - -

אני רוצה להבין את החוק. אני מבולבל. דורית, אמרת שאין לך סמכות, אבל היועצת המשפטית אומרת שיש לך סמכות.

דקה. אנחנו לא בוועדת חקירה כאן.

מה נכון?

יש לגברת הזאת עוד שתי דקות לסיים. תסיימי, אחר-כך נשמע התייחסויות. בבקשה, גברתי, שתי דקות.

נקודה נוספת שחשוב לי להבהיר. כל נושא הדיבידנדים, מעבר לעובדה שהוא מוסדר בחוק החברות, למפקחת יש סמכות, והיא גם עושה בה שימוש בשנים האחרונות, לקבוע דרישות הון. דרישות ההון האלה שנקבעות בגופים המוסדיים הלכה למעשה הן קובעות את היכולת של החברות לחלק דיבידנד. משטר ההון הזה בגופים המוסדיים נקבע על-ידי המפקחת על הביטוח.

חשוב לי לציין שכל תאגיד החזקה עד המחזיק הסופי צריך לקבל היתר שליטה אם הוא מחזיק בחברת ביטוח מאת המפקחת על הביטוח. היתר השליטה הזה הוא לא שחור ולבן, הוא לא כן או לא, אלא הוא היתר שליטה של הרבה מאוד עמודים, שבו יש תנאים של המפקחת על הביטוח, ובית המשפט העליון אישר את זה בפסיקה שהגיעה בעבר לעליון. היא יכולה לקבוע את כל התנאים ברישיון. זאת אומרת, אם היום יש חברת ביטוח, המחזיק הסופי, לא החברה שמעליו, אלא החברה, של החברה, של החברה, עד הבן-אדם האחרון בשרשרת, צריך לקבל היתר שליטה מאת המפקחת עם כל התנאים שכתובים בו. זאת אומרת, אין דבר כזה שזה נשמט מעיניה.

ברשותכם, התייחסות לדבריו של פרופ' בן בסט. אני מסכימה לדבריך ביחס לנושא היציבות, להבדיל מנושא מדיניות. אני רוצה לומר שהרשות לניירות ערך, אפשר לבדוק את זה ולהציג לכם עבודה בעניין הזה, הסמכויות שלה הן הרבה יותר מצומצמות מהסמכויות של הפיקוח על הביטוח, מכיוון שאין להם כמעט סמכות להוציא חוזרים, הכול בתקנות, בעוד שהמפקחת על הביטוח את מרבית ההסדרה שלה עושה באמצעות חוזרים שלא כפופים לפיקוח פרלמנטרי, לא כפופים לוועדות ולא כפופים לתקנות שהשר מוציא תודה.

תודה רבה, גברתי. מאיר שביט, התייחסות קצרה כי אנחנו צריכים לסיים. יהיו דיונים נוספים.

טלגרפית לגמרי. אני מבקש להפנות את תשומת לב הוועדה שלפחות לאוזני יש פער גדול בין ההסברים ששמעתי פה לבין מה שכתוב בחוק. גם היועצת המשפטית של הוועדה ציינה את זה, ואני אתן רק מספר דוגמאות. כל הדוגמאות ששמענו פה על חברות החזקה דיברו על בתי השקעות בעוד שבחוק כתוב חברות החזקה בלי להתייחס למהות ההחזקות שלהן. אם הכוונה היתה לפקח על בתי השקעות ואם מה שאמרה פה הגברת סלינגר, שאין לה שום כוונה למשל לפקח על חברות חוץ שהדירקטוריונים לא זהים, אז שיואילו לכתוב את זה בחוק. אני מאוד ממליץ לוועדה לוודא שהחוק יהיה מאוד מדויק ומאוד פרטני, כי במקום שאנחנו נותנים סמכויות רחבות, אחרי זה יש הרבה מקום לפרשנות וויכוחים לאין-ספור, כולל עם המשכן הזה וועדותיו.

דבר שני, בניגוד למה שנאמר פה, יש הורדה או ביטול נרחב וגורף של בקרות, מערכות איזונים ומערכות תיאום, כמו שאמר פה פרופ' אבי בן בסט ידידי, ואני מאוד ממליץ לחברי הכנסת, לכשתדונו בסעיפים השונים מאוד להקפיד שנשמרת הבקרה ונשמרים האיזונים.

בהקשר הזה אני רוצה לציין שמקום שניתנה סמכות למישהו, מאחורי הסמכות מסתתרת מילה קצת יותר ארוכה, והיא אחריות. מקום ששר האוצר קיבל סמכות לאשר משהו והכנסת לאשר, הדבר שצריך לראות זה האחריות באישור הזה, לא את עצם הסמכות. זה לא פריבילגיה, זאת חובה. אנא, אל תוותרו לאף אחד, לא לשר האוצר ולא לעצמכם, הכנסת, על סמכויות, כי סמכויות פירושן אחריות.

דבר שלישי ואחרון. יש דגש שתראו כשתיכנסו לדברים, וכאן יש לי הרבה מה להגיד לאבי, אבל אני לא אגיד את זה, מפאת קוצר היריעה. המפקחת על הביטוח דהיום, בחקיקה הקיימת, ולאין ערוך יותר בחקיקה המוצעת מקבלת סמכויות חקיקה במשפט הפרטי, במשפט שנוגע לאדם הפרטי, סמכויות שלא קיימות כמעט לאף אחד, והמקום היחיד שרשות ההגבלים והרשות לניירות ערך, יש להן סמכויות יותר נרחבות מאשר למפקחת זה אך ורק במחלקת החקירות, פרופ' בן בסט. בכל היתר, אני ערב לך, אני אעבור אתך סעיף-סעיף, יש למפקחת יותר.

תודה רבה. אנחנו ניתן לברוך התייחסות קצרה, והיא לא תפטור אותך ב-20 לחודש מלהציג שוב. ברוך, בבקשה.

רצינו להציג בקצרה לבקשתכם את הנושא של העברת סמכויות. אני מציג רק מבחינת הרקע. למעשה לקחנו את חוקי הפיקוח שלנו, שלושת החוקים: חוק הגמל, חוק הביטוח, חוץ הייעוץ. למעשה עשינו סקירה של מאות הסעיפים, של עשרות הסמכויות, ולמעשה מיפינו את אותן סמכויות שיש בהן רמת פירוט גבוהה, הוראות פרטניות, מקצועיות וטכניות במהותן, וסברנו שבמסגרת העצמאות יש חשיבות כחלק מהעצמאות להסמיך את המפקח לבצע את אותן הוראות.

למעשה גם עשינו השוואה, כמו שאתם רואים, עם הסמכויות המקבילות שיש לרגולטורים פיננסיים אחרים, ובמקומות שראינו שבהם הסמכות המקבילה נמצאת לדוגמה, כמו שאתם רואים פה לגבי הוראות לקביעת הון עצמי, סמכות מקבילה שנמצאת למפקח על הבנקים, סברנו שכחלק מהעצמאות נכון שגם לממונה על שוק ההון תהיה סמכות מקבילה ברמה של הפיקוח.

יש פה רשימה של אותן סמכויות מקצועיות שסברנו שנכון להסמיך את המפקחת. לדוגמה, הוראות שקשורות לחישוב הסכומים שניתן למשוך או להעביר מקופות גמל, הוראות לגבי איתור עמיתים ומוטבים, אלה הוראות מקצועיות שאנחנו סבורים שהמפקחת היא זאת שתקבע אותן, הוראות לעניין השקעה של כספי קופות גמל, גם פרופ' בן בסט התייחס לנושא הזה, וגם קביעת סוגי העברות של כספים שניתן לבצע במערכת הסליקה הפנסיונית – גם אלה מסוג ההוראות שאנחנו סבורים שנכון יהיה להסמיך את המפקח.

דוגמאות נוספות שאנחנו מביאים בפניכם בהקשר של ממשל תאגידי, הוראות שקשורות לעניין של דירקטוריון וועדותיו, הוראות של ועדות השקעה. אלה מסוג ההוראות שכמו שאתם רואים הרגולטורים הפיננסיים האחרים, הסמכות של הקביעה של הוראות מהסוג הזה נמצאת לדוגמה אצל המפקח על הבנקים, ולכן כחלק מבחינת העצמאות שדיברנו עליה קודם, נכון שהסמכות תהיה בהקשר הזה למפקחת על הביטוח.

סמכויות פיקוח, שוב בהקשר של דיווחים, גם בהקשר של הקלות לגבי סעיפים 42 עד 48, אלה סעיפים שקשורים לדיווח וגם הוראות שקשורות לחברות מנהלות גם בהקשר של מערכת הסליקה הפנסיונית המרכזית, כשבמסגרת אותו מיפוי שעשינו חשוב להדגיש שיש סמכויות שנוספו לשר. זאת אומרת, סמכויות שהיום נתונות בידי המפקחת, הממונה על שוק ההון, וסברנו שנכון לאחר שהמפקחת על הביטוח הופכת להיות רשות עצמאית – נכון שתהיה סמכות פה לשר. לא הלכנו רק לכיוון אחד בהקשר של העברת סמכויות מהשר למפקח, אלא גם סברנו שבחלק מהסמכויות נכון יהיה בעצמאות להוסיף סמכויות לשר. תודה.

תודה רבה. נפתח כמובן את הדיון בנושא הזה בישיבה הבאה. כמובן גופים נוספים שירצו להתייחס, יוכלו. הישיבה הבאה תהיה כנראה ישיבה אחרונה לפני הקראה. תודה רבה לכולם. הישיבה נעולה.

הישיבה ננעלה בשעה 14:22.