הכנסת העשרים

מושב ראשון

פרוטוקול מס' 13

מישיבת ועדת החוקה, חוק ומשפט

יום שלישי, י"ג בתמוז התשע"ה (30 ביוני 2015), שעה 10:00

צו המרכז לגביית קנסות, אגרות והוצאות (קביעת קרן), התשע"ה–2015

חברי הוועדה: ניסן סלומינסקי – היו"ר

אורי מקלב

אוסאמה סעדי

ענת הר אבן - היועצת המשפטית, רשות האכיפה והגביה

ליז אזב מלסה - לשכה משפטית, המרכז לגביית קנסות, רשות האכיפה והגביה

מורד פרץ - סגן חשב, המשרד לאיכות הסביבה

יוסי פרייס - לשכה משפטית, המשרד לאיכות הסביבה

נעמה שחל - לשכה משפטית, המשרד לאיכות הסביבה

דגנית בן-דב - ממונה תיק צער בע"ח ושירותים וטרינריים, משרד החקלאות ופיתוח הכפר

סיגל קוגוט

דורית ואג

שרון רפאלי

צו המרכז לגביית קנסות, אגרות והוצאות (קביעת קרן), התשע"ה– 2015

בוקר טוב. אנחנו פותחים את ישיבת ועדת החוקה. הנושא הראשון שלנו הוא צו המרכז לגביית קנסות, אגרות והוצאות (קביעת קרן), התשע"ה-2015. כתוב כאן התשע"א-2015. זאת טעות. דורית, תצייני לפרוטוקול שגילינו טעויות בתאריכים, אבל תמיד הטעויות הן רק בתאריך העברי.

זאת טעות שלנו?

אצלנו בנוסחים כתוב תשע"ה.

זה הסנהדרין שלנו.

גילינו הרבה טעויות גם בהחלת החוק. תמיד הטעות בתאריכים העבריים. אז אנחנו מביעים מחאה, א' על הטעות, וב', שזה תמיד בתאריך העברי. סימן שהתאריך העברי עדיין לא חלחל די הצורך.

וזה אחרי שהיו לי ברצף שלושה יושבי ראש חובשי כיפה.

למרות הכול זה ככה.

לגופו של עניין, אלעזר, אתה תציג את הנושא?

ענת תציג.

אנחנו בעצם מביאים לפני הוועדה משהו מאוד פרוצדורלי לאישור. החוק קובע, כמובן, את סמכות המרכז לגבות עבור גופים מסוימים. חלק מהדברים מוגדרים ומפורשים בחוק, וחלק מהמקרים נדרשות הסמכות נוספות של השרים הנוגעים בדבר. אבל בכל מקרה סעיף 12 לחוק המרכז מאפשר למרכז לגבות כספים עבור קרנות. יש חוקים שונים שמגדירים שהכספים שנגבים לפי אותם חוקים אמורים לעבור לאותה קרן. חוק המרכז בסעיף ההגדרה שלו, בסעיף הקרן קובע: "קרן שהוקמה, לפי חוק, באחריות משרד ממשרדי הממשלה שלה יועדו כספי חוק וששר המשפטים קבע אותה בצו באישור ועדת החוקה, חוק ומשפט של הכנסת". מאחר שהחוק מגדיר שהוועדה הנכבדה צריכה לאשר את הקרנות שאנחנו גובים עבורן אנחנו באים היום לאחר שנעשתה עבודת תיאום עם כמה משרדים: המשרד להגנת הסביבה שנמצא פה ומשרד החקלאות, בכספים שבית המשפט פוסק בהולכים לטובת קרנות שמנהל האפוטרופוס הכללי כדי שוועדת החוקה תאשר שאנחנו נוכל להעביר את הכספים שאנחנו גובים או נגבה בעתיד על-פי הסמכות של שר המשפטים לטובת אותן קרנות.

מאחר שהסמיכו אותנו אנחנו לא חותמת גומי. אז רק בטובך ננצל את הידע שלך כדי שתסבירי לי למה בדרך כלל בקנסות שהמשטרה נותנת כשהיא עוצרת על מהירות הכסף לא הולך למשטרה, אלא הולך לאוצר? ברוב המקרים הכסף הולך לאוצר, לא למשרד הייעודי. פה זה אחרת. מה ההבדל בין זה לזה? למה פה זה לא הולך לאוצר, אלא לקרנות האלה?

מאחר שהחוקים מגדירים מטרות ספציפיות של הכספים שמופקדים בקרן החוקים מגדירים את השימושים באותם כספים. אבל המשרד להגנת הסביבה יסביר ביחס למשרד שלו.

ענית לי תשובה, אבל היא גופא קשיא – זה עצמו קשה. למה בחוק הזה מגדירים כך שמי שמקבל קנס על שפת הים הכסף ילך לקרן שאמורה לטפל בניקיון שפת הים, לדוגמה, אבל קנס שיגבו במקום אחר לא ילך לקרן, אלא לאוצר. למה החוק עשה את ההבדלה בין זה לזה?

מרבית הכספים הולכים לטובת אוצר המדינה. עד היום לא נדרשנו לאשר את הקרנות בוועדה כי רוב עבודת המרכז היא לגביית כספים שעוברים לטובת אוצר המדינה. יש חוקים ספציפיים ומטרות ספציפיות.

הבנתי. זה אני יודע. שאלתי רק למה החריגו את זה כדי שלא אהיה חותמת גומי, אלא שאעשה מתוך הבנה.

אולי אני אוכל להסביר. אני מהלשכה המשפטית של המשרד להגנת הסביבה.

בוקר טוב.

המחוקק ראה לנכון בשורה ארוכה של חוקים סביבתיים, כמו לדוגמה, בחוק לשמירת הניקיון או בחוק למניעת זיהום ים משמן, לצבוע את הכסף שמגיע מהקנסות ומאגרות שונות לנושאים סביבתיים. אנחנו משערים שזה נובע מרצון של המחוקק להשפיע על התעדוף של התקצוב של כספים. זאת אומרת הרבה פעמים נושאים סביבתיים מקבלים, לצערנו, עדיפות יחסית נמוכה בתעדוף התקציבי, וכאן המחוקק ראה לנכון בעצם לצבוע את הכסף ולשים אותו בצד, ולייחד אותו לנושאים סביבתיים.

זה אותו מחוקק שאת אומרת שהוא לא מתייחס כל-כך לסביבתי, ולכן הוא לא מייעד לו בתקציב כספים. זה אותו מחוקק שאמר כאן שהוא רוצה לדאוג לאיכות הסביבה, ואני אתן להם. זה קצת סותר אחד את השני.

אמנם ההצעה התקציבית הממשלתית בסופו של דבר מאושרת על-ידי בית המחוקקים, אבל היא מוגשת על-ידי הרשות המבצעת.

אני אשתמש במילים שהאוצר אוהב להשתמש. אני לא בן אדם של תקציבים אבל זה מין תמריץ לאותם גורמים. זה כמו הוצאה מותנית בהכנסה. אז אם אותם גופים יאכפו את החוקים ויגרמו לכך שיוזרמו להם כספים יהיו להם כספים ייעודיים שיוכלו לשמש אותם לשם המטרות של החוק שאותו הם קידמו.

תיארתי לעצמי שתגידי את הסיבה הזאת. אבל קשה לי עם הסיבה הזאת.

אני חייבת לחלוק על חברתי. המשרד להגנת הסביבה עושה שימוש בסמכויות האכיפה שלו בשיקול דעת, כמובן ללא שום קשר לסוגיות של הכנסה תקציבית. סוגית האכיפה היא לחוד וסוגית ההכנסה התקציבית היא לחוד. גם צריך לזכור שחלק מהכספים שמגיעים לקרנות האלה הם בכלל לא תקציבים שמגיעים מאכיפה. לדוגמה, היטל ההטמנה המפורסם שמגיע מאתרי הטמנה – שם הרעיון היה לייצר מעגל תקציבי. הרשויות המקומיות משלמות את זה, ומקבלות את זה אחר כך כדי לקדם.

זה בסדר. קודם כול היא ניסתה קצת לברוח מהשאלה ששאלתי אותה, אבל השאלה היא יותר מזה: למה הקנסות שהמשטרה גובה, לדוגמה, הולכים לאוצר ולא למשרד לביטחון פנים? המשטרה זקוקה מאוד לכסף, ואין לה מספיק תקציבים. ההיגיון שעומד מאחורי זה, זה מצד אחד שלא יהיה מצב שהאכיפה של השוטרים תלויה בקנסות, אלא המשטרה עושה מה שצריך בלי קשר. אבל יש גם הצד השני שלא יהיה מצב שתהיה אכיפת יתר. היו תקופות ששוטר היה צריך להביא כל יום מספר מסוים של דוחות כי זה היה מכסה את המשכורת שלו, וזה כבר הפך למטרד. מרגע ששחררו את זה, וזה הולך לאוצר לא תהיה אכיפת יתר ונודניקיות, אלא אכיפה סבירה. זה שיקול נכון. לכן שחררו. אותו שיקול יכול להיות קיים גם פה. פה יכול להיות מצב שאם זה הולך לקרן אז הפקחים של הקרן יסתכלו, וילד שהיה בשפת הים ועשה פיפי או זרק משהו שנתנו לו – נותנים לו מיד קנס, ואפילו ההורים לא יודעים כשבדרך כלל באופן סביר לא היו עושים את זה. אז אם הכסף היה הולך לאוצר בטוח שלא היו נותנים על זה דוח וקנס, אבל אם זה הולך לקרן יש אינטרס גדול לאנשי הקרן לגבות קנסות. זאת אחת הסיבות העיקריות שהפרידו בין המקומות.

אבל זה לא המצב אצלנו מכמה סיבות: סיבה ראשונה – האכיפה אצלנו לא מחויבת במכסות. אין אצלנו מכסות שהפקחים צריכים למלא.

פורמלית אף פעם לא היה דבר כזה. אוי ואבוי. אבל באופן מעשי - -

גם באופן מעשי אני לא חושבת שזה המצב אצלנו. שנית, לצערי, אנחנו רחוקים מרחק שנות אור מאכיפת יתר. המצב הוא אחר. אני חושבת שכולנו נסכים שאכיפה סביבתית דורשת עוד חיזוק ועוד כוח אדם, ואנחנו לא במצב השני; שלישית, אם אנחנו נתייחס לדוגמה הספציפית שהראית של אדם שמשליך בדל לכלוך או סיגריה - -

ילד לא סיגריה.

לגבי ילד זה דיון נפרד. אבל עיקר האכיפה שלנו בתחום הזה של השלכת פסולת לא מתבצע, למען האמת, באמצעות מפקחי המשרד, אלא באמצעות מנגנון שנקרא "נאמני ניקיון". אלה אזרחים שמקבלים הסמכה אחרי הכשרה ובדיקות שונות, לפי חוק שמירת הניקיון, והם בעצם יכולים להעביר למשרד אינפורמציה שבעקבותיה נשלחים קנסות. זאת אומרת אם אני, חלילה, נוסעת ברכבי ומשליכה בדל סיגריה מחלון הרכב – דבר שאני, כמובן, לא אעשה – ורכב נוסע מאחורי ויש בו נאמן ניקיון, הוא יכול לתעד את הפרטים של הרכב שנסעתי בו ולשלוח את הפרטים למשרד, ויופק לי דוח.

ואם אזרח רגיל רואה את זה ושולח?

בלי שהוא הוסמך להיות נאמן ניקיון? נדרשת הסמכה לנאמן ניקיון. יש עשרות אלפי אזרחים שהוסמכו באופן הזה על-ידי המשרד, לפי חוק שמירת הניקיון. לשמחתי, המפקחים שלנו מתמקדים באכיפה של עבירות סביבתיות שהן יותר ממוסדות ויותר משמעותיות.

אני רק רוצה להוסיף ולומר שהצו הזה לא משנה מתרבות האכיפה של כל משרד ומשרד. המשרד להגנת הסביבה מטיל היום את החיובים, והוא פשוט גובה אותם בדרך אחרת. הוא גובה אותם על-פי פקודת המסים (גבייה). המטרה של הצו הזה היא לסלול את הדרך לכך שהמרכז לגביית קנסות כגוף שגם החשכ"לית רואה בו גוף מרכזי לגביית חובות המדינה, יהיה פשוט מסוגל ויכול לעשות את הגבייה הזאת ולהעביר את הכספים לקרן. אז אין שינוי באכיפת יתר.

על זה אני מברך. אנחנו נגיע עוד מעט לצווים של הרשויות המקומיות ששם הגבייה נעשית באופן כל-כך ברוטלי וקיצוני כי מפריטים את זה לחברות גבייה חיצוניות, וזה נורא. אם נצליח להעביר את המערכת הזאת אליכם זה יהיה טוב. לא על זה אני מלין, וזה בשמחה. אתם גוף מאורגן, מסודר שיודע לגבות בחכמה ובטוב-טעם ובלב רחב. אני רק שאלתי לעצם העניין – כדי שלא ניראה כחותמת גומי שאלתי למה דווקא הקרנות האלה זכו שהכסף שנגבה עובר אליהם כש-95% מהקנסות הולכים לאוצר המדינה ולא לגוף הגובה או המדווח.

אני ממונה על חוק צער בעלי חיים במשרד החקלאות. אני מבקשת להוסיף רק עוד זווית אחת: כבוד היושב-ראש, אתה חוזר ואומר שהכסף הולך לגוף האוכף. הכסף הולך לקרן ייעודית, וזאת נקודה שחשוב להדגיש אותה. המטרה היא שהכספים שנגבו ממי שעבר עבירה ספציפית ישמשו לתיקון אותו מצב. בחלק שאני קשורה אליו בנושא של צער בעלי חיים – על אחת כמה וכמה אי אפשר להאשים את המשרד. משרד החקלאות הוא הגוף האוכף, והכסף עובר לקרן שנמצאת במשרד להגנת הסביבה. אבל הכסף הזה משמש לעידוד עמותות שבפועל עושות חלק גדול מהעבודה.

אני יודע. ניסו פעם לעשות את זה גם באכיפה בכבישים, ולהפנות את הכסף שנגבה כדי להגביר את השוטרים על הכביש או את המצלמות. כלומר לעשות את זה ייעודי – אתה נוסע במהירות ואת הקנס הזה ניקח בשביל מצלמות או יותר שוטרים. בסוף ראו שזה לא טוב, וניתקו את זה. אבל אתם זכיתם, והתשובה הראשונה היא הנכונה, שאין עדיין תפיסה כל-כך ברורה בנושא של איכות הסביבה. כולם מדברים על זה גבוהה-גבוהה, אבל בפועל כשמגיעים לתקציבים התקציבים על הפנים. לכן זה שיש לכם קרנות שיכולות לעשות את זה – בסדר.

אנחנו נשמח לתמיכתו של אדוני בעת דיוני התקציב.

- - -

"על הפנים"? זאת מילה עדינה.

אפשר, אדוני היושב-ראש?

ודאי, בשמחה.

כמובן, אין לנו התנגדות שהצו יאושר, אבל אני רוצה לדעת בעניין הכספים האלה שהולכים לקרנות ייעודיות למטרות מסוימות – על מה אנחנו מדברים בכלל? מה הסכומים? לאן זה הולך? האם אפשר לקבל דוח? לא רק להצהיר וללכת הביתה.

אתם יכולים לתת לנו קצת מידע?

על מה אנחנו מדברים? על מיליונים? על מיליארדים? כמו הגז, אדוני היושב-ראש? טריליון?

טריליון באדמה.

אין לי.

- - -

פה זה פרוטות, אבל לפחות בכל זאת נדע על הקרנות האלה: מי עוקב אחרי זה?

צודק ידידי אוסאמה.

נעמה, יש לכם קצת מושגים על כמה כסף מדובר בקרן כזאת או בגביות כאלה?

אני רוצה להדגיש שבשלב הראשון אנחנו לא מתכוונים להעביר את הגבייה של כל הסכומים שנגבים אל הקרן לגביית המרכז לגביית קנסות, אלא אנחנו מתכוונים לעשות את זה בתהליך הדרגתי כדי לבחון את ההתמודדות של המשרד והמשרד לגביית קנסות. אנחנו צריכים לדעת שאנחנו מסתדרים בסדר.

עד היום לא גבו את זה?

המרכז לגביית קנסות לא גבה. נעזרנו בחברות חיצוניות.

הצו בא לעשות בסך-הכול משהו טכני.

שאלתי על המצב עד היום.

השאלה נכונה, ותכף נבקש תשובה להסביר. עד היום הם גובים את זה בדרכים אחרות, ומעבירים לקרן. הצו הזה בא לומר שעכשיו זה יעבור אליהם, והם יגבו את זה.

בתור חברה חיצונית היו משלמים לאלה שגובים בסכומים כאלה פי כמה מהסכום של הקרן.

ודאי. אנחנו מכירים את זה ברשויות המקומיות.

בכמה כסף שגובים מדובר? לא כמה כסף תעבירו דרכם, אלא סך-הכול.

אני סגן החשב במשרד להגנת הסביבה. מקנסות ועיצומים כספיים אנחנו מכניסים מדי שנה דרך חברות הגבייה בין ארבעה וחצי לשישה מיליון שקל. שיעורי הגבייה של חברות הגבייה שאיתן אנחנו עובדים היום הם 70%-60%. אלה שיעורי גבייה מאוד יפים. מהות הדיון פה, כמו שציינה ענת - -

כמה אחוז אתם משלמים?

אנחנו משלמים את הוצאות הגבייה. הוצאות הגבייה המקסימליות שאנחנו יכולים להטיל על חייב בכל פעולה שאנחנו מבצעים נקבעו גם כאן בוועדת החוקה לפני כמה שנים. עמלת הגבייה היא 2.9% מהגבייה בפועל. זאת עמלה לא גבוהה, והיא מוגבלת בתקרת מקסימום של לא יותר מארבעים אלף שקלים, ולא משנה מה גובה העיצום או החוב.

בגבייה מנהלית, לא דרך ההוצאה לפועל?

לא. לפי פקודת המסים (גבייה).

אם זה יעבור להוצאה לפועל - -

זה לא להוצאה לפועל, זה לרשות האכיפה. ברשות האכיפה יש מרכז לגביית קנסות.

גם מנהלי, לא דרך ההוצאה לפועל.

מבחינתכם יש גם עמלה?

היום החוק קובע שמפחיתים 20% מהסכומים המועברים לקרן, אבל יש תזכיר חוק שנמצא כבר לפני הפצה שמבטל את הסעיף הזה. כך שאנחנו לא נגבה באופן שרירותי 20%, לא נפריש לטובת הוצאות המרכז 20%.

צריך גם משהו להחזיק את המרכז.

אז כדאי להם להישאר עם 2.9%.

כדאי לכם להישאר עם זה.

השיקול פה הוא לא רק שיקול כלכלי. בסופו של דבר אנחנו מסתכלים על חייבים, ואני חושב שאנחנו יוצרים מנגנון של שוויון בכלי הגבייה שאנחנו מפעילים על חייב. לתפיסתי, שכשאנחנו גובים מהמשרד להגנת הסביבה אנחנו לא יכולים לגבות באופן אחר ממשרדי ממשלה אחרים שגובים באמצעות המרכז לגביית קנסות ואפילו בתוך המשרד אצלנו כשאנחנו מפעילים כלי גבייה על חייבים הם צריכים להיות אחידים ושווים.

איך זה ישונה ה-20% האלה? כי אם זה 20% אז זה ממש הפסד גדול.

20% יבוטלו.

איך יבוטלו?

משנים את נוסח החוק.

מי משנה?

אנחנו נגיש. יש טיוטת תזכיר לפני הפצה. השרה צריכה להחליט על הפצת התחקיר. הוא כולל נושאים נוספים, כמובן.

אני יכול להבין ממך שלא תגבו 20%?

קיים תיאום בין הגופים שאנחנו נגבה 5%.

אני חושב שלא יותר מ-5%.

לא יותר מ-5%, וזה כולל גם את העמלה וגם את כלל ההוצאות.

זה עד לביטול מלא.

כן.

מה שיעור הגבייה שלכם?

הוא גם עומד על 70%-60%.

אחרי שנסמיך את המרכז לגביית קנסות המטרה שלנו היא לא להעביר, כמובן, את כל החובות כרגע, אלא לעשות בחינה בשנה הראשונה; להעביר סוגי חובות מסוימים ולהשוות את שיעורי הגבייה של המרכז לגביית קנסות אל מול חברות הגבייה. אני מאמין שאחרי בחינה כזאת נוכל לשבת ולהחליט מה הדרך העדיפה מבחינתנו ומבחינת החייבים עצמם לגביית החובות האלה.

זה יכול להיות פיילוט מעניין כי בהמשך אם נדון בנושא של רשויות מקומיות מאוד חשוב מבחינתי שהרשויות המקומיות גם יעברו אליהם ולא ישתמשו בחברות היום. אז הפיילוט שאתם עושים כדי לבחון אם זה הולך יהיה לנו חשוב מאוד.

אנחנו נשמח לשתף את הוועדה בהמשך.

אם תמו הדוברים אז נאשר את זה. אני מציע לאשר את צו המרכז לגביית קנסות, אגרות והוצאות (קביעת קרן), התשע"ה-2015. אני מציע לאשר את הצו. ממילא הגבייה תעבור אליכם.

אני הייתי אומר שזה כפוף לעניין הזה של 20%.

ודאי. זה נרשם בפרוטוקול.

יש תיאום בין הגופים.

- - -

מספיק שזה נרשם בפרוטוקול. זה לא נכתוב בהחלטה.

חבל לעכב את זה כי המשמעות היא שהמשרדים ממשיכים לפעול עם חברות הגבייה, והמטרה היא גם להכניס גוף ממשלתי לגבייה של המשרדים האלה ולעודד אותם ולתמרץ אותם לעשות את זה.

זה לא ימנע ממך, אדוני היושב-ראש, לקיים דיון מיוחד במרכז לגביית קנסות ולקבל מהם דיווח על כל - - - שלהם.

כשהם יביאו את התיקון לחוק שהיא דיברה עליו אפשר יהיה.

בשמחה.

יש כאן שינוי מהותי בעניין הזה, ולדעתי, יש הרבה תועלת שזה קרה מאז. זה הועיל לציבור, זה הוזיל לציבור. יש בזה חשיבות.

בהחלט.

אנחנו גם צריכים לשאוף שהרשויות המקומיות יעברו לשם ולא באמצעות החברות שהן מפעילות. היום שזה - -

המון הוצאות.

לא רק הוצאות. זה נורא – אתה חייב 100 שקל ומעקלים לך עולם ומלואו וחשבונות, שזה דבר נורא. ודאי נצטרך לראות שהם באמת עומדים במטלות ובמשימות. כרגע יש לכם זכות החפות או הזכאות, ויש לכם שם טוב.

חזקת החפות.

בדוח שמסר מנהל הרשות לפני שבועיים יש נתונים על פעילות המרכז ועל שיעור הגבייה שלו.

לוועדה זה לא הגיע.

זה היה בוועדה.

כן, אבל לא דיברנו על זה.

מי בעד לאשר את הצו?

הצבעה

בעד אישור הצו – פה-אחד

נגד – אין

נמנעים – אין

צו המרכז לגביית קנסות, אגרות והוצאות (קביעת קרן), התשע"ה–2015, אושר.

הצו אושר פה-אחד.

הישיבה ננעלה בשעה 10:25.