PAGE
27
ועדת החוקה, חוק ומשפט
03/12/2013

הכנסת התשע-עשרה
נוסח לא מתוקן

מושב שני
<פרוטוקול מס' 90>
מישיבת ועדת החוקה, חוק ומשפט
יום שלישי, ל' בכסלו התשע"ד (3 בדצמבר 2013), שעה 9:30

<הצעת חוק החברות (תיקון מס' 18) (קרן לתועלת הציבור והוראות לעניין חברה לתועלת הציבור), התשע"ב-2012 – החלק הנותר>

חברי הוועדה: >
אורי מקלב – היו"ר
אברהם מיכאלי

עדי קול

אלעזר שטרן

>
אביטל שרייבר - סגנית ראש רשות התאגידים, משרד המשפטים

גלי גרוס - יועצת משפטית לראש רשות התאגידים, משרד המשפטים

גבי פיסמן - ייעוץ וחקיקה פלילי, משרד המשפטים

לימור תוסיה כהן - ייעוץ וחקיקה כלכלי פיסקאלי, משרד המשפטים

שלמה קלדרון - נשיא כבוד, לשכת המבקרים הפנימיים

מרדכי שנבל - נשיא הלשכה, לשכת המבקרים הפנימיים

אייל פלטי - יועץ משפטי של לשכת רו"ח, לשכת רואי החשבון בישראל

איריס שטרק - חברה בוועדה לטיפול בנושא מלכ"רים ועמותות, לשכת רואי החשבון בישראל

איתן צחור - לשכת עורכי הדין

ניסן לימור - ראש פורום המגזר השלישי, מכון ון ליר

נוי ברינט - חוקר ארגוני מגזר שלישי, מכון ון ליר

אלון גלרט - יועץ משפטי, קק"ל

אופיר כץ - יו"ר "מנהיגות אזרחית"

מיה לפיד-עדות - מנהלת "יכולים נותנים"

אלה גור - שותפה, קפלן-אלון-גור משרד עו"ד

יהונתן קוליץ - קפלן-אלון-גור, משרד עו"ד

נסים עוג'ר - יועמ"ש איגוד הארגונים החברתיים

רומן גרביץ - לוביסט (פוליסי), הסוכנות היהודית

תמי סלע

דורית ואג

אור שושני
<הצעת חוק החברות (תיקון מס' 18) (קרן לתועלת הציבור והוראות לעניין חברה לתועלת הציבור), התשע"ב-2012 – החלק הנותר>

בוקר טוב, חנוכה שמח וחודש טוב. נקיים את הישיבה היום בשני חלקים. בחלק הראשון נדון בחוק שפוצל, בחלק השני של החברות לתועלת הציבור ושל עמותות. ובחלק השני של הדיון נחזור חזרה לקל"צים – קרנות למען הציבור. ואם ירצה השם, אחרי שנסיים את כל הדיונים בנושאים שנשארו לנו בחלק הראשון, אנחנו נוכל להביא את זה להצבעה לקריאה שנייה ושלישית.

בנושא של החברות לתועלת הציבור והעמותות, אנחנו רוצים לדון בפרק של הפיקוח, אבל לפני שאנחנו נדון בחלק הזה, אנחנו רוצים לעבור על כמה דברים שנשארו פתוחים בדיון שהיה לנו בשבוע שעבר, דברים שלא היו ברורים. נדון בשתי נקודות ואחרי זה נעבור לנושא של הפיקוח.

אלה שתי נקודות קטנות שמשלימות דברים שכבר דובר עליהם בישיבה הקודמת, ולכן אני לא בטוחה שצריך לפתוח על זה דיון. מדובר בנוכחות של גורמים בישיבות ועדת הביקורת – הצבענו על איזושהי אי התאמה בין פסקה (4) בתוך 345ח(ה), ששם מדובר על דיון בליקויים מהותיים וכתוב שנושאי משרה רשאים להשתתף בעניינים שבתחומי אחריות; לבין הסעיף הכללי יותר שנמצא בחוק החברות ב-117 וב-115, ובחוק העמותות הוא הוסף כסעיף קטן (ב), ששם נאמר שרק אם הוועדה ביקשה, אז נושאי משרה ועובדים וגורמים רלוונטיים רשאים להשתתף. אחרי שמשרד המשפטים בדק את זה בדיקת רוחב – כי יש סעיפים דומים שמתייחסים לחברות ציבוריות – יש פה הצעה להוסיף, גם בסעיף של הליקוי המהותי וגם ב-117, שמתייחס לחברות ציבוריות בכלל, שהנוכחות של נושאי המשרה זה לפי בקשת הוועדה. ואז זה עושה סדר... זה אומר שגם ב-117(1), שעוסק בתפקידי ועדת הביקורת, הסעיף הכללי, אנחנו נוסיף "אם ביקשה הוועדה", וגם ב-345ח(ה)(4), אחרי הפסקה "נושא משרה רשאי להיות נוכח בישיבה כאמור לשם הצגת עמדה בנושא שבתחומי אחריותו," – "אם ביקשה זאת הוועדה". זאת נקודה אחת.

לגבי הנקודה השנייה, שהוועדה ביקשה איזושהי הערה שמתייחסת לאפשרות של גורם מבוקר להשתתף בישיבה שבה נדונה ביקורת שמתייחסת אליו – זה עדיין בבדיקה, ונחזור לזה בהמשך. כי גם לזה יש השלכות רוחב - - -

אם הוא בעל תפקיד מרכזי, חושבים שזה חשוב שהוא יהיה נוכח.

לא, ההסבר שנתנו בפעם הקודמת היה שגוף מבקר סביר אמור לשמוע את עמדת הגורם המבוקר בשלב שהוא מגבש את עמדתו ואת הביקורת. לכן אני חשבתי שהוועדה קיבלה את ההסבר הזה ולמעשה אין בסעיף הזה צורך. אבל הבנתי מתמי שהחלטת הוועדה הייתה שלא לקבל את ההסבר הזה, וכן - - -

אני הבנתי שסוכם שהוועדה כן רצתה התייחסות כלשהי, בגלל הפירוט הרב בסעיף, לזה שלגורם המבוקר יש איזשהו מעמד.

העמדה שלנו היא חד-משמעית: אין אפשרות לגבש דוח ביקורת בלי לשמוע עמדת גורם מבוקר. זה הרי לא סביר. ולכן חשבנו שהסעיפים כן נותנים מענה לעניין הזה, מכוח השכל הישר – כי ככה דברים אמורים להתנהל. אבל אם הוועדה רוצה - - -

מה זה בדיוק "מבוקר"? יכול להיות שהוא לא בדיוק הגורם המבוקר בעצמו, אלא זו יכולה להיות המחלקה שלו. נניח שהוא אחראי בתוך עמותה גדולה על נושא כוח אדם, ויש ביקורת על כוח אדם. אותו אחד שעומד בראש אגף כוח אדם בתוך אותה עמותה או בתוך אותה חברה לתועלת הציבור – מה מעמדו בדיוני ועדת הביקורת? האם הוא יכול להשתתף או לא יכול להשתתף, על פי הזמנה של ועדת הביקורת, לפני קבלת ההחלטות? זה ברור שהוא יכול?

כן. לפי בקשת הוועדה, כל אחד יכול.

בגלל שאנחנו אמרנו שבעצם כל אחד יכול להשתתף בדיונים, לא הגבלנו אף אחד להשתתף, על פי הזמנה של ועדת הביקורת, בכל דיון. רק אמרנו שלפעמים ההחלטות הן תוך כדי דיון, לא תמיד מגיע שלב של הצבעות. זה לא שיש דיונים ואז שלב הצבעות, אלא הדיונים משתלבים ביחד עם התובנות. אז מה אנחנו רוצים לחדד בעניין הזה? מה נשאר?

יכול להיות שלא צריך לחדד יותר. יכול להיות שזה נותן מענה מספיק. אני בסוף הישיבה הקודמת הבנתי שכן - - -

לא סגרנו את זה.

האמירה שלימור אומרת, שברור שגורם מבקר, בדוח שלו ובדיונים על הדוח, שומע גם את עמדת הגורם המבוקר, שתבוא לביטוי באיזושהי צורה בסעיף עצמו – דיברנו על כך שאם הוא היה סעיף כללי יותר, יכול להיות שאפשר היה להסתפק בעקרונות הכלליים. אבל מכיוון שהוא מאוד מפורט ואומר בדיוק מי יכול לבוא ובאילו תנאים להיות נוכח, אז האזכור של זה חסר. זה היה הסיכום של הישיבה. והשארנו למשרד המשפטים את הניסוח של זה – איך בדיוק הם רוצים לבטא את זה.

בסדר, לא צריך להרחיב על זה, אנחנו נביא את זה כשיהיה סיכום בעניין.

עכשיו אנחנו עוברים לסעיף חדש מוצע, שעניינו סמכויות ופיקוח של רשם ההקדשות, ובמקביל, לגבי חוק העמותות, יש גם סעיף מוצע 39א, לגבי סמכויות של רשם העמותות. הסעיף הוא ממש אחד לאחד, אז כל שינוי שנעשה בראשון נוכל אחר כך להתאים לשני.
הסעיף עצמו דומה מאוד לסעיפים שעוסקים בפיקוח בחוקים אחרים שיש בהם רגולטורים שצריכים לפקח, והוא יחסית נותן סמכויות שהן לא מרחיקות לכת. אבל אני חושבת שאולי צריך להקדים פה איזשהו דיון עקרוני על הפיקוח על המגזר הזה, על הרציונל שלו, ואיך הוא עבוד היום. כי אני יודעת שהיו ועדות וכל מיני פורומים שישבו ודיברו על איך מסנכרנים את הגורמים השונים שמפקחים; על כך שאולי צריך דווקא להפחית רגולציה; והאם זה עובד טוב בצורה שזה עובד היום. אז לפני שניכנס לקריאת הסעיף, כדאי אולי לדבר על זה.

אני חושב שלחלק הערכי בדיון יש חשיבות מאוד גדולה. אם מחליטים שכן, אז באמת אפשר לעשות הגבלה. אם אנחנו נגיע למסקנה שיש איזה שוני, אז אולי באמת יש כאן איזשהו דיון. לכן להקדמה לנושא העקרוני יש חשיבות. לכן אני נותן לכם את האפשרות - - -

עוד הערה אחת להקדמה: צריך לזכור שאנחנו דנים כרגע בהצעת חוק שהיא לפני חוק העמותות הגדול יותר, אז אולי כדאי להתייחס גם לזה – למה הצורך בזה הוא כרגע, עוד לפני שמסדירים את הנושאים בחוק העמותות.

רק הערה לסדר: אולי כדאי להפריד בין הדיון על הנושא של הסכמת המפקחים לבין הדיון על השימוש בסמכות.

אנחנו דנים בזה בנפרד.

את הדיון בסעיף של סמכויות ופיקוח אנחנו מקדימים לדיון בנושא של הסעיף שהכותרת שלו כרגע היא אמנם "דרישת מידע" אבל יכול להיות שהפוקוס שלו הוא יותר הסתייעות בגורמים פרטיים. באמת נדון קודם בסעיף הכללי של הפיקוח, ואחר כך בסעיף של דרישת המידע.

אנחנו מדברים על פיקוח של אנשים שהם עובדי מדינה, עובדים של רשם העמותות, אנחנו לא מדברים עכשיו על אנשים חיצוניים, אנחנו מדברים על הפקידות, על מפקחים, על הרשם עצמו ואנשי משרד המשפטים.

גלי, בקשה.

קודם כול, אנחנו חושבים שיש חשיבות מאוד גדולה לפקח על עמותות ולוודא שהן מתנהלות באופן תקין. זה לא אומר שרוב העמותות מתנהלות באופן לא תקין, זו ממש לא הכוונה, אבל כן צריך לוודא... כי יש פה פעילויות שהן פעילויות רגישות, לטובת ציבור נהנים בלתי מסוים, הרבה פעמים לקידום מטרות ציבוריות, הרבה פעמים מעורבים כספי ציבור, בין אם זה כספי תמיכות ישירות של המדינה ובין אם זה מימון עקיף באמצעות מסים ובין אם זה תרומות מתורמים פרטיים, גדולים וקטנים, כלומר, גם מבצעי "הקש בדלת" למיניהם. אני חושבת שכן יש הסתמכות של הציבור על זה שרשם העמותות או רשם ההקדשות מפקחים על ההתנהלות של עמותות.
לא מדובר פה עדיין בסמכויות אכיפה כלפי העמותות, אלא אך ורק ביכולת ובכלים של רשם העמותות לפקח ולוודא שההתנהלות היא תקינה. יכול להיות שהוא ישתמש בסמכויות הפיקוח ויגלה שהכול בסדר, ויכול להיות שיגלה שיש ליקויים מסוימים שטעונים תיקון.

מה שיש היום בחוק העמותות – שהוא באמת חוק מאוד חסר, ואני חושבת שעל זה אין מחלוקת – זה סמכות של הרשם לדרוש מידע מהעמותה בלבד בכל מה שקשור להעברות לגבי הדוח הכספי והדוח המילולי, שזה המכלול של הפעילויות שלה – מצד אחד הפעילות הכספית ומצד שני הפעילות המהותית שהיא מבצעת. אבל אין לרשם העמותות היום סמכות בדין, בזכות, להגיע למשרד העמותה בלי הסכמה, בלי תיאום, לדפוק בדלת, לבקש להיכנס, לראות שהפעילות היא באמת כמו שהיא מדווחת ולברר פרטים.
הסמכות הזאת היא לא סמכות לשימוש בכוח, היא לא מאפשרת לפרוץ את הדלת – אם העמותה לא פותחת לי את הדלת ומאפשרת לי להיכנס אז אני לא יכולה לעשות שימוש בסמכות הזאת; היא גם לא סמכות של תפיסת מסמכים – אני לא יכולה עכשיו לתפוס את המחשבים ולקחת אותם הביתה; והיא גם לא סמכות של עיכוב או מעצר של מי שנמצא שם. היא סמכות אך ורק שאומרת שלרשם העמותות יש זכות בדין להיכנס באופן יזום למשרדי העמותה, למקום שבו היא מנהלת את הפעילות שלה, ולראות מה קורה שם, לבקש מידע ממי שנמצא שם, לברר "מי אתה? מה אתה עושה כאן? בוא תגיד לי בבקשה א', ב' ו-ג'", ולדרוש מידע - - -

זה לא רק למשרד, זה גם למקום הפעילות שלה.

כן, מקום הפעילות. ונגזרת מזה גם סמכות עצמאית לדרוש מידע מאנשים שיש להם נגיעה לפעילות של העמותה שהרשם רוצה לברר פרטים אודותיה.

למה אתם מרגישים שזה חסר לכם היום?

אנחנו נתקלנו פיזית במקרים שזה היה חסר לנו. יש הרבה מקרים שבגלל שאין לנו את הכלים האלה אז יש דברים שבכלל אולי לא עולים. אבל היו גם דברים שאנחנו גילינו – מקרים שהעמותה דיווחה, וכשהסתכלנו על הדיווחים הם היו נהדרים, הכול היה נפלא, היא טענה שהיא פועלת ב-20 מוקדים ברחבי הארץ, מחלקת סלי מזון, למשל, אבל מתלונות של תורמים הסתבר בדיעבד שאולי היו מקומות בודדים שבהם היא פעלה, ושהפעילות העיקרית שלה בכלל לא הייתה מה שהיא הצהירה, אלא היא עשתה איזשהו ספסור במזון – רכשה מזון ומכרה אותו לכל מיני אוכלוסיות. אם הייתה לנו סמכות, אפילו מאוד בסיסית, להיכנס ולראות - - -

המנגנון של התורמים הוא מנגנון פיקוח - - -

מצוין.

ובסוף עובדה שזה מגיע אליכם. אז השאלה למה אתם צריכים את הסמכות הזאת.

נכון, אבל במקרה הזה, ובאחרים, התורמים הם מחו"ל. חלק מהעקרונות שמדריכים אותנו בפיקוח על עמותות זה כן להגן על תורמים שלא יודעים, לא יכולים או לא רוצים להגן על עצמם. לפעמים בן אדם נותן כסף, בטח אם הוא נותן סכום קטן, והוא לא רוצה להטריד את עצמו. הוא סומך על זה שיש פיקוח, על זה שהעמותה באמת מקדמת את מה שהיא אומרת שהיא מקדמת, על זה שהרגולטור מוודא שזה מה שהיא עושה. על בסיס זה הוא נותן את הכסף. הוא לא בהכרח רוצה עכשיו ללכת ולבלוש אחריה, זה לא תפקידו.

אבל יותר ויותר תורמים עושים את זה - - -

אם הם עושים את זה, זה מעולה, אבל יש הרבה כאלה שלא עושים את זה. גם לא צריך לחכות שזה יגיע עד לשם – זה לא נכון בעיניי להטיל על התורם את האחריות לוודא שהעמותה מתנהלת כמו שצריך, במיוחד כשאנחנו נותנים אישור ניהול תקין לעמותה והתורם מסתמך על אישור הניהול התקין שלנו ועל זה שיש דיווחים ויש שקיפות ויש רגולטור של התחום.

נכון שהרגולטור הרבה פעמים נעזר בתלונות כדי לגלות ולבסס דברים – הרי אנחנו מפקחים על כמות מאוד גדולה של עמותות – אבל זה לא אומר שלא צריך להיות לו גם הכלי הישיר. שוב, אין פה איזה משהו דרמטי, אלא יש פה משהו... גבי פיסמן, שאחראית על התחום של סמכויות אכיפה במשרד המשפטים, יכולה להעיד שיש פה משהו שניתן כמעט לכל רגולטור מודרני במדינת ישראל. הסיבה היחידה שזה לא נכלל מלכתחילה בחוק העמותות היא שהוא משנות ה-80, ואז המודל הזה לא היה מקובל. בוודאי שאילו היו מחוקקים היום - - -

עד היום לא ביצעתם שום פיקוח בשטח?

אין לנו סמכות להיכנס באופן יזום. זה דבר שצריך בשבילו סמכות מפורשת בדין.

העמותה שדיברתם עליה זה "חזון ישעיה" - - -

כן, אבל יש עוד דוגמאות. אבל זאת הייתה דוגמה מאוד בולטת בעניין הזה.

זו במקרה עמותה חרדית?

מה זה עמותה חרדית? "יד שרה" היא עמותה חרדית? מה זה "יד שרה"?

אני רק שאלתי שאלה.

מה זה "עזר לציון"? עמותה חרדית?

עמותה שנותנת סיוע לציבור החרדי בלבד.

מתברר שהם בכלל לא נותנים סיוע. לאף אחד. אז בכלל יש פה בעיה.

הביקורים שלנו נכון לשנים האחרונות, הביקורים שהיו באופן מובנה, הם ביקורים שהיו במסגרת ביקורות רחבות יותר, והם תמיד תואמו מראש עם העמותה.

אביטל, מה זה "רחבות"? מה שנקרא "בדיקות עומק"?

כן. במסגרת בדיקות עומק, חלק מהמפרט זה שהמבקר צריך לתאם עם העמותה מראש. ובמקרים האלה יש לעמותה אינטרס שהמבקר יבוא יותר מפעם אחת, כי היא רוצה להראות לו במקום את המסמכים, במקום לארגן ארגזים של חומר ולשלוח אליו, או במקרה שיש רגישות במסמכים ולכן היא רוצה להראות לו במקום. אבל בכל מקרה, אלה ביקורים שתואמו מראש.

אגב זה, אני רוצה להגיד שדווקא הצורך לראות בעיניים הוא הרבה פעמים דבר שהעמותות עצמן מעלות, הן אומרות: מהניירות אתם לא יכולים להבין את הפעילות שלנו. אני חושבת שזה ברור שלראות בעיניים זה שונה מאשר לקרוא את הניירות.

כן, אבל כשאנחנו מחוקקים חוק אנחנו לא מסתכלים אם הוא רוצה או לא רוצה. אנחנו יודעים שאנחנו מחוקקים גם לאנשים שלא מעוניינים או שחוששים או שסוג הפעילות שלהם... הם אומרים שלא מתאים להם להיות עמותה כאשר למישהו יש אפשרות לבוא בכל עת ובכל שעה לבקר אותם. כשאנחנו מחוקקים חוק אנחנו יודעים שאנחנו צריכים לקחת בחשבון כאלה שיגידו שסמכות הביקורת לא מתאימה לפעילות שהם מקיימים.

צריך להבין שאין ספק שאם אנחנו מציגים את העמותות כמו זרוע ממשלתית, ציבורית לחלוטין, אז לא צריך להיות בכלל ויכוח על הפיקוח. איפה היינו עד היום? איך לא היה לנו עד היום את הדבר הזה? אבל השאלה אם אנחנו מעוניינים היום להגדיר את כל הפעילות הזאת כך שאנחנו לא רואים הבדל בינה לבין כל פעילות שהציבור מבצע, שעליו ממילא יש פיקוח והוא פועל לפי חוק, לפי שבלונות מוגדרות; או, לחלופין, אנחנו היום מחילים את זה גם על דבר שאין לו שום מסגרות. היום לפעילות במסגרת עמותה אין מגבלות. בכל סוג שהוא, בכל צורה שהיא, בכל שעה שהיא, בכל חוג מסוים ובכל אוכלוסייה מסוימת, היא מתארגנת ופועלת כדבר פרטי, ויכולה גם לא לקבל שקל אחד מהציבור ואפילו לא שקל חיצוני של תרומות. למשל, אדם שמבצע פעילות במסגרת עמותה או במסגרת ארגונית-ציבורית, עושה פעילות חברתית למען האוכלוסייה, למען נוער, או אנשים מבוגרים, או נשים שצריכות חיזוקים, או חד-הוריים ודברים כאלה, מביא מרצים, מביא פסיכולוגים – אז היום יחול גם עליו כל נושא הפיקוח והרגולציה הרגילה?

אנחנו רוצים להגיע היום למצב שאין הבדל בין כל דבר ציבורי כלשהו לבין דבר שעיקרו הוא הדבר הפרטי, ההתארגנות העצמית. נכון שחלים עליו עוד כללים... על כל דבר צריך להסתכל על איפה העיקר ואיפה הדבר הנלווה אליו. גם אדם - - -

אני לא הייתי פה ואני מצטערת אם כבר דיברתם על זה, אבל לא יעזור אם נעשה הבחנות בין גודל העמותות? כי ככל שהעמותה יותר קטנה יש יותר אופי פרטי לתהליך הזה - - -

כרגע לא נכנסו לזה.

אגב, זה לאו דווקא קשור לגדול - - -

זה קשור גם להיקף הכספי שלהם.

וגם לשאלה אם היא מקבלת תמיכות או לא, ועוד כל מיני דברים.

אני אומרת איזושהי הבחנה. יש שלושה אנשים שעושים מהבית את "אגודת יוצאי צ'ילה בישראל", עושים את זה 30 שנה – השאלה אם את רוצה לתת סמכות להיכנס אליהם הביתה.

העמותה לקידום... אני נתתי את זה רק ככותרת... ממכתבים שהגיעו אליי נראה לי שזה היה הנושא של הוויכוח הערכי בעניין הזה, מעבר למה שכבר... מה שטוען עורך דין אופיר כץ, שכשאין שום נוהל בעניין הזה אז בוודאי חסר כאן העיקר מן הספר. הוא אומר: אתה יכול להחיל פיקוח כשיש לך בסיס חוקי לגבי מה שאתה פועל עליו – על זה אתה עכשיו מחיל נושא של פיקוח. הוא אומר שכשאין היום משהו חוקי, אלא יש היום נוהל של ניהול תקין, שזה נוהל שהעמותה עשתה... זה נושא שגם נכנס בחלק המהותי. אבל אנחנו מדברים חוץ מזה. נניח שחוץ מהעניין הזה, שאנחנו לא מתקנים את חוק העמותות, ואנחנו רוצים להתבסס על הדבר הזה – האם אנחנו מסתכלים על כל הדברים האלה כדברים פרטיים, מקומיים, חוגיים, קטנים, ואנחנו מחילים עליהם את כל הרגולציה כאילו הם משרד ממשלתי, משרד ציבורי?

אני רוצה משפט כדי להבהיר את מה שאדוני אמר. המודלים של הרגולציה שבהם קיימות סמכויות הפיקוח האלה, הם לא כלפי גופים ממשלתיים, אלא הם בדרך כלל כלפי גופים פרטיים שפועלים בתחום מסוים או בכוח רישיון מסוים, במשהו שיש אינטרס ציבורי מבחינת המדינה לפקח על הפעולה שלהם. וזאת סמכות בסיסית של רגולציה. זאת אומרת, ברור שמדובר בארגונים מהמגזר הפרטי. לפיקוח על הממשלה יש כלים אחרים.

עניינים פרטיים עם השלכות ציבוריות.

כולנו מסכימים שיש חשיבות ציבורית מאוד גדולה של הגופים האלה. אבל יחד עם החשיבות הציבורית המאוד גדולה, נלווה גם הצורך לפקח על ההתנהלות שלהם, כדי לוודא שמה שהם מצהירים שהם עושים – ואנחנו לא מתערבים במה שהם עושים, מותר להם להגדיר לעצמם את המטרות - - -

אבל את לא רואה את ההבדל בין העמותות האלה, הקטנות, לבין הגדולות?

ההבחנה היא לא בהכרח גודל.

כרגע אין הבחנה, אבל זה נושא שיעלה.

אבל כבר עברתם על חלק מהדברים - - -

לא, לא, אנחנו בהתחלה עכשיו, עוד לא הגענו לזה.

- - - גם כן סוג – זה פיקוח פנימי - - -

אבל ועדות הביקורות לא - - -

אבל שם זה רק לגבי חובת מינוי מפקח פנימי.

בגלל זה אני מעלה את זה עכשיו, תמי. לא עשית את ההבחנה קודם, ואני שואלת האם יש - - -

כל עמותה חייבת למנות ועדת ביקורת, ואז אנחנו רק מחדדים לגביה את הכללים לגבי איך ועדת הביקורת שלה פועלת. מבקר פנים זה רק לעמותות של מעל 10 מיליון שקל.

את ה-10 מיליון לקחתם מהחברות – השאלה אם המדרגה הזאת היא מדרגה נכונה ולא צריך עוד מדרגה בחוק הזה.

אני יודעת שכבר דיברתם על זה - - -

לא, אנחנו דיברנו על זה אבל לא חידדנו את הנושא של ה - - -

אם אתה עושה מבקר פנים בעמותה של - - -

זה רק מ-10 מיליון.

אני מבינה, אבל השאלה אם המדרגה של 10 מיליון היא מדרגה מספיקה. לגבי עמותה של 500,000 שקל ברור שלא, אבל לגבי...

בעניין הזה היו דיונים - - -

רק שנייה, גלי. בנושא הזה של פערים בין פעילות... דבר אחד היה מוסכם: שמינוי מבקר פנים זה רק לעמותה שההיקף שלה הוא מעלה 10 מיליון שקל - - -

למה לא להפחית - - -

רק רגע. אנחנו לא דנים בזה, כבר דיברנו על הנושא הזה. דיברנו גם על ועדות הביקורת... נכון שאנחנו דיברנו על איך אתה משווה בין ועדת ביקורת שחבריה, בחברות, מקבלים שכר על כך שהם חברים בוועדה – מי שמקבל שכר גם לוקח על עצמו אחריות ועול בעניין הזה – לבין חברי ועדת ביקורות בעמותות, גם אם הן גדולות ובוודאי אם הן קטנות, כאשר כל הפעילות של העמותה היא התנדבותית וגם חברי ועדת הביקורת זה התנדבותי... ואתה רוצה שיחולו עליו דברים, ואנחנו מעוניינים שהם יהיו שותפים, כי אם לא תהיה ועדת ביקורת, לא תהיה עמותה, ואם לא תהיה עמותה, לא תהיה פעילות. יש כאן שאלה גדולה: האם זה שאנחנו מטילים על אותם חברים אחריות כזאת ואחרת לא תגרום לכך שאנשים... או שייקחו אנשים בשכר, ואז אנחנו מטילים עליהם הוצאות גדולות, דבר שאנחנו לא רוצים.

לנושא של הטלת אחריות אישית עוד לא הגענו, וזה באמת רלוונטי גם לחבר ועדת ביקורת וגם לנושא משרה - - -

אנחנו נגיע. אני אומר, כל הדבר הזה זה נכון, אבל אנחנו מדברים עכשיו - - -

לכן פתחתי בהגדרה... ואני יודעת שאני מתפרצת - - -

וגליה עכשיו אומרת שכל דבר שאנחנו מחילים עליו פיקוח, זה לא לאו דווקא בדברים ממשלתיים, זה יכול להיות גם בדברים ציבורים כלליים. גם חברה, נניח, שעושה קייטרינג, אם היא רוצה רישיון להפעלה, יש סמכויות פיקוח, למשל סמכות פיקוח של איכות הסביבה... אם אדם רוצה לעשות איזושהי פעילות, אז יש לאיכות הסביבה למשל סמכות...
אז, גלי, התחום המסחרי הוא לא ראיה לפה. לכל התחום המסחרי יש את החוקים שלו, כולל... לא רק שיש חוקים – חוץ מהחוקים הברורים שקיימים, במסחר יש את הנושא של פעילות מול רגולציה, מול פיקוח. בכל נושא המסחר הפיקוח ברור. אבל אנחנו מדברים עכשיו על התחום ההתנדבותי, הוולונטרי, שזה עולם בפני עצמו. ואנחנו היום מחדשים, אנחנו מפעילים את הרגולציות האחרות שיש לנו, כולן או חלקן, בפעילות הזאת, שהיא לא מסחרית והיא לא ציבורית כל כולה והיא לא ממשלתית, אלא פעילות התנדבותית – המגזר השלישי קוראים לזה – שהיא גדולה מאוד, היא מקיפה... כמה? 20 מיליארד?

כפול מזה, בסביבות 40 מיליארד, אם אני מנטרל את המלכ"רים שהם לא מגזר שלישי.

זאת באמת פעילות בהיקף גדול מאוד, וכולנו יודעים את החשיבות שלה. ובגלל שהיא כל כך גדולה והיא חשובה מאוד... היא פרוסה היום בכל שטח כמעט, היום הם עובדים הרבה במקום ממשלה, הם גם עושים פעילות שהממשלה פועלת... ואנחנו באמת רוצים להחיל עליה כל מיני רגולציות כאלה ואחרות. זה הנושא שלנו ועל זה אני מבקש להתמקד.

אני עורכת דין גבי פיסמן, ממשרד המשפטים. בהמשך לדברים שאמר אדוני ולדברים שגלי אמרה קודם, אני רוצה להבהיר: מנקודת ההשקפה של הסמכויות, מדובר כאן באמת בסמכויות היחסית מינוריות, סמכויות בדרג הנמוך, אותן סמכויות שמפעיל כל רגולטור ביחס למפוקחים שלו.

לעניין ההבחנות בין המגזר של המלכ"רים לבין המגזר המסחרי, רציתי להבהיר שהסמכויות ניתנות בחקיקה לא רק ביחס לגופים מסחריים או לגופים פרטיים או לגופים בכלל. למשל, על שולחן הוועדה יש עכשיו תיקון לחוק הגנת הפרטיות. לרשם מאגרי מידע יש סמכות שחולשת לגבי כל אחד מאיתנו, גם לגבי אנשים פרטיים שמנהלים במחשבים שלהם מאגרי מידע. כך שבמובן הזה בוודאי שאין כאן תקדים.

אבל זה התחום הפלילי.

לאו דווקא, גם סמכויות בחוק - - -

גם סמכויות מנהליות. גם סמכויות של בירור מנהלי וגם סמכויות פיקוח, בדיוק כפי שנתון פה. באמת, הסמכויות שנתונות פה, אם נשווה אותן לחוקים אחרים, הן סמכויות מאוד מינוריות.

בלי תפיסה, בלי עיכוב, לא בכוח.

העניין הוא שכרגע האופן שבו פועל הרגולטור, שבעצם פועל מכוח הסכמה עם הגוף המפוקח, הוא לא דפוס פעולה תקין לפי התפיסה שלנו. דפוס הפעולה התקין הוא שרגולטור פועל מכוח סמכות שלטונית שניתנה לו על פי דין, וככה הוא יכול באמת לפקח באופן אפקטיבי.

אנחנו נמקד את הדיון בעניין הזה. נשמע את האחרים. אם מישהו חושב שלא צריך בכלל פיקוח זכותו להגיד את זה. אבל אם מישהו חושב שצריך סוג פיקוח אחר, לא כמו הדרגה המינימלית... משרד המשפטים, רשם העמותות, מציע כאן את סמכות הפיקוח המינימלית שקיימת היום בתחום. אם מישהו רוצה להציע דבר אחר – בשביל זה אנחנו יושבים פה.

אופיר, בבקשה.

אנחנו עוסקים בשלושה מגזרים – מגזר ממשלתי, מגזר עסקי ומגזר מלכ"רי. המגזר המלכ"רי זה החברה האזרחית, הפעילות היא פעילות וולונטרית. אנחנו חושבים שצריך לעשות דיון מעמיק מאוד, עקרוני, עד כמה הממשלה יכולה ורשאית במדינה נאורה להתערב בפעילות של המגזר השלישי. זאת שאלה עקרונית. אם אני מנהל עמותה שעוסקת בשינוי חברתי, עד כמה רשם העמותות יכול להיכנס לבדוק אותי.

צריך לעשות הבחנה – אנחנו מדברים פה על חוק תאגידי. יש רגולציות שונות. אדם שצריך להקפיד על סטנדרטים באיכות הסביבה, צריך להקפיד על זה בגלל הוראות חוק אחר. ואם עמותה עוסקת באיכות הסביבה, אז היא כפופה לחוק הזה. זה לא רלוונטי בכלל. אנחנו מדברים עכשיו על הכפיפות, אנחנו מדברים על חוק תאגידי – עד איזו מידה הממשלה צריכה להתערב בפעילות התאגידית ההתנדבותית של חברה אזרחית. זאת שאלה שראוי לדון עליה בכובד ראש, ולא בדרך אגבית של הכנסת תיקון מס' 18 דרך עניין הפיקוח. זה פשוט לא ראוי, לא נכון ולא מקובל.
ולכן מהיום הראשון אנחנו אמרנו שהנושא הזה צריך לבוא לידי דיון ממצה – יחסי ממשלה-חברה אזרחית – בעת חקיקת חוק העמותות החדש או אם ייעשה דיון אחר מורכב. זה צריך להיעשות, וזה לא יכול להיות בדרך אגבית.

עכשיו, יש מידה מאוד לא מעטה של היתממות במה שנאמר פה. ב-8 ביולי 2008 אני ישבתי בחדר הזה, והיה יושב-ראש ועדת חוקה אחר, פרופסור מנחם בן-ששון, והיה דיון בתקנות גמול לחברי הוועד. ולפני שהתחיל הדיון בתקנות, היה הדיון מקדמי. ובדיון המקדמי העלינו את מה שאנחנו מעלים כבר הרבה מאוד זמן – דרישה שכל נושא הניהול התקין יהפוך מהוראות שנכתבו על ידי שתיים או שלוש מחברותיי שיושבות מעבר לשולחן, לדין, לחקיקה, לתקנות, לחוק, לצו ששר המשפטים יחתום עליו – שעין ציבורית תעבור על זה. זה לא קרה מ-2008 ועד היום. יושב-ראש הוועדה בכלל אמר שצריך לעשות חקיקה ראשית – יש לי פה את הפרוטוקול. ועברו מאז ועד היום חמש וחצי שנים, וכלום לא קרה, חוץ מזה שפורסמו עוד שתיים או שלוש חוברות כמו שאני מחזיק, חוברות של 56 עמודים של הוראות על ניהול תקין.

עכשיו, מה אומרים לנו? אנחנו רוצים פיקוח לפי הוראות חוק זה. מה, הם רוצים לבדוק את הפרוטוקולים? איך ממנים דירקטוריון? הם רוצים לבדוק את 56 העמודים האלה. בתחילת הדיון, לפני חודשיים, כשדנו בסעיף הראשון של הקרנות לתועלת הציבור והם הכניסו שם את המילה "ניהול תקין" – זה נמחק במקום. ועכשיו רוצים להכניס את "ניהול תקין" דרך הפיקוח. כי הרי מה הם יעשו? מה הם יבדקו? ניהול תקין. כשהם באים לעמותה הם בודקים פרוטוקולים ואז בודקים ניהול תקין. זה מה שבודקים היום. אז אנחנו רוצים קודם כול שיהיו כללים לפי החוק במדינת ישראל – תקנות, צו של שר המשפטים... אני לא יודע מה. אבל שעין ציבורית תעבור על העניין הזה. אי אפשר בדרך אגב להכניס לפה הוראות - - -

אתה יכול לתת דוגמה... אני לא מכיר... לא ניהלתי עמותה בניהול תקין... זה משהו שהוא מאוד דרקוני לפי דעתך - - -

לא, הוא מדבר על משהו מאוד עקרוני. הסוגיה שהוא מעלה, העלינו אותה לפני חמישה או שישה ימים, והבטיחו לנו שזה יהיה. וכרגיל, כשהכנסת לא מפקחת, הם לא עושים את זה.

הם לא הבטיחו מיד, זה ייקח כמה שנים. תיקון לחוק העמותות זה כמה שנים.

לא, לא, דיברתי על ניהול תקין קודם כול.

את הניהול התקין הזה אפשר להפוך לחקיקה ראשית או משנית, ואנחנו באמת - - -

אני רק רוצה לומר שמבחינת הסעיף בחוק, כמו שציטטת קודם, הוא מקנה למפקחים סמכות לפקח על ביצוע ההוראות לפי החוק, וכל דבר שהוא לא לפי החוק – אין להם סמכות פיקוח, ואם יפעלו אז אפשר יהיה לטעון... היום אולי יותר קשה לטעון, כי אין סעיף מסמיך.

אני מאוד מסכים - - -

מה שאתה אומר זה שיכול להיות שנחוקק חוק אבל זה לא יהיה "בגיץ".

לא, מה שאני אומר - - -

רק רגע. אם אני הבנתי נכון את מה שאומרת תמי, אז גם אם נחוקק את החוק הזה וניתן סמכויות פיקוח ואותם מפקחים יבואו לעשות את הפיקוח, יכול לבוא מישהו לבג"ץ ולומר "על מה הם עושים את הפיקוח? על דבר ריק. אין להם שום זכות, מכיוון שנוהל הניהול התקין הוא לא חוקי".

נכון, זה מה שאני אומר.

אבל בשביל זה עושים חקיקה – שהדברים ייבחנו. מה שיהיה בגיץ יהיה בגיץ. "ניהול תקין" לא סביר, לא יהיה.

אופיר אומר שאנחנו לא מקיימים נוהל תקין, לא נותנים סמכויות על משהו שאין בו חוק, אין בו תקנה, אין בו צו. זה מה שאומר אופיר – לא יכולה להיות תקנת פיקוח כשהבסיס הוא לא חוקי, הוא לא נמצא - - -

לא, גם בחוק יש הוראות מסוימות. החוק אומר שעמותה צריכה לפעול שלא לחלוקת רווחים, צריך שיתקיימו בה מוסדות מסוימים - - -

על זה אין בעיה, הוא מדבר על החוברת.

בסדר, אבל בוועדות שדיברו על פיקוח על המגזר השלישי באמת היו גישות שאמרו שזה המינימום שרשם העמותות אמור לבדוק, ואם יש גופים שמקבלים תמיכות ומקבלים שירות, אז יבדקו - - -

תמי, ההבדל בינינו הוא שאנחנו בשטח.

נכון, אבל השאלה אם השטח יכול להשתנות.

להגיד את מה שאת אמרת זה נכון מאוד – בחוק כתוב שעמותה צריכה לפעול למימוש מטרותיה. אבל זה לא המצב.

לא, אני אומרת שגם אם כותבים שיש סמכויות לפקח על הוראות החוק, אז יש מה לבדוק, זה לא שאין מה לבדוק.

אני רוצה לתת שתי דוגמאות חיוביות. יש החלטה בהוראת ניהול תקין שעמותה שמצבה מצוין ויש לה עודף, אז אם זה יותר מ-100% מהמחזור השנתי, זה לא תקין. זה המצב. עכשיו, אני נתקלתי לפני זמן קצר - - -

זה לא נכון.

זה נכון, זה כתוב פה שחור על גבי לבן. עכשיו, אני נתקלתי בזמן האחרון בעמותה רצינית שרוצה לעשות איזושהי פעילות. אז היא שמה לה בצד כסף. אז עורך דין ממשרד העמותות לא נותן לה - - - תקין, כי הוא מחליף את שיקול דעתו, הוא מרשה לעצמו להגיד "אני לא מכיר בך, יש לך עודפים, תן לי תכנית איך תוך שלוש שנים אתה מבזבז את זה".

אנחנו גם נתקלנו בדוגמה כזאת.

זאת דוגמה חיובית.

ואם זה יהיה בנוהל, בצו, אז מה תעשו?

אני אגיד לאדוני. אם זה יגיע לפה, אתם לא תאשרו את זה.

אורי, רגע, אתה מבין על מה הדיון פה? הדיון הוא שאנחנו חיים במשך שנים על פי נוהל שאף עין ציבורית לא בחנה אותו.

עין ציבורית של הרשות השלטונית - - -

סליחה, סליחה, לא הם המחוקקים, עם כל הכבוד. אנחנו צריכים לחוקק את זה, זו סוגיה עקרונית.

אני לא יודע אם לא בחנה אותו, חבר הכנסת מיכאלי, אבל היא ביקרה אותו בוודאי.

איזה ביקרה? לא ביקרה ולא - - -

לא כולם, אבל הם משתדלים. אין מקורות גם. אין מקורות - - -

מי שלא עובד בשטח לא מכיר את הנוהל הזה.

אברהם, אני מחזק אותך, אני אומר שאולי לא בחנו אותו ולא התייעצו איתנו, אבל אנחנו ביקרנו אותה על ידי כך שבאנו... לא פעם, כאנשי ציבור, מגיעות אלינו תלונות מעמותות, ואנחנו הרי פונים. אז בחלק גדול אנחנו באמת מקבלים התייחסות מיוחדת של רשם העמותות לפניות, ומנסים לפתור את הבעיות. אבל בסופו של דבר, אין ספק שיש ביקורת, כלומר, יש טענות של הציבור, של אותן עמותות, על הדרישות.

לא, אני חושב שזה עניין משפטי ברור לגמרי.

- - -

אופיר, יש לך עוד מה להגיד?

אני אתן לאחרים, כי אני רואה שהזמן אוזל.

אז לפי הסדר.

אני איתן צחור, מלשכת עורכי הדין. אני הסתכלתי לראות איזה חוקים יש שדומים לחוקים האלה, והוזכר פה חוק הגנת הפרטיות. וזאת בדיוק הנקודה – השאלה היא באיזה חוקים קיימת סמכות דומה ולָמה. אז בחוק להגנת הפרטיות אנחנו מדברים על כלל הציבור שעלול להיפגע כתוצאה מחשיפה של...

- - -

אני חוזר. בראשית דבריי רציתי להתייחס לחוק להגנת הפרטיות, שהובא פה כדוגמה. או למשל פקודות מס הכנסה: חוקי המס מאפשרים סמכויות דומות – להיכנס ולהסמיך אנשים, לפטור את הרשות מכל צורך בצו כלשהו, ולבצע פעילויות כפי שמוצע כאן.

בשנת 1950 חוקק על ידי דוד בן-גוריון והכנסת חוק ביטול עונש מלקות. בסעיף 1 של החוק נקבע שלא יהיה עונש מלקות במדינה. זה חוק של הכנסת. עכשיו, האם אנחנו יכולים לחזור אחורה ולחוקק חוקים מהסוג הזה, ולחזור ולתת סמכויות? אלה דברים שכבר עברו מן העולם. במידה דומה מאוד, אותה שורת חוקים שמוצעת היום, כבר למעשה עברה מן העולם. אין היום מתן סמכויות בצורה גורפת כל כך לרשות, אלא אם כן מדובר למשל בחוקי הביטחון, שגם בהם אפילו נזהרים. וכאן אנחנו מקנים סמכות לפקידות, בכירה ככל שתהיה, לבצע ככל העולה על רוחה, והשאלה היא למה. אז נתנו פה דוגמה של חוק הגנת הפרטיות – חוק שבא להגן על כל אזרחי המדינה מפני חשיפות פרטיות כאלה ואחרות. אבל אנחנו לא שם. פה מדובר בעמותות, בתורמים, במתנדבים, בעולם אחר לגמרי, שספק רב אם הוא בכלל מגיע לידי מצב שהדבר הזה נדרש.

ומופיע פה מדי פעם הנושא של הגנת התורם: בא רשם העמותות ומגן על התורם. אני בספק רב אם ההגנה הזאת תעמיד את התורם במין סיטואציה של חוסר אונים שבה הוא נזקק להגנת רשם העמותות. הרי הוא יודע טוב מאוד למי הוא נותן, הוא בדרך כלל יודע מתי הוא נותן, באיזה תנאים ובאילו הסכמים. כל הרשויות האלה, התורם לא נזקק להן. אולי במקרה של אחד למיליון. אז מכאן צומחת סמכות לבוא ו"להכות" את כל העמותות? אני חושב שהדבר הזה לא יעלה על הדעת.

ולגבי הנושא של אישור ניהול תקין – אין לקחת דוגמה מחוברת כזאת או אחרת ולומר שבדוגמה הזאת אכן פעלו בכוח יתר. חוברת אישור ניהול תקין – כל אחד מאיתנו נתקל בפקיד אחר, שמפרש את הדברים בצורה שונה. אין לנו היום אפילו יכולת סבירה לבוא בדברים עם כל אדם אחר, כי השיטה היא שלא ניתן בכלל לבוא בדברים עם אף אחד, רק באמצעים אלקטרוניים.
ואנחנו סבורים שדווקא היום... קחו את הסמכות של אישור ניהול תקין, שהיא קיימת היום. לדעתנו בניגוד לחוק, אבל זה לא משנה כרגע, היא קיימת. עמותה לא יכולה היום לנוע במדינת ישראל ללא האישור הזה. לא בעירייה ולא במדינה ולא בתרומות ולא במס הכנסה. האישור הזה הפך להיות אבן דרך שאין בלתה. גם ללא חוק. ואנחנו פה מאז ומתמיד זועקים שזה נעשה ללא דין. את המצב הזה, של היעדר חוק, להסמיך על פיו ולתת סמכויות לכל אדם – זה יכול להוביל כמובן לאיזשהו כאוס ציבורי.

כפי שאמרתי, כבוד היושב-ראש, כי לא היית פה - - -

אתה לא צריך לחזור.

אני רוצה להגיד לך במילה אחת שהיה לנו ב-1950 חוק ביטול עונש מלקות. באיזשהו מקום אנחנו צריכים להבין מה המידתיות של הדברים. שאלת למשל איך אפשר למדוד את הדברים בצורה מידתית. קודם כול, בוא ניתן לעמותה אפשרות לשתף פעולה עם הגורמים השונים. האם מוצו ההליכים של שיתוף הפעולה בטרם ביצעת את מה שביצעת? כלומר, חייבים לקבוע פה איזשהו מדרג של פעולות לפני הפעלת החוק הזה.

אבל רק אם אפשר לדייק: לגבי זה שהסמכויות האלה היום כבר לא קיימות – הן קיימות בחקיקה רבה, גם חדשה - - -

אבל מתי חוקקה?

וגם לא מדובר פה על כך שהגורם המפקח יוכל לעשות ככל העולה על רוחו – זה בהחלט מוגבל. אז בבקשה לדייק. מעבר לזה, אפשר לבקר כמובן. אבל להשוות את זה לעונש מלקות זה קצת...

לא, לא, כמו שאת אומרת לגבי מס הכנסה – זה בהחלט מוצדק. חוק הגנת הפרטיות – בהחלט מוצדק. אבל בחוק הזה אין - - -

בסדר, את זה צריך לבדוק לגופו, אבל להגיד שזה לא קיים...

עורך דין צחור, אתה לא מציע איזה סוג פיקוח אחר - - -

אני בהחלט כן.

רק להבהיר שאין פה שום דבר שדומה לסמכויות של רשות המסים. רשות המסים, יש לה סמכויות חקירה, חיפוש, תפיסה, עיכוב... באמת אין שום בסיס... יש להם סמכויות דרישת מידע שהן מאוד רחבות, כולל מצדדים שלישיים.

אז אני רוצה להפתיע אותך אולי: אם תשווי בין החוק שאת דיברת עליו, החוק להגנת הפרטיות, לבין פקודת מס הכנסה, תגלי להפתעתך שחוק הגנת הפרטיות גובר בסמכויות שלו על פקודת מס הכנסה.

אבל אנחנו גם לא דנים בחוק הגנת הפרטיות. גם שם יש סמכויות אכיפה יותר רחבות.

אז בואו ניכנס לגופם של הדברים.

אני דיברתי על ההצעה שמונחת בפני הוועדה.

כל ההצעות האלה הן הצעות שחוקקו לפני הרבה שנים, ויש מקום לבחון את זה לאור העידן שאנחנו נמצאים בו – האם זה בכלל דבר ריאלי.

תודה.

אני ניסן לימור, ממכון ון ליר. ראשית, אני רוצה לומר על הדברים של גלי - - -

אני רק רוצה לשאול אותך למה התכוונת כשאמרת "גופים שנמצאים במגזר השלישי והם לא מלכ"רים". אמרת שרק במלכ"רים יש 40 מיליארד.

למשל הכנסת. גופים ציבוריים הם מלכ"רים. גוף סטטוטורי הוא מלכ"ר, אבל הוא לא מגזר שלישי. עמותה כמו ל"בי, שהיא עמותה ממשלתית, שנשלטת על ידי הממשלה, היא לא מגזר שלישי, אבל היא מלכ"ר בסטטוס שלה מבחינת חוק מע"מ. בעצם המושג "מלכ"ר" בכלל שייך לחוק המסים ולא לחוקי ההתאגדות.

מהו מכון ון ליר?

מכון ון ליר הוא מכון מחקר - - -

הוא עמותה?

האמת שאני לא יודע איך הוא רשום, מכיוון שהוא איזושהי תערובת של גוף חיצוני עם גוף ישראלי. האמת שלא בדקתי את זה אף פעם. אני יכול לבדוק את זה. אפשר להסתכל מיד ב-GuideStar ולראות את זה.

אנחנו רוצים להכיר את המבנה. אם אנחנו רוצים להכיר את היקף העמותות צריך להבין שמדברים גם על דברים שהם פועלים כמעט כמו - - -

הנתונים בארץ, אגב, הם לא כל כך ברורים. היום, באמצעות GuideStar, יש לנו נתונים טובים יותר ממה שהיו בעבר. נתוני הלמ"ס מערבבים את הכול ביחד, את כל מגזר המלכ"רים, בעוד אני מנסה להתייחס למגזר השלישי, שהוא נפרד.

אבל לפני שניכנס לדיון העקרוני, יש כאן נקודה אחת שגלי אמרה ואני חושב שהיא בעצם נתנה תשובה לעצמה. הרי אם היא לא רוצה סמכות לפרוץ דלת אלא רק לדפוק בדלת ולהיכנס, יש לה את הסמכות הזאת היום. סעיפים 38 ו-38א בחוק בעמותות הקיים מאפשרים לקבל הבהרות והסברים, ויש שם אפילו סעיף שמאפשר לשר לקבוע בתקנות איזה מסמכים הרשם רשאי לבקש מכל עמותה. ויותר מזה: אם הרשם גילה שבמקום בעשרה מקומות פועלים רק בשני מקומות – הרי הוא קיבל את האינפורמציה. ואת האינפורמציה, אם הוא לא קיבל מהפיקוח שלו... ואגב, אני לא מתפלא: עשינו כנס בון ליר לפני כשנה, והופיעו מומחים שהבאנו מחוץ לארץ ואמרו שלמעלה מ-90% מהאינפורמציה שמגיעה לרשמים בעולם, מגיעים מהציבור ולא מגיעים מהמפקחים. כי המפקחים לא מסוגלים בשום מדינה בעולם להיות בכל מקום ולראות את הכול. ולכן דווקא הפתיחה לציבור והיכולת של הציבור להביא את התלונות והטענות שלו – זה המנגנון החשוב.

אנחנו רוצים להבין אותך: אתה לא רואה הבדל בין בקשת מסמכים וקבלתם לבין לבוא לבקר במקום עצמו.

אבל איש לא מונע היום מרשם העמותות לדפוק בדלת ולומר שלום.

בכל אופן, יש הבדל בין פיקוח... אז אם זה לא משנה, אז מה אכפת לך שאנחנו מפקחים?

אני אומר לך למה: כי כאן יש איזשהו חידוד נוסף, ואנחנו מכירים את הדרך שאפשר להרחיב.

אבל קראת חלק אחד: של הדפיקה בדלת. אבל אנחנו מדברים גם על בקשת מסמכים, ועל - - -

אבל בקשת מסמכים יש היום בחוק. ב-38 ו-38א יש סמכות לבקש הבהרות ומסמכים, כולל הסמכת השר להתקין בתקנות איזה מסמכים נוספים הוא רוצה. אז אם צריך מסמכים - - -

זה לא בַמקום, זה לשלוח מכתב לעמותה ולבקש שיביאו חומר.

אבל אני רוצה לחזור עכשיו לנושא העקרוני, שהוא בעצם החשוב יותר. אנחנו מדברים על שלושה מגזרים. עצם הדיבור על שלושה מגזרים אומר שיש הבדל בין המגזר הציבורי למגזר העסקי והמגזר האזרחי. ואמר היושב-ראש קודם, ובצדק רב, שאנחנו מדברים פה על התאגדות של אזרחים. והתאגדות של אזרחים זו התאגדות וולונטרית שבאה לקיים פעילויות מסוימות. במדינות בעולם באמת שאלו מה זה "תועלת הציבור", ויכול להיות שצריך לקיים על זה דיון.
אז קודם נבין מהי "תועלת הציבור", כיצד מדינת ישראל והחברה הישראלית תופסות את המושג הזה – ומזה נראה על מה בכלל אנחנו רוצים לפקח ומהו האינטרס הציבורי. אנחנו משתמשים במילים מאוד עמומות, ומתחיל להיווצר בישראל מצב... אגב, זה קורה גם ב"אישור ניהול תקין", ולא פחות מזה, בסעיף 46, לגבי הטבות מס, וגם בג"ץ אמר את דברו על הדברים האלה. באיזשהו מקום נוצר פה משהו אפור בין החוק לבין הוראות מנהליות שמתחילות להתרחב בכל מיני צורות, וזה לא מגיע לידי חיקוק מסודר. אז צריך לפחות להביא את זה לתקנות שהכנסת תקבל, ותביע את דעתה האם היא מאשרת או לא מאשרת את הדברים.

עכשיו, כשאני מדבר על שלושה מגזרים, יש כאן תפיסה מאוד עמוקה... ואגב, ממשלת ישראל, לשמחתי, בפברואר 2008 קיבלה החלטה ואמרה שלמגזר השלישי יש תרומה חיונית, הוא מספק שירותים, לפעמים טוב יותר מאשר הממשלה עושה – אני מצטט דברים שכתובים באותם ניירות שהובאו לממשלה. בעצם מה שהממשלה החליטה זה לקיים שיח כדי לראות איך לחזק את הקשר. הרי ברור לנו היום ששום מדינה מודרנית לא מסוגלת לתת את כל השירותים לאזרח בכל מצב, בכל מקום ובכל תנאי. אז חייבים להיעזר כאן במגזר השלישי. ואותו מגזר שלישי צריך מידה מסוימת של חופש כדי לפעול באופן וולונטרי ולמצות את היכולות שלו.

ניסן, אנחנו מאוד מעריכים את הדעה שלך ואת הניסיון שלך. אנחנו רק רוצים לדעת האם אתה חושב שנכון לעשות פיקוח, ואם כן, אז האם מה שמציעים עכשיו זה דרקוני מדי, רחב מדי, עמוק מדי. זה מה שחשוב לנו כרגע.

אין ספק שברגע שגוף מתאגד על פי חוקי המדינה - - -

יהיה פיקוח, אבל שיהיו כללים לזה. הנוהל הזה הוא לא חוקי, זה נוהל שהם קבעו אותו והוא לא עבר את הבקרה של הכנסת. כבר דיברנו על זה כמה פעמים פה, ואנחנו לא עושים את זה.

זה ברור. אבל אנחנו מדברים עכשיו על האם יש פיקוח ללא משהו קבוע, ללא תקנה.

אין ספק שברגע שגוף מתאגד, עצם ההתאגדות שלו כבר יוצרת עליו מגבלות שקבועות בחוק. ומה שהזכיר חבר הכנסת, ובצדק, הוא השאלה מהן המגבלות. ועל זה לא התקיים דיון.

עכשיו, השיטה של הפיקוח, אם מסתכלים על מדינות העולם – וגם כתבנו על זה... בון ליר קיימנו דיון ארוך מאוד על עקרונות חקיקה לחוק עמותות חדש. ואגב, אנשי משרד המשפטים היו נוכחים בחלק מהדיונים. יש שם דברים מאוד מהותיים. כי בעצם הפיקוח יכול להיות בווריאציות שונות, כולל באופן מוחלט על ידי הרשם. אבל נדמה לי שאנחנו הלכנו רחוק מדי, אנחנו מקבלים מין אח גדול. והזכיר קודם אופיר, ובצדק, שיש כמה חוקים שחלים על הפעילויות, ולא רק חוק ההתאגדות.

רק לפני מספר חודשים יצא בבריטניה דוח יוצא מן הכלל שדיבר על co-regulation, על דרך להאציל סמכויות, לעשות את הרגולציה לא דרך הרשם אלא גם דרך המגזר השלישי עצמו. יש מודלים שונים, ואני אשמח מאוד אם נקיים דיון על אותו מסמך שהכנו בן ליר, שמעלה את הסוגיות. מה שקורה כאן זה שבחטף מנסים להעביר דברים, בלי שהדיון המהותי יתקיים. כי בסופו של דבר, רגולציה היא כלי להבטיח מטרה – אבל אנחנו לא יודעים מה המטרה. יש את החלטת הממשלה שאומרת שצריך לעשות, אבל בשטח, בפועל, נוצרים דברים שונים לחלוטין.

ולכן אני חושב שזה לא בשל ולא נכון להביא את הדיון בצורה כזאת. אגב, הייתי שמח מאוד להזמין את כל חברי הוועדה לקיים דיון, בון ליר, בכנסת או בכל מקום, שבו נציג את המסמך. אפשר אפילו לקרוא לו דיון לימוד. זאת כדי שבאיזשהו מקום הנושאים יהיו ברורים, ואחר כך יהיה הדיון המהותי. תודה רבה.

זאת הצעה שנבחן. בבקשה.

אני עורך-דין יונתן קוליץ, ממשרד עורכי דין קפלן-אלון-גור. מה שאמרה קודם גלי אלה דברים מאוד יפים ונחמדים אבל זה לא מה שכתוב בחוק. מה שהיא הציגה זה דפיקה בדלת וכניסה מרצון טוב, אבל - - -

לא, זה מה שקורה היום.

אני לא יכולה לשבור את הדלת אם הוא לא נותן לי להיכנס. אם הוא לא ייתן לי להיכנס אני יכולה - - -

במקרה הזה הוא לא יקבל ניהול תקין.

אבל זה גם היום. אני לא מדברת על - - -

לא, יש כאן איזושהי חובה חוקית לפתוח את הדלת ולהכניס אותו - - -

אנחנו לא בישראל, אנחנו ברוסיה.

כתוב כאן שצריך להתלוות אל המפקח מישהו מהעמותה, אבל אם הוא לא מתלווה אליו זה לא אמור למנוע, הוא יכול להסתובב, ואפשר לבקש מסמכים וכולי. כלומר, הדברים האלה אלה דברים שבמידה שיינתנו כל הממסכים לרשם ויעלה איזשהו חשד שיש התנהלות בלתי סבירה – אז אולי במקרה כזה יהיה אפשר לתת איזושהי סמכות יתר לרשם – כשיש חשדות. כלומר, אנחנו יוצאים מנקודת הנחה שמשהו לא תקין מתנהל כאן, וזה נראה לי קצת מרחיק לכת לגבי עמותות.

תודה. איריס, בבקשה.

בוקר טוב. אני רוצה ללכת טיפה אחורה. קודם כול, הוראות ניהול תקין הן מאוד חשובות. ובכלל, בואו נזכור – ואני אומרת את זה בכוונה לחיוב – שהמהפכה שהתחוללה בעקבות החלטת הממשלה לגבי הוראות ניהול תקין שינתה את המפה הציבורית בישראל, חד וחלק. והיא גם נותנת לרשם העמותות סמכויות ענקיות היום. כי כל הגופים הנתמכים צריכים אישור ניהול תקין, כל הגופים שמקבלים כסף מרשויות מקומיות צריכים ניהול תקין, והיום גם הרבה תורמים ומתקצבים לא עובדים בלי ניהול תקין. כך שרשם העמותות לא נמצא היום חסר סמכויות – יש לו סמכויות מאוד רחבות.

אבל אם הולכים לכיוון של הפיקוח, של דרישת מידע... ואני לא מדברת על דרישת מידע מרואי חשבון, אלא דרישת מידע מנושאי משרה שרובם מתנדבים. הם יכולים עכשיו לעבור את מה שמתואר כאן. ואם הם יעברו את התהליך הזה שמישהו דופק להם בדלת וכולי כדי לקבל כל מסמך, והפרשנות של זה תהיה לפי הוראות ניהול תקין, כשאין חקיקה מאחורה לגבי התוכן והסמכויות של כל אלה – אנחנו בבעיה קשה מאוד. אני לא רואה דרך שאפשר לתת סמכויות כאלה רחבות של פיקוח, של חדירה לתוך רשות הפרט, של מצב שבו אפשר להגיע לתוך... ואני בכוונה לא מדברת על נותני השירותים – לגבי רואי החשבון התייחסנו בנפרד. אבל לגבי אותם מתנדבים שהם נושאי משרה: לעבור את דרך החתחתים הזאת, כשלא מעוגן בחוק מה מותר ומה אסור – לא נראה לי שזה יכול לעלות על הדעת.

ואני לא חושבת שההתנגדות שלנו כרגע מותירה את רשם העמותות ללא סמכויות מאוד גדולות. אם אתם רוצים להרחיב סמכויות, זה בסדר, אני מבינה את הצורך, אבל בואו נגדיר בדיוק את המותר והאסור בתוך הוראות ניהול תקין, שיעוגנו בחקיקה. לא חייבים לתקן עכשיו את כל חוק העמותות, אבל אפשר לקחת את הקטע הזה, לעג, ולהגיד מהן הסמכויות שאנחנו נותנים למפקחים. אחרת אנחנו פורצים פה פתח שבעיניי הוא לא נאות ולא תקין בשום דרך.

אנחנו יודעים מהן הסמכויות.

אנחנו לא יודעים.

סמכויות מגדירים בפירוש.

אבל סמכויות לגבי מה?

אתה מדבר על הנוהל, על התוכן.

אי אפשר לתת סמכויות של אכיפה על תוכן שהוא לא תוכן בתוך החוק אלא הוא פרשנות.

הרבה מהדברים נמצאים בחילוקי דעות, וגם הרבה מהדברים הם מאוד ראויים, ולכן צריך למצוא את המיזוג הנכון. ואני אומרת שאם אנחנו לא לחוצים פה... אני מדברת בעין הציבורית: רשם העמותות, בכוח הוראות ניהול תקין, מגיע לדרך מאוד רחבה וראויה של פיקוח.

מרדכי, בבקשה.

רציתי קודם כול לשאול האם הוראות מהסוג הזה קיימות גם בחברות לתועלת הציבור. כי זו ההשוואה - - -

עכשיו מחוקקים את זה ב - - -

זה די זהה בעמותה ובחברה לתועלת הציבור.

אנחנו בכלל מדברים כרגע על חברות לתועלת הציבור. אמרנו הפוך: שכשיהיו עמותות, זה כבר - - -

- - -

אנחנו כרגע מדברים על חברות לתועלת הציבור. הסעיף שנקריא אותו - - -

אבל מדברים גם וגם וגם. זה אותו סעיף.

מבחינת הנושא של הפיקוח – יש צורך בפיקוח מסוים של הרגולטור. צריך להבחין אם אותן עמותות, או חברות לתועלת הציבור, נתמכות על ידי המדינה או מכספי מדינה, ואז צריך הדגשה יתרה, מכיוון שזה כספי מדינה.

והדבר השני הוא בעניין הפיקוח. יש עמותות, ויש להן מטרות מסוימות שבגינן הן נוסדו ועבורן הן צריכות לפעול. וחלק מהפיקוח, שצריך להיות מוגדר, צריך להיות על זה שהן באמת פועלות למען המטרות שלשמן הן הוקמו, ולא פעילויות אחרות שלא מוגדרות בתקנון שלהן. ויש דברים מהסוג הזה: רק לפני כמה זמן היה סיפור עם האגודה למען החייל, שיכול להיות שרוצים לפרק אותה – כך קראתי בעיתונות – מפני שרוב הפעילות והתרומות שלה בסופו של דבר נשארות במעגל הפנימי שלה.

אבל היא שייכת למגזר הראשון, לא לשלישי.

מה הפירוש של זה?

שמי שממנה את היושב-ראש זה שר הביטחון.

בסדר, אבל מבחינת אופן הפעילות שלה היא לא משרד ממשלתי ולא חברה ציבורית ולא חברה עסקית, אלא היא אגודה לכל דבר ועניין.

לכן יש עניין בפיקוח, גם על הפעולות וגם על המטרות – האם החברה לתועלת הציבור או העמותה פועלת למטרות שעבורן היא נוסדה או כל מיני דברים מהסוג הזה, שמן הראוי שייתנו עליהם את הדין, כי אחרת האנשים שתורמים את הכסף לא תורמים עבור המטרות שעבורן תרמו את הכסף. ולכן יש משמעות לפיקוח הזה.

אתה אומר שיכול להיות מצב שתהיה עמותה וירטואלית בכלל. אם אנחנו לא עושים פיקוח בשטח, היא יכולה להציג כל מיני דוחות ומסמכים, אבל בשטח לא קיים שום דבר, או קיים רק שליש למשל מההיקפים המדווחים.

אנחנו יודעים את הבעייתיות. במצב שנוצר עכשיו יש שתי אפשרויות: או לא לחוקק שום סמכות פיקוח אלא לחכות לחוקק קודם כול את הנושא של חוק העמותות. אני מבין שאין עכשיו כוונה להביא חקיקה מיוחדת לגבי נוהל תקין. לא עושים את זה קרעים קרעים - - -

סליחה, אנחנו לא עובדים אצל רשם העמותות, עם כל הכבוד. אני בא היום ונותן להם סמכויות – אז אני רוצה לדעת את הנוהל התקין. הרי הבטיחו לנו את זה לפני שש שנים.

זה בסדר, אבל אני אומר את העמדה שלהם - - -

אנחנו נעשה - - - חמורה אם אנחנו כרגע נאפשר את ההמשך בלי לתקן את המהות.

אני לא יודע אם זה שייך, אבל אתמול ישבתי בדיון העברות בוועדת הכספים. העברנו הרבה כספים לגוף שלא משנה כרגע מה השם שלו. תוך כדי הדיון בדקתי ב"גוגל" את שכר חמשת הבכירים שם. השכר של מספר אחת הוא משהו כמו 740,000 שקל בשנה, לא עלות שכר. זאת אומרת, עלות השכר היא מעל מיליון שקל.

זאת עמותה, חברה, מה זה? גוף ציבורי אולי?

חמשת מקבלי השכר זה בדרך כלל פרסום של עמותות.

אבל הוא לא יוכל לקבל את הכסף הזה אם הוא לא מראה ניהול תקין. והניהול התקין בעצם צריך לבקר את זה. ובשביל לבקר את זה הוא לא צריך לבקר בתוך העסק – מספיק דוח של רואה חשבון שאומר שהשכר הזה עומד בתקנות. לא יכול להיות אחרת.

אבל למה זה קשור לרשם? זה לא קשור לרשם, זה קשור למשרד הממשלתי שרוצה או לא רוצה לתת כסף. זה לא קשור בכלל לחוק ההתאגדות, מה הקשר בין השניים?

משרד ממשלתי לא הולך לבדוק כל גוף שהוא תומך בו.

מה זאת אומרת? זאת חובה של כל משרד לבדוק למי הוא נותן כספים. זאת אינפורמציה מסוג אחר לגמרי.

איך הוא בודק? הוא לא בודק. ברגע שהוא מציג ניהול תקין של רשם העמותות, הוא כבר לא צריך לבדוק אותו.

אבל זה לא קשור לזה – לחשב הכללי יש את הכללים שלו.

אותו משרד ממשלתי, משרד העבודה והרווחה למשל, שרוצה עכשיו לתמוך בהעברת כסף לגוף מסוים, אם המשרד הזה מכיר בחשיבות של הפעילות של הגוף, הוא לא צריך לבודק מה השכר של חמשת מקבלי השכר - - -

זה לא נכון, משום שיש הוראות של החשב הכללי.

אבל החשב הכללי יכול להסתמך על הבדיקה של - - -

לא, לא, ממש לא. יש לו הוראות אחרות לגמרי, ולפעמים גם הקריטריונים שלו שונים לחלוטין.

אולי נעשה קצת סדר בעניין הזה.
תכף גלי תסביר את הרציונל של ניהול תקין, כי אני חושבת שהרבה מהנחות היסוד שנאמרו פה הן לא נכונות. חיכינו לשמוע את כולם כדי להגיב, אבל אנחנו לא מסכימים עם הנחות היסוד שנאמרו.

ספציפית לגבי העניין של מתן תמיכה או הטבת מס לעמותה שהשכר בה גבוה: זה קשור בשני מובנים. אחד, לרשם העמותות באמת אין סמכות לקבוע תקרת שכר, ונכון להיום רשם העמותות לא קובע תקרת שכר. מה שאין לנו סמכות לעשות – אנחנו מודעים לזה, ואנחנו לא קובעים. לגופים המתקצבים, או לגופים שנותנים הקלות או כסף נוסף – להם יש סמכות מעבר לדרישת הסף של אישור ניהול תקין. מעבר לעניין שהעמותה פועלת כדין בהיבטים של חוק העמותות, יש להם גם סמכות להגביל בהיבטים נוספים, והחשב הכללי, אחד מההיבטים הנוספים שבהם הוא מגביל עמותות נתמכות, זה היקף הוצאות הנהלה וכלליות, שזה משהו שלנו אין כיום סמכות להגביל, ואנחנו לא מגבילים.

גלי, בבקשה.

עלו פה כמה עניינים, ואני אתייחס אליהם לפי הסדר. קודם כול, עלו פה הרבה מאוד טענות נגד אישור ניהול תקין, כולל דבריו של חבר הכנסת מיכאלי. אני חייבת להגיד שעם חלק מהדברים אני מסכימה ואנחנו גם פועלים כדי לשנות את זה, אבל אני אקדים ואומר שבעיניי זה לא קשור לסמכויות הפיקוח האלה. אני אסביר - - -

אל תתחמקי – אתם התחייבתם לנו לפני כמה שנים שתביאו את זה, אז למה אתם לא מביאים את זה?

רגע, חבר הכנסת מיכאלי, תן לי להשלים את דבריי, ואם גם אז זה לא יהיה מובן אז אני אסביר.

החלטת הממשלה שקבעה את החובה לקבל אישור ניהול תיקון כתנאי לקבלת כסף ציבורי, כסף של המדינה, בעצם התייחסה לשני פרמטרים שלפיהם רשם העמותות צריך לתת אישור ניהול תקין: אחד, שהעמותה מקיימת את דרישות החוק, והשני, שהנכסים של העמותה משמשים להגשמת מטרותיה. אלו הם שני הפרמטרים שאותם רשם העמותות צריך לבדוק ולהחליט אם הוא נותן או לא נותן אישור ניהול תקין. בהמשך לזה התפתחה פרקטיקה, שאני חושבת שהיא מאוד תורמת לציבור, שרשם העמותות מעגן בכללי ניהול תקין, שהם שקופים לציבור, גם הנחיות בשפה של בני אדם: מה החוק אומר, איך צריך לקיים את החוק, ויותר מזה – איך רשם העמותות מפרש את החוק, שזה יותר מ-99% מהחוברת, כדי שעמותות ידעו מה מצופה מהן מבחינת רשם העמותות ואיך הן צריכות להתנהג. רוב החוברת של כללי ניהול תקין בעצם מעגנת את הפרשנות של רשם העמותות להוראות החוק.

עכשיו, על הפרשנות הזאת אפשר לחלוק. אפשר ל - - -

אבל גם עולה מכאן שיש דברים שהם חורגים מהחוק.

שנייה. אני אומרת שיש דברים מסוימים מאוד שנובעים מהסעיף השני של החלטת הממשלה, הסעיף של איך מבטיחים שהנכסים באמת ישמשו להגשמת המטרות. אבל ביתר הדברים, לפי איך שאנחנו רואים אותם... חוק העמותות הוא באמת מאוד לקוני והדברים שם הם לפעמים לא מאוד ברורים, ואנחנו רואים את עצמנו כרגולטור שמוסמך, כמו כל רגולטור במדינת ישראל, לפרש את הדין, ויותר מזה – אנחנו גם מציגים את זה בנייר מסודר שעולה להערות ציבור ורק אחר כך מעוגן; כך שאפשר לתקוף אם יש טענה כלפי חלק מההוראות, אפשר לפנות ליועץ המשפטי לממשלה אם יש טענה נגד הפרשנות ואפשר לפנות כמובן גם לערכאות משפטיות אם יש טענה נקודתית נגד הפרשנות. אבל מבחינתנו כללי ניהול תיקון בראש ובראשונה אומרים איך רשם העמותות מפרש את הוראות חוק העמותות.

אבל אמרת שאתם פועלים כדי לשנות דברים.

רגע, שנייה. עכשיו, גם לנו לא נוח עם המצב הזה. וכמובן שחוברת של 70 ומשהו עמודים שרובה היא פרשנות של חוק זה לא דבר שאפשר לעגן בתקנות, כי לא מעגנים בתקנות פרשנות של דין; ומעבר לזה, קשה מאוד לקחת את כל מכלול ההוראות הזה ולעגן אותו בתקנות, כי זה פשוט לא ישים ולא מעשי.

אבל, למה אני מתחברת לדברים שנאמרו כאן? כי גם לנו לא נוח – באמת לא נוח לנו – שחוק העמותות הוא כל כך לקוני וכל כך חסר ולא נותן מענה בצורה ודאית וברורה לאיך עמותה צריכה להתנהל ביום-יום, ולא מתקיים דיון ציבורי אמיתי על דברים שהם פרשנות שלנו לחוק העמותות.

ולכן, אנחנו עובדים... וזו עבודה שהיא מאוד מקיפה, זו לא עבודה שהיא פשוטה: לקחת את כל מה שלא ברור היום בחוק העמותות וכל מה שהוא מעורפל ונתון לכמה פרשנויות, ולעגן את זה בצורה מאוד ברורה בחקיקה ראשית. אפילו לא בתקנות – בחקיקה ראשית, שזה המקום הנכון בעינינו להבהיר הוראות של דין שהם הוראות לא ברורות.

אפשר בתקנות גם.

לא, אני חושבת שאין אח ורע לזה שפרשנות של חקיקה – לא הוראות ביצוע בחקיקה, לא הוראות יישום של חקיקה, אלא פרשנות של חקיקה – תופיע בתקנות. זה לא דבר שיש לו איזשהו אח ורע בחקיקה הישראלית. ולכן אנחנו עובדים ועבדנו בשלוש השנים האחרונות בצוות פנימי. וכמו שהצהרנו וחזרנו ואמרנו בוועדה, עכשיו זו נקודת הזמן שבה סיימנו את העבודה הפנימית, ואנחנו רוצים לצאת החוצה לדיון ציבורי ומקיף. המצב החדש בחוק העמותות החדש אמור לתת קודם כול דיון ציבורי בכל ההוראות השונות ובאיך הן אמורות לחול על עמותות, ומעבר לזה, הוא אמור גם להחליף את כל החוברת המאוד מורכבת הזאת של כללי ניהול תקין, בהוראות חוק ברורות, חד-משמעיות, שיכול להיות שילוו במעט הנחיות מנהליות - - -

בתקנות.

בוודאי בתקנות, אבל גם אולי בכללים מנהליים. אבל רוב עמודי החוברת יעוגנו בצורה ברורה ומפורשת בחקיקה ראשית. וזאת עבודה שמן הסתם הייתה מאוד מורכבת, ועכשיו אנחנו עומדים להתחיל לקיים לגביה את הדיון הציבורי.

למה אני אומרת שזה לא קשור? כי אנחנו הרגולטור של חוק העמותות, ואנחנו הפרשן המוסמך בשלב הראשון של חוק העמותות ובאיך הוא אמור לחול. מעבר אלינו יש את היועץ המשפטי לממשלה, ומעבר לזה יש ערכאות משפטיות. אבל כאן, בסעיפי הפיקוח, לא מתייחסים במילה ולא בחצי מילה לנושא של ניהול תקין. כאן אנחנו אומרים: מה שהוא לפי החוק. זאת אומרת, דרישות בכללי ניהול תקין שהן מעבר לחוק – הן לא קשורות לפיקוח לפי החוק הזה; ומה שהוא בכללי ניהול תקין שהוא פרשנות של החוק ויש ויכוח איתנו, הרגולטור, האם זו הפרשנות הנכונה – אז הוויכוח הזה יישמר, כי אנחנו לא משנים במובן הזה שום דבר מהמעמד של כללי ניהול תיקון במצב הקיים לעומת המצב העתידי.
עלו פה עוד טענות על כך שצריך לקיים דיון ציבורי ועקרוני בשאלה של מערכת היחסים של המגזר השלישי והמדינה – במידת ההתערבות ובמידת הפיקוח שצריכה להיות לרשם העמותות לגבי פעילות העמותות. אני חושבת שהדיון הזה יכול להתקיים גם במסגרת הדיונים על חוק עמותות חדש וגם במסגרת דיונים עקרוניים על מדיניות הממשלה. נכון שמדובר פה בדין תאגידי, אבל מדובר בתאגידים מסוג מאוד מיוחד, ובדרך כלל בדין תאגידי, בחוק החברות, אין רגולציה מאוד מפורטת כמו כאן, למעט בכל מה שקשור לחברות ציבוריות, ששם הנחת המוצא היא שיש איזשהו כשל שוק – יש בעיית נציג, בגלל שיש כסף ציבורי של בעלי מניות מקרב הציבור, ולכן יש סמכויות פיקוח יותר נרחבות מאלה של רשות ניירות ערך, ביחס להתנהלות של חברות ציבוריות לפי הוראות החוק. בעינינו, גם במקרה הזה, בגלל שיש כסף ציבורי ובגלל שיש פעילות ציבורית, כן נכון לתת סמכויות פיקוח, שכמו שגבי ציינה, הן סמכויות פיקוח ברמת המינימום.
עכשיו, אם המפקח שלנו מפקח ומוציא דוח שאומר "הפעולה הזאת היא לא בהתאם לחוק כמו שרשם העמותות מפרש אותו", אז אפשר לבוא ולטעון "לא נכון, זאת כן הפרשנות של החוק, והפרשנות שלכם היא שגויה", ויש את הכלים לברר את הוויכוח הזה כמו מול כל רגולטור אחר.
עכשיו, כאן יש באמת תאגיד מיוחד, מגזר וולונטרי, עם פעילות מאוד חשובה וחיונית. אבל בגלל זה גם יש שם הרבה מעורבות של הציבור הרחב, שחלקו אולי פחות צריך הגנה וחלקו כן צריך הגנה. ולכן, גם בשיטות המשפט השונות – באנגליה, בארצות-הבית, בניו-זילנד, באוסטרליה, בסינגפור – כמעט בכל מדינה שבדקנו, שיכולנו לבדוק את הדין הרגולטורי התאגידי על גופים מהסוג הזה, ראינו שכן יש סמכויות פיקוח מאוד נרחבות. הרבה יותר ממה שדרשנו פה.

בואי ניקח את האמריקאי.

האמריקאי הוא קצת שונה, כי שם הסמכות היא דרך דיני המס. אבל באנגלי ובניו-זילנדי ובאוסטרלי - - -

באנגלי יש רשות ציבורית עצמאית שהיא לא הממשלה, ומעורבים בה אנשי ציבור. זה מודל אחר.

אבל זאת לא הנקודה. המחוקק הישראלי, בשלב הזה, קבע שהפיקוח התאגידי על עמותות מתבצע על ידי רשם העמותות. האנגלים קבעו שזה ה-Charities Commission. בסדר, זה מבנה אחר של פיקוח. בחברות ציבוריות קבעו שזה רשות ניירות ערך, שזה תאגיד ציבורי. זה כרגע הרגולטור של התחום – אני מקווה שעל זה אין חולק. במדינות אחרות, בתחום הזה, ראו צורך ציבורי מאוד משמעותי לפיקוח הדוק על ההתנהלות.

כיוון שהם הגדירו בצורה מאוד ברורה מה זה "תועלת הציבור", דבר שלא נעשה בישראל. אז אם יש לך קריטריונים, את בונה כלים.

ניסן, אני מסכימה שבעתיד הכוונה היא כן לקיים את אותו דיון ציבורי. לכן בשלב הזה דרשנו סמכויות פיקוח שהן מאוד מינוריות. במסגרת החוק החדש, שיעשה את ההבחנה בין סוגי העמותות ויקבע בדיוק איפה ממקדים את מאמצי האכיפה, נרצה סמכויות פיקוח הרבה יותר נרחבות, וגם הן יבוא לכאן לדיון. אבל אני חושבת שכללי הניהול התקין לא קשורים, כי זה פרשנות של הדין, שאנחנו, כרגולטור אחראי, מפרסמים אותה כנייר מאוד מפורט לציבור, שיכול לבוא ותקוף את זה, גם מולנו וגם מול אחרים. ואנחנו כן מתגמשים וכן מוכנים לבוא לקראת - - -

גלי, אני מבין שלא כולם מסכימים לדברי התשובה שלך, אבל אנחנו חייבים להפסיק את הדיון. תם ולא נשלם. אנחנו נמשיך ביום חמישי את כל נושא הפיקוח וניתן גם להגיב על הדברים באופן עקרוני. סיימנו את הישיבה.

<הישיבה ננעלה בשעה 10:55.>