PAGE
18
ועדת החוקה, חוק ומשפט
18/11/2013

הכנסת התשע-עשרה
נוסח לא מתוקן

מושב שני
<פרוטוקול מס' 80>
מישיבת ועדת החוקה, חוק ומשפט
יום שני, ט"ו בכסלו התשע"ד (18 בנובמבר 2013), שעה 10:24

<1. הצעת חוק-יסוד : הממשלה (תיקון) (הגברת המשילות)>
<2. הצעת חוק הבחירות לכנסת (תיקון מס' 61) (העלאת אחוז החסימה והגברת המשילות), התשע"ג-2013>

חברי הוועדה: >
דוד רותם – היו"ר
שולי מועלם-רפאלי

אברהם מיכאלי
אורי מקלב

רונן הופמן

>
עדנה הראל-פישר - מח' ייעוץ וחקיקה - מח' כלכלית פיסקלית, משרד המשפטים

דנה יפה - עוזרת ראשית יעוץ וחקיקה, משרד המשפטים

יפית שלו - מתמחה, משרד המשפטים

יואל בריס - היועץ המשפטי, משרד האוצר

אבי גבאי - סגן בכיר לחשבת הכללית, משרד האוצר

אסי קליין - הלשכה המשפטית, משרד האוצר

יוגב גרדוס - רכז מאקרו באג"ת, משרד האוצר

חיה גרשוני - לשכה משפטית, משרד הפנים

שמחה דן רוטמן - התנועה למשילות ודמוקרטיה

ישראל גוטליב - פעיל המשמר החברתי

ברוך לוצקין - פעיל המשמר החברתי

סיגל קוגוט
אפרת חקאק

דורית ואג

אסתר מימון

הממשלה (תיקון) (הגברת המשילות)
<הצעת חוק הבחירות לכנסת (תיקון מס' 61) (העלאת אחוז החסימה והגברת המשילות), התשע"ג-2013>

בוקר טוב. אני מתכבד לפתוח את ישיבת ועדת החוקה, חוק ומשפט. הצעת חוק-יסוד: הממשלה (תיקון) (הגברת המשילות), של חבר הכנסת רונן הופמן, חמד עמאר, רוברט אילטוב ודוד רותם. אנחנו עוברים לנושא של תקציב המדינה.

בדיון הקודם התחלנו ללבן את הנושא הזה. חלק מהנושאים לובנו יותר, חלק פחות. אני מבקשת שתתחילו דווקא בנושא האחרון, שהוא היה האחרון לדיון וביקשתם שאני אכין לגביו נוסחים, ואני רציתי רק להציג אותו. הנושא השני שנדון זה הנושא של ניהול התקציב בהיעדר תקציב. וכאן, אחרי ששמעתם הסברים על מבנה התקציב, שהוא תקציב אחד שלא מחולק למנות למשרדים, הבנתי את רוח הוועדה וגם הצעתי לוועדה שלא לשנות את המודל הזה ולא ללכת על הנוסח שעבר בקריאה הראשונה שיכול להביא לשינוי המודל הזה ולחלוקה מההתחלה של התקציב למשרדים, אלא לאמץ את המודל שהתקציב הוא אחד, הוא מאפשר יותר גמישות, אבל שני רעיונות שהיו חשובים לחברי הכנסת יכולים למצוא ביטוי גם במודל החדש – זה מה שהתבקשתי לנסות ולעשות – האחד, הרעיון שגם במצב שמתקרבים לבחירות – ולא תמיד היעדר תקציב זה התקרבות לבחירות, לפעמים יש איחור בתקציב וגם בפברואר מאשרים תקציב בממשלה מאוד יציבה – אבל גם במצב שהולכים לבחירות יש צמתים שבהם ההחלטות צריכות להתקבל או להיות מאושרות על-ידי הדרג הנבחר. אחרי ששמעתם על ועדת החריגים ודרכי פעולתה, אני מניחה שהממשלה לא תתעניין במיוחד ביום האישה או במחוזיאדה, אם מאשרים או לא, אבל בהחלט תתעניין בשאלה - - -

זה מאוד לא בסדר שלא דנים ביום האישה.

דנים, אבל ועדת החריגים אולי יכולה להספיק לזה, לא צריך להביא את זה לממשלה.

לא צריך להביא את זה עד הממשלה.

עצירה של פרויקטים גדולים או מניעת שירות חיוני או מחלוקת בין משרד לוועדת החריגים על שירות חיוני – כל מיני דברים שהממשלה עצמה יכולה להחליט שהיא רוצה שיבואו לפחות לידיעתה, אולי לאישורה, זה מה שחבר הכנסת רותם הנחה אותי לעשות.

חשבתי שאפשר לעשות את זה בשלוש צורות, ואף אחת מהן לא קשורה לתיקון חוק היסוד. מאחר שחוק היסוד מדבר על הוצאות הממשלה, אפשר בחוק רגיל או בהחלטת ממשלה להחליט על כללים כאלה, ואף אחד מהם לא יסתור את מה שנאמר עכשיו בחוק היסוד.
השאלה מתי החלטה מסוימת, בהנחה שהיא יכולה להתקבל, מוחלטת על-ידי גורם פלוני או אלמוני זה לא עניין לחוק היסוד. חוק היסוד קובע את סדרי העדיפויות, קובע שיש נקודת אחיזה בתקציב הקודם שאושר על-ידי הנבחרים, הוא קובע את העדיפויות, שהולכים קודם לחוק, אמנה, חוזה, ואחר-כך לשירותים חיוניים ואחר-כך לפעולות שתוקצבו. אם זה פלוני או אלמוני, אם החשב הכללי או החשבת הכללית, או הממשלה, או מתי מביאים את זה לידיעתו של שר או לאישור הממשלה, לא בהכרח חיוני שיהיה בחוק היסוד וגם לא רצוי שיהיה בחוק היסוד.
חשבנו על מודל אחד שאפשר ליישם בכמה צורות. האחת היא, הנמוכה ביותר, התחייבות של שר האוצר שהוא יביא לממשלה החלטת ממשלה בתוך זמן קצוב שרצוי שיהיה קצר, כשהממשלה עוד בשיא כהונתה ולא קרובה לבחירות, החלטת ממשלה עם כללים, כללים לקביעת נושאים שיבואו להחלטתה, מה קורה כשיש מחלוקות, כללים שהממשלה תרצה, ואז זה הפה שהתיר ואסר, ומה שהממשלה תקבע בהחלטה הזאת, היא יכולה להחליט שדברים מסוימים היא בכלל לא מעוניינת לראות, דברים מסוימים היא רוצה לידיעה, דברים מסוימים היא רוצה לאישור, וזה מספיק. זו אופציה אחת.

האם מדובר כאן על אותם נושאים שאילולא יבואו על-ידי שר האוצר לממשלה יידונו בוועדת החריגים?

כל הנושאים נידונים בוועדת החריגים, זה המנגנון.

אבל בסעיף הזה.

לא רצינו להכתיב לממשלה מה להחליט. ממילא מי שיביא את הטיוטה להחלטת הממשלה זה שר האוצר. שרים יוכלו להתייחס לזה ולהביע את עמדתם.

בינתיים במדינת ישראל, אם אנחנו רוצים לדבר על משילות, את המדינה מנהלת ממשלה, לא פקידים, עם כל בכירותם.

הם מאוד עוזרים.

היו עד היום בערך 10 ועדות חריגים, אף פעם שום שר לא התלונן כנגד המנגנון.

היו מחלוקות לפעמים, היו גם דברים שהגיעו להכרעה במשרד המשפטים. אבל זה לא משנה עכשיו, מה שחשוב שאתה בונה מבנה. אם רוצים בהחלטת הממשלה לעגן את הכללים הקיימים ללא כל שינוי, בבקשה. הממשלה יכולה להגיד: אין לי עניין לראות שום דבר, אני ערה לכך שבתקופה הזאת – למרות ששוב לא תמיד זה לפני בחירות, לפעמים זו ממשלה שנבחרה לא מכבר ומן הראוי שתהיה אחראית לנושאים מסוימים, בשביל זה הציבור בחר בה - - -

סליחה. קטעתי אותך באופציה.

האופציה השנייה היא, וזו גם שאלה של מידת הנכונות של שר האוצר ללכת על האופציה הראשונה, כי זה במסגרת יחסי האמון שלו עם הוועדה. אם הוא בא ואומר: אני מתחייב להביא טיוטה כזאת, והוועדה מקבלת את ההתחייבות הזאת, אז אין חקיקה.
האופציה השנייה היא להוסיף הוראה בחוק יסודות התקציב שתאמר לשר האוצר, בהתייעצות עם שר המשפטים, להביא החלטה כזאת לממשלה. לא תכתיב מה יהיו הפרמטרים. החלטה שבין היתר תעסוק ב-א', ב', ג', היא יכולה לעסוק בעוד דברים ששר האוצר רוצה. כמובן הפרמטרים שחשובים מאוד לוועדה, שתהיה התייחסות אליהם בהחלטת הממשלה, גם אם לא מה יהיה הפתרון שיחליטו עליו בהחלטת הממשלה, אפשר למנות, והצעתי למנות דברים מסוימים, הן בנושא של שקיפות והן בנושא של קביעת אמות מידה או סדרי גודל או מידת סטייה מהתקציב הקודם – כל מיני דברים שהממשלה יכולה לראות כאיזה זיז להיאחז בו, אם היא תרצה שמשהו יבוא לאישורה. זו אופציה שאתה קובע בחוק יסודות התקציב הוראה, אבל ההוראה לא עוסקת בפתרונות הקונקרטיים, אלא רק בזה שאתה מעוניין שיהיה הדבר הזה, במיוחד אם אתה רואה שלא מעוניינים לשתף אתך פעולה ואתה צריך לקבוע הוראה כזאת בחוק, או שזה משהו שחשוב מספיק לחברי הכנסת שהם ירצו לקבוע אותו בחוק ממילא.
האופציה השלישית – לדעתי היא דורשת דיונים נוספים, כי אי-אפשר סתם מהשרוול להוציא מן מנגנון כזה – היא לקבוע בחוק יסודות התקציב הוראה עם הפרמטרים. כלומר, שפרויקט בסדר גודל כזה וכזה שטרם נחתם עליו חוזה, ולכן הוא לא בגדר של חוק, אמנה, חוזה, וסבורים שצריך לעצור את ההוצאות לגביו, זה יבוא לממשלה.

איפה לקבוע את זה?

בחוק יסודות התקציב במקום בהחלטת ממשלה. אתה יכול לעשות את זה, כי אתה לא הולך לקבוע פה מגילות ים המלח של פרמטרים, אלא רק כמה פרמטרים לעבודה. אבל עדיין זה דורש דיונים, כי אתה צריך להכיר היטב את הדוגמאות שהיו ואיזה דברים הוועדה עשתה, גם ביקשנו נתונים מאגף התקציבים, שיביא לנו נתונים על התקציב האחרון, מינואר עד יולי. בכל זאת פעלו שבעה חודשים, אז אפשר לראות מה מתוכו היו חוק, אמנה, חוזה, מה מתוכו היו שירותים חיוניים ומה מתוכו היו פעולות שתקצבו, כדי שיהיה לכם סדרי גדול. תקבלו תיכף את הנתונים. בין אם הנתון כזה ובין אם הנתון הוא אחר זה באמת עניין של השקפת עולם כיצד אתם רואים את הדרך ומה הממשלה מעוניינת.

באותה נשימה אני אגיד למשרד המשפטים שתכננו ביום רביעי להביא נוסחים של כל מה שעשינו עד היום, כי זה חוקי היסוד, ואז נעבור לדיון בחקיקה הרגילה. זו ההזדמנות להביא את זה להכרעת ועדת השרים לחקיקה, כי בינתיים כל מה שיש לנו זה החלטת ועדת השרים לחקיקה על הקריאה הטרומית, ובעצם עמי בא הנה ואומר שבאופן פורמלי יש התנגדות ממשלה לכל ההצעות.

אין שום בעיה, אז הממשלה תתנגד, אני רוצה לראות אותם במליאה ממתנגדים.

בינתיים הוועדה הזאת כבר דנה כמה חודשים, היא שינתה את הנוסח הכחול ויש לה כל מיני אופציות, לרבות האופציה הזאת שאומרת: כל האופציות בכל הסוגיות – הרכב הממשלה, אי-אמון בממשלה, תקציב המדינה – כל הדברים האלה הם דברים קרדינליים לממשלה. זה נראה די מוזר שהממשלה לא תדון בזה בכלל, בהסדרים עצמם, בטיוטות שאנחנו מכינים, ולכן החלטנו להביא את זה ביום רביעי. יושב-ראש הוועדה אמר לי לפני הדיון שביום רביעי אני אביא טיוטות עם כל החלופות לכל הדברים שדנו בהם עד היום, על מנת שתוכלו להביא את זה לוועדת השרים לחקיקה.

לא צריך, אתם לא צריכים להביא את זה לוועדת השרים...

אנחנו מוצאים את עצמנו חושבים מה יחשבו השרים ומה סביר להניח שיחשוב ראש הממשלה, אם הוא ישב פה שלוש שעות באי-אמון או לא, והשרים בממשלה – לא הביאו להם לדיון בכלל את הדבר הזה.

סומכים עלינו.

אם תבוא ועדת השרים לחקיקה ותגיד: לא מעניין אותנו החלטת ממשלה, לא אכפת לנו כלום, הכול פועל נהדר – בסדר, אז הוועדה תשקול את הדבר הזה, אבל בהיעדר איזו התייחסות של ועדת השרים לחקיקה, חוץ מהאמירה של עמי "יש התנגדות", כי פורמלית יש התנגדות, וכל הדברים האלה עוסקים בממשלה, זו ההזדמנות שלכם. יהיו לכם טיוטות, יהיה לכם לכל סעיף הסבר, לרבות תקנון הכנסת בעניין אי-אמון, הכול תוכלו להביא לדיונים ואנחנו בינתיים נמשיך בנושאים שממילא הממשלה לא מביעה בהם עמדה כממשלה.

צריך לזכור שאנחנו חייבים לסיים בקדנציה הנוכחית.

החודש נסיים את החוק הזה.

ביום ראשון הבא ועדת השרים לחקיקה יכולה לדון בזה אם היא רק תרצה. ביום רביעי יהיו לך כל הטיוטות.

רצינו כמובן לשמוע את עמדות משרד האוצר על הרעיון הזה - - -

רק לפני, אני יכול לשאול שאלה בהקשר הזה?

כן.

אני מנסה להבין את המנגנון שקיים כיום עם ועדות החריגים וכן הלאה. נניח שראש הממשלה ושר האוצר, היה חשוב להם להוציא מוועדת חריגים איזה נושא ולהעביר אותו לממשלה, האם הם יכולים במנגנון הקיים כיום לעשות את זה?

ודאי, איזו שאלה.

הם יכולים, כי הרי לא באמת הממשלה עובדת אצל הפקידים, אלא הפוך.

נכון.

האם זה קורה?

עד היום זה לא קרה, כי לא היה צריך.

איך יכול להיות שעד היום לא היה צריך? ההצעה האחרונה של סיגל נטעה בי איזו תחושה: למה צריך להיכנס לרזולוציות כאלה? אבל מצד שני להגיד "עד היום לא היה צריך", זה נוטע תחושה קשה במקביל . איך יכול להיות שעד היום לא היה אפילו נושא אחד שהיה צריך להביא? איך יכול להיות?

איך אמר לפני שבוע שר האוצר? מה שהיה מכאן ועד היום לא יהיה מכאן ולהבא.

מעניין איך זה עובד היום. זו השאלה שאני רציתי לשאול.

ברשותכם, אני רוצה להתחיל בתפיסת עולם לגבי כל התרחיש הזה של פעולה ללא תקציב מאושר. מבחינתנו, עוד יותר מבחינתי, כמי שיושב בכיסא של יועץ משפטי למשרד האוצר, זה התסריט הגרוע. ולמה? כל מה שאנחנו עושים כל החיים שלנו זה להגיד: הממשלה פועלת על-פי תקציב שהיא אישרה והעבירה כחוק בשלוש קריאות בכנסת. זה המסד של משרד האוצר. בלי זה אני לא קיים, אין לי הצדקה בכלל. זה מה שאנחנו עושים.
האירוע הזה שפעם בשנה – לאחרונה זה היה פעם בשנתיים, אבל זה אותו עיקרון ​– האירוע הזה שהממשלה מגיעה לכנסת ומאשרת את התקציב בחוק הוא לחלוטין לא טריוויאלי. הוא קבוע אגב בחוק היסוד והוא אירוע משמעותי ביותר.

יש לאירוע הזה לתפיסתי שתי רגליים: פעם אחת הממשלה פועלת מכוח אמון הכנסת. הממשלה לא יכולה לפעול מכוחה, אלא באמון הכנסת. יש לזה ביטוי כמובן בכך שהממשלה מגיעה עם הקמתה אל הכנסת ומקבלת אמון. יש לזה כמובן את הביטוי השני, שסיגל הזכירה ואני פחות מתעסק בו מטבע הדברים, וזו האפשרות של הכנסת להביע אי-אמון בממשלה.

עוד ביטוי מאוד-מאוד משמעותי לזה הוא התקציב. ולמה? בתקציב המדינה קורים שני דברים. בעצם ההליך של התקציב שקבוע בחוק היסוד ואחר-כך בחוק יסודות התקציב מחייב או מכריח את שני הדברים האלה. קודם כול, תמיד התקציב הוא מוגבל – יש גם חוק המסגרות הפיסקליות שקובע את גודל התקציב המקסימלי ואת גודל הגירעון המקסימלי – ובעולם של מציאות חייבים תמיד לקבוע סדרי עדיפויות. זה אירוע שהוא אירוע מז'ורי מבחינת הממשלה, והיא צריכה להגיד מה סדרי העדיפויות שלי אל מול הסובב. אני מסתכלת החוצה ורואה מה האתגרים שעומדים בפני ואני אומרת, כממשלה, מה הדברים שהכי חשוב לי לשים עליהם משקל – האם זה יהיה חינוך? האם זה יהיה תשתיות? האם זה יהיה פרויקט של 150,000 דירות להשכרה?

יואל, כמה שנים אתה יועץ משפטי של משרד האוצר?

חמש שנים וחצי, אדוני.

האם אי פעם הצעת לבטל את ועדת החריגים הזאת?

לא. עוד רגע אני מגיע גם לוועדת החריגים.
הממשלה קובעת סדרי עדיפויות. הדבר השני שהממשלה עושה סביב אירוע תקציב, היא קובעת את תוכנית הפעולה שלה, וכמובן שצריכה להיות התאמה, ככל האפשר, בין תוכנית הפעולה – בין הפרויקטים הגדולים שאני מתכוונת ליישם בשנת התקציב הקרובה – לבין התקציב. הביטוי האמריקני אומר: צריך לשים את הכסף איפה שהפה שלי מדבר – אם אני אומר שזה מה שאני רוצה, תראה לי איפה שמת את הכסף לפרויקט הזה.

שני הדברים האלה, כיוון שהם כל-כך חיוניים בחיי הממשלה, הם מחייבים אמון של הכנסת, הם מחייבים אותנו לבוא ולא סתם לקבל בקריאה אחת בכנסת אמון, אלא התקציב עצמו עובר כחוק עם כל התהליך של חוק: קריאה ראשונה, ועדה וחזרה לקריאה שנייה ושלישית עם הסתייגויות וכל התהליך. זה היבט אחד של חוק התקציב.

פועל יוצא של ההיבט הזה הוא להבנתי הסעיף שקובע שאם בתוך 90 יום הכנסת לא אישרה את התקציב, הממשלה פועלת ללא אמון הכנסת, ואין ברירה אלא ללכת לבחירות. זה לא כמו שמציירים את זה לפעמים, שיש קנס או עונש לכנסת על זה שהיא לא העבירה את התקציב, ולכן רוצים שיהיה איום מרחף מעל הכנסת – דעו לכם, אם לא תאשרו את התקציב, נלך לבחירות. זה לא איום ולא עונש ולא שום דבר מסוג זה. זה פשוט תוצאה טבעית. התוצאה הטבעית של המצב שבו יש לנו מבוי סתום, שבו אי-אפשר להביא תקציב לאישור הכנסת, הממשלה פועלת בלי התשתית הבסיסית של אמון הכנסת בסדרי העדיפויות שלה, בתוכניות העבודה שלה ובתקציב שהיא מקצה לפעולותיה – הדבר הזה לא יכול להתקיים, לכן אחרי 90 יום, אין מנוס, הולכים לבחירות.

הרגל השנייה של האישור של חוק התקציב, והיא לא פחות משמעותית בפסיקה ובכתיבה, ולא רק במשפטנות, סליחה שאני אומר, גם במדע המדינה, שהוא לא פחות רלוונטי לעניין הזה – ההיבט השני מאוד משמעותי והוא גם מאוד בלב העשייה שלנו כמשרד האוצר, ועוד יותר, אם יורשה לי שוב, כלשכה המשפטית של משרד האוצר, זו התפיסה שהכסף שאנחנו מוציאים הוא לא שלנו, אנחנו מחזיקים בו בנאמנות עבור הציבור.
אם יורשה לי רק קוריוז קטן, פעם, באחד מימי החנוכה, בת של אחד מהעובדים בלשכה המשפטית הגיעה למשרד ועלינו ביחד במעלית, והמעלית עצרה בכל קומה. באיזה שלב הילדה משכה לאבא בשרוול ושאלה: אבא, באיזה קומה זו הכספת שהאוצר מחזיק את כל הכסף? התשובה היא שאין כספת כזאת, הכספת הזאת היא הציבור. אנחנו לוקחים כסף מהציבור, דרך מנגנון המסים וקצת דרך מנגנונים אחרים, אבל בעיקר דרך מנגנון המסים – לוקחים את הכסף הזה ומשתמשים בו לטובת אותו ציבור שממנו לקחנו את הכסף. הכסף הזה לא שלנו במובן האמיתי, אנחנו מחזיקים בו בנאמנות.

כמו בכל נאמנות, צריך להיות שטר נאמנות וצריך שהנהנה או מי שקובע את הנאמנות הזאת, מי שהקים את הנאמנות הזאת, יגיד לצורך מה הנאמנות הזאת. זו נאמנות לטובת ספרייה לעיוורים? זו נאמנות לטובת צער בעלי חיים? זו נאמנות לטובת מחשבות על צדק חברתי? לכל קרן כזאת יש מטרות. כיוון שכך, אם אני, כממשלה, רוצה להוציא כסף שהוא לא שלי, אני צריכה קודם כול לקבל אישור של הנהנה. מי הוא נציג הנהנה? הכנסת. כנסת ישראל שנבחרה היא נציגת הציבור, היא הריבון, ולכן שתי הרגליים האלה הן בתשתית של חוק היסוד שקובע שחוק התקציב נקבע בחוק.

למה אני מקדים את כל זה? בתרחיש האמיתי כשזה קורה, אני אומר שאנחנו אמורים להסתובב במשרד האוצר בתחושה של מועקה, והמועקה הזאת נובעת מכך שכל הכלל הבסיסי, החשוב, שהממשלה פועלת מכוח אמון הכנסת, ולכן היא מאשרת תקציב בחוק, שהממשלה היא נאמן בכספי הציבור, ולכן היא צריכה לקבל הנחיות איך לפעול בכספי הנאמנות – כל זה לא מתקיים, ואז אני נמצא בוואקום.
אז יש כמה פתרונות וחלופות. חלופה אחת ראינו – הפתרון האמריקני שאומר: תעשה תקציב ביניים, ואם יש לך דד-לוק שאפילו תקציב ביניים אתה לא מצליח לעשות, אין ברירה, אתה הולך לסגירה, מה שנקרא שאט-דאון.

חוק היסוד הישראלי, ובצדק, להבנתי, קבע שאנחנו לא יכולים לספוג תרחיש כזה, ולכן אל מול מה שציירתי עכשיו, קו המחשבה שאמרתי, מוביל לזה שאתה צריך להגיד: תעצור הכול, אל תעשה כלום. לא, אומרים לך "כן תעשה", אבל יש כאן הגבלה על כוחה של הממשלה וההגבלה הזאת היא לא מקרית, ההגבלה הזאת לא נובעת מאיזו השתלטות פקידים, אלא מעוצמתה של הכנסת ומעוצמת האירוע שאנחנו פועלים כממשלה ללא אישור הכנסת. ולכן, להבנתנו, מה שקורה במצב כזה הוא שאנחנו עוברים חזרה למטא-תהליך, למה שמעל לפעילות היומיומית של הממשלה והכנסת, ולכן יש לנו סעיף קטן (ב) בחוק היסוד שאומר לנו: במצב כזה תפעלו לפי סדרי עדיפויות קבועים שנקבע לכם בחוק היסוד. ברגע זה סדר העדיפויות שבחוק היסוד משתלט גם על פעילות הממשלה.

אלא מאי? כמובן שחוק היסוד מניח, כמו שלפעמים חוקים מניחים, שהאמת כתובה על הקיר. כלומר, ברור לך – אחרי שגמרת את ההתחייבויות לפי חוק, חוזה ואמנה – ברור לך מה הצרכים החיוניים וברור מה פעולות ההמשך שמתאים במצב כזה להמשיך בהן. האמת היא שכמובן מישהו צריך להחליט בדבר הזה, כי הנתון הזה לא כתוב על שום קיר. לא כתוב לי באיזה מקום, כמו בדניאל, שיש יד מהשמים שכותבת: "מנא מנא תקל ופרסין". אין לי יד כזאת שתכתוב לי על קיר המשרד שלי מהן הפעולות החיוניות ומה לא.

עכשיו אני מגיע, אדוני היושב-ראש, לתהליך שבפועל קורה. דבר אחד לדעתי חשוב להבין, ועדת החריגים דנה במפורש בקצה הקרחון. הקרחון כולו מתנהל בדרך אחרת, ואולי אבי גבאי, שהוא יושב-ראש ועדת החריגים המיתולוגי, סליחה שאני אומר, יוכל אחר-כך להסביר. מה שקורה הוא הדבר הבא: החשב הכללי, החשבת הכללית, פונים אל המשרדים. הם פונים אל המשרדים דרך חשבי המשרדים - - -

יואל, אתה רק יכול לתת את הנתון כמה זה חוק, אמנה - - -

המספרים כמובן זה אגף הכלכלנים, אני באגף של המילים. את רוצה שנעצור רגע?

רק שנבין את סדרי הגודל.

אני רוצה להבין כמה תדבר כדי לשכנע אותנו שלא לתת לממשלה להחליט אלא להשאיר את זה בוועדת החריגים? כמה זמן צריך בשביל זה?

אדוני, אני מנסה להיות תמציתי וקצר.

עד עכשיו לא שכנעת אותי.

אני יכול לעשות רק כמיטב יכולתי. אני אציג את הדברים, הם גם רשומים עלי ספר בתולדות ישראל.
אני אחזור בכל זאת. הנקודה שצריך להבין, שהדבר שלא רצוי שיקרה זה שתהיה תחושה שעולם כמנהגו נוהג. אדוני, נתאר לעצמנו מצב שיש ראש ממשלה ושר אוצר שאומרים "אנחנו רוצים להביא קיצוץ עומק", אבל להתחיל להעביר קיצוץ עומק ולעבור את התהליך של הממשלה ושל הכנסת, זו טרחה מאוד גדולה, יש לי פתרון אחר, פשוט נלך ל-1 חלקי 12, והכול יהיה בסדר. הרעיון הזה, כמובן חוק היסוד לא מאפשר, קודם כול, כי הוא אומר שאחרי 90 יום הולכים לבחירות, אבל מעבר לכך הוא אומר: זה לא מתנהל, במצב של 1 חלקי 12, חוק היסוד יקבע לכם מה לעשות. חוק היסוד לוקח את ההגאים אליו ואומר: ממרומי מעמדי אני אנהל את הסיטואציה הלא נורמלית הזאת.

אני רוצה להגיע רגע לטכניקה שבה זה פועל, וזה עונה לשאלה ששאלה חברת הכנסת מועלם. הדרך שבה הקרחון כולו עובד הוא שאגף החשב הכללי פונה אל החשבים, החשבים פונים אל המשרדים שבהם הם יושבים והם אומרים: תנו לנו את הצרכים שלכם בפירוט לפי חודש. הרי כולנו יודעים שהביצוע של התקציב הוא עונתי, אבל התקציב עצמו לא עונתי, הוא קובע סכום לשנה – יש דברים שמתבצעים בינואר, יש דברים שמתבצעים ברצף ורוב התקציב מתבצע דווקא יותר לכיוון החצי השני של השנה אחרי שבחצי הראשון הוא הלך יותר על התכנון לקראת הביצוע. כך עובד תקציב המדינה בכללותו. ולכן יכולים להיות שני משרדים, כשלכל אחד מהם יש תקציב של 120 זוז, לצורך העניין, ואחד מהם בינואר צריך עשרה זוז, אחד מהם בינואר צריך זוז אחד ואחד מהם, אולי דווקא בינואר, צריך 20 זוז, כי הוא עושה חיסוני שפעת בבתי החולים, לצורך העניין. ולכן שולחים אל החשבים ומקבלים את המנות. אחרי שבודקים את הבקשות של המשרדים רואים אם יש אפשרות ומחלקים לכל משרד את המנה שלו לחודש. הרוב הגדול של הפעילות לא מגיע לוועדת החריגים. מה שמגיע לוועדת החריגים אלה פעולות מסוימות, הייתי אומר בשל האופי שלהן, שיש להן היבט ציבורי, שראוי שיגיעו מלכתחילה אל ועדת החריגים. הדוגמאות הבולטות הן הדברים הלא דרמטיים: נסיעות, כנסים, פעילויות – הדברים האלה בדרך כלל יכולים לחכות את אותם חודשים עד שיש תקציב.

דבר שני שמגיע אל ועדת החריגים אלה ההתחייבויות החדשות. כלומר, לא הביצוע השוטף של התקציב שממשיך ומתבצע – טיפות חלב ממשיכות לפעול, בתי ספר ממשיכים לעבוד, ובתי החולים ממשיכים לקבל לחדרי המיון. כל הדברים האלה קורים בביצוע השוטף – אם רוצים להתחיל פרויקט חדש, כביש חדש, מבנה חדש – כל הדברים האלה, אז זה מגיע לוועדת החריגים. ובפעילות השוטפת – רק אותם דברים שיש להם היבט או פן ציבורי כמו יום האישה, אדוני הזכיר, אבל לא רק, כנס בין-לאומי או דבר מהסוג הזה שמגיע לוועדת החריגים.
כיוון שכך זה לא פלא גדול שזה מסתדר, זה עובד, כיוון שאנחנו פועלים לפי ההנחיה של חוק היסוד וכיוון שכל הפעולה מתחילה מלמטה. זה לא תכתיב מרכזי של משרד האוצר שיושב מאן דהוא וקובע כך וכך ינוהלו הדברים, אלא יש שיח, הוא מקבל מלמטה את כל הדברים, רואה מה היכולות שלו, מתחשב בצורך בתשלום קרן וריבית של אגרות חוב, שזה תמיד אירוע שהוא מז'ורי מבחינת ההתנהלות של 1 חלקי 12 – בדרך כלל בתחילת כל רבעון יש פירעון של אגרות חוב, קרן וריבית, בישראל ומחוצה לו, ומכיוון שכמובן חשוב מאוד, קריטי למדינת ישראל, לעמוד במועדי הפירעון, תמיד סביב זה יש התכווצות שאומרים: תחכו חודש, או תקדימו או תאחרו את הפעולה הזאת, כדי שזה לא ייפול בדיוק לאותו מועד. אבל מעבר לכך העסק עובד.

עכשיו אני רוצה להגיע לשלוש הסכמות שיש לי עם היועצת המשפטית של הוועדה. שלוש הסכמות, שאני חושב שהן משמעותיות. בעניינים האלה, קודם כול, אני מסכים כמובן לכך שצריך לשמר בסיסית את המנגנון של 1 חלקי ,12 במובן זה שהתקציב הזה, שכל חודש מתנהג כאילו הוא שנה, הוא לא מחולק לסעיפים, תחומי פעולה ותוכניות כמו בתקציב רגיל, אלא הוא פועל באופן רוחבי מתוך ראייה של הוראות חוק היסוד. כלומר, הוא לא מחולק לסעיפים, אלא מחולק לפי סדרי עדיפויות שאמרנו: התחייבויות, פעולות דחופות ואחר-כך פעולה המשכית.

ההסכמה השנייה שאני מסכים עם עורכת-הדין קוגוט, כמובן זה בשאלה מה מתאים לחוק היסוד. מדובר בסעיף משוריין בחוק יסוד. בחוק-יסוד: משק המדינה זה הסעיף היחיד המשוריין – לא, גם הנושא של הצעות חוק פרטיות משוריין, אבל כעיקרון - - -

הוא לא משוריין. רק כתוב שצריך 50, אבל הסעיף לא משוריין.

אז טעיתי. צדקתי במה שאמרתי בהתחלה ולא במה שתיקנתי את עצמי.

בזה צדקת.

זה הסעיף היחיד המשוריין, ולא בכדי הוא משוריין, כי הוא נוגע בדיוק לממשק, כמו שאמרתי בתחילת דברי, לממשק שבין הממשלה לכנסת.

כשאתה אומר "הסכמות", איפה ההסכמות באות לידי ביטוי?

הצעתי משהו שהוא לא חוק היסוד והצעתי נוסח שלא פוגע - - -

הסכמתי לאמירות שעורכת-הדין קוגוט אמרה בפתח הדברים. אני מסכים לכך שזה צריך להישאר כמות שהוא בעניין זה שהחלוקה היא 1 חלקי 12 ולא לסעיפים ושהקדימות נקבעת לפי סעיף קטן (ב), מהטעמים שהזכרתי, ולא בחלוקה לפי סעיפים.

אני גם מסכים שלא מתאים להיכנס לפירוט גדול בחוק היסוד לעניין של איך הדבר מתנהל.

ההסכמה הנוספת, והיא מעבר למצב הקיים, שיכול להיות, ואנחנו כבר דיברנו על זה, שבהחלט שיש מקום להגברת השקיפות סביב העניין הזה. כלומר, יכול להיות, ואפילו דיברנו אתמול גם עם החשבת הכללית וגם עם המטה שלה, שנכון הוא שב-1 חלקי 12, כיוון שהמצב כל-כך חריג וכיוון שמערכת הבקרות הרגילה של הכנסת היא מחוץ לתמונה לכאורה בגלל המצב הייחודי – יכול להיות שצריך להגביר את השקיפות באמצעות דיווחים פומביים שיהיו פתוחים, לא רק לממשלה, לא רק לכנסת, אלא לכלל הציבור. ממש לפתוח לפומביות, לשקיפות מסוימת, לא ברמה למי סירבו לאשר נסיעה לחו"ל, אבל כן ברמה אגרגטית של מה קרה כתוצאה מהפעולה של החשב הכללי בוועדת החריגים, מה התוצאה הסופית של כל הדבר הזה בשקיפות מלאה ציבורית.

איפה מתחיל הפיצול בדרך? אני סבור שלא נכון להתחיל עכשיו להכניס לשאלה מתי זה מגיע לממשלה. קודם כול, זה לא שבור, אני לא חושב שצריך לתקן. מעבר לכך, עצם העובדה שזה קיים, יכול להוביל אותנו לפינות שברגע האמת יוכל או ירצה מאן דהוא להגיד: בוא נשנה, אפילו אם זה בחוק יסודות התקציב, כיוון שהוא לא חוק יסוד, הוא לא חוק משוריין. יכול מישהו לומר את זה אגב בחירות או ערב בחירות או אגב המשבר הזה. חוק היסוד שריין את הסעיף הזה, אמר: אל תגעו בי. לפי חוק היסוד, סעיף קטן (ב), תופס את ההגאים, ואנחנו עכשיו אומרים: ההגאים יהיו שם באיזה מקום ואנחנו סומכים על זה שישתמשו בהם בצורה אחראית. המצב הקיים הוא הנכון בהקשר הזה. צריך להגביר את השקיפות, אני מסכים עם זה.

יואל, זה נימוק נכון אם הכנסת היתה עכשיו עושה את כל ההסדר בחוק יסודות התקציב. אבל אם כל מה שהכנסת אומרת שהיא חושבת שצריך להביא להחלטת ממשלה את הדברים האלה, אז מאן דהוא לא יבוא וידחוף שם כל מיני דברים, ומאן דהוא יכול לעשות את זה על הרבה עניינים. הרי בסופו של דבר, ראשית, התקציב לא שונה מכל דבר אחר, וקרבה לבחירות מפחיתה את הדברים הגרנדיוזיים החדשים שאפשר לעשות בהרבה תחומים, תקציב הוא רק אחד מהם. ושנית, בכל זאת הממשלה מחליטה החלטות חשובות גם בתקופה הזאת, זה לא שהיא לא מחליטה.

קרבה לבחירות דווקא יכולה ליצור עיוות מבחינת השיקולים של השרים.

אתה יכול להגיד שהיא לא יכולה לעשות עוד הרבה מאוד דברים שממשלה עושה בתקופה הזאת. חוץ מזה, אם הממשלה תקבע את כללי המשחק עכשיו – זה לא קרוב לבחירות עכשיו, אנחנו לא חושבים שהממשלה חושבת שהיא הולכת תיכף לבחירות – אם היא קובעת עכשיו את כללי המשחק, כללי המשחק האלה ישמשו אותה גם בעת שלא רוצים להשאיר אותה פרוצה. נכון, אני מקבלת, גם חוק מימון מפלגות אתה לא מתקן בתקופת בחירות, אבל עכשיו אתה יכול לתקן.

הכללים יפתחו את זה.

משמעותו של התיקון שסמוך לתקופת בחירות הדברים יבואו לשרים. נכון שהתיקון יהיה עכשיו, אבל המשמעות שלו - - -

חבר הכנסת הופמן, ממה נפשך? אם אתה בא ואומר שלא צריכים לתקן כי ממילא ועדת החריגים הזאת כפופה לממשלה, וממילא כשלשר עוצרים מסילת ברזל, הוא יכול לצעוק געוואלד ולהביא את זה לממשלה, לכן לא צריכים לתקן, זה תיקון מסוג אחד. לבוא ולהגיד: לא כדאי לתקן, כי שיקול הדעת של השרים בתקופה הזאת אינו כתמול שלשום, זה טיעון מסוג אחר.

ברור. אני מדבר על שני הטיעונים משני הסוגים.

אם אתה אומר שממילא גם בתקופת בחירות הממשלה תדון במסילת ברזל, סימן שאתה מכיר בזה שגם בתקופת בחירות הממשלה יכולה לדון במסילת ברזל.

אני מכיר בזה שהמנגנון כפי שהוא נוהג היום הוא מנגנון שאין מה לתקן בו באופן מהותי. אני שם את זה בצד, נכון זה טיעון מסוג אחד. אני עובר לטיעון מהסוג האחר ואומר: נניח שהיינו רוצים לתקן את המנגנון שלא זקוק לתיקון, מה המשמעות או מה ההשלכות של התיקון, בעת שהיא סמוכה לבחירות, שיגיעו הדברים הללו לידי שרים שמה שמניע אותם זה שיקולי בחירות? זה הדבר שאני רוצה לחדד, לראות האם אנחנו יכולים להימנע ממנו או האם אנחנו צריכים להימנע ממנו.

הפעילות היא בדרך כלל פעילות של תחזוקה ושרים לא יוצאים ביוזמות חדשות. הדבר השני הוא שהתקציב החדש הזה הוא עם נקודת אחיזה לתקציב הקודם, שאושר על-ידי הממשלה ועל-ידי הכנסת. זה לא ששר עכשיו ממציא פעולה חדשה שלא תוקצבה בתקציב הקודם, שלא זכתה לאישור על-ידי הגורמים הנבחרים בכנסת ובממשלה ופתאום הוא מחליט שעכשיו הוא עושה רפורמה חדשה שלא בא זכרה בתקציב הקודם. הכול בא מהתקציב הקודם. השאלה אם רוצים לעצור פרויקט.

מקסימום כשבונים 200,000 יחידות דיור חדשות...

יכול להיות שזה ירד בתקציב החדש.

היא הנותנת. לפי מה שאמר יואל, אני מבינה שאתם גם מתייחסים לתקציב החדש שטרם אושר, כי זו נקודת אחיזה נוספת שלכם, אבל יואל דיבר על טיעון מסוג אחר. הוא דיבר על אמון שהגורמים הנבחרים כבר נתנו בתקציב הקודם, ולכן בכל זאת, לפי חוק היסוד כמובן, הוא נקודת האחיזה, ולכן לא מדובר פה על יוזמות חדשות פרטיזניות של שרים שרוצים להאדיר את עצמם לפני בחירות, אלא מדובר בפרויקטים גדולים. אנחנו מדברים פה רק על פרויקטים גדולים, כי באמת אני לא רואה את הממשלה דנה - - -

למה?

כי זה מה שהממשלה מן סתם תחליט בהחלטת הממשלה.

דובר גם על צרכים חיוניים שאינם מוגדרים מראש, אם אני מבין נכון.

תיכף נשמע את הנתונים באיזה סכומים וסדר גודל מדובר. גם זה נתון שכדאי שתדעו. הרי מתי הממשלה תרצה לדון בדבר? כשמדובר בעצירה של פרויקטים גדולים, מאוד גדולים, שכבר קיבלו אישור על-ידי הממשלה והכנסת. טרם נחתמו חוזים, ולכן הם לא בחוק, אמנה, חוזה, אבל יצאו מכרזים - - -

אלו הפרויקטים החדשים שעליהם דובר פה.

הם לא בדיוק חדשים, כי הם אושרו בתקציב הקודם. הם אושרו ועכשיו רוצים לעצור אותם כי ועדת החריגים סבורה שצריך לעצור אותם. אתה לא חושב שלעצור גדר הפרדה או לעצור מסילת ברזל או לעצור בית כלא חדש או בנייה של בית משפט זה דבר שאולי כדאי שהממשלה תדע עליו?

ודאי, אבל ראש ממשלה ושר אוצר יכולים להוציא את זה מוועדת החריגים.

יש הבדל בברירת המחדל – האם אתה מביא לאישור או מישהו צריך בכוח להתחיל לריב אתך.

זאת השאלה, מה יוצרים כברירת מחדל.

צריך להבדיל בדבר אחד. אם יש איזו פעולה שאושרה ויצאו מכרזים ונחתם חוזה, זה ממשיך.

נכון. נחתם חוזה זה משהו אחר.

המקרים האלה הם שוליים. עוד לא יצאו למכרז, וכאן נשאלת השאלה באמת, האם יכולים לחכות חודשיים-שלושה כדי שלא להיכנס לדד-לוק בתקציב, ולא יהיה מספיק כסף. זה בדיוק מה שוועדת החריגים שואלת, האם המשרד יכול להמתין חודשיים-שלושה. אם הוא אומר שזה חיוני וחייבים לצאת כי א', ב', ג', לרוב זה מאושר, בכפוף למגבלת התקציב שיש לנו בתקופה הזאת. אם אפשר לחכות, והמשרד אומר שכן, אז מחכים. זה כל העניין. כך זה עובד.

אם הממשלה חושבת שצריך לעצור פרויקט גדול, מה הבעיה שהיא תחליט על זה? אני מבינה, אמרתם את הנימוק. אתם חושבים שלפני בחירות שיקול הדעת שלה לא יהיה כתמול שלשום.

זה לא רק זה. נכון שיש כללים שמעוגנים בעיקר בהנחיית היועץ המשפטי לממשלה לגבי פעולות של הממשלה ערב בחירות. אגב, היא התחזקה - -

הפסיקה.

- - בבחירות האחרונות גם למצב שבו לא היתה הצבעת אי-אמון. ההבדל המהותי הוא כאשר מדובר על מינויים או על הסכמים בין-לאומיים או על כל דבר מהסוג הזה, שאין לי הוראה בחוק היסוד שאומרת מראש: את זה אל תעשה בכלל בלעדי. חוק-יסוד: משק המדינה, כשהוא אומר שתקציב המדינה טעון אישור, הוא אומר: אל תיגע. זה היה כל הנאום שלי לפני כן שדיבר על שתי הרגליים שבגללן בתקציב, אל תיגע. אתה לא יכול לקבוע עכשיו סדרי עדיפויות. זה בדיוק מה שהממשלה לא אמורה לעשות, את זה הכנסת אמורה להגיד לה.

למה אתה חושב שהפרשנות של חוק היסוד תשתנה אם פלוני או אלמוני יחליט בדבר? למה?

אני לא אומר שאם יבוא ראש ממשלה ויגיד: זה חשוב לי, זה לא יקרה. ברור שזה יקרה, אבל העיקרון המנחה הוא שהממשלה לא קובעת סדרי עדיפויות.

זה לא נכון, יואל.

אלא מי קובע?

סדרי עדיפויות ותוכניות הפעולה קובעת הממשלה באישור הכנסת.

כאשר אין החלטת ממשלה ואישור הכנסת, מי יקבע, ועדת החריגים, הפקידים?

מה שקובע זה חוק יסוד.

מישהו צריך ליישם אותו ולפרש אותו. מי עושה את זה?

אמרתי שכאילו אנחנו מחפשים את הכתובת על הקיר. זה מה שאמרתי. ועדת החריגים אין לה מדיניות של תשתיות על פני חינוך, אין לה מדיניות של תחבורה על פני ביטחון או להיפך.

לפעמים אין כסף מספיק, והיא חייבת להכריע.

לא בסדרי עדיפויות היא מכריעה.

לפי מה היא מכריעה?

היא קוראת שוב ושוב את חוק היסוד ומחפשת משם איזו הנחיה. נכון שזה לא הולך עד הקצה.

חייבים להפעיל שיקול דעת, אנחנו לא בובות.

מי קובע את המדיניות, השופט? לא. לשופט יש חוק. הוא קורא את החוק ומפרש אותו. לשופט אין שיקול דעת? ברור שיש לו שיקול דעת.

נכון וגם פקידים וצריך שיהיה להם.

חשוב שיהיה להם, אותו דבר אני אומר כאן.

נכון, אבל בסדרי גודל מסוימים צריך להביא לפחות לידיעה של מישהו נבחר.

אנחנו מנסים לדמות. תגידי לי: אתה בסך הכול בן אדם. כן.

ברור. וטוב שכך, יואל.

אפילו בוועדת החריגים, יושבים שם בני אדם.

אנחנו חושבים שזה בסדר גמור.

הבסיס הוא שאנחנו לא קובעים סדרי עדיפויות. חוק היסוד קובע את סדרי העדיפויות.

אין דבר כזה, יואל. אתה מיישם את חוק היסוד, אתה מפרש אותו.

בדיוק, אני מיישם אותו. את אומרת: אל תיישמו את חוק היסוד, אלא תעשו דיון מדיניות מה חשוב יותר כרגע.

לפעמים אין ברירה.

לכן ההצעה שלי, אני רוצה לחזור - - -

יש לי שאלה הפוכה. האם אי פעם ועדת החריגים מיוזמתה הציפה נושא לממשלה? מותר לה. היא הציפה? היה נושא שהיא אמרה שהוא כל-כך גדול, הוא כל-כך משמעותי, הכנסת והממשלה אישרו, אז אנחנו רוצים שהם ידעו, לתת להם דין וחשבון שאנחנו עוצרים להם עכשיו פרויקט כזה? הרי לא חייבים הכול לכתוב. השאלה מה הם כללי ההתנהגות המקובלים.

אם נעצר פרויקט כזה, סביר להניח שהוא יגיע מהשר האחראי אל הממשלה, כי זה תפקידו.
שאלתם על המספרים, אני חושב שזה חשוב לדיון. קודם כול, לפני זה, הרי מדובר על התקשרויות חדשות. מה שצריך לזכור למעשה שבהתקשרויות חדשות הולכים לשעבד את התקציב קדימה, לא לשנה הזאת, לא לשנה הבאה, אלא קדימה. קחו מצב שיכול להיות שתבוא ממשלה אחרת, שהאג'נדה שלה שונה לגמרי, ואז מה קורה לכנסת? למעשה כל התקציב משועבד ונשארים שוליים רק לאישור הכנסת. לדעתי כל הסיפור הזה זה למען כוח הכנסת בכלל, לא למען דברים אחרים. אם אנחנו הולכים לשעבד תקציב, אני לא יודע לאן אנחנו מגיעים.

בואו תראו את המספרים, אני חושב שזה יסביר הכול. אם אנחנו מדברים על החודשים ינואר עד יולי, שאלה החודשים שלא היה לנו תקציב. בסך הכול התקציב לאותה תקופה עמד על 216.7. איך זה התחלק? זה נורא חשוב. אם אנחנו מסתכלים, על קרן וריבית, הלכו 73 מתוך זה, תזכרו מתוך 216, על שכר – 30, על תשלומי העברה – 57, על ביטחון – 35, על השקעות – 9 ועל קניות – 12. זאת אומרת, כל הסיפור הוא 12 מתוך ה-216. אני חושב שזה נותן את התמונה הכי טובה על המצב, על מה אנחנו דנים.

אנחנו מוכנים מתוך הבנה של האמירה של הוועדה הזאת להגיד: אנחנו מתחייבים מכאן ולהבא לעשות שקיפות בזמן אמת של הנתונים האלה. זו ההצעה.

זו היתה הבהרה חשובה בעיני. הנתונים חשובים מאוד.

נכין נוסחים חדשים ליום רביעי, ואני מציע שתדברו עם שר האוצר עוד לפני יום רביעי.

מה שאמר היושב-ראש, עכשיו לא מחליטים, אני אביא את הנוסח הזה או דומה לו של חוק יסודות התקציב, שיהיה על השולחן, בינתיים יהיו שיחות עם שר האוצר, והוועדה תדבר על זה עוד פעם ביום רביעי.

הייתי מציע לשים גם נוסח שמדבר על השקיפות, שמשרד האוצר יפרסם.

אין בעיה. אני אשמח. אתם יכולים לשלוח לי, ואני גם יכולה לנסח את זה בעצמי. אני מסוגלת לנסח דבר כזה.

מדברים כל הזמן על השאט-דאון בארצות-הברית בתור דוגמה שממנה צריך להימנע. חשוב לדעת שלשאט-דאון בארצות-הברית יש חוות דעת מאוד-מאוד דומה למה שנאמר פה עכשיו. פשוט בארצות-הברית זה סטנדרט הרבה יותר גדול, אז מדברים על 800,000 עובדים שהולכים הביתה. לארצות-הברית יש 4.4 מיליון עובדים של הממשלה, מתוכם רק 800,000 הולכים הביתה. השאט-דאון בארצות-הברית עוסק ב-80% מתקציב ארצות-הברית שלא נפגע ולא נוגע לשאט-דאון. יש חוות דעת מ-1995 של משרד המשפטים האמריקני, שמסביר בדיוק מה שהוסבר פה עכשיו, מה ממשיך לפעול, ובשאט-דאון קורה אותו דבר. פשוט אנחנו רגילים לסטנדרטים אחרים, ולכן אנחנו מתרגשים מהשאט-דאון, ש-800,000 הולכים הביתה. במקרה הזה זה הרבה פחות משמעותי לתקציב הישראלי, הקיצוץ הרוחבי שנגרם כאשר הולכים ל-1 חלקי 12. ולכן צריך להבין שבמידה מסוימת יש הרבה מאוד דמיון בין ההסדר של השאט-דאון האמריקני להסדר של ה-1 חלקי 12 שלנו. זה לא שהם הסדרים של שמים וארץ אחד מהשני. זו נקודה אחת.
נקודה שנייה, האמירה שבסופו של דבר צריך להחליט לפי חוק היסוד היא ודאי נכונה. חייבים בסופו של דבר להחליט לפי חוק היסוד, אבל תמיד יהיו נקודות שיעלו האם המקרה הזה הוא מקרה שמתאים לשיקול דעת, ושיקול הדעת הזה חייב להיעשות על-ידי נבחרי ציבור. זה חלק מהרעיון של חוק התקציב. יש פה עניין של נבחרי ציבור, אז זה יכול להיות ועדת הכספים של הכנסת וזה יכול להיות ממשלה, אבל לא ייתכן שיגידו "חייבים להפעיל שיקול דעת", "חייבים ששיקול הדעת הזה יופעל על-ידי חוק היסוד", ולכן זה אומר רק ועדת חריגים.

הנקודה האחרונה היא האמון או המערכת של הממשלה, של התקציב, שפועלת מכוח אמון הכנסת. זה נכון, ממשלה פועלת מכוח אמון, ותקציב אומר אי-אמון, אבל הרבה פעמים זה יכול לגרום, לא רק לשניים-שלושה חודשים. היה וממשלה נופלת בחודש פברואר ולא הוגש תקציב, זה יכול להיות עד אמצע השנה או כמו השנה, שקרה שתקציב הוגש באזור יולי אוגוסט. כלומר, זה יכול להיות גם שבעה חודשים, ושבעה חודשים שהממשלה למעשה מתנהלת בלי אמון הציבור. האם אמון הציבור אומר פקידים, אני לא בטוח שלזה התכוון המשורר.

זה לא פקידים, זה ועדת חריגים. היא שומרת סף, היא מווסתת.

ועדת חריגים הם פקידים, הם לא נבחרי ציבור.

מה זה שומר סף?

אני אנסה להסביר איך אני תופס את זה רק לרגע אחד, ואולי תתקנו אותי.

תסביר לי את המושג שומרי סף.

זה גוף שמווסת במקום שיש בו סוג של הפקר, משום שאין כרגע דבר קבוע. הוא מווסת בין שני גופים שהם נבחרי ציבור. כשאתה אומר "נבחרי ציבור" למה אתה מתכוון, לממשלה או לכנסת? הממשלה היא נבחרת ציבור אקזקוטיבית והכנסת היא נבחרת ציבור מחוקקת.

שתיהן צריכות להיות מעורבות בהחלטה מה עושים עם הכסף של הציבור.

נכון, אבל יש תקופה מסוימת שבה יש סוג של כאוס קטן, וועדת החריגים מווסתת בין שני הדברים האלה.

איזה שני דברים?

בין המצב שבו אין עדיין תקציב תקף לתקופה הזאת, תקציב העומד על שתי רגליו, לבין העובדה שיש אקזקוטיבה שיש לה צרכים.

האיזון הזה צריך להיעשות על בסיס חוק קיים, וכאשר יש מקרים חריגים, שהם אינם על בסיס חוק קיים, יש מקום לערב. כמו שבהעברות תקציביות פונים לוועדת הכספים של הכנסת, וועדת הכספים של הכנסת פעילה 24 שעות ביממה – היא אחת מהוועדות שחייבות לפעול תמיד למקרה חירום – יכולים לבוא ולהגיד שאת ההחלטה הזאת נבחרי הציבור של ועדת הכספים תקבל. ההחלטה שאומרת שבמקרה של ואקום נבחרי ציבור מודרים מההליך ומי שנמצא בהליך אלה פקידים זה דיפולט שלא ברור מאיזה חוק יסוד הוא נובע ומאיזה תקנון הוא מגיע.

כמובן, חבר הכנסת הופמן, היה מדובר רק על דברים בעלי משקל רב. עדיין ועדת חריגים זה דבר חשוב מאוד ופקידות זה דבר חשוב מאוד. הכוונה היתה שדברים בצמתים הקרדינליים יובאו לידיעה או לאישור. זה הכול.

הדברים האלה בעיקרם לא מגיעים לוועדת החריגים. זה הקרחון לעומת קצה הקרחון. הקרחון ממשיך לנוע, כי הקרחון פועל בשיטת המנות.

אם כך, מדוע ההתנגדות? הרי אם פעם ביובל יבוא נושא כזה לוועדת החריגים, היא תציף אותו, ואם כמעט אף פעם הוא לא מגיע, היא תמשיך לעבוד כסדרה. אז מה הבעיה?

הבעיה היא, עוד פעם, שאנחנו אומרים לממשלה: את יכולה לקבוע סדרי עדיפויות. האמירה עכשיו היא שאנחנו לא עוסקים - - -

לא אומרים כך, אומרים לה שאם עוצרים לה הוצאות שהיא אישרה בעבר, והכנסת אישרה בסדרי גודל מאוד גדולים, זה יבוא לידיעתה או לאישורה. זה מה שאומרים לה. היא לא תתחיל עכשיו להמציא מדיניות חדשה שלא אושרה ולא בא זכרה. לא זה מה שאומרים לה.

החשש הגדול ביותר כמובן הוא שמישהו ינסה לגעת ב- buffering ובטווחי הביטחון שהיום החשב הכללי ניהל ב-1 חלקי 12. רק השנה שברו את השיא וניהלו את זה מאוד בחוכמה, מאוד בזהירות. כל הזמן שמרו על טווח הביטחון להחזר החובות, על טווח הביטחון למצבים של חירום, כדי שלא נישאר במצב שנגמור את הדברים למטה, אחר-כך יבוא חירום ואז או שנשתמש בחירום וניתקע בלי החזר חוב חלילה, או שנחזיר את החוב ונישאר בלי יכולת לחירום. במצב הזה אנחנו עוסקים רק בפרשנות וביישום של ההנחיה המפורטת של חוק היסוד, וטוב שכך.

עוד תוספת אחת. לא מדויק להגיד שהממשלה והכנסת אישרו. איך נראה תקציב? בתקציב נניח כתוב "מחשוב". משרד יכול לנצל את המחשוב הזה ל-א', ב', ג', ד' ו-ה', בלי קשר בכלל. בכנסת לא אישרתם, לא נכנסתם לסיפור הזה, הממשלה לא נכנסה לסיפור הזה. יכול להיות שזו פעולה שיכולה לחכות, היא לא כל-כך דחופה, ולכן אני אומר שזה שהממשלה אישרה, היא אישרה את המסגרת, היא לא נכנסה פנימה, וכאן הבעיה.

יש לי שאלה אליך, סגן החשבת, הרי לפי הפרשנות היום של חוק היסוד, כשכבר מגיעים למצב של פעולות שנכללו בתקציב הקודם, הכותרות הן אלה ששוקלים, אבל לא הסכומים. זאת אומרת, לך למשל יש נקודת התייחסות בתקציב החדש שתכננת, אני מניחה שזה בכפוף לשינויי חקיקה. איך אתה מחליט? נניח שיש כותרת שאתה סבור שהיא צריכה להיות מתוקצבת, איך אתה מחליט מה הסכום? אם אתה אומר "תחכו, תעשו את זה בחודש הבא", זה דבר אחד, אבל אם אתה מחליט לאשר פעולה מסוימת, אבל אתה לא רוצה להתייחס לסכום שבו הכנסת - - -

לרוב הרי יש לנו תקציב השנה הקודמת ותקציב או שעבר בממשלה או שעבר בקריאה ראשונה בכנסת, בשינוי מהשנה הנוכחית, מה שלא היה אף פעם. מה שאנחנו עושים, אנחנו אומרים: הסעיף הזה צריך להיות בשנה קודמת ובשנה הזאת והסכום הנמוך מביניהם, כדי לא לחייב לא את הממשלה ולא את הכנסת, שאם הם ירצו לשנות, יהיה להם מרווח פעולה גדול. הוועדה הזאת למעשה שומרת על מרווח הפעולה של הכנסת ושל הממשלה.

אגב, אני יכול להעיד שבתקציב האחרון כל הדיונים שהתקיימו אצל החשבת הכללית, הדגל המרכזי שלה היה שצריכים להשאיר לכנסת הבאה מרווח החלטה. זה לא היה משהו ברקע, בחלק האחורי של המוח, זה היה בחזית. אגב, זה שונה קצת מהאחד לשני. ב-2009, כשישבנו אצל החשב הכללי דאז, מה שהיה לו בקדמת המחשבה הוא "ובלבד שאנחנו לא קורסים", כי בדיוק היתה הקריסה של "ליהמן ברדרס" וכו'. במפורש זה היה הדגל המרכזי של החשבת הכללית, לדאוג שאנחנו עם מרווח ביטחון לקיום החובות והדברים הדחופים. ומעבר לכך, להשאיר טווח החלטה כמה שיותר גמיש לכנסת החדשה שתיבחר.

אנחנו נפסיק וביום רביעי נגמור את הסיפור הזה.

ביום רביעי אני אביא את כל הנוסחים של חוקי היסוד ותקנון הכנסת.

<הישיבה ננעלה בשעה 11:24.>