הכנסת השמונה-עשרה
נוסח לא מתוקן
מושב רביעי
פרוטוקול מס' 733
מישיבת ועדת הכלכלה
יום שלישי, ז' בשבט התשע"ב (31 בינואר 2012), שעה 10:00
פרוטוקול
סדר היום
תקנות עידוד השקעות הון (תנאים למתן אישור שעניינם שמירה על איכות הסביבה), התשע"ב-2011
מוזמנים
¶
זאב ברל - מינהל סביבה, משרד התעשייה, המסחר והתעסוקה
אלי גרשנקוין - מרכז השקעות, משרד התעשייה, המסחר והתעסוקה
עו"ד רותי לירז-שפירא - עו"ד לשכה משפטית, משרד התעשייה, המסחר והתעסוקה
עו"ד צפריר נוימן - מנהל מחלקת השקעות, לשכה משפטית, משרד התעשייה, המסחר והתעסוקה
בעז גדנסקי
יועץ ראשי, משרד המשפטים
עו"ד נעמה שחל - המשרד להגנת הסביבה
כרמל פלדמן אבוטבול - סגנית מנהל איגוד הכימיה, פרמצבטיקה, ואיכות הסביבה, התאחדות התעשיינים
אריה נייגר - יועץ משפטי, התאחדות התעשיינים
חגית אלפנדרי - מנהלת פרויקט, חיים וסביבה
מאיה קרבטרי - סמנכ"ל, חיים וסביבה
רשמת פרלמנטרית
¶
הדר אביב
תקנות עידוד השקעות הון (תנאים למתן אישור שעניינם שמירה על איכות הסביבה), התשע"ב-2011
היו"ר חמד עמאר
¶
בוקר טוב לכולם, אני פותח את ישיבת ועדת הכלכלה בנושא תקנות עידוד השקעת הון (תנאים למתן אישור שעניינם שמירה על איכות הסביבה). אני מבקש לשמוע את משרד התעשייה, המסחר והתעסוקה שיסביר את התקנות, אחרי זה נפתח את זה גם להערות היועצת המשפטית בנושא, ולדיון.
איתן כבל
¶
בוקר טוב אדוני היושב-ראש, חברים. תראו, לפילה לוקח שנתיים ללדת. פה נשברו שיאים. הצעת החוק הזה, ובעצם התקנות שהן פועל יוצא של הצעת חוק, הונחו לפני כשבע שנים. הנחתי הצעת חוק שעברה בכל הקריאות. הצעת החוק הזו דיברה על כך שכל גוף יהיה חייב בראש ובראשונה – זה היה בתיאום עם משרד המשפטים, אם גברתי זוכרת – לשלם שכר מינימום. זו היתה תוספת להצעת החוק שלי, שהמהות המרכזית שלה דיברה על כך שגופים מזהמים לא יוכלו לקבל מענקים מהמדינה. זה רק חלק אל"ף, כי היום מובא רק חלק אל"ף של התקנות.
איתן כבל
¶
לא. תנו לי עד הסוף. את צודקת בעניין. עניין המענקים מחולק לשניים, אלא אם תפתיעו אותי עכשיו ואני כבר מוכן לקבל כל הפתעה. החלק השני מדבר על מענקים של המדינה, ויש את עניין המו"פ – לעניין המחקר ופיתוח, הודיעו לי שעדיין לא הגיעו שם להסכמות. אלא אם כן יגידו לי שהמצב הוא אחר. כך הודיע לי מנכ"ל משרד התעשייה, המסחר והתעסוקה, ידידי. לעניין המענקים בכלל, לגופים בכלל – זה מובא. אבל לעניין מחקר ופיתוח – עדיין לא הגיעו ביניהם להשלמות.
אני ביקשתי לומר את הדברים לא רק בשביל להעיד שהחוק הוא שלי, אלא להביע מחאה גדולה מאוד לפרוטוקול. שבע שנים חלפו, לפני חמש שנים בגשתי בג"צ שהיה תקדים, שחבר כנסת מגיש בג"צ נגד הרשות המבצעת, שזה לא עניין של מה בכך. וסוף-סוף אנחנו מביאים את התקנות לכאן, ומבקשים לא להצביע היום על התקנו כיוון שמשרד התיירות לא היה ב-loop.
איתן כבל
¶
אין לי טענה כלפי משרד התיירות. אני רק מביא דברים בשם אומרם. אני אומר זאת בפעם המי יודע כמה, לגבי התנהלות הממשלה, שזו התנהלות שחוזרת על עצמה והיא התנהלות כושלת ממש. שבע שנים נדרשו כדי לתאם, כדי לשוחח. לא סתם חברי כנסת מוצאים את עצמם מגישים חקיקה ראשית במקום ללכת לתקנות, שחלק לא קטן אמור לבוא בתקנות. ואם הייתי יודע, אני הייתי רץ ממשרד למשרד, כמו שאני עושה את זה – גברתי היועצת המשפטית, מי כמוך יודע – שהקמתי ועדות אצלי במשרד. לפני שאני מגיע לדיונים בפורום הרחב, אני מסיים, משתדל לסיים את הכול בפורום יחד עם המשרדים, כי אחר כך התשובה היא: שתו לי, אכלו לי, לא ידעתי, אמרו לי, לא אמרו לי, כן אמרו לי. אז אני רק הבעתי את המחאה שלי לפרוטוקול, ואין לי הרבה יותר ברירות. חיכיתי שבע שנים, אז אחכה עוד קצת. תודה.
איתן כבל
¶
חבר הכנסת חמד, אני רוצה שתדע נגד מי עתרתי במשך השנים – עתרתי נגד שר ממפלגתי. אי אפשר להגיד שעשיתי כאן איפה ואיפה. מול פואד. אני לא מביא את זה כעניין פוליטי-מפלגתי.
היו"ר חמד עמאר
¶
לא, לא פוליטי. אני אומר שבמדינת ישראל, מרוב שממשלות מתחלפות, אנחנו מדברים על שבע שנים ולא יודעים כמה ממשלות היו בהן.
רותי לירז שפירא
¶
אנחנו מתכבדים, בכל זאת, להניח בפני הוועדה תקנות שהן פרי של הליך היוועצות ארוך בין המשרד להגנת הסביבה למשרד התעשייה, המסחר והתעסוקה, והן בעצם יישום של סעיף 19ב(1) לחוק עידוד השקעות הון. אלה התקנות שמונחות היום בפני הוועדה.
עניינו של הסעיף הוא התניית אישורים של תוכניות השקעות שבאות לאישור מינהלת מרכז ההשקעות במשרד התעשייה, המסחר והתעסוקה ושמירה על הסביבה. זה הסעיף המסמיך, ובאנו ליישם אותו. כמו שהוזכר כאן, יש תקנות מקבילות, עניין שכר מינימום, שהותקנו ונכנסו לתוקף בחודש אוגוסט 2011.
הרעיון של התקנות האלה הוא שעומד בבסיסן איזשהו איזון: מצד אחד, באנו להגשים את מטרתו של הסעיף המסמיך ולקבוע תנאים שעניינם שמירה על הסביבה. מצד שני, באנו לעשות מנגנון יעיל ופשוט שלא יפגע גם בהגשמת מטרתו של חוק עידוד השקעות הון. ולכן האיזון שנבחר הוא מנגנון יעיל שאומר, בוא ניקח כמה הפרות, רשימה של חיקוקי סביבה, שהצטברות של הפרות בוטות שלהם – לא הפרות זניחות אלא הפרות בוטות שלהם – תמנע מהמפעלים לקבל את האישור ממינהלת מרכז ההשקעות בתמ"ת.
כמו שאפשר לראות בתקנות יש פה משקל שונה שניתן לפי חומרת החיקוקים הסביבתיים. יש פה רשימה של חיקוקים סביבתיים שנוגעים לתעשייה. יש פה משקל לגבי חומרת העבירה. צריך לצבור – לא עבירה זניחה מונעת, זה לעניין הגשמת חוק עידוד השקעות הון – אלא צריך לצבור שמונה יחידות הפרה, כפי שניתן לראות כאן בתקנה 2. ואם המבקש עובר את המשקל הזה שמונע ממנו, אז הוא לא יכול לקבל את האישור ממינהלת מרכז ההשקעות.
המשרדים, אחרי תהליך היוועצות ארוך, כמו שאמרתי, הגיעו לאיזושהי הסכמה שהפרוצדורה תיקבע בנוהל – הפרוצדורה של מועד הלו"ז להעברת המידע בין המשרד להגנת הסביבה למשרד התעשייה, המסחר והתעסוקה, תיקבע בנוהל מוסכם על כולם בין המשרדים. המידע יגיע למינהלת מרכז ההשקעות והיא תדע אם היא יכולה לדון או לא יכולה לדון בבקשה.
גם לעניין התחולה נעשה פה איזשהו איזון – כמו שנעשה בתקנות שכר מינימום, התקנות התאומות מאוגוסט האחרון – מצד אחד, נלקחו עבירות מתחילת כניסתו של התיקון לחוק עידוד השקעות הון, ומצד שני, יש עבירות שצריך לעבור רק אחרי תחולת התקנות האלה, כדי שמפעל ידע להיזהר וידע שאם הוא יעבור את השלב שיביא אותך למכסת שמונה יחידות ההפרה, הוא לא יוכל לקבל את האישור מהמינהלת. זה הרעיון בבסיסו.
היו"ר חמד עמאר
¶
קיבלנו מכתב מלשכת שר התיירות. למה לא התקיימה התייעצות עם משרד התיירות בנושא, ולא נכנסו לעומק הדברים?
רותי לירז שפירא
¶
לפני שנתיים בתיקון 66 לחוק עידוד השקעות הון נעשתה הפרדה מוחלטת בין הפעילות של משרד התיירות למשרד התעשייה, המסחר והתעסוקה, והשאלה לא עלתה. כל הבקשות בענייני תיירות שמוגשות היום מוגשות למשרד התיירות, וכל הבדיקה מול המשרד להגנת הסביבה נעשתה לגבי המפעלים. אני לא רוצה להתייחס. אני חושבת שזה תפקיד של משרד המשפטים לשאלת התחולה, ואולי הנציג שלהם יתייחס לכך. אבל הבדיקה היתה רק לגבי התעשייה, המסחר והתעסוקה. אני מודה שמבחינת משרד התעשייה, המסחר והתעסוקה אין לנו עמדה בעניין הזה של התחולה על משרד התיירות.
בעז ידנסקו
¶
כן. אני חושב שצריך להפריד את זה לשתי שאלות: השאלה הראשונה היא חובת ההיוועצות, שזה בכל מקרה קיים, גם בהנחיית יועץ. ככל שחושבים שהסעיף הזה חל על משרד התיירות צריך לעבור היוועצות עם משרד התיירות, זה מכוח הנחיית יועץ. ולכן נכון שאנחנו לא מקבלים היום החלטה סופית.
יש שאלה אחרת, היא שאלת התחולה – אם באמת הסעיף המסמיך חל על משרד התיירות. זו שאלה שצריך לשקול. אנחנו קיבלנו פנייה לגביה רק לאחרונה, אז אין לנו תשובה סופית בעניין. אבל זה דבר שנתייעץ לגביו עם משרד התיירות, אנחנו ניתן עמדה בעניין ונכריע בזה.
אלה שתי שאלות שונות. חובת היוועצות בכל מקרה קיימת והיא לא התקיימה במקרה הזה.
אתי בנדלר
¶
כשקראתי את התקנות האלה לצורך הישיבה הזאת, ראיתי שהן מעוררות מספר קשיים. חלקם קשיים שאפשר לתת להם מענה פשוט וקל יחסית – ואפשר לעשות את זה גם במהלך ישיבת הוועדה, וחלקן שאלות עקרוניות יותר.
עלתה השאלה של משרד התיירות, ומסיבה זו היתה פנייה של מנהל לשכת שר התיירות בבקשה לא לאשר את התקנות האלה כל עוד שאלת התחולה שלהן על משרד התיירות לא התבררה, וככל שיסתבר שהתקנות האלה אכן חלות גם על פרויקטים בתחום התיירות צריך להיוועץ לגופן של התקנות ואם הן מתאימות או לא. אבל מעבר לזה, התקנות עצמן מעוררות מספר שאלות. אני אתייחס לא לפי סדר החשיבות אלא לפי סדר התקנות.
שאלה ראשונה היא, למשל, מיהו המבקש לעניין הזה. כך לדוגמה אם יש תאגיד גדול שיש לו פרויקטים שונים ומפעלים שונים, והוא רוצה להקים מפעל חדש – אם לצורך העניין הזה צריך לקחת בחשבון את ההרשעות שלו בתחום הסביבתי בפרויקטים אחרים לגמרי.
שאלה חשובה מאוד שמתעוררת אגב קריאת התקנות היא, מי רשאי להעביר את המידע על הרשעות למשרד התעשייה, המסחר והתעסוקה. זה גרם אצלי לצלצול פעמונים גדול מאוד. לכאורה המשרד להגנת הסביבה מנהל מרשם פלילי וצריך להעביר פרטים למשרד התעשייה, המסחר והתעסוקה, וכפי שזה מנוסח כרגע זה בוודאי לא יכול להתיישב עם הוראות "חוק המרשם הפלילי ותקנת השבים". לנושא הזה תגובש ככל הנראה הצעה אחרת שתועבר לוועדה, וזו אחת הסיבות שאני מצטרפת לבקשה לא לאשר את התקנות בשלב זה.
צריכים להתייחס גם לדבריה של רותי ממשרד התעשייה, המסחר והתעסוקה שאמרה שההתייחסות בתקנות האלה היא אך ורק להפרות זניחות או לעבירות זניחות. זה לא בדיוק נובע מנוסח התקנות כפי שמוצע כאן, משום שלא מביאים בחשבון איזה עונש הושת על המבקש אלא מה העונש לפי החוק. נניח שאדם הורשע בביצוע עבירה שעונשה לפי החיקוק הוא שנת מאסר אבל הוטל עליו קנס בלבד, עדיין המשקל שנותנים להרשעה הזאת היא של שש יחידות הפרה. זו שאלה שצריכים לדון בה. אולי היא ראויה, ובהחלט צריכים לדון בנושא הזה.
כמובן שבנוהל כפי שמוצע כאן לעניין הפרוצדורה להעברת מידע בין המשרד להגנת הסביבה לבין משרד התעשייה, המסחר והתעסוקה, צריך להבהיר שמדובר בנוהל שיתייחס רק ללוח זמנים ולא מעבר לזה. כי כל מה שמעבר לזה צריך להיקבע בתקנות עצמן.
כמובן שצריכים למצוא דרך להביא לידיעת המבקש מה המידע שהועבר אליו כדי שזה יהיה שקוף בפניו, ועוד מספר שאלות, אבל אני התייחסתי לשאלות העיקריות שהתעוררו בעת קריאת התקנות שלא לכולן ניתנה הדעת מראש, וצריכים להשלים את העיון בהן לפני הדיון בוועדה.
רותי לירז שפירא
¶
אדוני היושב-ראש, אני רק רוצה לתקן איזושהי אי הבנה. לא אמרתי שיש פה עבירות זניחות, אלא להיפך: שהוחלט שעבירות זניחות לא יהוו מניעה אלא לקחו איזשהו צבר של עבירות, והכלל שננקט הוא לפי החיקוק. אבל אם תחליט הוועדה לעשות את זה לפי העונש שהושת על המבקש בפועל, אנחנו לא נתנגד כמובן.
אתי בנדלר
¶
ייתכן שהמשרד להגנת הסביבה יתנגד. אבל אם יש, לצורך העניין, ארבע פעמים אי מסירת דוחות במועד – אלה עבירות קנס בלבד בדרך כלל, אבל עדיין אפשר לצבור שמונה יחידות הפרה. אז צריכים לדון. ייתכן שזה נכון - -
אתי בנדלר
¶
צריכים לשמוע את הטעמים לגופו של עניין – אם זה ראוי, והוועדה צריכה להחליט אם זה ראוי או לא.
נעמה שחל
¶
אני נעמה שחל מהמשרד להגנת הסביבה. כמו שאמרה קודם רותי ממשרד התעשייה, המסחר והתעסוקה, עבדנו צמוד מאוד למשרד התעשייה, המסחר והתעסוקה כדי להגיע לנוסח של תקנות שגם אנחנו נראה כמיישמות את התכלית של מניעת מתן מענקים למזהמים ולעבריינים סביבתיים חמורים. מבחינתנו, הקביעה איך תתבצע שיטת הניקוד – השיטה לקביעת יחידות ההפרה – לוקחת בחשבון שני דברים. מחד, את חומרת העבירה שבוצעה, שעל בסיסה התבצעה האכיפה או ההרשעה הפלילית, או העיצום הכספי – כאשר מבחינתנו החומרה הזאת באה לידי ביטוי בעונש המקסימום שקבוע בחוק. זאת אומרת, כשהכנסת קובעת חוק לעבירה מסוימת, הקביעה הזאת לוקחת בחשבון אמירה נורמטיבית של מהי חומרת העבירה.
בפועל, כשבית-משפט מטיל את העונש הוא לוקח בחשבון שיקולים נוספים; בין היתר שיקולים שקשורים פרטנית למואשם עצמו, שהם שיקולים שבאים לידי ביטוי גם בשלב הדיונים לעונש, ויכולות להיות סיבות אישיות וסיבות אחרות שישפיעו על העונש עצמו. אבל העונש כפי שהוא נגזר בסופו של דבר, לא תמיד ולא בהכרח מבטא את חומרת העבירה. לדעתנו, היה נכון יותר לקחת את האמירה הנורמטיבית שהכנסת קבעה כשהיא קבעה את עונש המקסימום של החוק כמבטאת את חומרת העבירה. זו נקודה אחת.
כפי שאמרה היועצת המשפטית של הוועדה, יש מצבים שבהם גם כאשר העבירה לא חמורה אבל בוצעה מספר פעמים, גם אז יימנע המענק ממבצע העבירה. לדעתנו זה משרת את תכלית סעיף 19 לחוק לעידוד השקעות הון, במובן זה שגם כאשר העבירה שבוצעה אינה חמורה אבל בוצעה באופן שחוזר על עצמו – בעצם מדובר בעבריין שהוא רצידיביסט, שחוזר על ביצוע העבירה מספר פעמים, ומורשע מספר פעמים בתוך תקופת זמן קצרה יחסית, בתוך שלוש-ארבע שנים – גם אם העבירה אינה חמורה, ראוי לדעתנו שהמדינה לא תעניק מענקים בסיטואציה כזאת.
כשמדובר בעבירות סביבתיות חמורות או כשמדובר בעבריין סביבתי רצידיביסט – בשני המקרים האלה ראוי שהמדינה לא תעניק מענקים לדעתנו. התקנות האלה ושיטת הניקוד המוצעת בהן משקפות את זה, ולדעתנו זה מגשים בצורה מלאה את תכלית סעיף 19 מצד אחד, ואת תכלית החוק לעידוד השקעות הון מצד שני.
בעז גדנסקי
¶
בהמשך למה שאמרה היועצת המשפטית של הוועדה לגבי שאלת מיהו המבקש, אני חושב שלכל הפחות אפשר להסכים שאם למבקש יש מספר תאגידים – לא כמו שהיועצת אמרה: תאגיד אחד שיש לו מספר מניות או מספר מפעלים – אלא אם יש לו מספר תאגידים, אז שלא ניתן יהיה להחשיב את ההפרה של תאגיד אחד שלו כאשר הוא בא בשם תאגיד אחר לבקש מענק. כיוון שאלה הם דיני תאגידים, אלה ישויות משפטיות שונות, ושאי אפשר - -
אתי בנדלר
¶
תבדקו את זה. לדעתי אין עם זה בעיה כי זה מבקש אחר. ככל שמדובר בתאגידים שונים, כל תאגיד זה מבקש אחר.
נעמה שחל
¶
אולי אני אוכל להסביר את הנושא של "בעל שליטה". הרעיון היה למנוע מצב שבו בעל שליטה משנה את האישיות המשפטית שבבעלותו, כאשר בפועל ובצורה מהותית מדובר באותו תאגיד, רק כדי לעקוף את הוראות החוק הזה.
אתי בנדלר
¶
אז צריכים למצוא לזה פתרון אחר בניסוח. לראות אם עיקר בעלי המניות, אם יש זהות ביניהם, או משהו כזה.
אריה נייגר
¶
כן. אני עורך-דין אריה נייגר מהתאחדות התעשיינים. אנחנו לא היינו שותפים לתהליך, וזה חבל. אני אעיר את הדברים הבאים: ראשית, יש פה פגם בולט של מידתיות. אין שום זיקה, כמעט ואין זיקה בין העונש ובין חומרת העבירה. קודם כל, כמעט כל העבירות הסביבתיות שאני מכיר, וכמעט כל הרשימה פה, העונש שבהן הוא מחצי שנה ומעלה. אבל ניקח למשל את חוק רישוי עסקים: המשרד להגנת הסביבה, מכוח סמכותו כנותן אישור, מוציא תנאים נוספים ברישיונות עסק. זה מסמך שנושא בין 10 ל-30 עמודים, ויש בהם את ההוראות המהותיות שאוסרות לזהם. אבל יש באותו מסמך הוראות טכניות לחלוטין של דיווח על החלפת נושאי תפקיד. זאת אומרת, העונש שקבע המחוקק אינו משקף את חומרת העבירה על-פי נסיבותיה. ועכשיו אנחנו רוצים להעניש את המפעלים המזהמים או את גורמי הזיהום, נכון? אנחנו לא רוצים שעל כל עבירה טכנית יישללו זכויותיו של אדם.
לגבי הגדרת בעל שליטה אני לא ארחיב, כי אני מבין שמבינים שיש כאן בעיה. אבל יושם לב לכך שבתצהיר המבקש צריך להצהיר אודות בעל השליטה וזה דבר שהוא בלתי אפשרי ולא מעשי. אדם לא יכול להצהיר על מה שנעשה במקום אחר. וזה עוד בלי קשר לשאלה אם ראוי, מבחינת דיני התאגידים ורעיון הפרדת האישיות המשפטית, להכניס גם את בעל השליטה.
הדבר השני הוא משפטי-טכני, והוא פגם בניסוח. אני ראיתי מאות כתבי אישום בנושא איכות סביבה, ומטבע הדברים יש לפעמים עשרות אישומים בכתב אישום אחד. מי שעושה - - - יוצא עם רשימה של 20–30, וראיתי גם 38 אישומים. זה לא מעשה אחד במובן המשפטי, אבל זו נסיבה אחת. לא מזמן זוכּה מפעל מ-38 אישומים. כמעט אין עבירה שאי אפשר לראות בה שלוש-ארבע-חמש הפרות, ולא באותו מעשה. למשל, מי שמזרים לים בניגוד להיתר – הוא גם מזרים לים בניגוד להיתר, גם מזהם את רשות הרבים, והוא מן הסתם גם חוטא בדיווח; והנסיבה היא נסיבה אחת. ולכן, לו עצתנו תישמע, במקרה שבו יש אישומים מספר באותו כתב אישום, הספירה תהיה לפי העבירה החמורה ביותר שבה הורשעו.
הדבר האחרון, אדוני, שמטריד אותנו עד מאוד הוא סוגיית העיצום הכספי כמדד לעמידה או אי-עמידה של מפעל בדרישות החוק. העיצום הכספי הוא רעיון טוב בעיקרון, אבל בהגדרתו הוא נועד לעבירות טכניות. במקום שבו יש זיהום או הפרה חמורה, או סיכון לציבור, יש להגיש כתב אישום – זו לא דעתי, זו עמדתו של המשרד להגנת הסביבה. העיצומים הכספיים – כך על-פי החוק, כך על-פי עמדתו המוצהרת של המשרד להגנת הסביבה, וכך על-פי הפרקטיקה עד היום – מוטלים על דברים שהייתי קורא להם טכניים. רוב העיצומים שהוטלו עד היום, מבחינה כמותית, הוטלו על נושא דיווחים ולא על נושא זיהומים.
עיצום כספי הוא לא קנס שיש עליו ברירת משפט. זאת החלטה מינהלית של פקיד, ישר והגון ככל שיהיה, הוא מפעיל את שיקול הדעת שלו. זה כמעט בלתי ניתן לערער על זה משום שהערעור הוא ערעור מינהלי, שבו אדם תוקף את שיקול הדעת של הפקיד כאשר הנטל מוטל על המערער. אין למערער הזדמנות אמיתית להוכיח שהוא חף מפשע ושהדברים אינם כפי שהיו. זה חריג לעיקרון לפיו לא עונשים ללא משפט. כשהמחוקק נתן למי במשרד להגנת הסביבה את הסמכות להטיל עיצומים, שזה חריג לכלל שלא עונשים בלא משפט, אני לא בטוח שהמחוקק התכוון שמתוך כך תהיה אפשרות להגדיר ולהעצים את הסנקציה שמוטלת בהחלטה מינהלית. אגב, זה מעניין איך עניין המרשם הופך לאבן נגף. אם תיכנסו לאתר של המשרד להגנת הסביבה תקבלו את כל מי שהורשע אי פעם באיזו עבירה ומהי העבירה, אבל נניח לדבר הזה. אין מרשם של עיצומים, זה מנגנון שהליך הבדיקה העובדתי בו הוא ממש מינימלי, ואחוז העיצומים שבוטלו לאחר שהוגשה הודעה על כוונה הוא די גדול. ובסופו של דבר, יש לנו פה התערבות של הרגולטור, של שני הרגולטורים למעשה, בשיקול הדעת של שני בעלי תפקיד – מצד אחד מרכז ההשקעות, ומצד שני הממונה שמטיל עיצומים. אני חושב ששיקול הדעת של מי שמופקד על המענקים צריך להיות מושפע מהחלטות של בית-המשפט, ולא מהחלטות של פקיד אחר שלא נעשו באותה פרוצדורה ובאותו הליך שמבטיח את זכויותיהם של אנשים. יזכור אדוני, שבעיצום כספי כמעט ואין דרך להתמודד עם ההחלטה של הפקיד.
אריה נייגר
¶
חסד עשתה אתי חברתי שהתפרצה, כי אני לא הייתי מתפרץ אחרי זה לדבריה לתקן אותה. אבל אומַר ככה: השאלה אם קל או לא להוכיח חפות לאחר שהוטל עיצום כספי, היא לא שאלה של מה אני חושב או מה מישהו אחר חושב. היא השאלה מהו ההליך לתקיפת ההחלטה. נטל ההוכחה בהליך פלילי הוא נטל ההוכחה בפלילי, וכולנו מכירים אותו. נטל ההוכחה בהליך מינהלי בעיצום הוא בדיוק הפוך, ועם הכלל הזה אני מניח שלחברתי אין ויכוח. תודה.
נעמה שחל
¶
אני מסכימה בוודאי עם האמירה של עורך-דין נייגר שנטל הראיה הוא אחר. אבל מכאן ועד אמירה שכמעט בלתי אפשרי להשיג על הליך של עיצום כספי, אני חושבת שזו אמירה קצת מרחיקת לכת. גם בתהליך העיצום הכספי עצמו כלול שלב של השגה וזכות של מי שלכאורה ביצע הפרות לטעון טענות נגד זה. כמובן שיש פה החלטה סבירה של הרשות המינהלית, ולאחר מכן יש אפשרות להשיג בפני בית-משפט שלום או בית-משפט לעניינים מינהליים, תלוי בדבר החקיקה. ולכן, ראשית, אני לא מסכימה עם הדבר הזה.
שנית, אני חולקת על עמדתו של עורך-דין נייגר שרואה בהפרות טכניות זוטי דברים. אני חושבת שהמשרד להגנת הסביבה יכול להראות שהפרות טכניות לרוב שלובות, בסופו של דבר, בסוגים אחרים של הפרות שמובילות לעתים גם לנזק סביבתי משמעותי. נכון שעיצומים כספיים מיועדים להפרות שהן פחות חמורות מהפרות שבגינן נגיש אישום פלילי, אבל זה גם בא לידי ביטוי בנוסח התקנות – אם על עיצום כספי ניתנות שתי יחידות הפרה בלבד, אז הרשעה בפלילים יכולה להגיע עד לכדי שש יחידות הפרה. העובדה שעיצום כספי הוא כלי שמתמודד עם הפרות פחות חמורות באה לידי ביטוי גם בנוסח התקנות עצמו. אבל בכוונה אני אומרת "פחות חמורות" ולא עבירות זניחות, ולא הפרות שצריך להתעלם מקיומן. אנחנו לא חושבים שצריך להתעלם מקיומן, אלא לנקד אותן בצורה שונה.
אם אדוני והוועדה מודאגים מהמידתיות, אני יכולה לדווח לכם שערכנו סימולציה במהלך הדיונים על התקנות עם משרד התעשייה, המסחר והתעסוקה, לבדוק מה תהיה ההשפעה של התקנות האלה לו היו קיימות בפועל כיום. משרד התעשייה, המסחר והתעסוקה העביר לנו רשימה של למעלה מ-600 חברות שביקשו לקבל אישור לפי החוק לעידוד השקעות הון, ואנחנו בדקנו מה היה קורה לו התקנות היו בתוקף כיום. מתוך למעלה מ-600 חברות רק מ-11 היו נמנעים המענקים; ומדובר ב-11 חברות שראינו בהן עבריינות רצידיביסטית, שחוזרת על עצמה, לאורך תקופה של שנים, או לחילופין חברות שביצעו עבירות סביבתיות מאוד חמורות.
אני חושבת שהוועדה תסכים אתי שאם מדברים על למעלה מ-600 חברות שביקשו אישור, ורק מ-11 תימנע האפשרות לקבל את המענקים בעקבות עבירות סביבתיות חמורות – אז מדובר במספר מידתי מאוד. ואם כבר, אז אולי להיפך. אולי זה אפילו מספר נמוך מדי וראוי היה להחמיר יותר.
אתי בנדלר
¶
אני רוצה להעיר הערה להערתם של עורך-דין נייגר ושל גברת שחל מהמשרד להגנת הסביבה. אכן ניתן להשיג, לערער, על החלטות בדבר הטלת עיצום כספי. אבל שיקול הדעת של בית-המשפט או התכנים של שיקול הדעת, כשהוא בודק בערעור על החלטה מינהלית, הוא שונה לחלוטין משיקול הדעת בעניין עבירה פלילית. כשבית-משפט דן בערעור על עיצום כספי הוא בודק את סבירות ההחלטה, את סבירות שיקול הדעת כפי שבודקים כל החלטה מינהלית. לכן, להגיד שהיקף הערעור או היקף שיקול הדעת של בית-המשפט במקרה זה הוא אותו דבר – אני ממש חולקת על דעתךְ בעניין.
אתי בנדלר
¶
אבל זה מה שנובע מהעניין. יש כאן שאלה מאוד פשוטה. כשהרגולטור מחליט להטיל עיצום כספי על מאן דהוא, אם ההחלטה עצמה היתה סבירה ברמת סבירות שנדרשת במשפט האזרחי – קרי: 51% לצורך העניין – בית-המשפט לא פוסל את ההחלטה הזאת. לעומת זאת, אם הוגש נגד אדם כתב אישום, עומדות לנאשם הגנות שונות מתחום המשפט הפלילי, ומעבר לכל אותן הגנות הוא יכול גם לזכות אדם. כאן אין זיכוי. אין משהו מקביל לזיכוי מעיצום כספי.
נעמה שחל
¶
אכן אמרתי שהעילות שונות ורף ההוכחה הוא אחר. כל שציינתי הוא שלהגיד שאין כמעט אפשרות להשיג על זה היא אמירה לא נכונה לדעתי. אני מסכימה שיש הבדל, ואפילו הבדל ניכר, בין הליך העיצום הכספי להליך הפלילי, אבל ההבדל הניכר הזה בא לידי ביטוי בשיטת הניקוד. ולכן, עיצום כספי שיכול להיות לעתים כזה שמוטל בגין הפרה אפילו חמורה – ומצבים כאלה יכולים להתרחש – הניקוד הניתן לעיצום הכספי הוא נמוך יחסית בהשוואה להרשעה פלילית שאז הוא גבוה יותר. וזה בא לבטא בדיוק, בין היתר, את ההבדל שהיועצת המשפטית התייחסה אליו. אני מודה שיש הבדל בהליך הראייתי, אבל להגיד שאין כמעט אפשרות להשיג היא אמירה לא נכונה לדעתי.
אתי בנדלר
¶
הייתי אומרת שיש מקום להשיג, קשה להשיג על עצם ההחלטה להטיל עיצום כספי – וזה עושה את ההבדל. ולא משנה גובה העיצום שמוטל בסופו של דבר על אותו אדם, כי עצם העובדה שהוטל עליו עיצום כספי מקנה שתי יחידות הפרה.
אני רוצה גם להפנות את תשומת הלב לסעיף המסמיך כדי שנדע במה מדובר. הרי סעיף 19ב לחוק לעידוד השקעות הון אומר: "בלי לגרוע מהוראות סעיף קטן (א), שר התעשייה, המסחר והתעסוקה באישור ועדת הכלכלה של הכנסת יקבע" – והנה אנחנו מגיעים לכך – "(1) תנאים למתן אישור, לרבות תנאים מוקדמים לכניסת האישור לתוקפו, שעניינם שמירה על איכות הסביבה". השאלה היא עד כמה אפשר למתוח את המילים "שעניינם שמירה על איכות הסביבה", ולהגדיל אותן ל"הפרות הוראות שעניינם חיקוק על הסביבה, לרבות הפרות טכניות". אלא אם תגידי שאי הגשת דוח במועד או מתן מידע על החלפת בעל שליטה בתאגיד מסוים, הם כבר ענייני שמירה על איכות הסביבה. אני לא בטוחה וראוי לבדוק את העניין הזה, כי מטרת התקנות האלה, החשובות כל כך – אם מותר לי להביע גם עמדה ערכית בעניין הזה – זה לוודא שמבקש שביצע הפרות שפגעו באיכות הסביבה לא יקבל מענק מטעם המדינה. אנחנו יודעים שאחרי שחוק מתקבל הוא כבר ניתק מטבורו של בית המחוקקים וכולי, אז אני לא פונה כרגע לכוונת המחוקק. אבל לו היה נשאל המחוקק בעניין הזה, אני לא חושבת שהוא חשב בדיוק על עבירות טכניות בהקשר הזה.
נעמה שחל
¶
אם יורשה לי להסביר, אנחנו מדברים על עבירות דיווח ואני יכולה לתת דוגמה לעבירת דיווח שאנחנו רואים בה חומרה רבה – מפעל שמתקיים בו אירוע חומרים מסוכנים, אירוע שעלול להביא לסיכון העובדים, ובוודאי לסיכון הסביבה כולה. אנחנו רואים מפעלים כאלה, שלא טורחים ליידע את מוקד הסביבה על האירוע הזה, ולא טורחים להרים אלינו טלפון, ולעתים האירוע נגמר יחסית - -
נעמה שחל
¶
אני רוצה להסביר את דברי. גם אם האירוע נגמר בצורה פשוטה וזניחה יחסית, עצם העובדה שהמפעל לא טרח לדווח למשרד יש בה אינדיקציה על התנהגות קלוקלת, אפשר לומר, של המפעל. אירוע שכיום לא נגמר כאירוע מסכן חיים, אבל אולי בעתיד כן יוביל לאירוע מסכן חיים. אנחנו רואים גם באי דיווח בעיה סביבתית שיכולה אפילו להחמיר. לדוגמה של אכיפת - -
איתן כבל
¶
תודה. כשהיועצת המשפטית אמרה: לו היינו שואלים את המחוקק – את יודעת, יש שבעים פנים לתורה כי לא היה את מי לשאול, ואני רוצה לכוון. הרי אנחנו כבר שבע שנים אחרי, ואמרתי ששבע השנים הרעות הסתיימו, אז אני רוצה לחשוב במושגים של שבע שנים טובות. הכוונה שלי היא לא להתחיל להתחפר. התקנות שאמורות לבוא כפועל יוצא לחוק, אמורות לאחוז את השור בקרניו.
אם אני רואה שיש משהו, כבר מהדיון הקצר הזה, שעלול לגרום לנו להתחיל ולהתחפר, ולְמה התכוון, ולא התכוון – אני לא מזלזל בעניינים המינהליים אבל הם חשובים לי פחות במקרה הזה. אני רוצה ל"אחוז את השור" בעניין הזיהום. אני לא רוצה שבסוף נתחיל לרדוף אחרי כל מפעל ומפעל אם הגיש ניירת או לא הגיש ניירת, ואם כן התכוון החוק או לא אמר החוק. "מינהלי" זה עניין רחב. זיהום זה זיהום או לא זיהום – זיהמת או לא זיהמת. כשפורצת שריפה, ומסתבר שבמפעל מסוים לא שמרו על הכללים וזה גרם לאסון בדרגה מסוימת, אלה דברים ברורים. במקרה הזה אני באמת מסתפק בטוב מאוד. אני נזהר מאוד בחוק הזה ובתקנות האלה מהמצוין. כי התהליכים כדי להגיע למצוין – לא יהיו תקנות. חבר'ה, אף אחד מכם לא רץ לבתי-משפט ושילם אגרות, ועשה, ומתמודד בשביל הדברים האלה. אני כבר לא רוצה להיות צודק במאה אחוז. אני רוצה שהתקנות האלה תתפוסנה, והיועצת המשפטית של הוועדה הבינה כי היא זוכרת את הדיון עוד בתחילתו לפני שש-שבע שנים. קראתי גם את הדברים של ידידי, החבר'ה הירוקים, "חיים וסביבה", ואנחנו משתפים פעולה.
הלוואי ויכולתי להגיע בכל דבר ודבר לשלמות הגדולה. בשונה מאלה שמנסים להתווכח על קוצו של יו"ד, אני מסתפק בתקנות ולא בכל העוצמות הנדרשות. ירצה המשרד אחר כך לבוא ולהחמיר – בבקשה, הוא לא צריך אותי בשביל זה. אני לא יכול למנוע מהמשרד לקבל החלטות כאלה. אבל אני רוצה את הליבה של החוק, שמי שמזהם – "יחטוף".
חגית אלפנדרי
¶
שמי חגית אלפנדרי מארגון "חיים וסביבה", אני מנהלת פרויקט אחריות תאגידית. רק בתחילת השבוע פורסם דוח של עמותת "אזרחים למען הגליל" שהציג את המפעלים שלא עומדים בחוק, ושלא מעמידים אותם לדין ושעדיין קיימים. אנחנו צריכים לשים רף גבוה מתוך המחשבה שאם אנחנו לא נגן על עצמנו – אנחנו כאזרחים – אז המפעלים לא ידאגו לנו.
ולכן אני דורשת לשים את הרף כמה שיותר גבוה על-מנת להגן על הסיבה, ועל-מנת להגן על אזרחי מדינת ישראל. אני מצטערת שאני לא משאירה את הנושא בידיים של התעשייה, אולי מתוך חוסר אמון – וכמו שגברת שחל אומרת, בעיית הדיווח שהיא פשוטה מאוד כביכול, עדיין לא נעשית כמצופה. נושא השקיפות חשוב לנו, האזרחים, כדי להגן על עצמנו ועל הסביבה. ולכן, גם בדברים האלה אנחנו רוצים שקולנו יישמע ושיתייחסו לנושא הזה בכובד ראש.
היו"ר חמד עמאר
¶
תודה רבה.
לפי הדיון שקיימנו עכשיו אני רואה שלא התקיימה התייעצות עם משרד התיירות. לכן אני מבקש שתתקיים בהקדם האפשרי התייעצות עם משרד התיירות, לקחת בחשבון את ההערות שהועלו כאן, גם את אלה של היועצת המשפטית של הוועדה, להכין נוסח ותיקונים בהתאם לדיון שהתקיים כאן, ולהביא אותו בהקדם על-מנת לאשר את הנושא. תודה רבה.
איתן כבל
¶
סיימת, אבל רציתי להגיד בכל זאת. אנחנו מחוקקים חוקים ולא מצליחים לעמוד מול ההפרות. הרי בסוף יש גם אכיפה. אנחנו לא נצליח להתעסק עם הדברים האמיתיים. אני מסתובב באזורים מסוימים, אני רואה הפרות של שפיכת פסולת, אני מתקשר ו"מדבר עם המנורות". הלוואי והייתי יכול להתמודד עם הכול. אני אומר בפעם המי יודע כמה, אני רק נראה צעיר. אני עובד אתכם כבר הרבה שנים פה, ובסופו של עניין אנחנו רוצים להשיג את הכי-הכי טוב. אני אמרתי שלא רע לי לנסוע גם במאזדה. לא רע, אחלה אוטו. ולזה אני מכוון – שיהיו לנו כבר תוצאות שנוכל להתמודד אתן. תודה.