PAGE
32
ועדת הכלכלה
24/01/2012

הכנסת השמונה-עשרה
נוסח לא מתוקן

מושב רביעי
<פרוטוקול מס' 728>
מישיבת ועדת הכלכלה
יום שלישי, כ"ט בטבת התשע"ב (24 בינואר 2012), שעה 12:00

<הצעת חוק ההגבלים העסקיים (תיקון מס' 14) (עיצום כספי), התשע"ב-2011>

חברי הוועדה: >
כרמל שאמה-הכהן – היו"ר

>
ענת זוהר - מחלקת ייעוץ וחקיקה, משרד המשפטים

רוני טלמור - מחלקת ייעוץ וחקיקה, משרד המשפטים

לירון נעים
_
עו"ד, משרד המשפטים

אוריין רוזנטל - עו"ד, משרד המשפטים

טליה סולומון - עו"ד, איגוד הבנקים

נתי שילה - יועץ משפטי, איגוד החברות הציבוריות הרשומות בבורסה

טל אייל בוגר - עו"ד, איגוד הבנקים

אילן פלטו - מנכ"ל, איגוד חברות ציבוריות הרשומות בבורסה

שלומי לויה - מנהל המחלקה המשפטית, איגוד לשכות המסחר

רונית פרל - יועצת משפטית, התאחדות התעשיינים

אלדד כורש - נציג, לשכת עורכי הדין

אפרת ברזילי - עו"ד, פורום מנהלי כספים ראשיים

מיכל קורן - מנהלת תוכן וקשרי ממשל, פורום מנהלי כספים ראשיים

נגה קינן - יו"ר, פורום מנהלי כספים ראשיים

ענת קליין - עו"ד, פורום מנהלי כספים ראשיים

גיא שמואלי - דובר, פורום מנהלי כספים ראשיים

דייויד גילה
_
הממונה על הגבלים עסקיים

אורי שוורץ - יועמ"ש, רשות ההגבלים העסקיים

מיכל כהן - עו"ד, רשות ההגבלים העסקיים

עידית פרוים - עו"ד, רשות ההגבלים העסקיים

שלומי פריזט - כלכלן ראשי, רשות ההגבלים העסקיים

אתי בנדלר
אביגיל כספי

לאה ורון

לאה קיקיון
<הצעת חוק ההגבלים העסקיים (תיקון מס' 14) (עיצום כספי), התשע"ב-2011>

שלום לכולם, אני מתכבד לפתוח את הדיון. על סדר היום –הצעת חוק ההגבלים העסקיים (תיקון מס' 14) (עיצום כספי), התשע"ב-2011, הצעת חוק ממשלתית שעברה בקריאה ראשונה, ב-19 לדצמבר, 2011, ולאור חשיבותה, לבקשתו של הממונה על ההגבלים ושל שר התמ"ת קבענו אותה בסדר זמנים מהיר ומזורז. אין ספק שכל נושא ההגבלים העסקיים הולך ותופס יותר משמעות בכלכלה הישראלית, כל נושא הגברת התחרות, פיקוח על כשלים, הרתעה מפני ביצוע עבירות על חוקי ההגבלים העסקיים, היא מטרה שכולנו מאוחדים אחריה. ועדת הריכוזיות שיושבת ואנחנו ממתינים למסקנותיה היא עוד נדבך בעניין הזה.

ישב כאן בישיבה הקודמת שר התמ"ת ואמרנו לו שמהרבה בחינות המשק שלנו, במאה ה-21 אבל מבחינת התחרות הוא נמצא כמה שנים טובות, במילים עדינות, אחורה. לכן, כל כלי שמייצר שיניים והרתעה ברשות הגבלים עסקיים יקבל רוח גבית מוועדת הכלכלה של הכנסת.

כבוד הממונה, בבקשה.

תודה רבה. אז באמת, כמו שציינת, כבוד היושב ראש, הרבה שווקים בישראל נגועים במבנה שוק מאד לא תחרותי, וזה דבר שמלבה משמעותית את בעיית יוקר המחייה בישראל. אם פירמות יוכלו להפר את חוק ההגבלים העסקיים ולפגוע בתחרות בלי סנקציה, אין ספק שהן יעשו את זה כי הרווח שהם יוכלו להפיק מהפרות כאלה הוא רווח עצום, על חשבון ציבור הצרכנים. באמת, גם ועדת טרכטנברג, גם ועדת הריכוזיות, גם ה- OECD וגם מבקר המדינה המליצו מאד על תיקון לחוק ההגבלים העסקיים שמוסיף את הסנקציה של עיצומים מנהליים. המצב הקיים בחוק שיש מגוון שלם של הפרות מאד בוטות של החוק שגורמות לנזק מאד משמעותי לתחרות ולצרכנים שאין בצידן למעשה שום סנקציה. אני אתן כדוגמאות ספורות את ההפרה של ניצול לרעה על ידי בעל מונופולין, ניצול לרעה שיכול לסלק מתחרים שלו מהשוק ובכך לבצר את המעמד שלו בשוק, בצורה שמאפשרת לו להמשיך ולגבות מחירים מונופוליסטיים ולפגוע בצרכנים, וגם ההפרה של גביית מחיר מופרז על ידי בעל מונופולין שהיא בעצם הרוע האולטימטיבי שדיני ההגבלים העסקיים מנסים להגן מפניו. שתי אלה הפרות שכמעט בלתי אפשרי להגיש הליך פלילי בגינן ואם כך – בעצם אין שום סנקציה מכוח החוק כנגד ההפרות האלה והמשמעות היא שמונופולים וחברות לא יהססו להפר את החוק בגלל הרווח הגדול, כאמור, שבצד ההפרה.

עוד דוגמה מובהקת היא למשל העברת מידע בין מתחרים. אני לא מזכיר כאן שמות, כמובן, אבל יש הרבה העברת מידע בין מתחרים שלא עולות כדי תיאום מפורש ביניהם, ולכן בדרך כלל לא מתאימות להליך פלילי, ובכל זאת הנזק שלהם לצרכנים יכול להיות משול לנזק שנגרם מקרטל של ממש, וגם להפרות כאלה בדרך כלל לא יהיה שום מענה של חוק ההגבלים העסקיים, שום סנקציה, שום הרתעה, אם לא תתווסף התרופה הזו, המבוקשת, של עיצומים מנהליים.
מה שביקשנו בהצעה, הצעת החוק הממשלתית, היא שהממונה יוכל להטיל עיצום כספי בגובה מקסימאלי של עד 10% ממחזור המכירות של הפירמה, עם תקרה של 30 מיליון שקלים. 10% זה כמו המצב שקיים בדיני הגבלים עסקיים באירופה. המשמעות היא שככל שהגוף הוא יותר גדול כך התקרה להטלת העיצומים תהיה יותר גבוהה, כמובן, העיצומים יכולים להיות נמוכים משמעותית מהתקרה, במקרים קונקרטיים, אבל התקרה, המשמעות שלה היא שכגובה התמריץ להפר את החוק – כך צריכה להיות גובה ההרתעה. גוף מאד גדול שמקבל עיצום כספי זניח יחסית למחזור שלו פשוט לא יירתע, זה יהיה כמו מכה קלה בכנף מבחינתו, והוא לא יהסס להפר את החוק ולפגוע בציבור הצרכנים. אני גם רוצה לציין שלא כמו רשויות אחרות ורגולטורים אחרים שגם הם קיבלו סעדים בחוק שלהם, של עיצומים מנהליים, רשות הגבלים עסקיים שהיא, למיטב ידיעתי, בין הגופים האחרונים באכיפה כלכלית שאין לה סעד כזה - רשות ההגבלים היא מאד ייחודית ומאד שונה מרגולטורים אחרים בצורה שמצדיקה עוד יותר וביתר שאת את הצורך בסעד של עיצום מנהלי. אני אציין קומץ של דברים ייחודיים לרשות ההגבלים העסקיים. קודם כל, רשות הגבלים עסקיים היא לא רגולטור של ענף ספציפי, היא למעשה רגולטור של כל הענפים, מהענפים הקטנים ביותר – דגיגי אמנון, ועד הענפים הגדולים ביותר כמו גז טבעי או חלב או מזון, ולכן הסעד של עיצומים מנהליים צריך להתאים במיוחד לצרכים המיוחדים האלה של רשות, שבעצם מפקחת על כל הענפים.
הבדל חשוב נוסף הוא שחלק גדול מהרגולטורים האחרים – אני אתן כדוגמה את הרשות לניירות ערך שקיבלה לאחרונה בחוק שלה את הסעד של עיצומים מנהליים, אלה רשויות שעושות ויכולות לעשות מוניטורינג שוטף של הפירמות המפוקחות, בצורה שהלכה למעשה מונעת את ההפרה מלכתחילה. המבנה של חוק ההגבלים העסקיים והאכיפה של דיני ההגבלים העסקיים מבוססת לא על דאגה שוטפת שלא תהיינה הפרות אלא על הרתעה, ואם אנחנו מבססים את האכיפה כמעט אך ורק על הרתעה, אז על אחת כמה וכמה שאנחנו נזקקים לסעדים מרתיעים. הבדל נוסף, למשל, מרשות ניירות ערך, הוא שרשות ניירות ערך מגינה על ציבור המשקיעים – זו הגנה מאד רצויה וברוכה, כמובן, אבל צריך לזכור שרשות ההגבלים העסקיים מגינה על ציבור הצרכנים, עד אחרון הצרכנים, כולל צרכנים קשיי יום שלא חולמים אפילו להשקיע בבורסה, כל הציבורים האלה הם בעצם המושא של ההגנה שלנו, עליהם אנחנו רוצים להגן, ולהרתיע פירמות מלרצות להרוויח על חשבונם תוך הפרת החוק.

שלום רב, אני רוצה להתחיל לדון דווקא – אין ספק וכולנו חושבים שהרשות להגבלים עסקיים היא חשובה ועבודתה ברוכה ותורמת לתחרות וחשובה. על כך אין חולק, בחדר הזה ודאי. אבל אני רוצה להסתכל על נקודת ההתייחסות ממקום אחר לגמרי. אנחנו חיים בעולם שבו העולם המוצע לפנינו הוא עולם – ואני לא מדברת כרגע על התאגידים, אני מדברת על היחיד, על אדם כלשהו, הוא יכול להיות בדרג של עובד, הוא יכול להיות מנהל, הוא יכול להיות נושא משרה בארגון - שרמת הסיכון כשהוא לוקח על עצמו בבוקר כשהוא הולך לעבודה היא מעל ומעבר לכל דבר סביר. ללא כוונה פלילית, ללא הוכחה ממשית בכוונה לנזק, הוא יכול, בגלל שגגה, למצוא את עצמו בתהליך מנהלי מהיר, חד והורג. קחו את הסכומים האלה, שימו על אדם שמשתכר – וישנם אנשים כאלה, גם מנהלים, שמשתכרים 20, 30 ו-40 אלף שקל, משכורת יפה במדינת ישראל. עם זה הם חוזרים הביתה ובגובה הקנסות שמדובר פה ובצורת התהליך שמדובר בו – גם אם הוא ימכור את אשתו, ילדיו ואת השכנה – הוא לא יגיע לסכומים כאלה. אני לא אומרת שמושת עליו עיצום כספי מהסוג הזה ואין ספק שהנהלת הרשות להגבלים היא הנהלה אחראית, אבל תחשבו ותדמיינו לקום עם סיכון כזה בבוקר, לעבודה, שלא תעשה טעות. אני חושבת שכאן העבודה של הכנסת ושל ועדת הכלכלה – להסתכל גם מנקודת הראות של יחיד, שלפעמים הוא גם לא מנהל בחברה. זו צריכה להיות נקודת המוצא ומכאן ואילך צריך להתייחס לדברים האחרים שהם בנושאי החוק רלבנטיים כמו התאמה שדווקא ההגבלים העסקיים לעניין העיצומים הכספיים כאשר יש הרבה עניין של פרשנות בתהליכי הדיון על הגבלים עסקיים, כמו ריכוז כוח בידי גוף אחד, גם לחוקק, גם לחקור, גם לשפוט וגם לבצע את כל המהלך, כמו להשאיר מסלול פתוח בידי ההגבלים העסקיים לבחור – האם יהיה לי קל יותר עכשיו ללכת בהליך פלילי, יש מספיק הוכחות – או ללכת ישר להליך מנהלי. זה לא הוגן. אני חושבת שצריך לעשות אבחנה בין הליך פלילי והליך אזרחי ולהחליט מראש מה הולך לכאן ומה לכאן, ולא האם יש לי יכולת או לא.

והדבר המרכזי והעיקרי הוא הנושא של ביטוח ושיפוי. הרי מה זה ביטוח ושיפוי? חברים, רופא – ואומרים לי היועצים המשפטיים שלי שהדוגמה לא טובה, אבל אני אומרת דוגמה לא משפטית, שאף משפטן לא יקבל אותה אבל כל אדם מהרחוב יזדהה ויבין – רופא גורם נזק לחולה בשגגה. יש לו ביטוח ושיפוי. מנהל שעסקו לא ענייני גוף, כולו ענייני דמים – למרות שבעברית זו מילה זהה – משלם ישר, ללא ביטוח, ללא שיפוי? זה לא סביר. ביטוח ושיפוי חייב להיכנס לפה. והתאגיד- יש לו כיסים יותר עמוקים. והוא ישתדל לא לעשות עבירות. אף אחד לא עושה עבירות בכוונה, אם הוא לא נוקט בכיוון פלילי. אבל אם המנהל או העובד עשה מהלך לא נכון, שאיננו פלילי, הוא צריך לקבל ביטוח ושיפוי וחייבים לאפשר לעובדים ולמנהלים להגיע לעבודה ולחזור הביתה בשלום. שלא לדבר על הפגיעה בשמו הטוב של האדם. חומרת הסנקציות פה היא מעל ומעבר לכל מה שיש בכל הליך אחר. נוצר מצב אבסורדי – אם הולכים להליך פלילי, ממוצע העיצומים הכספיים שמקבל אדם יותר נמוך ממה שאם לא הולכים להליך פלילי. חברים, בואו נלך כולנו לפלילים, יהיה הרבה פחות מסוכן. שלא לדבר על הפגיעה בזכויות היסוד כמו זכות העיון בחומר.

אני הייתי רוצה בשתי דקות לאנשים מקצועיים יותר ממני שליוו את התהליך הזה בפורום CFO, אפרת ברזילי וענת קליין, להתייחס לדברים האלה. אני רק מבקשת מכם להסתכל על העולם. אנחנו חיים בעולם שהופך ונעשה אבסורד לעובדים ולמנהלים לקום בבוקר וללכת לעבודה.

אנחנו נשלים בקצרה, בכמה דברים. הממונה פתח ואמר שהמסלול של העיצום הכספי הוא למעשה מסלול שנועד לעזור לממונה לאכוף את החוק באותם עניינים שהוא מתקשה ללכת בהם להליך פלילי. הליך פלילי הוא הליך שהוא קשה למי שמנסה להרשיע ולא בכדי, כי להטלה של כתם פלילי על אדם יש הליך מוסדר וראוי של להוכיח מעל לספק סביר אשמתו של אדם ואז באמת מוצדק להטיל עליו את הכתם הפלילי ואת הענישה הפלילית. עבירות שמצויות בחוק ההגבלים העסקיים – ההפרות הן לא תמיד ברורות. זאת אומרת, הזכיר כאן הממונה – מחיר מופרז. מי יקבע מה הוא מחיר מופרז? הרי עצם הקביעה אם המונופול גבה או לא גבה מחיר מופרז זו שאלה שצריך מומחים רבים שידונו בה. האחד חושב שזה מחיר מופרז, והאחר חושב שלא מופרז. אם חברה רוצה להרוויח 200% רווח זה מופרז? – לא בהכרח. לכן, לבוא ולקבוע באופן חד צדדי שזו הפרה של החוק ולהטיל עיצום על חברה גדולה של 30 מיליון שקל על אמירה חד צדדית שזו הפרה, בלי מומחים ובלי תהליך ראוי - זה לא הליך שהוא נכון וצודק בנסיבות העניין. כל הדוגמאות שהזכיר הממונה כמו העברת מחירים מחברה לחברה – לא בכדי בתי המשפט לא יצאו באמירה קונקלוסיבית שזה בהכרח עבירה פלילית, כיוון שהעברת מחירים לא תמיד זו עבירה. השאלה אם זה כן או לא עבירה צריכה להתדיין במסגרות שקבועות בחוק, בהליך פלילי, עם כל סדרי הדין ועם כל ההגנות שיש לנאשם בהליך פלילי. הליך העיצום הכספי מתאים יותר לעבירות שמהותן הן רגולטוריות-טכניות. זאת אומרת, אם נסתכל בתוספת שיש בחוק ניירות ערך בהליך של עיצום כספי, האדם דיווח – לא דיווח, פרסם – לא פרסם, כן הציע הצעה לציבור או לא הציע הצעה לציבור - אלה שאלות שהשאלות עליהן הן "כן" ו – "לא", שחור ולבן. זה דברים שהם ברורים וחדים. במקרים כאלה אפשר ללכת למסלול מנהלי, שהוא כמו שכתוב בדברי ההסבר – אפקטיבי, יעיל ומהיר, ולהטיל עיצום כספי. וגם אז, המחוקק בא והטיל תקרות על העיצומים הכספיים שהם בכלל כאין וכאפס לעומת התקרות שיש כאן. על יחיד קובע המחוקק שאפשר להטיל 6,000 שקל בעיצום כספי, ובמקסימום, גם אם המחיר יתעדכן – במקסימום קובע המחוקק 12,000 שקלים על יחיד, גם בשנים קדימה. ופה על יחיד אפשר להטיל מיליון שקל קנס. מיליון שקל קנס בהליך אפקטיבי, יעיל ומהיר, כמו שכתוב בדברי ההסבר, בשאלות שהפרשנות היא בעצם נדבך יסודי בהן. ויש מקום להביא מומחים, ש - - את המומחים האלה, לפני שמגיעים למסקנה אם כן או לא בוצעה הפרה. זה, לעניין מהותו של הליך העיצום הכספי בחוק ההגבלים העסקיים.
בנושא הביטוח והשיפוי של נושאי משרה – כשמדובר בכאלה סכומים גבוהים, העובדה שאי אפשר לעשות ביטוח היא עובדה בלתי נסבלת, כיוון שהפרט לא יכול לשלם את הסכומים האלה. אילו היינו מדברים בהליך פלילי כאשר אנחנו צולחים את רמת הראיות שמעל לספק סביר, ובית משפט קובע בצורה פסקנית שבוצעה הרשעה, יש באמת אמירה מוסרית-חברתית שאותו פרט שעשה את העבירה גם יישא בעונש. זה באמת לא מוסרי שאדם אחר יישא בעונש של עבירה שהוא עצמו ביצע. אבל מקום שמדובר בעניין שהוא מנהלי, טכני, רגולטורי באופיו, לבוא ולומר לאדם שהוא צריך לשאת בעונש, כשאין פה איזושהי אמירה חברתית מוסרית בעניין הזה, זה הרי לא המקום שלו לבטח. אפשר לבטח עבירות שבעניינן הן טכניות. זה בדיוק מהותו של הביטוח. בפלילי – באמת לא לבטח, אבל לא במנהלי. במנהלי אפשר בהחלט לערוך ביטוח.
אני רוצה להעביר את שרביט הדיבור לאפרת ברזילי שתשלים את הטיעון.

נראה לי שגם אם הכנסת תחליט שיש מקום להליך של עיצומים מנהליים, בגין הפרות של חוק ההגבלים העסקיים, צריך לתת יותר מחשבה לשאלה באיזה הליך מוטלות הסנקציות האלה, ומה הוא הליך הוגן, כאשר נקודת המוצא לדברים האלה היא גודלם העצום של העיצומים. בעולם האמיתי לא דומה עיצום של מיליון שקל לעיצום של 6,000 שקל, וכאשר נותנים בידי הרשות המבצעת סמכות להטיל סנקציות בסדר גודל כזה, צריך לקבוע כללים מתקבלים על הדעת להפעלת הסמכות הזו, ואני מזכירה: בהליך הפלילי, שלפעמים הסנקציות בו הן פחות חמורות, והסנקציות בהצעת החוק הזו נגזרות במידה רבה מסנקציות שחומרתן דומה לסנקציות של ההליך הפלילי, לפני שמטילים סנקציות יש הליך בבית משפט שבו גורם שאינו מהרשות המבצעת שומע ראיות, מעבד אותן, יש זכות שימוע שהיא לא רק בכתב, שומעים עדים, חוקרים עדים, ואז, בסוף הדרך, אם נמצאת אשם – אתה נושא בעונש. נכון, אתה נושא גם בקלון פלילי וברישום פלילי, אבל אחרי הליך מאד מאד מוקפד.
ההליך שנקבע על פי הצעת החוק להבנתי הוא לא הליך כזה בכמה היבטים. כתבנו, אבל אומר את ה-highlights בעניין: 1. יש משמעות לזה שהגוף החוקר הוא גם הגוף שקובע את הסנקציות, החוקר הוא גם השופט. שנית, רמת ההוכחה שנדרשת היא רמת הוכחה נמוכה. יסוד סביר להניח זו לא רמת הוכחה גבוהה. ואכן, בדברי הממונה, שהיו בראשית הדברים, הובהר לכולנו אם היו לנו ספקות, שאחת הבעיות היא שאין ראיות להליך פלילי ולכן נוקטים בדרך כזו. אבל, כשאין ראיות להליך פלילי, מטילים עיצומים מאד מאד חריפים, וכבר הערנו שלא צריך לחשוב רק על התאגידים הגדולים עם המחזורים הגדולים, שעליהם הרגולטור יפעיל את כוחו, אנחנו מדברים גם על אנשים שעובדים בתאגידים האלה, לפעמים הם אפילו לא מנהלים – זה יכול להיות איש מכירות, יכול להיות אדם שבמסגרת מקצועית הוציא מחירון מומלץ, וגם זה מגיע לפעמים כדי עבירה על חוק ההגבלים העסקיים. בשביל אנשים כאלה, סכום העיצומים שמדובר בו הוא סכום עצום, ואת זה אפשר יהיה לעשות על פי "יסוד סביר להניח".
לאחר יסוד סביר להניח יש שאלה מה החומר שיפתחו בפני האיש, כלומר – אמרנו שבסיס ההחלטה הוא בסיס שלא דורש הרבה. אבל גם הוא לא יקבל את כל החומרים שהוא היה מקבל כדי להתגונן בהליך הפלילי. הוא יקבל הרבה פחות מזה, ולא יהיה לו בסיס טוב לטעון בפני הממונה מדוע לא ראוי להטיל עליו עיצומים כאלה, ובסוף כל המהלך הזה אם הוא ירצה להגיע לבית משפט וייצא בביקורת שיפוטית על המהלך – נטל הראיה הוא עליו. כלומר, די לממונה ביסוד סביר להניח, ואחר כך, מי שבבית משפט רוצה לערער, הוא זה שבעצם צריך להוכיח שאין לו אחות ושלא כצעקתה. הצירוף של כל הדברים האלה הוא קשה ומאד בלתי נסבל ומפני זה צריך להגן על אדם שנתון לסנקציות גם אם המטרה היא חשובה. גם מטרה חשובה צריך להשיג בדרך ראויה, ודרך ראויה היא דרך שמאפשרת להתגונן.
הערה אחת נוספת, בדבר שקיים גם בהליכים אחרים, ועדיין נראה לי שהכנסת צריכה לתת עליו את דעתה. כאשר מדובר ברשות שרשאית להטיל סנקציות ומן הסתם עושה זאת אחרי שהיא מקדישה לדברים מחשבה, מן הראוי שבשלב שבו מחליטים להטיל עיצום כספי שיכול להגיע ל-30 מיליון שקל, כבר יידעו אם הולכים לבית המשפט עם הליך פלילי או לא, ולא לשמר לממונה את האפשרות לנהל הליך פלילי אחרי שהוא מטיל עיצום בסדר גודל כזה. זה דבר שגם אם יש בו הרתעה- לא עושים הכל בשם ההרתעה. צריך לבטל את הדבר הזה ואני אומרת: ידוע לי שבמקומות אחרים נקבע כך ועדיין יש בדברים בעייתיות ואני מבקשת שהכנסת תשקול אותם.

עוד עניין שחשוב לומר והוא גם עניין של סדר דין, שלפחות בחוק ניירות ערך הוסדר אחרת וכאן משום מה הושמט - עלפי חוק ניירות ערך הטלת עיצומים כספיים הם עניין שמוגבל בזמן. אפשר להטיל עיצום כספי שנה אחרי גילוי ההפרה או שלוש שנים מאז ביצוע ההפרה, לפי המוקדם. יושב ראש הרשות לניירות ערך לא יכול להחליט זמן רב מאד אחרי ביצוע ההפרה שכעת הוא רוצה להטיל עיצום כספי. הסייג הזה משום מה נשמט מהצעת החוק הזו. ברור שגם בדבר הזה יש כדי לפגוע בזכויות, היעדר כל מגבלה כזו. והצירוף כולו הוא צירוף שמאפשר הטלת סנקציות מאד מאד חמורות על אנשים, לא רק על תאגידים, ובהליך שלא מבטיח את הזכויות שלהם מפני פגיעה שהיא לא מוצדקת ומופרזת.

אני עורכת דין, בא כוח איגוד הבנקים עם עורכת הדין טליה סולומון. אפתח אותי בשאלה שאדוני מכיר – איפה יושבת גורילה ששוקלת 200 ק"ג, והתשובה היא – איפה שהיא רוצה. אז הגורילה היא חשובה, היא יקרה, יקרה לכולנו, אבל אני חושבת שצריך לשמור על משקלה המידתי. השופטת נאווה בן אור התבטאה בכנס רשות ההגבלים העסקיים בשנה הקודמת בקשר עם מה שהיה אז, אם אינני טועה – תזכיר. בכל מקרה, מדבריה עלתה דאגה שמא איחוד הסמכויות בידי מוסד אחד יוביל לקשיים ובעיות חוקתיות ואחרות בקשר לטשטוש התחומים בין הגבול הפלילי למנהלי. אני מציעה שהערות האזהרה שנשמעו יעמדו לנגד עיני הוועדה בעת שהיא שוקלת את הנוסח הספציפי של הצעת החוק. ברשותכם, אתייחס בנקודות כלליות אל הצעת החוק, ובהמשך, על פי החלטת הוועדה, כמובן, יהיו לנו בקשות והצעות בקשר עם סעיפים ספציפיים.

כבוד הממונה העיר, ואני מסכימה אתו, שיש אבחנה ושונות בין רשות להגבלים עסקיים ובין רשויות אחרות, אלא שאנחנו סבורים שדווקא האבחנה הזו מובילה למשנה זהירות הנדרש בקשר עם החוק הזה. זאת ועוד – מנגנון העיצום הכספי, כפי שהוא מובא בפני הכנסת הנכבדה, הוא חריג גם בהשוואה למנגנוני העיצומים הכספיים שכבר קיימים בחקיקה הכלכלית בישראל, וזאת בשלל היבטים – אני אמנה את חלקם ועל פי הנחיות הוועדה, בהמשך, נתייחס לזה במעבר על הסעיפים.
אין בהצעת החוק מדרג בין הפרות הוראות מדרגת חומרה שונה. יש חריג אחד בעניין הפרה שגם לגישת הרשות היא הפרה טכנית ביותר בקשר לדרישת נתונים, אבל כל ההפרות הנזכרות הן במקשה אחת. העיצום הכספי נקבע כשיעור ממחזור המכירות הכולל של תאגיד מפר. אין דוגמה כזו. זה בהחלט עלול להגיע לסכומים מאד ניכרים, גם אם במגבלה של 30 מיליון שקל. לא ארחיב בעניין הזה, זה בוודאי לא מדתי. אין בהצעת החוק קריטריונים לקביעת העיצום הכספי. היא מובילה לטשטוש גבולות בין הפלילי למנהלי, והזכירו פה את היעדר ההתייחסות בה למגבלת הזמן בקשר לעיצום הכספי. אני עוד אבקש לציין בפני הוועדה הנכבדת שמנגנוני עיצומים מנהליים שקיימים, לא זו בלבד שזכו לביקורת – חלקם אף תלויים ועומדים בפני בג"ץ. נדמה לי שיש הזדמנות טובה לכנסת הנכבדה לנסות לשפר, היות וכבר עבר זמן ונשמעה ביקורת, מקום שניתן לשפר ולהיות קשובים לאותה ביקורת. ושוב, אני מדגישה: הצעת החוק הנוכחית הולכת כברת דרך נוספת לאותה חקיקה שהוזכרה כאן בקשר עם עיצומים כספיים, כולל חוק ניירות ערך. התחולה היא מאד רחבה, של חוק ההגבלים העסקיים, וריכוז הסמכויות – נאמר פה: החוקר, השופט, ואם אפשר לומר במירכאות - התליין – אני מבקשת שזה יירשם במירכאות, הכל במוסד אחד. ריכוז סמכויות זה, בעצמה הזו, לא קיים גם ברשות ניירות ערך. אני אדגים. רשות ניירות ערך שהיא רשות חזקה, עצמתית – אם הרבה מאד סמכויות, אצלה, למשל, אם רשות ניירות ערך חוקרת ויש החלטה, אם יש החלטה להגיש כתב אישום, זה לא מנוהל ברשות לניירות ערך. ברשות ההגבלים העסקיים אנשי הרשות הם שמנהלים את ההליך הפלילי. יש פה איחוד סמכויות שאין כדוגמתו באף רשות אחרת.

זאת ועוד. כבר כיום קיימת הרתעת יתר בתחום של הגבלים עסקיים. ההגדרות הן מאד רחבות. יש הגדרה, רק לשם הדוגמה – הגדרת המונח "הסדר כובל", שנדמה לי שגם רשות ההגבלים העסקיים עצמה ערה לקשיים ברוחב ההגדרה הזו – היא בעצמה לא יוצרת אבחנות שהיינו רוצים שייצרו. ועל הקשיים האלה אנחנו משיתים עכשיו מנגנון של עיצומים מנהליים – עם רוחב היריעה הזו זה לא מדתי. אימוץ הצעת החוק כנוסחה, אם ייעשה, ייצור קושי ממשי, ואנחנו מציעים לוועדה הנכבדה ולכנסת הנכבדה לשקול היטב כל סעיף וסעיף בקשר לעניין הזה. הוזכרה פה סוגיית הביטוח, ואני לא מרחיב.
אני מסכימה עם הממונה. הרשות היא שונה, אבל השונות פועלת בכיוון הפוך, והוספת סמכויות אכיפה משמעותיות ביותר למי שיש לו שיקול דעת בלעדי ממש- הממונה על הגבלים עסקיים, חלילה, כמובן מלהטיל איזשהו ספק בפרסונה זו או אחרת, הכוונה היא למוסד עצמו. למשל – החלטה שהיא בשיקול דעת המוסד הממונה על הגבלים עסקיים, להבדיל מגופים אחרים שיש ועדה וכך הלאה- אנחנו נתייחס לזה בהמשך בסעיפים ספציפיים – ללא קריטריונים מנחים, ללא חובת היוועצות, אנחנו סבורים שהנוסח הזה יעצים את ריכוז היתר של סמכויות הממונה, והכל כשיש מטריה ייחודית כל כך, מאתגרת כל כך גם כך. הצעת החוק גם לא מספקת למפר זכויות דיוניות שהן בסיסיות ביותר בשיטתנו, בכל מה שקשור לסיכון כפול. אנחנו נבקש להרחיב על זה בהמשך, ועל רקע הדברים האלה איגוד הבנקים יציע הצעות בקשר לסעיפים קונקרטיים. תודה.

אני המנכ"ל החדש של איגוד החברות הציבוריות. אנחנו נמצאים פה במדרון חלקלק, ומי שחושב שהרשות להגבלים עסקיים היא הגוף האחרון שעלה על הסטרט אפ הזה של האכיפה המנהלית - -

אף אחד לא חושב.

<אילן פלטו>
אז הוא טועה בהחלט, כי באמת, יש פה סטרט אפ חדש כבר, למה להגיש תביעות? למה להשתמש בפרקליטות? למה בתי משפט, אם אפשר לעשות הכל בגוף אחד. לא אתפלא אם זה יגיע גם למשטרה – למה אנחנו צריכים? תופסים עבריין, למה צריך גם להגיש נגדו תביעה, ועוד, רחמנא ליצלן לבית משפט גם כן. זה מדרון חלקלק. כל הנושא של הפרדת רשויות שדובר עליו, אני חוזר עליו - אנחנו מפרים אותו כל פעם מחדש. אני חושב שזה דבר שצריך לשים לו מעצור, ולא לתת לו להימשך. יש בית דין מיוחד להגבלים עסקיים – בית הדין להגבלים עסקיים וזה המקום הראוי להגיש בו תביעות אם חשב הממונה שנעשו עבירות בתחום של ההגבלים העסקיים. ואנחנו מתנגדים לכל הרחבה בעניין הזה. גם גובה הקנסות שמדובר עליהם פה, זה כבר חורג מהמושג "קנסות מנהליים", זה סדרי גודל של 30 מיליון שקל, זה בהחלט לא יכול להיכנס בתחום של אכיפה מנהלית.
גם הנושא של השיפוי והביטוח – אני חושב שנעשית פה טעות חמורה ביותר. אולי אני אציע גם למשרד המשפטים לבטל את סעיף 7(א) בפקודת הנזיקין? גם, הרי, כידוע, עובדי מדינה מקבלים הגנה מפני טעויות שהם עושים. אז אולי נוריד מהם גם את הטעויות. אפשר יהיה לתבוע חזרה בנזיקין את עובדי המדינה שטעו בשוגג ועשו טעויות.

בסיכומו של דבר, באמת, אנחנו הולכים פה במדרון של הפרדת רשויות שאולי נובע מבעיות אחרות שקיימות במישור המשפטי, בעיכובים ובזמן הארוך שלוקחת ההתדיינות המשפטית אבל זו טעות משפטית חמורה שאני חושב שהכנסת חייבת להתנגד לה, גם בתור אחת הרשויות שמשחקת במשחק הכללי של הפרדת הרשויות. אני לא רוצה להיכנס לכל סעיף כי חברותיי המלומדות עשו זאת באופן מעורר כבוד. אני אתן לנתי שילה, שהוא היועץ המשפטי של האיגוד, לומר דברים בתחום המשפטי.

אני אולי רק אחדד – כיוון שהוזכר פה הרבה פעמים החוק לניירות ערך, שם נעשתה אכיפה מנהלית לא מזמן, בשנה האחרונה, ולמעשה רק עכשיו מתחילים להפעיל אותה, אחרי דיונים ארוכים. אני רוצה לחדד אולי נקודה: ברשות לניירות ערך יש שני סוגים של עיצומים כספיים. יש מה שנקרא – עיצומים כספיים רגילים, פשוטים, ששם הסמכות באמת ניתנה לרשות עצמה, שמופעלת על ידי ועדה של שלושה חברי מליאת הרשות, והם מטילים עיצומים כספיים שזה, לגבי יחיד, באמת – עד 6,000 ₪, ולגבי תאגיד, נדמה לי – עד 250 אלף ₪, במקסימום. וישנם עיצומים כספיים יותר כבדים אבל שהם אינם מופעלים על ידי הרשות לניירות ערך עצמה, אלא יש שם ועדה מיוחדת של שישה אנשים שפועלים במוטבים מנהליים נפרדים. בכל ועדה כזו יש שלושה אנשים, שניים מהם אינם אנשי הרשות, זה אנשי מקצוע בתחום המשפטי והמקצועי, בתחום הזה של חברות וניירות ערך, ובראש כל מוטב כזה נמצא שופט מחוזי בדימוס, שאמנם מקבל את שכרו מהרשות, אבל הכוונה היתה לעשות הפרדה ברורה בין עובדי הרשות עצמה לבין אותו מוטב מנהלי. אני רוצה לציין שאנחנו בשלב שבו בחודשים האחרונים התחלפו יושבי ראש הרשות. יושב ראש הרשות החדש, פרופ' שמואל האוזר, נתן צביון שונה לאכיפה המנהלית מזו של פרופ' זוהר גושן שאותו הוא החליף. הוא נתן צביון יותר מתון ושומר על איזון בין מצד אחד הרצון לאכיפה מנהלית לבין איך מבצעים אותה וכדי שהדברים יהיו יותר בכיוון של הפרדה מנהלית ולא של גוף אחד שעושה את הכל. למשל – זה לא מתחייב מהחוק שבראש המוטבים האלה יעמדו שופטים מחוזיים או שופטים מחוזיים בדימוס. פרופ' האוזר החליט שהוא יזיז הצידה את אנשי הרשות שהיו אמורים להיות במוטבים האלה, ומינה שופטים כדי שהם יהיו. כך שכל המבנה, ואם מזכירים את הרשות לניירות ערך והולכים בכיוון הזה, במקרה הזה אנחנו לא רואים את זה וזה באמת מאד חריג – גם בסכומים שעליהם מדובר. זה בלתי סביר לגמרי.

אני לא אוסיף על מה שנאמר, אנחנו גם הגשנו נייר עמדה מפורט. רק כמה הערות כלליות לגבי כפל הסיכון, כמו שכבר הוזכר פה. הרשות באמת הפיצה תזכיר הצעת חוק ב-2010, וגם הרשות עצמה כנראה סברה שברגע שמטילים עיצום כספי אין מקום להטיל אישום פלילי מאחר והמצב היום הוא שכל הוראות החוק הן בעצם עבירה פלילית, מן הראוי היה באמת להוסיף את המנגנון של עיצומים כספיים כחלופה לאכיפה פלילית בעבירות המתאימות לכך, ולהתמקד בעבירות הליבה של החוק לאכיפה הפלילית.
בתזכיר של הרשות עצמה הרשות בעצמה סברה כנראה שאין מקום לאכיפה פלילית והסעיף הספציפי אמר שברגע שמטילים עיצום כספי זה יהיה במקום אכיפה פלילית. מן הסתם,כאשר ראינו את הצעת החוק שעברה אישור ועדת שרים, ראינו שזה השתנה, וגם נוסף הסעיף של איסור שיפוי וביטוח. ונראה שיש פה איזשהו שימוש גם בהמלצות ועדת טרכטנברג וגם בגל המחאה כדי להקצין באופן מאד לא מדתי, וכמו שאמרו פה חברותיי – גם לגבי גובה העיצום, זה ניכר באופן בולט. יש פה שימוש קצת ציני במה שקרה בתקופה האחרונה לעשות איזה עליהום כללי, וזה יצר הצעת חוק שהיא מאד לא מדתית. התיקונים עצמם באופן כללי לא תמיד משיגים את מטרתם. הם אמורים להשיג את המטרה והם לא באופן ישיר למהות העבירה. צריך לזכור שמדובר בחוק אזרחי, חוק כלכלי, שלא תמיד העבירה פה דורשת כוונה – או מחייבת כוונה. הרבה פעמים זה נעשה באי ידיעת ההוראות. ריכוז סמכויות כל כך גדול בידי ממונה, ללא שום שימוש בוועדה -- ואגב, יש כבר בחוק עצמו הוראה שמחייבת את הממונה בהיוועצות עם ועדה לענייני אישור מיזוגים ופטור מהסדר כובל. ועדה כזו היה ראוי, לפחות ועדה כזו – היה ראוי שתשמש גם כשמטילים עיצום כספי, ולא להשאיר את זה בידי הממונה, לשיקולו או לא לשיקולו. גם היום המצב של אכיפה פלילית, כשהסמכות היא כולה בידי הממונה, והשימוש, האכיפה עצמה היא עניין שבשיקול דעת, זה מצב שמביא לעמימות מאד גדולה את כל עושי העסקים, ואני לא מדברת רק על התאגידים הגדולים, שזו גם טעות – לקחת את המקרים הקיצוניים ולפיהם לנסח הצעת חוק שתהיה קצת יותר קיצונית ואז זה מושת גם על שאר עושי העסקים במשק.
צריך לזכור שתאגידים, גדולים כקטנים, הם לא אויב הציבור. כולנו רוצים לנהל משק מסודר וברגע שנגיע לשיתוק כלכלי שנובע מהחשש לעשות דברים בשוק, זה יכול לפגוע בכולם. לכן הכל צריך להיות מאוזן ומדתי. אנחנו, כמו שפנינו בעבר לרשות, מברכים על צעד של הוספת מנגנון כספי אבל כחלופה לפלילי, ובאופן מדתי ומאוזן.

אני חושב שיש קונצנזוס בקרב כל העוסקים בתחום ובוודאות אני יודע שגם ברשות – שמדובר בחוק הגבלים מיושן ובלתי מתאים. דרור שטרום כינה את החוק "חוק טרנטה" ואמר שהוא לא מתאים יותר. ומאז, כבר שנים ארוכות שמתקיימים הליכים כאלה ואחרים להסדיר את חוק הגבלים עסקיים בחוק חדש, קוהרנטי, שלם. אני יודע שגם הרשות עצמה משקיעה בזה משאבים לא קטנים, היתה ועדה ציבורית, ועדת גושן, שהיתה אמורה לטפל בעניין הזה, אבל זה, אדוני היושב ראש, לא קורה, ובינתיים אנחנו ממשיכים להטליא את החוק טלאי על טלאי, בין אם הטלאים מתיישבים זה ע זה ובין אם לא, אז כהערת פתיחה כללית – לשכת עורכי הדין סבורה שההליך החקיקתי הזה של חוק כל כך משמעותי בחיים שלנו, הוא הליך שאני לא חושב שאנחנו יכולים להתגאות בו, ואנחנו חושבים שזה צריך להיעשות בהליך אחד עם מחשבה אחת, גדולה.

החוק הזה הוא לא הוראת שעה. יש חוקים שנחקקים כהוראת שעה כי הם מיועדים לענות על איזשהו צורך מסוים, ביטחוני, חברתי, כזה או אחר. החוק הזה הוא חוק קבוע, ואם הניסיון יראה אז התיקון הגדול לחוק ההגבלים העסקיים לא יקרה כנראה בשנים הקרובות. הכנסת היא לא גוף שאמור לפעול בהתאם ללחץ כזה או אחר ולתת מענה או מרפא כזה או אחר, קצר טווח, מתוך ראיה קצרת טווח, כדי לענות על מחאה כזו או אחרת. האחריות של הבית הזה היא אחריות רחבה יותר, ועליו לעשות את הדברים לא בהכרח בהתחשב בדרישה פופוליסטית כזו או אחרת, כמו שאמרה חברתי, רוני פרל, אנשי העסקים הם לא אויבי הציבור. הציבור חי ונבנה מהם.

כאשר אנחנו מדברים על הסיכון הכפול, לשכת עורכי הדין רואה בדבר הזה פגיעה חמורה בעקרונות חוקתיים משמעותיים. לא אחזור על כל מה שאמרה הגב' פרל בכל מה שקשור לעמדה המקורית של הרשות להגבלים עסקיים, אבל אני חושב שהעובדה שבהצעת החוק הקיימת אנחנו מוצאים את עצמנו בפני הצעה שמתייחסת למצב שאדם קיבל דרישת קנס, עיצום כספי כזה או אחר, שילם אותו, יכול למצוא את עצמו זמן מסוים לאחר מכן עומד בפני הליך פלילי – עשוי להשיג בדיוק את התוצאה ההפוכה שמבקשת הצע החוק להשיג, ואני אסביר. כולנו מכירים את עבירות ברירת הקנס בתעבורה. הרבה אנשים משלמים את הקנס בין אם הם זוכרים שהם ביצעו את העבירה ובין אם לא. אנחנו מכירים את זה מעוד הרבה תחומים אחרים. אנשים אומרים- אני קונה לעצמי שקט, אני לא צריך לרוץ לבית המשפט, שם אולי אורשע ואולי לא. הכלי החברתי הזה שבו אדם יכול באמצעות קנס לקנות לעצמו שקט הוא כלי חשוב. הוא הוכח בעשרות שנים של עבירות הקנס. מקום שנאמר לאדם – אתה תשלם את הקנס אבל אתה תוכל למצוא את עצמך בעוד שנה או שנתיים עומד בפני כתב אישום נוסף בדיוק על אותה עבירה, ישיג את המטרה ההפוכה. מה יאמר אדם לעצמו? – הוא יאמר: אם אני משלם את הקנס עכשיו, אני לא קונה לעצמי שקט, ויותר מזה – כאשר תגיע העבירה לשופט תהיה in the back of his mind תהיה העובדה שכאילו הודיתי כבר בביצוע העבירה. שילמתי את הקנס. אם שילמתי את הקנס אולי כבר אני מכיר באחריות שלי, וכך תיפגע ההגנה הפלילי שלי. אם תיפגע ההגנה הפלילית שלי, אני בשום פנים ואופן לא אשלם את הקנס, ונמצאנו עושים הפוך ממה שרצינו. אנשים יערערו וייאבקו בקנסות האלה רק כדי לא לפגוע בסיכון הפלילי שהם חשופים אליו. הלכנו צעד אחד רחוק מדי בעניין הזה, ואנחנו חותרים תחת המטרה עצמה, כשהמטרה היא לעשות הליך קצר, מזורז, אולי להוריד עומס מבתי משפט. אנחנו משיגים בדיוק את המטרה ההפוכה.
הזכרנו קודם את העניין הזה של האופי של החוק, הוזכר העניין שהחוק מאד מעורפל. העובדה שאדם לא יכול לקנות לעצמו ודאות, לפחות בצד הזה של תשלום קנס, רק מוסיפה על אי הוודאות, ואנחנו כולנו יודעים מה המשמעות של אי ודאות בעסקים. אי ודאות מולידה מצב שלא עושים דברים שאפשר לעשות אותם ואני חושב שהמשק ניזוק מהעניין הזה. בכל מה שקשור להליך עצמו – ההליך מחפש להליך טכני אבל הוא לא טכני. כאשר אפשר להטיל על אדם או על תאגיד קנס של 30 מיליון שקל, אי אפשר להתייחס אל זה כאל הליך טכני. הזכירו כאן קודם את אופי העבירות שיכולות להיות נשוא העיצום הכספי. גם בנושאים של עבירות קנס במקומות שאדם יכו לבחור לעצמו לא לשלם אלא ללכת למשפט, שזה מצב טוב יותר מההליך הזה, כאן, אנחנו נמצאים במצב שרק עבירות מסוימות, טכניות, פעוטות ערך יחסית, מקבלות את הפשרה שהחברה עושה בעירוב הסמכויות שיש כאן, שכולם מבינים על מה אנחנו מדברים. מקום שהרשות יכולה לשמור לעצמה את הזכות ללכת לעיצום כספי גם בעבירות מאד מאד קשות, לפחות שנכבד את הזכויות של הנחקר והנאשם, גם בנושא של זכות הטיעון שלו, שנכון להיום זכות הטיעון היא רק בכתב, אדוני. אפשר להטיל על כל אדם קנס של 30 מיליון שקל בהתכתבות. בעיניי זו פגיעה לא מדתית בזכויות של אדם.

אגב, זו היא עוד הקצנה, כי בתזכיר זה היה בכתב ובעל פה, וזו עוד הקצנה בשנה שחלפה מאז התזכיר, לנוסח הצעת החוק.

רק תזכירי – לא היתה מחאה חברתית, אז.

דבר נוסף זה הנושא של איזה חומר נחשף בפניו. באישום פלילי, כל החומר אמור להיחשף. כאן, הצעת החוק מדרת על החומר הדרוש לו לצורך הגנתו. אדם לא יודע מה נמצא כדי לדעת מה דרוש לו. דהיינו, שיקול הדעת מה דרוש לו ומה לא דרוש לו – נמצא אצל הצד שכנגד, בהליך. אותו צד שגם חקר, גם למעשה הגיש את האישום וגם שפט. זאת אומרת, אנחנו מוצאים את עצמנו פוגעים בזכויותיו של אדם, גם בזכות הטיעון שלו וגם ביכולת ההגנה שלו, בכל המישורים האפשריים. ושוב – זה תיקון לחלוטין לא מדתי, לדעת לשכת עורכי הדין.
בכל מה שקשור לאיסור שיפוי וביטוח – נגיע לזה כשנטפל בסעיפים עצמם, אפשר להתייחס למצב שבו מקום שבו נקבע שהעבירה התבצעה בזדון וביודעין, אין שיפוי, מקום שבו מדובר בעבירה טכנית שמתבצעת אגב אורחא, יש שיפוי. אני בטוח שאף אחד מחברי הכנסת לא ראה איך נראית דרישת נתונים של הרשות להגבלים עסקיים. הרשות יכולה לשלוח מסמך לאדם שלא נחקר בכלל. דרוש מידע כי חוקרים את המתחרה שלו, בכלל. יכולים להגיד לו – שלח בבקשה את כל החומר השיווקי והפרסומי שיש לך בשלוה השנים האחרונות. אני מצטט מתוך דרישות שלקוחות שלי קיבלו. לבקש מחברה, קטנה, בינונית, גדולה את כל החומר הפרסומי-שיווקי ואת כל ישיבות ההנהלה שהיו בנושאי מדיניות ותמחור - לפעמים מדובר במאות ובאלפי מסמכים שנמצאים אצל עשרות ולפעמים מאות אנשים בארגון. לא נמסר כל המידע הזה כי לא מסרנו איזה פרוטוקול של עוזרת של מנהל שיווק רשמה בכתב ידה, ולא נאגר במערכת – וביצענו עבירה שקנס המרבי עליה הוא 30 מיליון שקל, ויתרה מזאת, אי אפשר לבטח את עצמנו מהעניין הזה. זה לא סביר. זה באמת לא סביר, ואנחנו לא יכולים לתת למחאה הזו להעביר אותנו על דעתנו. תודה.

אני היועץ המשפטי של איגוד לשכות המסחר. אני רוצה לגעת בכמה הערות קצרות בדברים נקודתיים. ציין קודם כבוד הממונה שלחוק ההגבלים צריך שיהיה שיניים וצריך שתהיה הרתעה, אנחנו כמובן מסכימים אבל השאלה אם אנחנו לא שופכים פה את התינוק עם המים. הסכומים כאן, גם לדעתנו, הם סכומים דמיוניים, וצריך להבין שברגע שמטילים עונשים כספיים כל כך גדולים על חברות, לא כל החברות הן חברות ענק. גם חברו קטנות, כשאתה פוגע להן בסכומים של עד מיליון שקל, זו פגיעה אדירה בתזרים. במצב כזה המשמעות יכולה להיות ברורה – סגירת העסק. השאלה היא אם לשם אנחנו רוצים לכוון.
דבר נוסף – הסיפור של ה-30 מיליון שקל, עד 30 מיליון שקל, שמבוסס על מחזור מכירות של חברה - ממתי איתנות פיננסית של חברה תהיה קריטריון של עונש? יש כאן איזו הנחה מובלעת שחלק מהחוסן הפיננסי של אותה חברה מבוסס על הפרה של הגבלים עסקיים. אם זה באמת המצב, תתכבד הרשות, תבוא ותוכיח את זה.
כמה משפטים על נטל הראיה. מה קורה במצב היום? הרשות, בדין הפלילי, צריכה להוכיח את אשמת הנאשם מעל לכל ספק סביר. מה קורה במצב היום? מורידים את נטל הראיה לנטל ראיה של יסוד סביר לכאורה, שהוא לא כל כך קשה ולאחר מכן, כשאותו נאשם מבקש לערער על התוצאה, הוא גם זה שצריך לעמוד בנטל ההוכחה ולהראות שאין לו אחות. קיצור הליך, פעמיים, לטעמנו זה לא חוקתי.
יש פה שתי נקודות נוספות שלא נגעו בהן, ניגע בהן ממש בקצרה: הסיפור של העיכוב של העיצום הכספי. על פי הוראת החוק, ברגע שמוטל עיצום כספי הכלל הוא שאין עיכוב. למה? אם בסופו של דבר המשמעות היא תשלום של עיצום כספי שיכול למוטט עסק, מה הבעיה לחכות עם זה עד שתהיה החלטה שיפוטית סופית? ועוד נקודה אחת, בנוגע לערעור – מוצע כאן שהפורום בנוגע לערעורים יהיה בית המשפט העליון. אנחנו חושבים שזה לא המקום. אנחנו חושבים שבית המשפט העליון יוצף בתביעות - -

בית הדין ל - -
<שלומי לויה>
ערעור אחר כך לבית המשפט העליון.

כל ההליכים של בית הדין להגבלים עסקיים.

אין בעיה. אנחנו חושבים שהפורום הנאות בעניין הזה, מכיוון שמדובר בהליך מנהלי חדש, הוא בית המשפט לעניינים מנהליים. תודה.

לא הבנתי. מה אתם מציעים? שהערעור על החלטה של בית דין להגבלים עסקיים יהיה - -
<שלומי לויה>
בעניין הזה – יהיה לבית הדין - - -אמת?

למרות ששניהם ערכאות באותו - -

הם אותו level.

נא לקרוא את הסעיף הראשון.

אני אתייחס בקצרה להערות הרוחביות וספציפית – כשנגיע לסעיפים אתייחס להערות שהועלו לגבי הסעיפים. ניתן היה לבין מחלק מההערות שנשמעו כאן כאילו ועדת טרכטנברג קמה רק כדי לתת לרשות אפשרות לנצל באופן ציני את המסקנות שלה ולהכניס עיצומים כספיים או להחמיר עיצומים כספיים בתוך החוק. נדמה לי, והיושב ראש פתח בדברים האלה את הישיבה – שהבעיה היא לא הרשות, והבעיה היא לא חוק ההגבלים העסקיים. הבעיה היא רמת התחרות במשק. בזה קמה ועדת טרכטנברג לטפל. הוועדה המליצה, בין השאר, על הכנסה של מנגנון עיצומים כספיים לחוק. כך אנחנו רואים שיש לעשות. נשכיר שהמליץ על זה גם ה- OECD בביקורת שהוא עשה לרשות ההגבלים העסקיים. המליץ על זה גם מבקר המדינה בביקורת שהוא עשה. ועדת הריכוזיות בטיוטת המסקנות שלה ממליצה על זה. אני לא חושב שכל הגופים האלה – אל"ף, הם לא קשורים אחד לשני, ובי"ת – תפקידם הוא לא לתת - - לרשות.

אני רוצה להתחיל במילה אחת בנושא שלא עלה כאן והוא הביקורת השיפוטית שלה כפופה הרשות. אני לא מכיר גוף מנהלי בישראל שכפוף לביקורת שיפוטית חמורה כל כך, כפי שכפופה לה הרשות להגבלים עסקיים. הביקורת השיפוטית של בית הדין להגבלים עסקיים היא ביקורת לגוף ההחלטה. היא בוודאי לא ביקורת בג"צית, היא גם לא ביקורת של ערעור. בית הדין להגבלים עסקיים שומע ראיות, שומע עדים, יש שלבי הוכחות – זה הליך של בית משפט לכל דבר ועניין שבו החלטת הממונה מפורקת לגורמים.
אני לא מכיר עוד גוף מנהלי שהחלטותיו כפופות לכזו ביקורת מחמירה. עשו כאן אנלוגיה בין רופא ובין מנהל בחברה. למה רופא שמתרשל יכול לבטח את עצמו ומנהל בחברה לא יכול? אני חושב שההבדל פה הוא פשוט: רופא שמתרשל ופוגע בחולה, לא מפיק מכך תועלת. אין לו שום אינטרס להתרשל, הוא לא ירוויח מזה שהחולה ייפגע. מנהל שמפר הוראות של חוק הגבלים עסקיים בהחלט צפוי להרוויח.

לא בהכרח.

<אורי שוורץ>
דיברו פה, הזכיר הממונה את המחיר המופרז והעירו על זה. זה באמת קשה לפעמים לומר מתי מחיר הוא מופרז. אבל יש פעמים שבהם חד משמעית ניתן לומר שהמחיר הוא מופרז, והשאלה – האם זה שקשה במקרים מסוימים צריך לא לאכוף את זה? האם זה הפתרון הנכון? התשובה היא, כמובן – לא. יש מקרים קשים, יש מקרים קשים בכל מקום ובכל דבר, ודווקא בגללם צריך את המנגנון הזה.

מדברים כאן כל הזמן על ה-30 מיליון שקלים. האמת שלפחות לגבי חלק מהדוברים שדיברו כאן ההתמקדות ב-30 מיליון שקלים היא מאד מובנת. 30מיליון שקלים, מי שקורא את החוק מבין – גובה העיצום המינימאלי הוא לא 30 מיליון שקל, הוא 10% מחזור של החברה המפרה, באופן שלא יחרוג מ-30 מיליון שקלים. אני לא יודע אם מישהו כאן יודע לכמה עוסקים במשק ה-30 מיליון שקלים הוא רלבנטי. נחנו בדקנו – פרומיל. אלפית אחת מהעוסקים במדינת ישראל יש להם מחזור כספי של 300 מיליון שקלים ומעלה, כך שה-30 מיליון רלבנטי מבחינתם.

חצי פרומיל מהם כאן, מסביב לשולחן.

אלה נתוני רשות המסים. כיוון שרשות הגבלים עסקיים בניגוד, למשל למפקח על הבנקים או למפקח על שוק ההון – אנחנו מפקחים על כל המשק, קטן כגדול. קנס של כמה מיליון שקלים לחברה אחת הוא מרתיע והוא כואב, ואמרו כאן – פגיעה בתזרים. ואני אומר: בסדר גמור, אין לי שום בעיה בפגיעה של תזרים. אנחנו לא רוצים להביא לקריסה של עסק, שזה בהחלט שיקול שיילקח בחשבון, אבל מי שהפר את החוק צריך להיפגע, וזה צריך לכאוב. מצד שני, קנס של כמה מיליון שקלים לחברת ענק הוא כלום, הוא אפילו לא שורה במאזן. הוא לא מרתיע, והוא לא ישנה את ההתנהגות בפעם הבאה.
כפל סיכון. אדוני, אין שום כוונה שאדם ישלם עיצום ויעמוד לדין פלילי. מי ששילם עיצום ואחר כך יתגלו עובדות נוספות חדשות שמאפשרות או מחייבות העמדה לדין על אותו מעשה, כמובן שסכום העיצום הכספי יוחזר לו. אדם לא ישלם פעמים על אותו מעשה.

אמרו כאן – התרעת יתר, ואני רוצה להעלות את זה כשאלה דווקא כאן, בוועדת הכלכלה. האם מהדיונים שקיימה הוועדה בתקופתו של אדוני ולפני זה הרושם הוא שיש פה הרתעת יתר לחברות במשק מלהיות תחרותיות? האם זו המסקנה? האם זו התמונה שאנחנו רואים היום, שיש הרתעת יתר? שגופים מתנהגים בצורה כזו? או שהתמונה דווקא נוטה לכיוון השני? אני לא מראה מחסור באנשים שמוכנים לנהל חברות. אני כן רואה מחסור בתחרות.

רק לגבי הסיכון הכפול שנאמר פה, שהשתנה מהתזכיר – רציתי להגיד שאנחנו, בתור משרד המשפטים חושבים שלא שזה השתנה מהתזכיר ואין סיכון כפול. יש פסיקה של בית המשפט העליון שהליכים מנהליים והליכים פליליים הם לא סיכון כפול. לפי הפסיקה ולפי מה שקורה במיסוי, לדוגמה, אפשר להטיל גם – כביכול, אם לא היה את הסעיף הממונה בכל רשות שהיא יכול להטיל גם עיצום כספי, גם להטיל אחריות פלילית, וגם להגיש כתב אישום. אנחנו להפך - אמרנו שלדעתנו, למרות שזה לא סיכון כפול, וזה לא בא לאותן תכליות, אז עדיין אנחנו לא חושבים שזה ראוי גם וגם ולכן אנחנו נחזיר את העיצום הכספי. אין פה סיכון כפול, ויש פסיקה של העליון, כבוד השופט מצא, שהליך מנהלי והליך פלילי לא מהווים סיכון כפול והטלת הסנקציה לא באה לאותה תכלית.

הצעת חוק ההגבלים העסקיים (תיקון מס' 14) (עיצום כספי), התשע"ב-2011
הוספת פרק ז'1
1.

בחוק ההגבלים העסקיים, התשמ"ח-1988‏ (להלן - החוק העיקרי), אחרי סעיף 50ג יבוא:






"פרק ז'1: עיצום כספי



עיצום כספי
50ד.
(א)
הפר אדם הוראה מההוראות לפי חוק זה כמפורט להלן, רשאי הממונה להטיל עליו עיצום כספי לפי הוראות פרק זה, בסכום של עד מיליון שקלים חדשים; היה לאדם, בשנה שקדמה לשנת הכספים שבה בוצעה ההפרה, מחזור מכירות בסכום העולה על עשרה מיליון שקלים חדשים, רשאי הממונה להטיל עליו עיצום כספי בשיעור של עד עשרה אחוזים ממחזור המכירות כאמור, ובלבד שסכום העיצום לא יעלה על 30 מיליון שקלים חדשים:








(1)
היה צד להסדר כובל, כולו או מקצתו, בלא אישור, היתר זמני, פטור או פטור סוג, או הפר תנאי מהתנאים שבהם הותנה אישור, היתר או פטור כאמור, בניגוד להוראות סעיף 4;








(2)
עשה מעשה שיש בו משום מיזוג, מלא או חלקי, שלא בהתאם להוראות לפי פרק ג', ובכלל זה הפר תנאי שקבע בית הדין או הממונה לפי סעיפים 21(א) או 22(ג);








(3)
עשה מעשה או מחדל המהווה סירוב בלתי סביר לספק או לרכוש נכס או שירות שבמונופולין, בניגוד להוראות סעיף 29, או המהווה ניצול לרעה של מעמדו, בניגוד להוראות סעיף 29א, ובלבד שהמעשה או המחדל כאמור הם מסוג המעשים או המחדלים שקבע לעניין זה הממונה, ברשומות;








(4)
הפר הוראה שנתן הממונה לגבי מונופולין לפי סעיף 30;








(5)
הפר הוראה שנתן הממונה לגבי קבוצת ריכוז לפי סעיף 31ג;








(6)
הפר הוראה מהוראות צו מוסכם שניתן לפי סעיף 50ב.







(ב)
הפר אדם דרישה למסור ידיעות, מסמכים, פנקסים או שאר תעודות, שניתנה לפי סעיף 46(ב), רשאי הממונה להטיל עליו עיצום כספי לפי הוראות פרק זה, בסכום של עד שלוש מאות אלף שקלים חדשים; היה לאדם, בשנה שקדמה לשנת הכספים שבה בוצעה ההפרה, מחזור מכירות בסכום העולה על עשרה מיליון שקלים חדשים, רשאי הממונה להטיל עליו עיצום כספי בשיעור של עד שלושה אחוזים ממחזור המכירות כאמור, ובלבד שסכום העיצום לא יעלה על עשרה מיליון שקלים חדשים.







(ג)
בסעיף זה, "מחזור מכירות" – כמשמעותו לפי סעיף 17.

תסביר, בבקשה.

הסעיף הזה בעצם מתווה או מקנה לממונה סמכות להטיל עיצום כספי. כאשר מדובר ביחידים או בגופים שהמחזור שלהם לא עולה על 10 מיליון ₪ בשנה, הסכום המרבי עומד על מיליון שקלים. כאשר מדובר על תאגידים שהמחזור הכספי שלהם עולה על 10 מיליון שקלים, אז סכום עיצום המרבי הוא 10% ממחזור המכירות השנתי שלהם. עם התקרה העליונה של 30 מיליון שקלים. לאחר מכן ישנה רשימה- -

לפני כן אני רוצה לחזור על הערה, שהערתי לכם כבר. ההנחה שלכם היא שהעיצום בשיעור של עד 10% ולא יותר מ-30מיליון שקלים חל רק לגבי תאגידים הוא בהתחשב בכך שאתם מניחים שרק לתאגידים יש מחזור מכירות העולה על 10 מיליון ₪, דבר שאולי מגדיר את זה נכון ברוב המקרים, אבל אם אכן הכוונה היא שבכל מקרה העיצום הזה יחול רק לגבי תאגידים, אני חושבת שראוי שהדברים ייכתבו במפורש, ולא לצאת מהנחות בעניין הזה.

זו הכוונה ואין לנו בעיה להבהיר את זה.

אז קודם כל יובהר שמדובר – על לא "...היה לאדם..." אלא – "...היה לתאגיד...".

כן. קצת התחבטנו בנוסח, עם העיקרון אין לנו בעיה.

בסדר. את הנוסח נשאיר לעת הניסוח.

לאחר מכן יש את רשימת הפרות שבגינן ניתן להטיל את העיצום. בסעיף ב' יש - - לעניין הפרה של הוראות סעיף 46(ב) לחוק שמדבר על החובה למסור מסמכים וידיעות לממונה. זה בעצם הסעיף שיוצר את סמכות הטלת העיצומים הכספיים לממונה.

אני רוצה לחזור על ההערה שלנו, שפה, בסעיף, אנחנו סבורים שצריך להוסיף את המילים : "...רשאי הממונה לאחר היוועצות..." כדי להוסיף את חובת ההיוועצות של הממונה לפני שהוא מטיל עיצום כספי, עם הוועדה המייעצת, ובהתאם להוספת המילים "לאחר היוועצות עם הוועדה המייעצת" לתקן את סעיף 23 לחוק בהתאם, סעיף 23 שקובע את חובת ההיוועצות. שוב, זה נובע מזה שאנחנו לא סבורים שזו צריכה להיות החלטה של גורם יחיד שמרכז את כל הסמכויות, ולכן אנחנו סבורים שיש מקום להוסיף חובת היוועצות, לפחות.
בנוסף, הוזכר פה מקודם בדברי היועץ המשפטי איזשהו שיקול שיכול להיות של הרשות להטיל סכום מסוים או לא להטיל 30מיליון שקלים. אנחנו חושבים שלמען השקיפות והוודאות – רשימת הקריטריונים להחלטה כזו של הרשות צריכה להיות שקופה וברורה, וגם בחוק. להשאיר את זה לשיקול דעת בצורה מעורפלת, כאשר הרשות יכולה לבחור כל קריטריון שהיא רוצה כדי להטיל עיצום מטווח אפס ועד 30 מיליון שקלים, זה קצת מעורפל, גורם לא ודאות ומקשה על הפעילות העסקית. ולכן, את רשימת הקריטריונים להפעלת שיקול הדעת אנחנו חושבים שצריך ליישם ולעגן גם בחוק הזה.

לגבי היוועצות בועדת המיזוגים. אני חושב שיש פה קצת סלט – ודעת המיזוגים היא ועדה מייעצת שתפקידה בחוק כיום הוא בעצם לייעץ לממונה בהחלטות שבהן הוא מתיר. זאת אומרת, לשמור על הממונה שלא יהיה, נאמר- רך מדי, שלא יתיר מיזוגים שמין הראוי לאסור, ושלא יתיר הסדרים כובלים שמין הראוי לאסור. זאת אומרת, ככל שבא הממונה ומפעיל את שיקול דעתו בצורה מקלה מדי, צריכה ועדת המיזוגים לשמור עליו. כאן רוצים להפוך את תפקידה – לבדוק שהוא לא מחמיר מדי, ורוצים לקחת - - לוועדת המיזוגים אין שום תפקיד בחוק, אין לה שום קשר לתפקידו של הממונה ולתפקידה של הרשות כרשות אכיפה. לכן הקשר בין שני הדברים הוא פשוט- - סתם התלבשו על ועדת המיזוגים כי אני חושב שיש כאן רצון לסרבל את ההליך, לעכב את ההליך. ועדת המיזוגים נמצאת שם כבר, בסביבה, בהקשר אחר לגמרי, אז מנסים לדחוף אותה פנימה.

לגבי קריטריונים ברורים ושקופים - - -

אבל אתה אמרת – ועדה למיזוגים – לא, אבל השאלה היא לגבי חובת היוועצות בגוף כלשהו, או שיתוף או היוועצות בגוף כלשהו, לאו דווקא בגוף הזה.

כפי שאמר היועץ המשפטי קודם – אין אח ורע לביקורת השיפוטית על ידי טריבונאל מומחה שיש על הממונה על הגבלים עסקיים בדמות בית הדין להגבלים עסקיים שהוא בודק אותנו, עד גיליון ה "אקסל" על כל פרט, עם הזמנת עדים, עם הזמנת מומחים. לבית הדין יש גם שיקול דעת להתלות את העיצום הכספי עד קבלת החלטה, כך שהלכה למעשה זה הרבה יותר מחובת היוועצות. למעשה זו זכות וטו של טריבונאל מומחה - -

אתה מדבר על הטריבונאל שבפניו מערערים ומה סמכויותיו. וכאן מדובר על השלב של לפני הערעור. עצם הטלת העיצום הכספי – יש כאן הרבה מאד הערות, שאת חלקן גם אני הערתי. מדובר על השלב הראשון, כפי שאמרתי, השאלה היא האם ראוי לתת לממונה לבד, לכשעצמו, את הסמכות להטיל עיצום כספי בסכום בלתי קצוב, שעד כה החקיקה לא מכירה באפשרות הזו של גורם אחד, לא ועדה, ששיקול הדעת לגבי אותו סכום נתון לחלוטין לאותו גורם.

בהחלט, אבל אני טוען שאין אח ורע אצל הרשויות האחרות שיש להן עיצומים מנהליים, לביקורת השיפוטית הזו. כלומר, אם החשש המהותי הוא מאיזה שהוא ליקוי מאורות או טעות, או אי סבירות בהחלטה, הבעיה הזו נפתרת מבחינה מהותית. אני מבין שפרוצדוראלית לא מדובר בהתייעצו מהסוג המוכר, אבל מהותית, הביקורת השיפוטית הזו פותרת את אותה בעיה.

השאלה אם זה באמת פותר. זה דבר אחד. דבר שני – אנחנו יודעים שלמשל ערעור על החלטת ועדת האכיפה בחוק ניירות ערך - הערעור הוא בפני המחלקה הכלכלית של בית המשפט המחוזי. לכאורה, הסף המסמיך, אשר קובע את הסמכויות של בית המשפט לערעור שם הוא סעיף זהה לסעיף שקיים בחוק ההגבלים העסקיים, ייתכן שגם שם תתפתח פרקטיקה של בחינה מדוקדקת של החלטת הוועדה. זאת אומרת, העובדה היא שיש טריבונאל שבפניו מערערים, שיש לו סמכויות נרחבות לבדוק את מהות ההחלטה ולא רק כפי שבוחנים בדרך כלל החלטה מנהלית - השאלה אם היא נותנת מענה מספק לשאלת היקף שיקול הדעת שניתן לגורם שמטיל את העיצום הכספי.
ברשות לניירות ערך, ככל שמדובר בהטלת עיצום כספי שסכומו איננו קצוב – כפי שהוזכר קודם, יש שני סוגים של עיצומים כספיים בחוק ניירות ערך, אבל ככל שמדובר בעיצום כספי שהסכום שלו נקבע על פי שיקול דעת, יש ועדת אכיפה ולא גורם יחיד שממנה אותו, באותה - -

ועדת אכיפה שהוקמה לצורך העניין הזה?

שהוקמה לצורך העניין הזה. היום היא מורכבת משני שופטים בדימוס ונציג שלישי – מי הנציג השלישי?

זה צריך להיות נציג של שוק ההון, איזשהו נציג של הרשות לניירות ערך ומישהו שלישי, שהיום זה שופט בדימוס.

ולמה המנגנון הזה לא מקובל עליכם?

אנחנו רצינו לציין את ההבדל בינינו לבין רשות ניירות ערך. אגב, הרגולטורים האחרים שיש להם עיצומים מנהליים כן קובעים את זה בלי ועדה, אלא ראש אותה רשות אוכפת הוא שקובע את גובה העיצום. זה כולל את הפיקוח על הבנקים - -

נכון, אבל אז זה סכומים קצובים. הסכומים הם לא סכומים שנתונים לשיקול דעת מלכתחילה, יש סכומים קבוצים ויש תקנות הפחתה.

ואין להם סמכות פלילית.

נכון. הסיבה שהסכומים לא קצובים אצלנו זה בגלל שאנחנו שונים מהרגולטורים ההם בכך שאנחנו - - -

בסדר, אני מבינה את ההבדלים, אבל כפי שאמרתי – בהצעת החוק הזו לקחו את המיטב מכל החוקים - - -

אני חושב שזה אותו הדבר. מה ההבדל אם הסכום הוא קצוב ויש שיקול דעת להפחתה? עדיין שיקול דעת של אדם אחד לקבוע את הסכום.

יש הבדל גם בטיב ההפרות.

זה חלק מהעניין.

אני אגיד לך מה – ככל ששיקול הדעת הוא רחב יותר, וכאן שיקול הדעת הוא מסכום מאד מאד נמוך עד סכום מאד מאד גבוה - יותר מתקרבים במהות של העניין לשיקול דעת של בית משפט, בעצם.

ואם ניצור מדרגה, איפה שהוא, שעד המדרגה הזו יש לו שיקול דעת בלעדי ומעל למדרגה הוא צריך להתייעץ עם אותו גוף?

זו בהחלט הצעה שראוי לשקול אותה, להערכתי.

זה דומה למתכונת של רשות ניירות ערך.

אל תשכחו שעל יחיד – מיליון שקל זה המון כסף. אנחנו חושבים באמת על התאגידים ואז אומרים – מה המחזור. אדם יחיד, גם אם הוא מרוויח משכורת טובה, לוקח הרבה מאד זמן להרוויח מיליון שקל, ומשמעות הסנקציה הזו היא חריגה בחומרתה, אם מגיעים לסכומים האלה. ודרך אגב, לרוב בני האדם - - -

מי זה אדם בודד, בסצנריו, שיכול לקבל קנס כזה?

כמו בעבירות שמגיעות לבית המשפט – לא רק התאגיד נאשם. כלומר, אם היו מגבילים את הרגולציה לתאגיד עצמו, אז השיקולים יכולים להיות אחרים. הזכרתי ואני אפרט מעט – נניח איש מכירות שמדבר עם איש מכירות במקום אחר, יכול לעבור עבירה על חוק הגבלים עסקיים ויכול לגם להפר הפרה את חוק ההגבלים העסקיים.

אני לא חושב שאיש מכירות יכול לקבל קנס בגובה כזה.

לפי ההוראות – כן. אומרים לנו – "הרשות תשקול". אבל מבחינת הסמכות זה אפשרי, כי הוא חלק מההפרה. ואם לא – אז כדאי להוציא את זה החוצה, כי לגבי האנשים האלה גם סכומים שהם פחות ממיליון - - .

את הבאת כדוגמה איש מכירות ואני יכול להביא כדוגמא את המנכ"ל, שהוא מתווה מדיניות בעייתית ומבצע קרטל.

גם מנכ"ל, שמקבל 100 אלף שקל ברוטו ומקבל 50 אלף נטו צריך לעבוד כמה שנים טובות בלי לחיות כדי לשלם מיליון שקל קנס.

אם הוא עשה קרטל – תתכבד הרשות ותביא אותו לבית המשפט, ותשית עליו את העונשים. אנחנו לא בעד להגן על הפושעים, את הפושעים יש להעניש ובחומרה. פה יש הליך ללא הוכחה. פה יש הליך שכל הסמכויות בידי רגולטור אחד. זו הבעיה.

הליך ללא הוכחה? – זו דמגוגיה.

אני רק רוצה להזכיר, כבסיס לדיון הזה, שבחוק ניירות ערך יש את האבחנה בין יחיד, סתם, לבין יחיד שהוא נושא משרה, מבחינת חומרת העיצומים שניתן להטיל עליהם.

אני מסכים, ואני מזכיר שבחוק ניירות ערך – כל הזמן מביאים את ההצעה שלנו כהצעה מאד מקצינה – בחוק ניירות ערך יש דבר שלא נמצא אצלנו, והוא הטלת אחריות על אנשים מכוח היותם נושאי משרה. אחריות מנהלים. את זה אין אצלנו. האחריות תוטל, וזה חשוב מאד, רק על מי שעשה את הדברים באופן אישי. זה שקמת בבוקר, הלכת לעבודה - -

אולי. אולי הוא עשה. אין לך חובת הוכחה. אין לך בתי משפט. אין לך כלום. אולי.

- - הדברים עד כדי אבסורד.

אבל העניין הזה הוא מאד קריטי, כי אומר היועץ המשפטי שלעתים יש לו ראיות ברורות שנגבה מחיר מופרז. עם כל הכבוד, אם יש ראיות ברורות, יתכבד הממונה, יפשיל שרווליו, וילך להליך פלילי - - הנאשם. לא יכול להיות שיש ראיות ברורות - - אומר הממונה, הרי, שההפרות האלה גורמות לעליה ביוקר המחיה. אם זה המצב צריך ללכת לענישה פלילית, זה חמור מאד. אם מונופולים פה גובים מחירים מופרזים ועולה יוקר המחיה – למה אתם מבטלים את ההליך הפלילי? למה לא ללכת להליך האמיתי שקבוע בחוק? הרי העיצום הכספי כמו שאתם אומרים, נועד למקרים שאין לכם ראיות, למקרים שבהם אתם מרגישים מלכוד, מקרים שבהם בבתי המשפט הם לא יצליחו לעבור את הסף.

כל מי שמתעסק בדיני ההגבלים העסקיים יודע שכאשר צריך חוות דעת כלכלית כדי להראות הפרה, אפילו ההפרה הבוטה ביותר שפוגעת בצרכנים בצורה החמורה ביותר, אין שום דרך להצליח בהליך פלילי, וזה לא בגלל שלא מדובר במעשה פוגעני. מדובר במצב שזה כמעט בלתי אפשרי. כל מי שמתעסק בהגבלים עסקיים בחדר הזה יודע שאם לא תהיה סנקציה מהסוג של עיצום מנהלי, אז המקרים האלה, פוגעניים ככל שיהיו, ייצאו בלי סנקציה. אני מבין שאתם טוענים את זה כדי להגן על הלקוחות שלכם, אבל תכלס, זה המצב: לא תהיה סנקציה. במקרה של מחיר מופרז לא תהיה סנקציה, ובכל המקרים האחרים שהם פוגעניים לא פחות מאשר קרטל - - לא תהיה סנקציה. אם אנחנו רוצים להמשיך עם הבעיה הזו שנטען עליה שהיא איזה סוג של פופוליזם, או איזה משהו זמני, כאשר ועדת טרכטנברג - -

אנחנו רגילים לשמוע את טענת הפופוליזם. אמירה שחוקה עד דק. אל תתרגש.

אז תקימו איזה ועדה מנהלית אצלכם, עם שופטים בדימוס, שתהיה חובת היוועצות אתם. שתהיה איזושהי הפרדה, לא הפרדת רשויות.

אנחנו בכוונה לא הכנסנו לחוק שלנו, להצעת החוק, אחריות מנהלים. יוטל על אדם עיצום כספי אם האדם היה מעורב בהפרה. כל הטענות על אדם שקם בבוקר ופתאום נחת עליו עיצום – הן לא רלבנטיות להצעת החוק הזו. במובנים מסוימים אני מזכיר – הצעת החוק, חוק ניירות ערך, קיצוני יותר מההצעה הזו. גם מבחינת אחריות מנהלים, גם מבחינת הסנקציות. אין אצלנו הגבלת כהונה, כמו שיש בניירות ערך, אין אצלנו נטילת רישיון, כמו שיש בניירות ערך, אין אצלנו פיצוי למפר, כמו שיש בניירות ערך ואין אצלנו, אפרופו כל הטענות על הסכום המאד גבוה – אין אצלנו הגדלה של הסכומים כתוצאה מהפרה חוזרת והפרה נמשכת. רשות ניירות ערך על פי החוק שעבר - - כל יום שעובר - - -

שאלתי שאלה מאד ממוקדת. אני מאד לא אוהב החלטות של איש אחד., ובטח לא כשמדובר בסכומים כאלה, ולכן אמרתי – אם אפשר, מבחינתכם, ליצור מדרגה, איפה שהוא בדרך שהיתוותם פה, ועד המדרגה הזו יישאר המנגנון שהצעתם, מעל המדרגה הזו – יהיה מנגנון של היוועצות עם גוף שדומה – הרעיון של רשות ניירות ערך נראה לי מנגנון ראוי ומאוזן. אני מפסיק את הדיון, ונותן לכם לחשוב על זה.
(הישיבה הופסקה והתחדשה לאחר 45 דקות)

אני מחדש את הדיון.
איך התקדמנו, מכובדיי, מהרשות?

אחרי ששמענו את ההערות היושב ראש והערות היועצת המשפטית אנחנו מציעים שבהחלטות של הממונה לגבי הטלה של עיצום כספי תיקבע חובת היוועצות עם ועדת הפטורים והמיזוגים. אנחנו בעצם מאמצים בהקשר הה הצעה שהועלתה, נדמה לי של התאחדות התעשיינים.

אנחנו מבקשים ועדה שהיא זהה במהות שלה לוועדה שיש ברשות ניירות ערך.

לא, ממש לא. זו לא ההצעה.

זה מה שאנחנו מבקשים.

לא זו ההצעה, וזה לא מה שהציעה התאחדות התעשיינים.

לא הבנתי את ההבדל.

ההצעה שהעלתה התאחדות התעשיינים ושלה אנחנו מפנים כרגע היא שתהיה חובת היוועצות עם ועדת הפטורים והמיזוגים - -

לגבי כל עיצום, לא עשיתם מדרג.

עלו פה הצעות שזה יהיה מסכום מסוים. אני לוקח את זה לכל האורך.

וזו הוועדה שמוזכרת בסעיף 23 לחוק.

נכון.

לכל סכום. כבר לא צריך את המדרגה.

אין לנו חשש מההיוועצות, אז אם אנחנו מקבלים את העיקרון, אז נראה - -

הוועדה ברשות לניירות ערך שמחליטה על אכיפה מנהלית היא לא ועדה מייעצת, היא מקבלת החלטות ולכן, אם רוצים ללמוד מההסדר שם - -

לא, לא רוצים. אני כרגע מסביר מה ההצעה שלנו. ברור לי שכאן, כל מה שאני אגיד – רק יילכו ויבקשו עוד להקשות. זו הצעתנו בעקבות הערות היושב ראש, ואחרי השיחה עם היועצת המשפטית.

אנחנו חושבים שאנחנו רוצים להועיל, לא להקשות.

למי?

למשק הישראלי. אנחנו ביחד, באותו כיוון, בעניין הזה. אין חילוקי דעות.

אתה יודע מה? יש חילוקי דעות, אבל אפשר לחסוך את הציונים. להתווכח.

אני מזכיר שבוועדה ברשות לניירות ערך, מתוך 6 חברים 4 שהם לא עובדי הרשות.

בוועדת המיזוגים אין אף אחד שהוא עובד רשות. כולה ועדה חיצונית.

והיא הוועדה שמחליטה, בסופו של דבר. פה הוא מדבר על ועדה שרק אמורה לייעץ.

כן, אבל כדי למנוע ספק אני ביקשתי, וככל שיהיה צורך גם נעגן את זה בחקיקה, שהפרוטוקול של ישיבת ועדת המיזוגים יהיה חלק מהחלטת הממונה, כך שכאשר תוקפים, ככל שתוקפים, את החלטת הממונה – גם אם הוא לא קיבל את העצה של ועדת המיזוגים, הדבר הזה יהיה נתון גם הוא לבדיקה.

יכול להיות מקרה שהוועדה תתנגד והממונה בכל זאת - -

אם זו היוועצות – לכאורה כן, ולכן רציתי שהכל יהיה פתוח.

כמובן שיהיה לזה השפעה על ההחלטה.

כבוד הממונה, האם אתה רואה מצב שבו כל חברי הוועדה המייעצת בדעה מסוימת ואתה מחליט אחרת?

כמובן שאני לא יכול להבטיח, יכול להיות שאני אהיה משוכנע שהם טועים, אבל הסיכוי שדבר כזה יקרה הוא סיכוי קרוב לאפסי.

האם אדוני רואה מצב שהממונה יישאר לנצח?

הוא דיבר עכשיו מהעיניים של הממונה הנוכחי ושל העתידיים. אבל אם זה אפסי, למה שלא שנהיה בטוחים יותר ונגיד שדעת הממונה לא יכולה להיות ניגוד לכל דעת חברי הועדה? כלומר, מספיק שאחד תומך בך, אתה מכריע בעד. אתה לא צריך רוב. אחד מ-5.

- - -

אולי באמת כדאי לכתוב כאן – לתקן, אם כך, גם את סעיף 23(ד) ולקבוע, אולי, בפסקה (2) – לעניין הודעות מיזוג ובקשות פטור לפי סעיף 14, ולעניין היוועצות לצורך הטלת עיצומים כספיים לפי סעיף כך וכך – שלושה חברים, מהם שניים מרשימת החברים נציגי הציבור שאחד מהם על ידיו כיושב ראש המוטב.

גם את - - צריך, וגם את 24 שמתייחס ל-23.

אין בעיה, נעשה את כל התיקונים העקיפים הנחוצים.

עורכת הדין כספי מעירה לי בצדק שצריך לוודא שלפחות אחד מחברי המוטב יהיה משפטן.

יש עוד את ההצעה של היושב ראש.

היא עוד נשקלת.

אני חייב להגיד שיש לנו בעיה אמיתית עם זכות וטו של ועדה מייעצת, מכובדת ככל שתהא. מדובר, כמו שנאמר, במקרים שנמצאים ליד המומחיות של הממונה והצוותים שלו. זו סיטואציה מאד מיוחדת שצריך ניתוח כלכלי, מורכב, של השוק הרלבנטי. אני מתבסס על חוות דעת של צוות הכלכלנים שהוא מומחה לכך. לא משנה עד כמה מומחים יהיו חברי הוועדה המייעצת, יהיו מצבים שבהם הממונה יחשוב, בצדק, שהם טועים.

את זה שאלתי אותך, ואמרת לי שהסבירות היא אפסית.

יהיו מצבים.

ברגע שאמרת לי סבירות אפסית, אמרתי שתמורת הסיכון האפסי הזה שחלילה אחת מתוך כמה אלפי החלטות תוטה בגלל המנגנון הזה, יהיה מנגנון שייתן ביטחון, ודאות - -

אבל זה יכול להיות במקרה שלמרות שהוא נדיר הוא מאד גדול מבחינת האפקט. הרי מדובר במקרים שלא קורים מדי יום ביומו, אלא הפרות גדולות, על ידי חברות גדולות, שגורמות נזק גדול. במצבים כאלה אני רוצה להיות מסוגל, גם כממונה נוכחי וגם בשם הממונים לעתיד לעמוד על הרגליים האחוריות, כמו שאומרים.

בוא נעצור בנקודה הזו. בזמן שנדבר אתם גם תחשבו - -

יש כאן גם עניין של מראית עין. האחריות לאכיפת החוק להגבלים עסקיים היא על הממונה על הגבלים עסקיים. יש בעיה באכיפה? ועדת המיזוגים היא לא הכותבת, הממונה הוא הכתובת. יש לכל אורך החוק – הממונה מחזיק בכל סמכויות האכיפה בעצמו. אנחנו מבינים את המשמעות, ההשלכות הפרקטיות שיהיו להחלטת ממונה שעומדת בסתירה לדעה פה אחד - -

איזו סיבה יש שאנשים יקבלו עמדה פה אחד נגד עמדה נחרצת של ממונה?

אנא שמור לנו את העניין הזה של האוטונומיה, אפילו בתוך החוק – מראית העין של אוטונומיה של הממונה כמי שאחראי על האכיפה בתחום ההגבלים.

זה לא עניין של מראית עין.

אפשר לנסח זאת ככה, אדוני: אם הממונה מחליט, במקרים הנדירים האלה, בניגוד לדעה פה אחד של הוועדה ובכל זאת מוכן לעמוד בערר מול בית הדין להגבלים עסקיים שהוא טריבונאל מומחה, שאין לו אח ורע, כמו שאמרנו קודם, כנראה שהממונה משוכנע על פי דעתו המקצועית שיש כאן בעיה, בגלל שאחרת אין סיכוי בערר, כשכל חברי הוועדה המקצועית ממליצים נגד.

מדוע אין סיכוי אם נטל ההוכחה הוא על העורר? כלומר, את הדבר הזה צריך לזכור כאשר מדברים על חשיבות הביקורת השיפוטית, שעל פי ההצעה נטל הראיה הוא על העורר. לכן הממונה שקיבל החלטה הוא לא הגורם המוכיח בפני בית הדין, אלא הצד השני צריך להוכיח את - -

אז מה אם נטל ההוכחה על העורר?

אם "אז מה", אז בואו נמחק. ברור שזה משנה.

אתם משתמשים בנטל ההוכחה לכל אורך הדיון פה את ההליך - - נטל ההוכחה, תוכיח שאין לך אחות. מי שהיה פעם בבית הדין להגבלים עסקיים יודע שהשאלה שם קצת יותר מורכבת מאשר האם יש או אין לך אחות. יש על מה לדבר, מדברים הרבה מאד, זה לא אותו הליך רזה ודל שמנסים לצייר כאן. אני זורק את זה כאתגר- תראו לי רשות מנהלית אחרת שכפופה לביקורת שיפוטית ברמה הזו, כמו רשות ההגבלים העסקיים.

בית משפט לעניינים כלכליים.

עוד נראה.

אם אפשר להעיר הערה - היועצת המשפטית העירה נקודה מאד חשוב לנושא הפרוטוקולים של הדיונים. ועדת הפטורים והמיזוגים, אני רק אצייר לכם את הפרוטוקולים של דיוני הוועדות האלה – הם כוללים שורה אחת. הפרוטוקולים הקיימים היום מאד לאקוניים, הם כוללים, ככלל, את אנשי המקצוע הרלבנטיים שיעצו. אין פרוטוקול שתראה שמשקף את הקריטריונים שעלו בדיון. אם יש שיקולים שנשקלים בקשר לעיצומים המנהליים בוועדה הזו, הייתי מבקשת שהם יהיו בפרוטוקול – השיקולים עצמ, כדי שהציבור יוכל ללמוד מהשיקולים שעומדים לדיון, ונקודה שניה – אם יש מנגנון פה אחד, או לא פה אחד – שתוצאות ההצבעה גם יהיו בפרוטוקול.

אני חשבתי שהכוונה היא לפרוטוקול מלא. יש סיבה שהוא לא יהיה מלא? שיהיה מלא, כמו הפרוטוקול של ועדת הכלכלה.

הוא לא דומה לזה, אדוני. הוא רחוק מזה.

אני רק אקרא את נוסחו של סעיף 23(ב) לחוק ההגבלים העסקיים ונראה עד כמה זה עומד עם מה שגברתי אומרת: :בישיבות הוועדה ייערך פרוטוקול שבו יירשמו המסמכים שהובאו בפניה והחלטות שנתקבלו. בישיבות לאישור כללי פטור - - יירשם גם תקציר הדיונים..." – אולי כאן צריך להוסיף גם – "..ולעניין היוועצות בנושא של עיצומים". "...הפרוטוקול יהיה פתוח לעיון הציבור". אז פשוט רק צריך להוסיף את זה.

איך מוודאים שהפרוטוקול הוא מלא?

אין. הוא לא אמור להיות פרוטוקול מלא.

למה?

כי כתוב כאן – החלטות, ותקציר הדיונים.

מי יכול לשנות את זה? אני שואל בציניות.

אם אדוני רוצה לראות נוסח של פרוטוקול, אנחנו נדאג - -

אני מכיר את הפרוטוקולים המקוצרים האלה, ואני מאד לא אוהב אותם, אלא אם כן יש סיבה, יגידו – ביטחון המדינה, סודות מסחריים, אני לא יודע.

אדוני, מטרת הפרוטוקול, להבנתנו, בוודאי בהקשר הזה, היא לאפשר לגורם שהוטל עליו עיצום לתקוף את החלטת הממונה. ובהקשר הזה, נדמה לי שמה שהפרוטוקול צריך לשקף זה מה השיקולים שעלו, מה הדעות שהובעו, ומה ההחלטה שהתקבלה, ובהסתמך על מה.

בגלל מה שאתה אומר אין טוב יותר מפרוטוקול מלא, כדי לשקף את מה שהיה, להביע את הדעות שהובעו, כלומר – שום דבר לא יחסר, שדברים לא יוצאו מהקשרם, אלא אם כן תנמק לי מה הסיבה שהפרוטוקול לא צריך להיות מלא.

בדיונים כאלה עלולים מטבע הדברים לעלות סודות מסחריים של צדדים שלישיים, שמות של מתלוננים. אנשים לא רוצים להסתבך. אף אחד לא רוצה ששמו יתפרסם בהחלטה פומבית שהוא התלונן נגד חבר המסוימת. אין ספק שפרוטוקול צריך להיות מפורט מספיק כדי לאפשר לעורר הפוטנציאלי להבין בדיוק מה קרה שם בהיבט המהותי.

בסך הכל זה גם ייעל לכם את הדיונים שלכם ויעשה אותם טובים יותר. כשאנשים יודעים שיש פרוטוקול מלא הם חושבים יותר על מה שהם אומרים. הייתי בגופים שניהלו פרוטוקולים חלקיים, וזה גרם לבעיות. כשרוצים לחזור לא זוכרים מי אמר מה ולמה, ומה באמת התקבל ומה באמת שקלו ומה דנו. לפעמים נתקלנו בבעיות. כשיש פרוטוקול מלא לפעמים זה כל כך נחמד – אנחנו חוזרים לפעמים שנה או שנתיים אחורה ואתה מבין כל אחד בדיוק מה הוא אמר ומה הוא רצה, ולמה הוא התכוון, ומה אמרנו שנעשה או לא נעשה. חוץ מזה העולם הולך לשקיפות. כל החרגה צריכה להיות מנומקת.

אנחנו מקבלים את ההערה ובלבד שתישמר האפשרות להשחיר חלקים.

אני בדיוק התחלתי לנסח - - סעיף 9 לחוק חופש המידע קובע את המקרים שבהם אין לפרסם דברים: "9(א) מידע שאין למסרו או שאין חובה למסרו. אני חושבת שסעיף (ב) לגבי מידע שאין חובה למסור – החלק הזה הוא לא רלבנטי, אבל סעיף 9(א) קובע: "רשות ציבורית לא תמסור מידע שהוא אחד מאלה – מידע אשר בגילויו יש חשש לפגיעה בביטחון המדינה, ביחסי החוץ, בביטחון הציבור, בביטחונו ובשלומו של אדם, מידע שבנושאים ששר הביטחון..." – זה לא רלבנטי "(3) מידע שגילויו מהווה פגיעה בפרטיות, מידע אשר אין לגלותו על פי כל דין". איפה זה הנושא של - - (ב)(6).

מידע שהוא סוד מסחרי או סוד מקצועי.

אז את זה אולי גם צריך להוסיף.

לא, זה כתוב ב- (ב): "רשות ציבורית אינה חייבת למסור מידע סודי...."

לא, אבל אני רוצה ש- 6(ב) כן יחול למעט אותן פסקאות שנוציא במפורש. תבדקו אם יש עוד פסקאות שהן רלבנטיות לנושא.

העיקרון ברור, תתאמו ביניכם את ההחרגות.

ובכן – "בישיבות לעניין עיצום כספי ייערך פרוטוקול מלא ובלבד שהחלק הפתוח לעיון הציבור לא יכיל את הפרטים המנויים בסעיף 9(א) לחוק חופש המידע, ו-(ב(6)".

לא רק מידע מסחרי, אלא גם פרטיותו של אדם. אם יש מתלונן וזה פוגע בפרטיותו - -

פרטיותו של אדם זה ב- 9(א) שכולו מוחרג.

איך אדם יוכל להתגונן מפני החלטה אם מישהו סיפר עליו משהו והוא אפילו לא ידע מי זה, אם הוא מסוכסך אתו - -

אם הוא יחשוב שזה מאד רלבנטי, בית משפט יוכל לפתוח את השם. אם הוא יחשוב במקרה ספציפי שהזהות של המתלונן דרמטית לעניין, יהיה לו חשד אפילו - - הוא יוכל לבקש מבית משפט.

סעיף 30 לחוק בתי דין מנהליים שחל על בית הדין להגבלים עסקיים מתיר לבית הדין את הסמכות לגלות לעורר - - באיזון - -

אבל בשוטף, כדי להבין מה קרה שם בדיון, בהיוועצות, כדי לתקוף אותה ברמה הבסיסית, לא צריך את הפרטים האישיים, לדעתי.

אני חושבת שהבעיה היא יותר גדולה כשמדובר בעצם העיון בחומר הבסיסי אבל גם כאן. גם בהליך פלילי בעבירות אחרות נפגעת פרטיות של אנשים אבל אתה - -

גם בהליך פלילי את לא יודעת מי מסר את התלונה תמיד. אם זה מידע מודיעיני – לא חושפים.

אם זה מידע מודיעיני שהוא רלבנטי – אז חייבים לחשוף.

את המקור? רק אם הוא אחר זה העיד, או משהו כזה.

אלא אם כן הוצא חיסיון. זה הבסיס של היכולת של אדם להתגונן מפני הטענות נגדו.

אם אדם התלונן באינטרנט לעיני כל – אם מישהו ספציפי יבקש זאת וינמק זאת- יגיש בקשה ויאשרו לו אותה, אלא אם כן יש סיבה מיוחדת למה לא לאשר.

האם נראה נוסח מתוקן של הסעיף לפני שהוא אושר?

קרוב לוודאי שלא.

אתה תבין בדיוק מה אושר. אני לא אצביע על משהו שאני לא יודע מה הוא. אתה תבין כמוני.

סעיף 9(ב)(10) לחוק חופש המידע : "מידע שיש בגילויו פגיעה בצנעת הפרט של אדם שנפטר..." אני לא יודעת אם רלבנטי או לא אבל כדי להיות בטוחה אני אוסיף גם אותו.

לפחות על זה יהיה כאן קונצנזוס.

איזה עוד דברים בעייתיים יש לנו?

בישיבה מקדימה שעשיתי עם נציגי הרשות, במשרד המשפטים - -

לגבי הסכומים. היו טענות לגבי הסכומים?

זה קשור לנושא של הסכומים. אני לא מדברת כרגע על הגובה, אני מדברת על הבניית שיקול הדעת או השיקולים הרלבנטיים בקביעת הסכומים. אני חשבתי שהחוק צריך לכלול את השיקולים שעל הממונה להביא בחשבון או לשקול, בין היתר, לצורך קביעת הסכום, ואני מבקשת שהם פשוט יתייחסו לנושא.

אנחנו ציינו בהצעת החוק, בדברי ההסבר, על כך גם התחייבנו, שהתיקון הזה לחוק לא ייעשה לפני שיפורסם נייר מדיניות פומבי שישקף בצורה מאד רחבה ומפורטת את שיקולי הממונה בקביעת גובה העיצום. אנחנו סבורים שדווקא בגלל הרצון להביא את הדברים בצורה מפורטת ומנומקת, קשה לפעמים לעשות בחקיקה, ודאי בחקיקה ראשית. אין ספק שכשמטילים עיצום צריך לדעת מראש מה השיקולים שעומדים בבסיס העיצום. שיקולים צריכים להיות שקופים מראש. אנחנו חושבים שהדרך הנכונה לעשות את זה היא בנייר מדיניות שיפורסם, אני מקווה - -

ואני בתשובה לטענה הזו סברתי שנושא של הבניית שיקול דעת צריך להיות במסגרת הסדרים ראשוניים שהמחוקק קובע. אם אינני טועה, גם בחוק רשות ניירות ערך יש שיקולים.

גם בחוק כאן, בסעיף 10, אפילו לבית הדין יש רשימת שיקולים.

ולא רק שמדובר על הסדרים ראשוניים אלא שנייר מדיניות - -

הכוונה לעקרונות כמו גודל הנזק - -

בוודאי – חומרת ההפרה, אם היא ראשונה או לא ראשונה - שיקולים משיקולים שונים שיכולים להיות רלבנטיים, אבל שהציבור צריך לדעת מראש מה הם. ואני חושבת שזה לא יכול להיות כפוף לשיקולי מדיניות של מנהל רשות זה או אחר. זה באמת ברמה שהמחוקק הראשי צריך לקבוע את השיקולים האלה.

זה מקבל משנה תוקף כשבהודעה של הממונה הוא כבר קובע את הסכום, הוא לא מודיע על ההפרה או על הבקשה או על ההודעה, הוא כבר קובע את הסכום, ולכן יש משנה תוקף לקריטריונים האלה ולשקיפות הזו כי אז חובה עליך באמצעים המעוטים שנקבעו פה, בהצעת החוק, לנסות לצמצם את הסכום הזה שמלכתחילה הוא כבר נקבע מראש על סכום מסוים. לכן, אם אין לנו את הקריטריונים זה מאד מקשה שההליך הוא לא הליך של: קביעת הפרה, בוא נשמע, אני קובע את עמדתי, קבעתי שהפרת - ואז אני קובע את סכום העיצום. לא, בהודעה הוא כבר קובע גם את ההפרה וגם את סכום העיצום. ואז, כשאני צריך מראש לצמצם את הסכום הזה יש משנה תוקף לבולטות של השיקולים האלה.

אני רוצה להבהיר, אם אפשר – הכוונה היא לא שלא יהיו קריטריונים. מתכוונים להוסיף קריטריונים מאד ברורים, נוספים, ואז חשבנו שעדיף לעשות את זה בגילוי דעת של הממונה, ולא בחוק, דווקא כדי להקל על הצדדים. בגילוי דעת כזה יהיו דוגמאות. אי אפשר לשים דוגמאות בחוק. גילוי דעת יהיה יותר קונקרטי. הוא ישים מצבים כלכליים של פרקטיקות ברורות. מטבע הדברים, כששמים את זה בחוק - -

אפשר לעשות גם את זה וגם את זה.

זהו. אין סתירה בין הדברים. השיקולים הרי יכולים להיות מנויים בחקיקה הראשית, ולאחר מכן לעשות קונקרטיזציה של אותם שיקולים בגילוי דעת.

אם זו דעת הוועדה – אנחנו יכולים להציע - -

זו בינתיים העמדה של היועצת המשפטית של הוועדה.

בתיקון של רשות ניירות ערך, אם אני לא טועה שהקריטריונים כפופים למדיניות האכיפה של רשות ניירות ערך. כלומר, יש שם מושג סתום שמשתנה כאשר יש שינויי מדיניות. כיוון שמדובר בפרקטיקות כלכליות שמשתנות עם הזמן, אז יש מקום לגמישות כאן - -

מה השיקולים שמובנים שם?

הסכומים בחוק ניירות ערך קטנים פי שש. 5 מיליון שקל לעומת 30 מיליון שקל.

לא, לא. זה לא נכון. זה 10% מגובה המחזור. זה שמרבית מהיושבים פה בחדר מייצגים גופים מאד גדולים, שמבחינתם זה רלבנטי ה- 30 ולא ה- 10%, זה בסדר. עבור 99.9% מהעוסקים במשק מדובר ב-10% מגובה המחזור. בנוסף, לרשות לניירות ערך יש את המנגנון של הפרה נמשכת, שמדבר על 2% עבור כל יום שבו נמשכת ההפרה. תוך חצי שנה אתה מגיע הרבה מעל ומעבר ל-30 מיליון שקל.

יכול להיות מחזור גדול וגם הפסד גדול.

בינתיים אני מחזיקה בידי את הסעיף הרלבנטי מחוק ניירות ערך סעיף 52 נ"ב, הקובע כדלקמן: "הטלת אמצעי אכיפה מנהלי. מצא המוטב כי בוצעה הפרה רשאי הוא להטיל על המפר אחד או יותר מאמצעי האכיפה הקבועים בסימן זה, בכפוף להוראות סעיף 52 נ"ט. המוטב יבחר את אמצעי האכיפה ומדתו מבין אמצעי האכיפה כאמור בסימן זה בהתאם לשיקולים אלה בלבד: 1. העובדות המהוות את ההפרה 2.נסיבות עובדתיות אחרות שהוכחו בדיוני המוטב בעניין ההפרה ובכלל זה היקף ההפרה, הרווח שהופק ממנה או ההפסד שנמנע בגינה, והנזק שנגרם כתוצאה ממנה 3. קיומן או היעדרן של הפרות קודמות 4. פעולות שנקט המפר עם גילוי ההפרה ובכללם – הפסקת ההפרה מיוזמתו ודיווח עליה לרשות, נקיטת פעולות למניעת הישנות ההפרה והקטנת הנזק שנגרם כתוצאה ממנה 5. נסיבות אישיות של המפר שהביאו לביצוע ההפרה או נסיבות אישיות חריגות אחרות..." כאחד מהשיקולים והאחרון ביניהם –" 6. מדיניות האכיפה של הרשות"

יכול שיהיו שיקולים אחרים שהם רלבנטיים לעניינכם.

אפשר לאמץ את הסעיף.

יכול להיות שאפשר לאמץ את הסעיף כפי שהוא, ייתכן שיש, כפי שאמרתי, שיקולים נוספים שצריך לחשוב עליהם, שהם רלבנטיים לעניין הגבלים עסקיים, ויכול להיות שיש שיקולים שאינם נמנים כאן שנמצאים בדרך כלל בתקנות ההפחתה שרלבנטיים לנושא הזה. לכן אני חושבת שקשה כרגע לקבל החלטה לגבי השיקולים. אם היושב ראש יחליט, כמובן, שיש לפרט שיקולים.

אנחנו עדיין מעדיפים - -

ללא שיקולים.

לא. לעשות את זה במסגרת של נייר מדיניות ולא במסגרת של חקיקה. מרגע שהנייר יפורסם השיקולים יהיו חשופים למפר לפני ההפרה, אין כאן שום כוונה לקבוע שיקולים במחשכים, שלא היו ברורים ולא היו ידועים, ושאדם כל מה שיהיה לו זו שורה תחתונה מבלי יכולת לצפות מראש. אנחנו מבקשים שהדרך תישאר דרך של נייר מדיניות.

למה ההעדפה הזו? אני רוצה להבין.

כדי לשמור גם על הגמישות וגם על היכולת שלנו להתאים כל הפרה לסכום הנכון שלה.

אם אתה מפרסם נייר, אתה כבר צמוד לנייר.

אבל נייר מטיבו הוא גמיש. ניתן לשנות אותו.

זה יתרונו, אבל זה גם חסרונו, אדוני, היושב ראש.

ואין עליו פיקוח של המחוקק.

אני יכול לעשות את הגמישות של הסעיפים האלה אולי בתקנות.

זו אחת ההצעות שאני העליתי. לא רק זה – הצעתי שבתקנות אפשר יהיה לשנות את אמות המידה.

אנחנו נרתעים קצת מלאמץ את הנוסח של ניירות ערך כפי שהוא, אני חושב שהוא לא מתאים. תנו לנו לחשוב על הדברים ואולי להציע הצעה לסעיף משלנו שיתאים את הדברים לצרכים המיוחדים שלנו.

אנחנו מציעים לשקול שיעור עיצום כספי דיפרנציאלי מרבי לפי מידת חומרת ההפרה. האבחנה בין הפרות מדרגות חומרה שונות מצויה כיום בחוק ההגבלים העסקיים. סעיף 47(א) לחוק ההגבלים העסקיים מתייחס לנסיבות מחמירות, אדוני. יש אבחנה כזו. הן מוגדרות כנסיבות שבהן עלולה להיגרם פגיעה משמעותית בתחרות בעסקים, בין היתר בשל חלקו או מעמדו של הנאשם בענף, פרק הזמן שבו התקיימה העבירה, הנזק שנגרם, טובת ההנאה שהופקה מהעבירה- קריטריונים שלובנו כעת ונזרקו לחלל האוויר הוועדה. האבחנה בין הפרות שונות לפי מידת חומרתן גם עולה בקנה אחד עם מנגנון של עיצומים כספיים בחקיקה אחרת. חוק ניירות ערך שתוקן לאחרונה מתייחס לעיצום כספי דיפרנציאלי לפי חומרת ההפרה. אנחנו מציעים שהוועדה הנכבדה תשקול לקבוע שבגין הפרות של הוראות שמנויות בסעיפים הקטנים 50(ד)(א) (1) עד (6), אם הן נעשו בנסיבות מחמירות, כהגדרתן באותו סעיף 47(א) לחוק ההגבלים העסקיים, או אז תוקנה לממונה הסמכות שדובר עליה- 10% עד 30 מיליון, וכו'. כאשר ההפרות המנויות בסעיפי משנה (1) עד (6) וגם הסעיף שעוסק בהעברת מידע, סעיף 50(ד)(ב), כאשר הן לא נעשות בנסיבות מחמירות, אנחנו היינו מציעים לשקול שההפרות האלה שהן פחותות בחומרה – תוקנה לממונה הסמכות עם הרף של 3% ו-10 מיליון שקל. אנחנו מציעים שהדיפרנציאציה הזו שהיא כבר 1. כלי מוכר בחוק ההגבלים העסקיים 2. מגלמת עקרונות שכרגע דנו בהם, קריטריונים שבצורה מאד בסיסית עלו סביב השולחן האלה כקריטריונים שוקלים נמצאים כבר במבנה החוק הנוכחי – אלה יבטיחו מדתיות בכלי הכל כך משמעותי החדש הזה, בין חומרת ההפרה לבין הסנקציה, באופן שתבטיח הרתעה אפקטיבית. אם המילה היא הרתעה אפקטיבית, אז גם הדיפרנציאציה הזו היא משהו שהוא מאד מאד חשוב. הסנקציה המדתית הזו גם תתמודד עם הרתעת יתר שקיימת בקשר עם חלק מהמקרים בחוק ההגבלים העסקיים. אני אולי אדגים את זה לדוגמה, והיא גם תאפשר את אותה שקיפות שהוועדה הנכבדה העלתה לדיון כעת, כגורם מאד חשוב שיהיה בציבור.
לעניין התרעת יתר, אני רק אדגים - יש מצבים שנחשבים או עשויים לבוא בגדר הגדרת "הסדר כובל", שהיא אחת ההגדרות הכי עמומות, כלליות. עד היום, אני 18-17 שנים בתחום הזה, אני פותחת את סעיף 2 לחוק ההגבלים העסקיים, שהוא הגדרה של "הסדר כובל" ובאמת – שואלים אותי מה זה הסדר כובל, ואני אומרת – לא משם, לא מסעיף 2 ניוושע. זאת אומרת, יש לנו הגדרות עמומות ביותר, כולל, לדוגמה, הסדרי בלעדיות אנכיים, שיכול ובהחלטה ספציפית הממונה יגיד שזה לא הסדר כובל. אפילו הממונה הנוכחי. ולכן, בנסיבות האלה, בהחלט יכולה להיות הרתעת יתר אפילו מהפוטנציאל שפירמה שמנהלת עסקים, צריכה לקחת החלטה האם הסדר בלעדיות בקוני קטורה ספציפית כזו, כן או לא, הוא הסדר כובל, ואם זה הסדר כובל ישיתו עליה עיצום כספי כן או לא - -
לא כל בלעדיות אנכית היא הסדר כובל, לעניות דעתי. המדרג שמוצע לשקול בהקשר הזה יכול לעזור בהקשר הזה של הרתעת יתר, שקיפות ושימוש במנגנון דיפרנציאלי שקיים בחוק זה, וקיים בחקיקה אחרת. יש לנו נוסח מוצע, כמובן.

כפי שאמרה עורכת הדין טל אייל בוגר - ישנם דברים שייתפסו לעתים, בנסיבות מסוימות, בתוך הרשת של ההסדרים הכובלים, ישנם דברים שיינתן להם פטור, למרות שם נתפסים ברשת, וישנם דברים שאפילו איך נאמר? אפילו הממונה הנוכחי לא יחשוב שזה הסדר כובל. הנושאים, אני חושב שזה עלה על השולחן – יש בהם מורכבות מסוימות, ושווה לפרט בהם, לדון בהם ולהסביר אותם. ניירות העמדה וגילויי הדעת שמוציא הממונה הם מפורטים מאד, עם דוגמאות בדיוק בגלל המערכת הזו של הנסיבות, שלפעמים היא סבוכה. זה לגבי הנקודה הראשונה, שדווקא מדגימה למה גילוי דעת הוא באמת הדרך ללכת בה. אני חושב שגילוי דעת כזה הוא חשוב והוא יהיה, כך או כך. זו עמדתי, ללא קשר.
לגבי הרתעת יתר – אני חושב שראינו גם במסגרת של דוח ועדת טרכטנברג, ואני חושב שחלק מעורכי הדין שיושבים כאן על השולחן מכירים טוב את הפרשה של "עלית" ו "קדבורי". בפרשה הזו היו ראיות ונחתם צו מוסכם לכך שחברה מסוימת פעלה על מנת לדחוק את ניצני התחרות הראשונים שנכנסו לשוק השוקולד במדינת ישראל, באופן כזה או אחר. אמנם לא הוגש כתב אישום פלילי, בדיוק בגלל הסיבה שאנחנו יושבים כאן היום – אולי לא היו מספיק ראיות, הן לא היו מספיק חזקות, זה לא היה מעל לכל ספק סביר. אבל חברת "קדבורי" מעל לכל ספק סביר לא פועלת היום במדינת ישראל, או כמעט ולא פועלת. זה, שיהיה ברור, על התוצאות. הבעיה בחוק גרמה לכך שנחתם צו מוסכם שאומר ש "עלית" היתה צריכה להסכים לגובה הקנס שהוטל עליה, והוטל עליה תשלום של עיצום כספי של 5 מיליון ₪. אני לא שם את עצמי בנעליו של מנכ"ל "עלית" אבל זה נשמע לי עסק טוב. בשביל 5 מיליון ₪ להגיע למצב שבו המתחרה שלי לא פועל או נכה, או פועל פחות טוב – בשוק השוקולד הישראלי, נשמע לי יופי של עסק. אכיפת יתר – אני לא חושב שאנחנו שם. אני חושב שגם דוח טרכטנברג מראה כמה וכמה מקרים שבהם, בייחוד כנגד התנהגות חד צדדית של פירמות - אני אגיד תת אכיפה, כי זה מה שכתוב שם. ישנם מקומות של תת אכיפה כי יש מקומות שבהם החוק הקיים לא מצליח להתמודד. אני לא רוצה לנקוב בשמות, אבל מקומות שבהם מחאת הקוטג' ומחאת האוהלים הביאה לשולחן הזה, של ועדת הכלכלה, הרבה נושאים שבהם – יכול להיות שבמתווים אחרים של חוק היה ניתן לטפל יותר טוב ולא להגיע לצו מוסכם עם מישהו בהיעדר ראיות שהוא עוד צריך להסכים לגובה הקנס שיוטל עליו.

אני חושב שאפשר להגביל – רוב הזמן אני גם אומר שזה יהיה בצדק, הסמכות המנהלית לא צריכה להשתרע עד אין סוף, אבל אני חושב שחשוב לומר היום – וזה לא פופוליזם לבוא ולהגיד ש-400 אלף איש היו בקיץ ברחובות. זה לא פופוליזם להגיד שנדרשים כלים יותר אפקטיביים על מנת להתמודד עם יוקר המחיה במדינת ישראל. זה לא פופוליזם. אני חושב שלאור הדברים האלה תמיד אפשר להגיד – נעשה ככה ונעשה ככה. המטרה היא ברורה, אדוני, ואני נרתמים אליה ברצון.

ולשיעור העיצום הכספי הדיפרנציאלי?

אני נגד. אני חושב שאין הרתעת יתר, יש הרתעת חסר. אני חושב שגם במקומות שבהם אתם אומרים שהמנעד של הסכומים הוא אין סופי – הוא לא. הוא 10% מהמחזור. זה מספר. תגידו מה המחזור ואגיד לכם מה המספר.

עד. עד.

עד, נכון. אבל לא עד ה-30 מיליון. כולם אומרים - -

· - -

לא, אדוני. זה נקוב. יש מחזור בספרים, יש 10%, זה המספר.

יש מדרג בחוק.

למדרג – אמרנו שנציע הצעה לעניין השיקול- - אני לא מבין, - - עוד ניסיון לשים עוד איזה רסן על הפעילות? בסדר, קיבלנו, אמרנו - - זה לא משהו שאנחנו עושים ביוזמתנו, אבל שמענו את הערות היושב ראש, והיועצת המשפטית. נציע הצעה.

אני מרגיש כאן, אדוני, שאנחנו בשיטת הסלאמי. אנחנו מנסים להיות קשובים להערות שנשמעות כאן על השולחן. קשה לנו יותר עם הערות אחרות כאן, בשולחן. לכן אנחנו כן מציעים דברים שהם לא מרצוננו החופשי להקל על המעבר של החוק הזה.

אתה יכול להיות רגוע. קודם כל – מותר לעשות שינויים, חלק מהשינויים יהיו לגישתך, חלק לא יהיו לגישתך, אבל לא אפקט סלאמי, בטוח לא פה. אני יכול להיות בטוח שזה לא יקרה.

בזה אני חושב שמיצינו להיום, ניפגש בקרוב. בתחילת פברואר תתקיים עוד ישיבה. תודה רבה. אני מודה לכם הישיבה הזו נעולה.
<הישיבה ננעלה בשעה 15:10.>