PAGE
8
ועדת הפנים והגנת הסביבה

02.02.2010

הכנסת השמונה-עשרה





נוסח לא מתוקן

מושב שני
פרוטוקול מס' 149

מישיבת ועדת הפנים והגנת הסביבה

יום שלישי, י"ח בשבט תש"ע, 02 פברואר 2010, שעה 11:00

הצעת חוק לתיקון פקודת העיריות (מס' 119)(חלוקת הכנסות), התש"ע-2009

חברי הוועדה: דוד אזולאי – היו"ר

שי חרמש

חמד עמאר

מיכל גולדשטיין – משרד הפנים

דרורי שפירא – לשכה משפטית, משרד הפנים

הראל גולדברג – רפרנט, משרד המשפטים

יונתן בר סימנטוב – משרד האוצר

הדסה אלמוג – יועצת כלכלית, ארגון המועצות האזוריות

יפה שפירא

גלעד קרן

הילה לוי

הצעת חוק לתיקון פקודת העיריות (מס' 119)(חלוקת הכנסות), התש"ע-2009

רבותי, אני פותח את ישיבת ועדת הפנים והגנת הסביבה. הנושא אשר על סדר היום הוא הצעת חוק לתיקון פקודת העיריות (מס' 119)(חלוקת הכנסות), התש"ע-2009. זאת הצעת חוק פרטית של חבר הכנסת שי חרמש ואנחנו אמורים לדון ולהכין אותה לקריאה שנייה ושלישית. חבר הכנסת שי חרמש, מה שמונח בפנינו כרגע זה הנוסח המתוקן?

זה הנוסח שעבר קריאה ראשונה.

אנחנו מנסים לברר עכשיו עם לשכת השר ואני מקווה שהלשכה המשפטית לא תערים קשיים בעניין. החוק הזה הוא חוק רשות או חוק זכות, שנותן לשר סמכות להתערב. על רקע מה צץ העניין? יושב שר הפנים, לפניו ערב רב ומצבור ענק של הסכמים בין הרשויות. ההסכמים נחתמו ואין הסכם במדינת ישראל – אני אומר את זה כראש רשות 15 שנה – שנוגע בין רשות אחת לרשות שנייה שמשרד הפנים לא מטביע את חותמו עליה. או שהממונה על המחוז צריך לחתום או שהמנכ"ל צריך לחתום או שהשר צריך לאשר. אין מקרה שבו שתי רשויות קמות בבוקר ומחליטים להעביר מטר מרובע יבלית מצד אחד לצד שני בלי שהממונה על המחוז חותם. אין חיה כזאת ואנחנו חיים במשטר הטורקי בנושא הזה.

ברגע שנחתמים הסכמים, משרד הפנים מודע להם, ער להם, המחלקה המשפטית של משרד הפנים נמצאת עמוק בכל אותו ואות. מי שכמוני זכה להעביר מספר גדול מאד של כל מיני הסכמים יודע כמה המחלקה המשפטית נמצאת עמוק בתוך הדברים ולא עובר דבר שלא נשזף תחת עינה עד לאותיות הקטנות. אין הסכם בין הרשויות שהלשכה המשפטית לא היתה מעורבת בו, בכל שלב שהוא עד לשלב האישור הסופי והחתימה. בזמני זה היה הממונה על המחוז ואני לא יודע מה השתנה בשש השנים האחרונות.


ההסכמים הם כאלה שמשרד הפנים מודע להם. אין הסכמי סתר, אין הסכמים פיראטיים. מה אנחנו באים לומר? אנחנו רוצים בחוק הזה לתת בידי השר סמכות שברצותו, הוא לא חייב, במקום שבו מופר הסכם בין רשויות, הוא יוכל להתערב ולהפעיל כלים שיש ברשותו. אם, נניח, שתי רשויות חתמו על אגד ערים כזה או אחר ורשות אחת לא ממלאת את חלקה. כתוצאה מזה אגד ערים יכול לקרוס. רשאי השר לומר: אני מעביר מענק איזון, אני מעביר רזרבת שר. יש לו מכשירים כספיים ודרכם הוא יכול להגיד: רשות א' לא שילמה את חלקה בהסכם לרשות ב' ולכן אני מעביר את הכסף לרשות שהיתה צריכה לקבל את הכסף ולא קיבלה אותו. על ידי כך השר גורם לכך שההסכם הזה מקוים.


אני אתן עוד דוגמה להבהרת הנושא ואולי הדוגמה הטובה ביותר היא דוגמה מיוזמתי שלי – פארק התעשיה ספירים הוא אזור תעשיה ששייך לשער הנגב ולשדרות. אגב, הוא אזור נקי ממחלוקות וכראש רשות של מועצה אזורית באתי בהצעה לרשות עירונית להקים על שטח שלי להקים פארק תעשיה, להקים מנהלת ולחלק את ההכנסות חצי חצי. היות ואזור התעשיה הזה נמצא בשטח של המועצה האזורית והמועצה האזורית היא הגוף שצריך לאסוף את ההכנסות, באותו רגע שהשותף לא מעביר את חלקו בהוצאות שישנן לפני שיש הכנסות, הפארק הזה יכול כולו ליפול. למה הכוונה? לא מפנים זבל, לא מתקנים גדרות, לא מתקנים כבישים וכן הלאה. אזור התעשיה הזה יכול להידרדר עד כדי כך שבסופו של דבר יבואו היזמים ויגידו: בתנאים כאלה אנחנו לוקחים את המפעל ומעבירים אותו למקום אחר. מי נפגע? תושבי האזור. לטובת מי הוקם אזור התעשיה? לטובת תושבי האזור.


לכן אנחנו באים ומציעים אופציה בחוק שאומרת כך: כבוד השר, על פי שיקול דעתך ומתוך כך שמשרדך מכיר את כל ההסכמים שנחתמו בכל רחבי הארץ, במקום שלדעתך נעשתה בו הפרת הסכם כזה או אחר, עד היום אין לך שום כלי – שום כלי, הוא לא יכול לעשות כלום. הוא יכול להגיד נו-נו-נו – ומהיום אני נותן לך כלי אופרטיבי.

היות וכל המשחק הוא משחק של משאבים ואני לא מדבר על כיבודים או על משרות אלא מדובר בכסף, אני נותן לשר את הסמכות שאין לו כרגע להשתמש בכלי הזה לצורך השבת ההסכם על תיקונו, לכבד את ההסכם שלא כובד על ידי הצד השני.

חבר הכנסת שי חרמש, האם במקרה הזה אתה לא הופך את השר לבורר בין הרשויות המקומיות שיש ביניהן חילוקי דעות על אי יישומו של ההסכם?

הרי הכל מתגלגל למשרד הפנים. אם יש סכסוך בין שתי רשויות על צומת, על תמרור או על כביש גישה, השר לא יכול להגיד: תשברו את הראש ותעזבו אותי. אין חיה כזאת. כל מחלוקת בין רשויות מגיעה, בסופו של דבר, לירושלים, למשרד הפנים. אין ציר אחד. שר יכול להחליט אם הוא מתערב או לא מתערב וגם בחוק הזה הוא יכול להחליט אם הוא מתערב או לא. למה התעורר העניין? גיליתי פתאום שיושב שר פנים, האחראי על כל המשטר המוניציפלי במדינת ישראל ואין לו הסמכות המינימלית לקחת שקל שמגיעה לרשות א', שמפרה הסכם, ולהעביר אותו לרשות ב', שיוצאת נפגעת.

השר לא התלהב מהחוק אבל בשיחה בינינו הבהרתי לו שממקום שבתי באופוזיציה אני מעניק לו סמכות, כלי נוסף, שישתמש בו. אם לא ירצה, לא ישתמש בו.

אתה מדבר רק על מקרה של חלוקת הכנסות?

חלוקת הכנסות או השתתפות בהוצאות. בפארק התעשיה ספירים של שער הנגב ושדרות לא היו הכנסות במשך חמש שנים אלא רק הוצאות. היום, ברוך השם, כבר יש. לכן, בכל תאגיד כזה יכול להיות מצב של חלוקת הכנסות ויכול להיות מצב של חלוקת הוצאות. אגב, מצב של חלוקת הוצאות הוא מצב חמור עוד יותר. איגודי ערים לכיבוי אש קרסו כתוצאה מכך שרשות אחת גדולה אמרה: אין לי כסף להעביר, תשברו את הראש.

ומה קורה עם רשות קטנה?

ברשות קטנה זאת בעיה קשה, אבל עם רשות גדולה זאת בעיה קיומית כי אם קמה רשות אחת גדולה ואומרת: אני לא מעבירה לאיגוד ערים לכיבוי אש, אין משכורת לכבאים, אין כיבוי אש וזאת סכנת נפשות. אני אומר לשר: אדוני היקר, באגד ערים כיבוי אש, רשות גדולה התחייבה ולא העבירה את חלקה ואני נותן לך סמכות – תרצה תפעיל, לא תרצה לא תפעיל – לממש את הסמכות. זה חבל הצלה.

אני לא יודע אם זה אפשרי.

זה לא אפשרי עד היום אבל מרגע חקיקת החוק זה יהיה אפשרי.

לא בטוח. אולי נשמע את נציגת משרד הפנים.

ברגע שיש הרחבת תחום שיפוט, שתי הרשויות שביניהן היתה הרחבת תחום שיפוט יכולות לעשות הסכם על חלוקת הכנסות בין הרשויות האלה. אנחנו אישרנו את ההסכמים האלה אבל לא מתוך מחשבה שאחר כך נצטרך להיות, כמו שאמר היושב ראש, בוררים. אם יוצרים מצב שבו אנחנו צריכים להיות בוררים, האישור יהיה בהליך שונה והרבה יותר מחמיר וקפדני. לכן אנחנו חושבים שזה צריך לחול רק על הסכמים שייחתמו מהיום והלאה ולא אחורה.

את באמת מאמינה שבמקרה של משבר שר יוכל להגיד: זה לא מעניין אותי, אני לא מתערב?

במקרה של משבר שר יכול להתקין צו ולעשות את השינויים המתאימים.

אבל למה? אני נותן לו היום כלי חופשי ביד.

צו הוא הדבר הכי חזק. השר בודק ומחליט, על פי המלצה של ועדת חקירה, וקובע את הדברים.

את ועדת החקירה על גבולות שדרות משכתי תשע שנים כי היה לי ראש עיר עוין ממול. אני אומר את זה לפרוטוקול.

אני אומרת לפרוטוקול שזה כבר לא קורה היום.

את מנהלת את זה? אם את מנהלת את זה, זה כבר לא יקרה יותר, אבל את יודעת שזה היה?

אני רוצה לשאול את היועץ המשפטי של הוועדה האם הסכם כזה יכול לכלול גם את שירותי הכבאות במדינת ישראל?

כן.

מה שקורה היום באיגודי ערים לכבאות הוא ששר הפנים, במסגרת חוזר מנכ"ל, יש לו סמכות לפי סעיף 141 לחייב את הרשויות להשתתף.

לקצץ להם ממענקי האיזון?

כן, אבל בפועל שר הפנים מפעיל את הסמכות הזאת, ככל שידוע לי, אך ורק ביחס לאיגודי כבאות בגלל שאלה איגודים מצילי חיים.

זה לא רלוונטי לתיקון הנוכחי.

אני יוצא לכמה דקות ואני מבקש ממך להמשיך את הדיון במקומי.

הסעיף המדובר לא קשור לאיגודי ערים לכבאות.

לדעתי בשלב הבא צריך לתת סמכות לשר בכל מקום שבו מופר הסכם. אתם לא תתחמקו כי אתם ערים, מודעים ומדקדקים קלה כבחמורה בכל הסכם, אלא אם כן בשש השנים האחרונות שבהן פרשתי מהאיגוד המקצועי שלכם השתנתה הרוח. חברים, אי אפשר להעביר נייר בלי שהלשכה המשפטית שלכם בדקה אותו כולל את האותיות הקטנות.

אבל בינתיים זאת החלטת הממשלה. החלטת הממשלה אישרה את הצעת החוק הזאת בכפוף לכך שהוא לא יהיה רטרואקטיבי.

ברגע שזה יעבור צריך להרחיב את זה לכל אותם הסכמים בין רשויות.

החוק מדבר על שני מקרים שבהם יש הסכמים לחלוקת הכנסות בין רשויות מקומיות – מקרה אחד הוא מקרה שבו השר מקים ועדת חקירה ובעקבות ועדת החקירה מוקם אזור תעשיה משותף. במקרה כזה יש היום לשר בחוק את הסמכות לקזז ולהפעיל את כל הסמכויות הנתונות לו בסעיף 141. המקרה הנוסף הוא המקרה שאנחנו דנים בו היום, סעיף 9א לפקודת העיריות מדבר על הסכם לחלוקת הכנסות בין רשויות מקומיות, שנובע מהעברת שטח כלשהו בין הרשויות. הרשויות ביניהן יכולות לעשות הסכם חלוקת הכנסות ואנחנו מוסיפים פה את הסמכות של השר גם למקרה הזה.

פה זה מצומצם, זה נכון, אבל ההגיון צריך לעבוד לכל רוחב היריעה.

אבל עדיין אין הסכמים לחלוקת הכנסות בין מועצות.

מדובר על מקרים של חלוקת הכנסות מארנונה?

מכל הכנסה. בפארק תעשיה יש יותר הכנסות מאשר רק ארנונה. יש היטלי השבחה, היטל ביוב ועוד.

אני רוצה לשמוע את עמדת משרד הפנים. אין לכם התנגדות?

העמדה שלנו היא העמדה של הממשלה בוועדת שרים שזה לא יחול רטרואקטיבית.

אם יש הסכם שנחתם לפני שנה-שנתיים לחמש שנים, הוא נחשב רטרואקטיבי?

הוא נחתם היום, כל עוד החוק לא נחקק.

כל הסכם שנחתם לפני חקיקת החוק.

אין פה בעיה רטרואקטיבית מבחינה משפטית.

מבחינה פרקטית, כל ההסכמים שנחתמו עד היום, ומדובר בעשרות, לא בחוק.

את אומרת שזה יחול מהחקיקה ואילך.

ברגע שיש לנו סמכות נוספת שנותן הסעיף, נבדוק את ההסכמים בצורה שונה ולכן אנחנו חושבים שזה צריך לחול רק על הסכמים שייחתמו מיום חתימת החוק.

מותר לשאול ביושר? עד עכשיו בדקתם את זה אחרת? בואו נהיה רציניים. אנחנו מדברים בין מקצוענים. היות והעברתי הסכמים כאלה וראיתי איך ירדתם לנשמתנו, לא את אלא הדור הקודם, מה עוד יש לבדוק? תבדקו היום אחרת מכפי שבדקתם את פארק התעשיה שער הנגב שדרות? אין מה לבדוק יותר, הכל נבדק. הדור הצעיר המציא משהו חדש שהדור הזקן לא ידע?

הם אמרו לך את החלטת ועדת שרים לחקיקה.

אני יכול לומר לך כאיש שאיננו בקואליציה, שאם יבואו עם התיקון הזה ועדת שרים לא תפיל את החוק.

אם לשר הפנים, שנוגע בדבר, אין התנגדות לעניין הזה, לא צריכה להיות לכם בעיה.

לדעתי לא צריכה להיות בעיה.

העמדה של מרכז המועצות האזוריות היא לעודד את המועצות האזוריות ללכת להסכמים של שותפויות. ההסכמים הם איזשהו מסלול ירוק כי לסבך את העניינים ולהקים ועדת חקירה כולם יודעים. אפשר לתקוע דברים כאלה, כמו שאמר שי, תשע שנים וזה לא המקסימום. אנחנו חושבים ההיפך. אנחנו מעודדים את המועצות האזוריות להגיע להסכמים של שיתוף עם העיריות ועם המועצות המקומיות ואני חושבת שזה לטובת מדינת ישראל כי לא כל אחד יכול להקים אצלו בשטח אזור תעשיה.

אני חושבת שגם המחוקק צריך לעודד את אותם הסכמים שנעשו מרצון ולצערנו, מידי פעם מופרים. זה לא תמיד מופר על ידי העיריות ולעיתים גם מועצה אזורית מפרה את ההסכם ואנחנו אומרים: ממחר בבוקר גם אתם לא תפרו. אף אחד לא יפה הסכמים. זה עבר את אישור שר הפנים בצורה מאד מחמירה ומאד מאד מדוקדקת ויעידו על כך כל המועצות האזוריות שיש להן שותפויות. לכן אנחנו מבקשים לבטל את הסעיף הזה, לא לתת לגיטימציה למי שלא בסדר להמשיך להיות לא בסדר. מאחר ושר הפנים אחראי לכל צעד שעושה הרשות המקומית, לכל הסכם שהיא עושה ובוודאי לכל הסכם התקשרות, אנחנו באמת מבקשים שתשקלו את זה לחיוב.

כלומר, את לא רוצה שתהיה סנקציה?

לא. אני רוצה שהסנקציה תהיה גם על הסכמים עברו, על הכל.

במצב הקיים היום, אין שום סנקציה למי שמפר הסכם כזה?

בית משפט.

חוץ מבית משפט, לשר אין סמכות בנושא הזה?

לא.

לשלוח ראשי ערים לבתי משפט אחד נגד השני. זה לא ייקח 9 שנים, זה ייקח 12.

אם שר הפנים מסיר את ההתנגדות לעניין הזה אני לא בטוח שיש מניעה, למרות שראוי לבדוק את זה כי זה קיבל תוקף של החלטת ממשלה וזה מצריך עיון. לגופו של עניין, אם הכנסת מקבלת החלטה שבאמת רוצים שזה יחול גם על הסכמים קודמים, אני לא חושב שיש בזה מניעה מבחינה משפטית כי בכל זאת מדובר בהסכם, כמו שאומר חבר הכנסת חרמש, ששר הפנים אישר אותו כרגולטור.

יש עם זה בעיה שחשוב לי להביא לידיעת חברי הכנסת – אין מה להשוות בין מצב שבו שר הפנים רק מאשר הסכם לבין מצב שבו שר הפנים גם יודע שהוא צריך לאכוף הסכם. ההבחנה פשוטה – אנחנו מבקשים משר הפנים להיות שופט. שר הפנים מקבל חוזה, הוא צריך לאמוד את כוונת הצדדים, לא תמיד כל סעיפי ההסכם ברורים ונהירים לכל ולכן, כאשר שר הפנים צריך רק לאשר הסכם, הוא צריך לבחון את הסכמת הצדדים ורמת הבחינה והרגולציה שלו קטנה בהרבה לעומת הסכם שהוא יודע לגביו שמחר, הוא יידרש כשופט או כרגולטור לאכוף אותו. למרות זאת, אני לא חושב שיש מניעה משפטית ככל שהממשלה מסירה את ההתנגדות לעניין הזה.

אני מציע לעשות הפסקה של עשר דקות, הנושא ייבדק ונחזור לוועדה. בינתיים גם את תבדקי את זה.

(הישיבה נפסקה בשעה 11:30 ונתחדשה בשעה 11:45)

רבותי, אני מחדש את הישיבה. אנחנו דוחים את הדיון הזה למשך שבועיים עד שלושה שבועות כדי לאפשר לכם, אם בכל זאת תרצו להביא את זה לוועדת שרים לענייני חקיקה הרשות נתונה בידיכם לעשות זאת. בינתיים מציע החוק וגם המחלקה המשפטית יקיימו התייעצות עם שר הפנים, כאשר הנושא שעומד על הפרק הוא שהחוק יחול רטרואקטיבית על הסכמים קיימים.


אני מאד מבקש שיהיה ברור שבפגישה הבאה אין דיון. נגיע לפה להצבעה אחרי שהנושא גובש או עם ועדת שרים לחקיקה או עם שר הפנים. לא יהיה דיון.

נוכל שנינו לשבת עם השר.

אני מודיע לפרוטוקול שלא יתקיים דיון, תהיה הצבעה בלבד. רבותי, אני מודה לכולם, הישיבה נעולה.

הישיבה ננעלה בשעה 11:45