PAGE
34
ועדת החוקה, חוק ומשפט

27/02/2008


הכנסת השבע-עשרה






נוסח לא מתוקן

מושב שלישי

פרוטוקול מס' 479

מישיבת ועדת חוקה, חוק ומשפט

שהתקיימה ביום רביעי, כ"א אדר א, התשס"ח, (27/02/2008), בשעה 09:00

פרק שמיני: החקיקה, סעיף 10 – פיקוח הכנסת על חקיקת משנה, דיון.

חברי הוועדה: מנחם בן-ששון – היו"ר

משה גפני

יצחק לוי

דוד רותם

משה שרוני

איילת גאדי – ממונה על חקיקת משנה, משרד המשפטים

עו"ד רביד דקל – משרד המשפטים

רס"ן עדי אברהם – מפקדת פרקליט צבאי ראשי, קצינת יעוץ בכירה, משרד הביטחון

סגן יהל פורת – מפקדת פרקליט צבאי ראשי, קצינת יעוץ, משרד הביטחון

עו"ד איתיאל מלאכי – לשכה משפטית, משרד הפנים

עו"ד אריאל גלבוע, המכון לאסטרטגיה ציונית

אייל זנדברג

איתמר גלבפיש

דורית ואג

אתי אפלבוים

החקיקה, סעיף 10 – פיקוח הכנסת על חקיקת משנה, דיון.

בוקר טוב. אני פותח את ישיבת ועדת החוקה, חוק ומשפט. אנחנו עוסקים בפרק החקיקה, סעיף 10.


היינו בסמכויותיה של הכנסת. אחת הבקשות שלנו בדיון הקודם היתה לצמצם עד כמה מתן הרשאות למחוקקי משנה לענישה שיש עימה שלילת חופש וגם שנקבל דין וחשבון.


בעוד אני מדבר, הרב לוי השלים אתמול חקיקה שצופה פני אותה מגמה, וזה היה בחוק של גלעד ארדן, בנושא מחיקת מרשם. המשרד לביטחון פנים רצה לתת החלטות אצלו בבית ואילו הכנסת חזרה ואמרה את דברה שבמקרים כאלה היא רוצה שהדברים יובאו לשולחן הזה.


זאת היתה המגמה בדיון הקודם. אנחנו חוזרים לפרק של חקיקת משנה. הפרק הזה כל כך נקי, שאולי נוכל להגיע להצבעה.

כדאי לחשוב אם אנחנו רוצים להצביע בנפרד על פרק בחוקה.

זאת מגמה מבורכת.

אני אזכיר איפה אנחנו נמצאים. נשמעו דעות שונות ולדעתי גם היו סיכומים והתייעצויות. כרגע אני מתייחס לסעיף 9, שהוא סעיף חקיקת המשנה, סעיף קטן ג', שקובע בעצם את הרף הגבוה של ענישה שאליה יכול מחוקק המשנה להגיע.


סיכום הדברים, כפי שמופיע אצלי הוא, שלאחר התלבטות הוועדה הגיעה למסקנה שאפשר יהיה להתיר בתקנות לקבוע עונש מאסר שאינו עולה על 6 חודשים.


לגבי הקנסות. כזכור, היה דיון איך לקבוע את שיעור הקנס והאם לנקוב אותו במפורש בחוקה, רעיון שירד. הדרך האחרת, כפי שהופיעה בגרסה ב', היא שיקבע קנס שלא יעלה על הסכום שנקבע לכך בחוק. אז עלתה הבעיה, שהנוקשות של הוראה כזאת היא מטעה כי היא לא באמת קיימת אבל חוק רגיל יכול לחרוג מאותו חוק שיקבע את השיעור המקסימאלי. מכאן שלא יצרנו הגבלה ממשית.


רעיון שעלה מצד משרד המשפטים, בשיחות שהיו לנו, שבעצם החוקה תאמר שהקנס שיכול להיקבע בתקנות לא יעלה על סכום שנקבע בחוק כשווה ערך לעד שישה חודשי מאסר. יש לזה יתרונות וחסרונות. החיסרון, מבחינת המבנה, הוא שעדיין ההקבלה הזאת קבועה בחוק רגיל. ואם יבוא מחר חוק ספציפי, כמו חוק שמירת הניקיון, ויחליטו שצריך להטיל קנס שעולה על אותו שיעור שהוא שווה ערך לחצי שנת מאסר, היום כ-12,000, אפשר יהיה לשנות. זה החיסרון.


מה היתרון? שאם הכנסת תרצה לעשות את זה לצורך חוק מסוים, ותרצה ליצור את ההתגברות, אז או שהיא תלך בדרך הנקייה ותשנה את המבנה בחוק העונשין של ההקבלה, או מה שהיא תוכל לעשות בחוק הספציפי, לקבוע משהו אחר ולראות את זה כתיקון עקיף נקודתי. אלה לא יהיו מבנים משפטיים הכי מוצלחים אבל הם לא בלתי אפשריים. אני צריך להבהיר לוועדה מה המשמעויות, אבל זה יותר מכוון.

תחזור שוב על היתרון שבהצמדת הקנס אל המאסר משום שהוא משמעותי. אני חושב שהפיתרון נכון כי הוא גם מתייחס לדבר בעל ערך.

הוא גם יוצר קשר בין שני חלקי הסעיף שאנחנו עוסקים בו. חלק אחד אומר שאי אפשר להטיל עונש מאסר שעולה על 6 חודשים ובעצם החוקה רוצה לומר שלגבי קנסות, סוג אחר של עונש שהוא קנס, גם השיעור יהיה אקוויוולנטי. מהו שווה הערך? את שווה הערך קובע המחוקק הרגיל בחוק העונשין, כי אנחנו לא נקבע את זה בחוקה. אז ככל שנקבע היחס הזה בין מאסר לקנס, אז הוא יהיה גם הרף.

דעתי נוחה והחקיקה תצטרך לתת את דעתה לכך. זה גם יעשה סדר למחוקקים, כי זה יחייב אותם לשאול וזאת אחת המגמות שלנו.


נטייתי היא לקבל את הרעיון הזה. צריך לנסח אותו בלשון העם.


אני רוצה לחזור לשאלה של חבר הכנסת שרוני שעלתה בדיון הקודם. איפה אנחנו משגיחים על היגררות של מאסר לקנס שלא שולם על ידי מי שאין לו או מי שלא שמעדיף מאסר על קנס. האם אני יכול להיגרר אגב, כתוצאה מכך שנתתי סמכות מתן קנס שולי, אני גורר שלילת חופש?


אני לא רוצה להיכנס לשאלה הערכית אם אני רוצה את זה או לא. קודם כל אני רוצה להבין את הפרוצדורה.

להבנתי, ברגע שיוצרים את האישור וההקבלה, אי אפשר בגין קנס נמוך להגיע למאסר שעולה על אותו שיעור קנס.

גם אם הקנס נושא ריבית והצמדה והוצאה לפועל?

באותה מידה אתה יכול לשאול לגבי קנס שלא שולם והריבית עולה. בתקנות יש סמכות לקבוע קנס איקס. אם עקב אי תשלום הסכום גדל – מבחינת הנורמה הבסיסית המחוקק המשנה היה בסדר. הוא הטיל קנס מסוים וזה נכון לעשות.

אבל הוא מקבל פרס.

לפי ההצעה הנוכחית נתנו את האפשרויות של מאסר בגבו אל קנס, בזיקה הדדית של כל אחד מהם, באמצעותה של חקיקת משנה.

אני חושב שכן. בעודך שואל את זה, אני חושב על מנגנון.

שרוני יודע דברים שאני לא יודע. בוא נשמע עוד פעם את הבעיה.

אני אתן דוגמה. בבתי משפט מקומיים נותנים קנס או מאסר. יש אנשים שאומרים שהם לא רוצים לשלם את הקנס והם רוצים לחיות על חשבון המדינה 5 ימים או 10 ימים וגמרנו. כיועץ משפטי, מה הפיתרון לזה?

אדוני עדיין לא הציג בעיה. מציגים בפני האזרח שתי חלופות והוא יכול לבחור באחת מהן.

כמחוקק אתה נותן לו פרס. הוא לא משלם את הקנס והוא חי על חשבון המדינה.

להיות במאסר זה לא פרס בכל דרך שהיא. בכל אופן, זה המנגנון הקיים היום.

אני אקח את השאלה של שרוני ואלך איתה עוד צעד אחד. אם הדבר הזה אפשרי, וזה חלק מהחיים – אני שואל את עצמי, האם במקרה כזה נתתי סמכות אגבית לראש רשות מקומית לאסור אנשים, רשות שלא היתה קיימת קודם, או שזה בא כי זה במסגרת 6 חודשים וזה מותר והכל בסדר?


אני רואה שהצבא לא מרוצה.

זה לא יעלה לרמה של חצי שנה אלא רק ימי מאסר בודדים.

סעיף 171 אומר: "בית משפט שדן אדם לקנס רשאי להטיל עליו מאסר עד 3 שנים במקרה שהקנס, כולו או מקצתו לא ישולם במועדו, ובלבד שתקופת המאסר במקום קנס לא תעלה על תקופת המאסר הקבועה לעבירה בשלה הוטל הקנס" . זאת אומרת שבכל מקרה - - -

זה הגיוני וזה מוסדר היום בחוק בלי כל קשר.

זה חוק וזה לא בחקיקת משנה. במקרה שהיה לו קנס גדול הוא נכנס למאסר של 3 שנים.

חבר הכנסת שרוני הציג מצב שבו בית המשפט קובע תעריף מקביל בימי מאסר לתקופת הקנס. המחוקק הראשי אומר שהקנס שבית משפט יכול לתת תמורת ימי המאסר, למקרה שלא משלמים את הקנס, לא יכול לעלות על המאסר שקבוע בצד העבירה. במקרה שלנו, מכיוון שמדובר בחקיקת משנה, זה לעולם לא יעלה על חצי שנת מאסר. זאת ההסדרה.

דבר אחר זה במצב שבו יש כשל בגביית הקנס ואז נכנס לפעולה פקודת המיסים גבייה.

ואז זה לא מכוח התקנות עצמן. חשבתי על מצב מוזר אחר, שהתקנות קובעות קנס שעומד בשיעור המותר, אבל קובעות מנגנון ספציפי של ריבית ופיגורים. זאת אומרת, מחוקק המשנה מחליט, לעניין המסוים, לקבוע מנגנון ריבית, שהוא מנגנון חריג מאוד, כך שכל חודש השיעורים עולים בעשרות אחוזים. זאת אומרת, הוא לא נסמך על המנגנונים הרגילים של אכיפה גם מנהלית בתשלומי ריביות, אלא מכוח התקנות הספציפיות. אני הייתי אומר שאם הוא קובע את זה בתוך התקנות עצמן, אולי צריך לראות את זה כעונש, למרות שזה לא היבט עונשי פרופר.

אני בהחלט חושבת שריבית חריגה ותוספת פיגורים, שהם לא אמורים לשקף את הערך האמיתי של הכסף, אלא מעבר לזה, הדלתה הזאת יכולה להתפרש כענישה.

חוק הריבית קובע כבר היום מה הריבית על הקנס.

זה באמת בלתי סביר וגם לזה הוא יצטרך הסמכה. הדוגמה שהבאתי אינה שכיחה אבל היא אפשרית. אנחנו מפרידים בין הקנס לבין אי תשלומו במועד. פקודת המיסים גביה, המנגנונים החיצוניים לחקיקת המשנה קובעים את זה ואז זה לא נתפס כעונש שהטיל מחוקק המשנה.

כך פירשתי את סעיף 71. אמרתי לעצמי שהטלת 3 שנות מאסר היא לא בגין חקיקת המשנה.

שם זה לעניין היחס בין קנס למאסר.

האם מדובר בתשלומים נוספים שמוטלים?

כן. שהם לכאורה לא העונש עצמו אלא בגין אי תשלום, אבל זה לא אמור להיות עונש.

זה לא עונש.

אני שקט, סיכמנו את העניין.

האם הנושא של הפיגורים והריביות מוסדר באיזו חקיקה?

לגבי גביית קנסות, סעיף 70 לחוק העונשין קובע שקנס שלא שולם במועדו, תחול על גבייתו פקודת המיסים גבייה, שקובעת מנגנון.

האם המנגנון קבוע לכל הקנסות? גם לרשויות המקומיות?

כן. סעיף 67 מדבר באופן מפורש.

החלק הכללי חל על כל העבירות, אלא אם כן כתוב אחרת. סעיף 67 קובע שקנס שלא שולם יתווסף אליו תוספת פיגור. שיעור התוספת יהיה 50% מהרגע שעברת יום אחד של אי תשלום. אחרי חצי שנה, כל 6 חודשים עוד 5% נוספים לקנס.

לאחרונה דנו בוועדה כאן בסוגיה של העבירות המנהליות.

עשינו הפחתה.

שניתם מהדין הכללי להקשר המסוים.

אז סיכמנו את העניין.

זה לגבי שיעור הקנס, שנמצא לו נוסח מתאים ואנחנו צריכים איזו הגבלה.

עו"ד רביד, יש לך הצעת נוסח?

לא.

הכוונה היא ששיעור הקנס שמותר יהיה לקבוע בחקיקת משנה, לא יעלה על שיעור הקנס שקבוע כשווה ערך לעד חצי שנת מאסר. החוק יקבע את זה.


לגבי הבחירה בין גרסה א' לגרסה ב', אני מפנה את תשומת לב הוועדה שתחילתה של גרסה ב', לא רק קובעת את הקנס המקסימאלי, אלא גם מסמיכה את מחוקק המשנה תמיד להטיל קנסות: "מי שהוסמך לחוקק חקיקת משנה רשאי לקבוע בה כי דינו של המפר הוראה קנס". בדקות האחרונות התייחסנו לשיעור הקנס שמותר לקבוע, אבל הנוסח הזה בעצם מתיר לכל מחוקק משנה להטיל קנס. זאת אמירה שאין הכרח שתהיה בחוקה. אני חושב שהנוסח צריך להתייחס לעבירה עצמה. זה לא יהיה סעיף מתיר לקבוע קנס אלא יאמר, שעבירה שנקבעה בתקנות, עונש הקנס שייקבע לה, יהיה שווה ערך וכן הלאה. זאת אומרת, הוא פשוט יטיל את המגבלה, בחוק העונשין או בחוק הליכי חקיקה או בחוק אחר שיאמר שככלל מחוקק המשנה יוכל רשאי גם להטיל קנסות. המחוקק יוכל להחליט שבנושאים מסוימים מחוקק המשנה לא יכול אלא אם כן יש התייחסות מפורשת.

אתה תציע למחוקק להחליט שאת זה הוא לא נותן.

נכון, אבל ככל שיש לו סמכות לקבוע עבירה בתקנות, העונש שייקבע בתקנות לא יעלה על קנס בשיעור שדיברנו עליו.


שאלה נוספת היא שאלת ההסמכה במפורש. היא קיימת לגבי עונש המאסר, אתם רואים בסיפה: "ורשאי הוא, אם הוסמך לכך במפורש בחוק לקבוע בעונש מאסר שלא יעלה על 6 חודשים". אולי נעשה שינוי נוסחים אבל מבחינה מהותית הכוונה היא שהמחוקק יצטרך להסמיך במפורש את מחוקק המשנה להטיל עונש מאסר. עד 6 חודשים זאת הקביעה החוקתית, אבל תידרש הסמכה מפורשת להטיל עונש מאסר. אם אין הסמכה מפורשת, הרי שהסמכות לא קמה. זה מענה מסוים לחשש שאדוני העלה בישיבה הקודמת, החשש שמחוקק המשנה - - -

כל הוועדה רצתה בזה.

אכן. אז מצד אחד, תהיה אפשרות לעשות את זה אבל תידרש הסמכה מפורשת מצד המחוקק.


שאלה נוספת בהקשר הזה, שתתעורר גם בשאלת הפיקוח, היא שאלת העונשים הנוספים. אנחנו מדברים על עונשים, על קנס ועל מאסר. אבל, למעשה, ישנם עוד עונשים. ישנו עונש לא שכיח שהוא עונש המוות. לכן בנוסח אפשר לדבר על עונש שאינו חמור ממאסר של עד 6 חודשים, ואז הפרשנות תהיה שעונש מוות הוא חמור ממאסר. זה יפתור כיוון אחד.

זה כמעט טריוויאלי. אנחנו כמעט הגענו לזה שהחוקה אומרת שאין עונש מוות אבל לבסוף החלטנו שלא לעשות את זה.

אני מבקש מנציגת משרד המשפטים להסביר מהם העונשים הנוספים שקיימים. במובן הקלאסי יש קנס, מאסר, עונש מוות. ככל שהמדינה מתפתחת והרגולאציה משתכללת נוספות סנקציות חדשות בחקיקה ועלולה להישאל שאלה לגבי האופי העונשי שלהן. עיצום כספי הוא דוגמה אחת.

אני יכולה להביא דוגמאות מיוזמות חקיקה אחרונות המדברות על הגבלות שיכולות לחסות תחת הכותרת של הגבלות עיסוק. למשל, הגבלה על היכולת להשתתף במכרזים מסוימים, למי שהורשע בעבירות על חוק מכר דירות. הגבלה על להופיע בפני רשות ניירות ערך למי שהורשע בעבירות של הטעיה בתשקיף. זה משהו שעוד לא בשל לחלוטין אבל זה מסוג הדוגמאות. הסנקציות הנוספות האלה הן בסמכות בית המשפט.


כשאנחנו מדברים על עונש, אנחנו מדברים על עונש שהוטל על ידי בית משפט. עיצום כספי, לפחות בעת האחרונה, זה מושג שמיוחד להטלת סנקציה אלמנטארית באופייה על ידי רשות מנהלית. זאת החלטה מנהלית שנדונה אחר כך בדרך של ערעור על החלטה מנהלית. בדרך כלל, על ידי בית משפט לעניינים מנהליים. זה לא מלווה בקלון הפנימי, זה לא כפוף אחר כך לרישום פלילי. לכן אנחנו לא חושבים שצריך לראות את זה כעונש. אלה סוגי העונשים.

מה דינה של ערכאה משפטית במדינה שמענישה לפי כלליה שלה? למשל, הערכאות הדתיות מוציאות כתב חרם על אנשים שלא מופיעים. למשל, קללה, או דברים מסוג זה.

אדוני, אנחנו מדברים פה על עבירות פליליות.

את מדברת רק על דברים שמגיעים לבית המשפט. עד שלא יתקנו את חוק בתי הדין הרבניים, אי אפשר יהיה לדון שם בעבירות פליליות.

אין לי תשובה טובה לשאלה של אדוני.

בזמנו ההסתדרות רצתה להטיל חרם קונים על גוף מסוים. זה וולונטרי וזה מרי אזרחי, אבל היא השתמשה פה בכלים ופרסמה פרסומים. השאלה האם היא לא נטלה על עצמה סמכויות ענישה שאין לה?

איזה ענישה?

שלא באים לקנות אצלי בחנות. אמרתי שזה וולונטרי, אבל היא השתמש בכוח שיש לה.

זה מגיע לאבחנה מאוד בסיסית בין סוגי העונשים. למיטב הבנתי אנחנו מטפלים בענישה פלילית שכפופה לכמה סממנים מאוד ברורים. היא כפופה גם לכוח כפייה שלא תקף בהכרח לגבי ענישה שהיא וולונטרית.

אם כך היא לא אסורה.

אני לא חושבת.

יש דוגמה של חילוט. זה גם דבר שקיים, בהקשר של חוק הכניסה לישראל, סמים וכן הלאה. זה עונש?

זאת שאלה שקשה לי לענות עליה עכשיו. יש עבודה מאוד גדולה על העניין הזה. יש חילוט אזרחי ויש חילוט שנעשה במסגרת ההליך הפלילי. אני חושבת שחילוט שנעשה במסגרת ההליך הפלילי יהיה קשה לומר שהוא עונש. לגבי חילוט אזרחי, אני לא רוצה לקבוע עמדה ברורה כי אני לא מכירה את התחום הזה.

אבל היא עונש.

אני חושב שחילוט פלילי זה חלק מהעונש וראוי שהוא ייתפס ככזה. יחד עם זה יש יצורים שונים שצומחים לבקרים בחקיקה, שיש להם סממנים של עונש.

בואו נראה מה המשמעות של זה לסעיף שאנחנו קוראים. עכשיו יש לזה נפקות.

הנפקות תהיה קשה יותר או מטרידה יותר בהקשר של הפיקוח של הכנסת. כאן המשמעות בעצם שהחוקה לא אמרה שום דבר על הגבלה של חילוט ואם הכנסת תרצה להסמיך את השר להתקין תקנות ולקבוע שם חילוט בכל שיעור שהוא, לכאורה לא תהיה מגבלה מכוח החוקה. זאת המשמעות של הסעיף הזה.

כמו שהשווית מוות למאסר, תשווה חילוט לקנס. זה לא חמור מקנס, זאת פגיעה ברכוש.

אם כי לפעמים הפגיעה ברכוש היא לאו דווקא בגלל הערך הכספי המסוים. כשמחלטים רכב ששימש לעבירת סמים או רכב ששימש לעבירה על פי חוק הכניסה לישראל, לא מבררים אם ערכו של הטרנזיט 10,000 שקלים או האם ערכו של המרצדס הוא 500,000 שקלים. בכל אופן, לא באופן מדויק.

בחקיקת משנה אי אפשר לחלוט רכב.

זה דבר שאדוני רוצה לכתוב בחוקה?

לא. כמו שכתבת "לא חמור יותר ממאסר של 6 חודשים", תכתוב "לא חמור יותר מקנס מקביל".

בעוד שבחוק העונשין יש את ההקבלה בין שיעור קנס לבין מאסר, אין בעצם טבלה מקבילה כזאת - - -

אבל אין השוואה בין קנס למוות. אתה אמרת שאם אני כותב "לא חמור ממאסר" אז אני כולל גם מוות". הדבר הזה לא נכלל כי מאסר ומוות זה שני דברים שונים. פתרת את זה באמירה של "לא חמור מ-". אני חושב שגם פה אפשר לפתור את זה ב-" לא חמור מ-". בחילוט, שהשווי שלו הוא יותר מהקנס המקביל לחצי שנה, הוא לא בחקיקת משנה. הרי חילוט זה מעין קנס. זה אותו דבר, זה לקיחת רכוש. פה אתה לוקח כסף ופה אתה לוקח מכונית או בית.

אתה מבודד פה רק אלמנט אחד. אתה רוצה דווקא את זה או שאתה אומר זה ודומיו?

אני מבין שאנחנו לא יכולים לפרט בחוקה את כל חוקי העונשין.

זה הצד האסתטי. מהצד השני אנחנו לא רוצים להחמיץ את הנתח הזה של החקיקה. אנחנו לא רוצים לתת אותו לחקיקת משנה. השאלה איך אנחנו מחזירים את מחוקקי המשנה - - -

יש שני מסלולים של ענישה. יש ענישה על ידי נטילת חופש, כולל מוות ויש ענישה בנטילת רכוש, שזה קנס חילוט וכו'. אלה שתי קבוצות של ענישה.

יש עוד קבוצה. אם נזכיר את ההצעה שהיתה לתיקון דרכי ענישה, מדובר בשלילת זכויות אזרחיות כמו זכות בחירה וכדומה, שאלה דברים שקיימים במקומות אחרים. יש עוד יצורי ביניים, שמתחילים להתגנב לחקיקה הישראלית כמו פיצויים לדוגמה או פיצויים עונשיים.

אתה צודק. אני באמת מציע לכלול בחוקה שבחקיקת משנה שלא ישללו זכויות אזרחיות. אני חושב שזה חשוב.

יוצא מזה שאנחנו לא רוצים לפרט את כל סוגי העונשים הנוספים. אנחנו רוצים לצמצם את כוחו של מחוקק המשנה, למרות שבעצם זאת הגבלה של כוחה של הכנסת.

למה?

כי מחוקק המשנה פועל רק מכוח סמכות שהכנסת נותנת לו. אם אני אומר שאי אפשר בחקיקת משנה לעשות דבר, אני אומר שהכנסת לא יכולה להתיר לו גם אם היא רוצה בהקשר מסוים. זאת המשמעות המבנית, המוסדית. אבל, אפשר לומר שבחקיקת משנה לא יוטלו עונשים אלא קנס ומאסר. אז, כל מיני עונשים שונים ומשונים, שעוד יבואו לעולם, אי אפשר יהיה להטיל אותם. או לומר "זולת אם נקבע אחרת בחוק", ואז לאפשר למחוקק, בהקשר מסוים, כן לעשות את זה. זה קצת מרמז על דרך המלך.

זה קצת תלוי בפיקוח. כלומר, אם הפיקוח רחב, אז אפשר להתיר יותר. אם הפיקוח מצומצם, אז צריך להיזהר.

אולי בסעיף הפיקוח ניתן מענה לחשש ואם לא אומרים שום דבר, הכנסת יכולה להסמיך את מחוקק המשנה להטיל גם חילוטים.

אני חושב שזה לא נכון. לו יצויר שכל חקיקת משנה צריכה לעבור אישור בוועדה מוועדות הכנסת, אולי אפשר להיות יותר מקלים בעניין.

לו יצויר שכל חקיקת משנה המטילה עונש, צריכה לקבל את אישור הכנסת?

גם כן, אבל זה לא כך. אנחנו לא רוצים שבכל קנס שעירייה או גוף מטילים, יבואו לכנסת.

זה בעצם המצב הנוהג. זה בעצם מה שאומר סעיף 2 לחוק העונשין. "תקנות שבהן נקבעו עבירות ועונשים, טעונות אישור ועדה של הכנסת". חוק יסוד הכנסת מאפשר אישור במשתמע, במחדל, אבל ההוראה בסעיף 2 היא הנוהגת. היא נוהגת ככלל, למעט חוקי העזר, ששם לא מתנהגים לפי החוק. אני אומר בזהירות, לא תמיד נוהגים לפי החוק. בוודאי זאת לא הדרך הרגילה. לגבי תקנות ששר מוציא, הן מובאות לאישור הוועדה.


אם הפיקוח הוא כה רחב, אז יכול להיות שבאמת צריך לפחד בסעיף הזה ולא לפרט את סוגי העונשים השונים.

יש היום בחקיקות משנה עונשים מלבד עונשים וקנס?

עד כמה שאני זוכרת זה רק מאסר וקנס.

לא חילוט ולא החרמת רכב ולא סגירת חשבונות בנק?

אם אני לא טועה, חילוט רכב מוסדר בפקודת התעבורה.

לא בפקודות הוצאה לפועל, לא בפקודות מס?

בפקודות חקיקה ראשית ועד כמה שאני זוכרת זה לא מגיע לתקנות.

מה לגבי שלילת רישיון נהיגה?

הרב לוי, ההיגיון הבריא אומר שאנחנו לא רוצים להרחיב את האפשרות לחקיקת משנה. ההיגיון שלנו אומר שאנחנו רוצים שהכנסת תעשה את זה. אתה רצית להציע איזו תבנית.

זאת הצעה, אבל היא כפופה למה שיוחלט בסעיף הפיקוח. אם סעיף הפיקוח יהיה רחב לגבי עונשים בחקיקת משנה, הרי שאפשר לא להגביל כאן אלא לומר: קנס ועונש קבענו את שיעורו, דרכי ענישה אחרות, אנחנו לא קובעים כרגע את שיעורו, אבל זה יבוא לאישור הכנסת.

הרי בין כך זאת הפרקטיקה הנוהגת, אז למה לא נגביל את זה רק לקנס ולמאסר? אין חקיקות משנה בדברים אחרים.

זה דבר שצריך לבדוק בצורה פרטנית. שנית, יכול להיות שרעיונית, אם מחוקק המשנה צריך לבחור בין הטלת מאסר לבין חילוט, הוא יעדיף חילוט כי זה מעשי יותר, והוא יהיה מוגבל ונגיע לתוצאה לא רצויה.

מה לגבי דוגמה של גרירת רכב? זאת פעולה שגוררת אחריה גם קנס אבל בתחילה יש גרירה.

גרירה זה לא עונש.

זה הסרת מפגע. הגרירה זה לא עונש.

דיברנו על שלילות רישיון למיניהן שיכולה להיות התליה.

יש סל של עונשים שאנחנו לא רוצים לשחרר אותם בלי שנדע עליהם. זאת המגמה בחוקה.

צריך לזכור שהכנסת תדע עליהם מלכתחילה כי למחוקק המשנה אין סמכות אלא מה שנקבע בחוק שהסמיך אותו. איך הוא עושה את השימוש, גם זה דבר שיכול לבוא לאישור הכנסת, לגבי התקנות המסוימות. כאן לא הייתי נכנס לפירוט.

הייתי רוצה שברירת המחדל תהיה בידי הכנסת.

ממילא מביאים לכאן את כל התקנות.

לא את הכל. כל תקנה בעיריות מביאים לכאן? אנחנו הולכים לכיוון של ריכוזיות וזה לא טוב.

אתה מעלה על דעתך שעירייה יכולה להטיל שנתיים מאסר?

זה לא. צריכים להגביל את זה.

אם כך, בסעיף הזה כרגע אנחנו נאמר שתהיה התייחסות רק לקנס ולמאסר, במגבלות שנאמרו. נדון בסעיף הפיקוח ונחזור לפי הצורך. לא מזכירים כאן באופן מפורש חילוט או דרכי ענישה.


אנחנו עוברים לסעיף 10, פיקוח הכנסת על חקיקת משנה.

אני רוצה להעיר משהו לגבי סעיף 9ג', לגבי ההסמכה המפורשת שדורשים בחוק. הכוונה היא לחוק המסמיך ולא לחוק העונשין.

מה איכפת לך שזה יהיה או או?

אין לי בעיה אבל אם זה מתפרש בחוק המסמיך, זה אומר שמעכשיו תקנות שנקבע בהן עונש מאסר מכוח חוק העונשין, התיקונים הבאים שלהם, אחרי כניסתה לתוקף של החוקה, לא יאפשר.

למה הפרשנות היא החוק המסמיך ולא בחוק. השאלה איך את קוראת את זה? אני קורא את זה בבי"ת עם שווא, כדרכי בקריאת החוקה בכל מיני מקומות אחרים.

בדברי ההסבר בצד - - -

איך אפשר לפרש אחרת?

אפשר היה לפרש אחרת. אני מודה שמבחינה רעיונית, הסמכה בכל חוק וחוק היא לא מופרכת.

היא באותה עוצמה.

היא לא בדיוק באותה עצמה כי מבחינת הליבון והדיון שקודמים להסמכה, כשמדובר על חוק מסוים, כשהכנסת דנה במאטריה מסוימת במטרה שהחוק אמור להשיג ואז קובעת את העונשים, זאת כמובן התייחסות הרבה יותר פרטנית וראויה מאשר הסמכה כללית של חוק העונשין.


מנגד, אם מדובר בעונשים קלים, אולי זה לא חשוב. אני חושב שהמודל הרצוי הוא, שהכנסת תדון בכל עניין ועניין לפני שהיא מסמיכה את השר להטיל עונשים.

נכון. אני התכוונתי לעוצמת התוצרת. מקור הסמכות הוא חוק. לפי הבנתי, החוקה מפרשת פרשנות נדיבה ולא פרשנות מצמצמת. פרשנות נדיבה, פירושו של דבר שאת קוראת את זה בשווא ולא בפתח.

נשאיר את זה כנקודה למחשבה כדי שלא תהיה תקלה. זאת פרשנות סבירה ומבחינה מהותית הוועדה לא רוצה להגיע לתוצאה אחרת. האם רוצים שזה יהיה בחוק ספציפי?

לא. אני טוען שלכל אורך החוקה – דבר כזה יכול שיחוקק בחוק. דבר כזה יכול שיופיע בחוק. לכל אורך הדרך זה בשווא.

לא דיברנו על העניין של מפר הוראה לעומת עובר עבירה.

נכון. יש הערה לנוסח לגבי הביטוי: "דינו של המפר הוראה מהוראותיה הוא קנס". משרד המשפטים העיר שטוב יותר לדבר על " עובר עבירה לפי התקנות". עובר עבירה צובע את המינוח הפלילי המדויק ולא מפר הוראה, שיכול להתפרש גם להוראות אחרות, שהן הפרות מנהליות.


סעיף 10 א' עוסק בפיקוח של הכנסת. נציגת משרד הפנים העירה הערה שמא יש ספק: "הכנסת תפקח בדרך שתקבע בתקנון הכנסת על התקנת תקנות".

זה מה שקיים היום, זה חוק היסוד.

חוק היסוד זה שהכנסת תפקח על חקיקת המשנה כפי שייקבע בחוק. השאלה היא מה היחס בין 10א' ל-10ב? 10ב יקבע הוראות פרטניות על איזה חקיקת משנה צריכה לבוא לאישור ואיזה לא. 10א' קובע את המסגרת המוסדית. שיהיה ברור, שהכנסת היא זאת שתפקח וזה תפקידה.


אני מבין את זה כהוראה פרטנית לפי 10ב' ואין לקרוא את א' כמטיל חובה להביא לאישור הכנסת, מה שלא יופיע בב'. משרד הפנים הביע חשש.

אבל זה לא יפה. בשביל מה אתה צריך את זה? זה לא יפה.

אם אין חשש, אני לא חושב שיש בזה צורך ממשי.


סעיף קטן ב' הוא הסעיף שקובע מהן התקנות שיגיעו לאישור ועדות הכנסת. בישיבה הקודמת הצבעתי, מתוך הנוסח, על 4 מרכיבים. איזה חקיקת משנה צריכה לבוא לאישור הכנסת: 1. שקבועה בעבירה; 2. יסוד מיסודותיה של עבירה; 3. עונש בגין עבירה; 4. שדין הפרתה הוא עונש.

האם אי אפשר לצמצם את זה ל-2.

נכון. שם עצרנו אבל המגמה היתה שהביטוי "עבירות או עונשים" די בהם כדי למצות את ארבעת המרכיבים. ההנחה היא שאם קבועה בעבירה עונש, אז גם אם זה חלק מהעבירה, אם זה חלק מהעונש, גם אם העונש קבוע בחוק, והעבירה או חלק מהיסודות עומדים בתקנות, כל אחת מהאפשרויות והצירופים האלה מכוסים בכך שחקיקת משנה אשר קבועים בה עבירות או עונשים.

לי נוח עם הניסוח המצומצם. אני חושב שזה היה על דעת החברים.

בהנחה שמדובר בעבירות או בעונשים, המושג עונש מחייב בירור. מה רמת הענישה שאנחנו רוצים שתבוא לאישור? האם גם עונשי קנס יבואו לאישור הוועדה או רק עונשי מאסר? האם כל עונש? זה חוזר לדיון שדיברנו לפני כמה דקות, כשעסקנו בשאלת החילוט ושלילת הרישיון וכן הלאה. צריך לזכור שלגבי קנס או מאסר יש רף מקסימאלי ולגבי האחרים, לכאורה, אין רף מקסימאלי. אני מפנה לגרסה ב'. האם כל עונש צריך לבוא לאישור? האם להבחין פה בין שהעונש נקבע בחוק ורק היסודות של העבירה קבועים בחקיקת המשנה? האם להיכנס לכל הפרטנות הזאת? השאלה ברורה וזאת בעצם הכרעה מהותית.

אם אני משאיר את הניסוח כניסוח כללי, כפי שהוא, אז ברירת המחדל היא, שלכנסת יש שתי אפשרויות: אפשרות אחת לתבוע שהדבר יבוא בפניה והאפשרות השניה היא לשחרר את השר או את ראש העירייה ולהגיד להם שהם יכולים לחוקק את זה לבד. אני מעדיף את המהלך הזה מאשר לפרט את האופציות בהן מותר לי לתת למחוקק המשנה את הענישה.


זאת אומרת, ברירת המחדל היא שכל הענישה היא בידי.

הרי כל חוק עזר עירוני צריך לבוא לאישורו של שר הפנים.

חבר הכנסת שרוני נוגע בנקודה מאוד חשובה והיא עניין חוקי העזר, שבגללה הצעתי את גרסה ג'.

מה נותנת לי גרסה ג'? לכאורה היא כבר באה לידי ביטוי ביוצא מן הכלל. אתה אומר שזה פותר את הבעיה?

זאת הצעה שהוספתי כי היא אמורה לתת מזור לבעיות שמייד יצופו. חוקי עזר זאת בעיה אחת גדולה. אולי עניינים של הצבא זאת בעיה נוספת. בנוסף, חוק התקנים, שגם שם יש הרבה מאוד פרטנות והוראות קטנות שמשנות יסוד עובדתי כזה או אחר של תקן אבל בגלל שההפרה היא עבירה שקבועה בחוק, הרי שכל מרכיב קטן כזה צריך לאישור ועדה של הכנסת.


מייד נשמע על הפרקטיקה והאם באמת יש בעיה. אם יש בעיה ואנחנו לא רוצים להציף את הוועדות, אנחנו צריכים איזה פתח מילוט, כפי שמוצע בגרסה ג'.

אני מעוניין לתת להם את המרחב שהם חיים בו היום. כשאיתמר הביא לוועדה חוקים של עיריות, אמרו חברים שהם לא רוצים את זה כאן.


לשאלה הפרקטית. אם הניסוח הכללי נשאר ואחר כך אתה מוסיף לו את סעיף ג', לכאורה פתרת את הבעיה ואז זה נקי. הסמכות עדיין אצלנו. אנחנו יכולים לקבוע בחוק שכל חוקי העזר העירוניים, מכאן ואילך, לא טעונים להגיע אלינו. נתווכח על זה ואז יצרנו גם את התפיסה העקרונית וגם את ההחרגה שנותנת לאנשים אפשרות לחיות.

אני לא חושב שיהיה קושי כי מי שבעצם רוצה את הפטור מחובת ההנחה בפני הכנסת הוא הגורם המתקין. הגורם המתקין, שר לצורך העניין, לא ישכח במהרה, כשהוא מביא חוק לכנסת, את אותו סעיף. זה לא עניין זניח. כמו שהיום כותבים "באישור ועדה" על תקנות שהן לא פליליות, אז באותה קלות לא ישכחו - - -

אני לא מודאג.

סליחה, הפטור הוא לא בתקנות אלא בחוק.

אני לא מודאג.

אני כן מודאג.

אני אגיד לך למה אני לא מודאג. אני כבר ויתרתי אבל אם נניח שנלך לנוסח ג', זה חינוך של הכנסת. ברגע שהתרגלת לזה, פעם פעמיים נעשה את השגיאה. זה כמו שהיום חושבים כל דבר בקונטקסט חוקתי, האם זה סותר תפיסות חוקתיות.


אבל, למה אני צריך לתמוך בעמדתי כשכבר ויתרתי עליה.

השר ידאג לכך. אגב, יתכן שזה לא יעשה בכל חוק וחוק. בהחלט יתכן שיהיה חוק שיאמר – כמו פקודת העיריות, שמכוחו הרבה מאוד חוקי עזר באים לאישור, והוא יפתור במשפט אחד חקיקת משנה מרובה שלא תגיע בפני הוועדה. אני לא צופה שיש בעיה מעשית.


גם במישור המהותי, הרי השאלה היא מה הכנסת צריכה לאשר או לא. אמרנו שאנחנו לא רוצים שמחוקק המשנה יעשה את זה כך סתם, ולכן לכאורה הכלל שקבוע כבר היום בסעיף 2 לחוק העונשין, שככלל כן. כל חקיקת משנה, שבעצם יש בה יסוד של ענישה, צריך להביא בפני הוועדה.


אלא מה? בפרקטיקה מסתבר שיש עם זה קושי. גם לכנסת יש קושי וגם לרשות המבצעת יש קושי. חוקי העזר, שמגיעים לוועדה, יוצרים עומס על הוועדה. השאלה האם זה נכון שהם יבואו בפני הוועדה?


או, במקרה אחר, כאשר יסוד עובדתי קטן נקבע בחקיקת המשנה - - -

אז הוועדה תחריג את זה.

זה כבר עניין אדמיניסטרטיבי. אפשר היה שהיושב ראש יקים ועדת משנה קבועה של שני חברים, מתחילת הקדנציה ועד סופה, שתטפל בכל הדברים האלה, כמו שהדבר נעשה בוועדת הכספים.

הייתי מוכן לזה, אבל אסור שזה יהיה בזמן ישיבות הוועדה.

זה לא חייב להיות. כמו שנעשה בוועדת הכספים, שיש ועדות משנה שמטפלות בהעברות. יש ועדת משנה להעברות תקציביות. פה השאלה היא אדמיניסטרטיבית. העומס הוא לא נימוק חוקתי.

הוא חוקתי אם העומס גורם לכך שהטיפול נעשה מהשפה ולחוץ.

אפשר לסדר את זה, אפשר לתקן. זה לא דבר שלא ניתן לתיקון.

אדוני רואה שוועדת משנה כזאת תדון באמת ברמת הפרטנות והעמקה הדרושה באישור הצווים?

אני חושב שאם יש ועדת משנה שמתמחה בעניין, גם יהיה לה קשר עם העיריות ומראש העיריות ידעו מה המדדים ומה שהיא מאשר. אז ייווצר יחס של עבודה בין הכנסת לבין העיריות. עכשיו זה לא קיים.


אני לא רוצה להיכנס כרגע לסדרי העבודה. אני רוצה לומר שהעומס זה לא עילה לשנות. אם אנחנו חושבים שעונשים ועבירות צריכים לעבור דרך הכנסת, זה יהיה תפקיד הכנסת ואני חושב שצריך לקבוע את זה בלי להתחשב בעומס.

לפי גרסת המכון הדמוקרטיה, איך אתה פותר את הבעיה של הרשויות המקומיות?

אני לא פותר, זה יגיע לפה.


יש עניין נוסף שכדאי שנדבר עליו. אם כבר קיים בחוק פיקוח אחר, האם הכנסת צריכה גם לפקח? למשל, פיקוח של שר הפנים או פיקוח של שר אחר.

יש פיקוח על הנייר.

נניח שהחוק קובע שכל חוק עזר צריך לעבור את אישורו של שר הפנים או שר המשפטים. השאלה האם צריך עוד פיקוח?

מבחינת העיקרון החוקתי זה פיקוח מסוג אחר.

זה המבצע. הוא מפקח על הביצוע ואתה מפקח על התוכן.

הוא מאשר את החוק.

אולי, אבל הוא לא מפקח, למשל, על התקיפות החוקתית שלו. הוא לא מפקח על ההגינות שלו.

שר הפנים לא כפוף לחוקה?

זאת שאלה אחרת.

לשר הפנים אין יועצים משפטיים?

אבל אין לו כוח אדם מספיק.

השאלה מה מקור הסמכות? על מה תפקידו לפקח?

זה דווקא עניין של סרבול. אם, למשל, עירייה צריכה לעבור 4 אישורים זה סרבול. השאלה האם אנחנו יכולים לטפל או אולי זה לא המקום.

נעצור רגע כאן.

שלא יקרה שגוף שאנחנו נותנים לו אפשרות לחקיקת משנה, יצטרך לעבור הרבה מאוד אישורים.

זה דבר שבאמת אפשר להסדיר בחוק המסוים, וזה לא נוגע לעיקרון החוקתי של הטלת עונשים ללא פיקוח.

נשמע את משרד הפנים ונראה איך הם חיים עם הגרסאות השונות.

לגבי תהליך האישור של חוקי עזר. מרבית החוקים בעצם הסמכות של שר הפנים היא רק לעכב. כעיקרון, אם שר הפנים לא מורה על עיכוב של חוק העזר אז הוא מפורסם, וזה במרבית חוקי העזר.


העמדה שלנו היא שאין מקום לתת את הפיקוח של ועדה מוועדת הכנסת על חקיקה של חוקי העזר. זה גם מהפן המהותי של עצמאות השלטון המקומי ושל ההפרדה, וזה גם הכיוון של הצעת חוק העיריות. במובן הטכני, יש גם את העניין של העומס ואיך זה ישפיע. החברים בוועדה יודעים מה המשמעות של צווי עבירות קנס. אני לא חושב שיש אפשרות להתייחס לכל ההיקף הזה של חקיקת משנה ולתת את הדעת לכל חוק, לכל עבירה ולכל סעיף. זה משהו שאי אפשר יהיה לעמוד בו. אנחנו נתקלים בבעייתיות הזאת גם היום. אנחנו חשובים שגם מהפן המהותי וגם מהפן הטכני, אין מקום כאן לחוקי העזר וצריך להחריג אותם מכאן. גרסה ג' נותנת את האפשרות הזאת אבל כדאי שיהיה משהו יותר מפורש ולהחריג את הנושא של חוקי העזר.

צריכים לעשות פירוט כדי שמשרד הפנים לא יעשה שום דבר. אין להם כוח אדם ואין פיקוח.

השאלה היא, האם נכרע תחת העומס?


חבר הכנסת שרוני, אני חושב שלצבא יש בעיה דומה.

אני לא חושב שלצבא יש בעיה. אני חושב שיש מטה כללי, יש שר ביטחון והם יודעים מה טוב. צריך להביא את הכל מוכן בפני ועדת החוקה.

אני חוזרת על מה שאמרנו בישיבות הקודמות. בזמנו הועלתה הצעה לדון בזה במסגרת פרק הצבא. בכל מקרה, אנחנו חושבים שההתייחסות צריכה להיות נפרדת בנוגע לכמה היבטים. גם של הסמכות להוציא את הפקודות, גם של הגורמים המוסמכים להוציא את הפקודות, שעל זה דובר בישיבות הקודמות. גם נושא הפיקוח עולה.


סעיף של החרגה "זולת אם נקבע אחרת בחוק" הוא פחות מתאים. צריך להתייחס לזה במפורש ובראייה כוללת לכל הנושא של פקודות הצבא והגורמים שמוסמכים להוציא את פקודות הצבא. בין היתר, כי באופן כללי קשה להסתכל על פקודות הצבא בתור חקיקת משנה טיפוסית. מעבר לזה, גם בתוך פקודות הצבא יש דברים שהם לא חקיקת משנה. זאת אומרת, הם מכל מיני סוגים.


לכן, לטעמנו, נכון יותר להתייחס אליהם בנפרד באופן שמתייחס לכל אותם סעיפים קודמים.

מהם המקרים שבהם הצבא מוחרג ומה המקרים שבהם הצבא לא מוחרג?

לא הבנתי את השאלה.

אני אסביר לך את השאלה. בשנים קודמות, כשהצבא היה בא ואומר שצריך להחריג אותו, החרגנו מייד את הצבא. הצבא היה דבר קדוש והוצאנו אותו. ברבות השנים התברר לנו שיש גורמים שמנצלים את הצבא כדי לעשות חריגה בדברים שאין להם שום קשר. למשל, בעמדה העקבית של משרד הביטחון לגבי האנטנות הסלולאריות של גלי צה"ל. תחת המעטה של הנושא של מתקנים ביטחוניים, הוא פוגע בבריאות של אנשים, בגלל איזו תחנת רדיו שקוראים לה גלי צה"ל. לפי דעתי אף אחד מחברי הכנסת הנוכחים כאן לא רוצים לפגוע בעבודתו של הצבא אבל אנחנו היום מתקוממים שמאחורי העמדות של הצבא, או יותר נכון של משרד הביטחון, יש חיסיון לדברים שהם בכלל אזרחיים, רק הם קשורים למשרד הביטחון.


הדוגמה שהבאתי היא אחת הדוגמאות.

ערוץ 7 לא פוגע בבריאות העם?

מה הבעיה? כשאני עושה חוק בנושא של הקריאה הבלתי מייננת - - -

הוא לא ערוץ 7, אני ערוץ 7.

לא, הוא דיבר עליך.


כשמגיעים לוועדת הפנים והגנת הסביבה ומגיע משרד הביטחון והוא מבקש להחריג את הנושא של האנטנות של הצבא, אז כשהייתי בוועדת הפנים נעמדתי דום. הצבא אומר להחריג את האנטנות, זה יכול הגנה נגד הטילים מאיראן ובוודאי שאף אחד לא נוגע בזה. פתאום התברר לי שמגנים על האנטנות של גלי צה"ל בנען או באלמוגי או בבני ברק.

אני רוצה להוסיף משהו בכיוון שהעיר חבר הכנסת גפני. כנראה שויתרתי מהר מידי על גרסה ג' ואני חוזר אליה. משרד הפנים אמר שגרסה ג' היא המינימום וזה נותן את התשתית הסבירה לפעילות אבל הם היו רוצים שבסעיף ג' ייאמר במפורש "משרד הפנים".


את אומרת שגרסה ג' היא פיתרון אבל גם היא לא מספיקה ואת רוצה שבג' ייאמר "גם צבא הגנה לישראל".


אני שואל: אם נמצא שיש עוד שניים שלושה גורמים שצריכים להחריג אותם, כשמחוקקים חקיקת משנה מאסיבית, אז גם אותם צריך להכניס לחוקה?

בוודאי. אני חושבת שכך גם היה בהצעת חוק יסוד החקיקה, בזמנו, שמנתה מספר סוגים של חקיקות משנה וההצעה היתה להחריג אותם.

מה התשובה שלי לשאלה הזאת? ההנחה שלי היא כזאת. אם בחוקה היה לי פרק רשויות מקומיות אז הייתי שולח אותך לשם והייתי רגוע. לגבייך אני שקט. אם נגיד בסעיף הזה שיש החרגה, כפי שרשום בגרסה ג', ואנחנו שוב זוכרים שיש פרק חוקתי שסמכותו היא בדיוק כמו סמכות פרק החקיקה. אין לשום פרק סמכות בכירה על זולתו, ושם פירטנו את מה שממילא כבר מפורט כחוק יסוד שיהפוך להיות לפרק, נראה לי שיש לזה פיתרון.


אני רוצה לשמוע את הגברת גאדי ואז אוכל להסיק מסקנה.

אני דווקא חושבת שגרסה ג' נותנת את המענה. כך כל חוק יבדוק את כל העניין הספציפי שהוא מסדיר והוא ייתן את הפיתרון להחרגה. זאת אומרת, חוקי מחוקי עזר וחוקי הצבא יש גם את העניין של חוק התקנים. באמת לא הגיוני, כשקובעים תקן מאוד מפורט וטכני, שכל דבר כזה יבוא לוועדה.

אבל תקן לא קובע ענישה.

אבל ההפרה של התקן כן.

זה יחייב פיקוח. מושגית זה נכנס בסעיף. אם זה טוב או רע, זאת שאלה אחרת אבל זה נכנס בסעיף.

נציגת הצבא, תנסי לשכנע אותנו שצריכים להחריג את הצבא, מעבר לההערה הממוקדת של הרב גפני ולהערה היותר סוחפת שלי, שאם את שם, אז יש עוד בנים יחידים שצריכים להיכנס.

אני לא בטוחה שצריך להסתכל באותה צורה על פקודות הצבא ועל חוקי עזר שקובעים עבירות.

זה דבר שונה לגמרי.

צריך להסתכל על זה בצורה אחרת. אני חושבת שזה מקרה מיוחד, שאמנם לא כולו חקיקת משנה, אבל מה שכן עולה כדי חקיקת משנה הוא משהו ייחודי. הנושאים שהפקודות באות להסדיר, העובדה שהן כשלעצמן לא קובעות בצידן עבירה, ההיקף שלהן, המטרות שלהן. אני חושבת שצריכה להיות התייחסות מיוחדת ללא קשר לגרסה ג'. יכול להיות שבצד גרסה ג' צריך להוסיף איזו החרגה.


מעבר לזה, הנושא של החרגה בחוק של חקיקת משנה – אם אנחנו אומרים שלא כל פקודות הצבא הן בעצם חקיקת משנה, אני חושבת שיש בעייתיות בקביעה הזאת. לעומת זאת, אם מתייחסים לפקודות הצבא באופן כולל, פחות נכנסים לשאלה האם כל פקודה ופקודה היא חקיקת משנה כן ולא. מתייחסים אליהם כמכלול ומחריגים את אותו צורך בפיקוח, כך שגם פקודות, בגדר סל הפקודות הכללי, שהן חקיקת משנה, לא תחול עליהן ההוראה הזאת.

לפי דעתי, אותו דבר יגיד לך חברינו ממשרד הפנים. הוא יאמר שיש חקיקה גדושה בפרטים ובתכנים של שלילת חופש והטלת סנקציות. אתה לא רוצה אותה אצלך.


אני רוצה שני דברים: אל"ף, לשמור את ברירת המחדל בכל זאת בידינו. זאת נקודת המוצא. גם כשאת עושה את זה מכוח הפרקטיות או מכוח העובדה שזה בפירוט יתר, את עושה את זה מכוח הרשאה מיוחדת ולא מכוח איזו הנחה שהכנסת ויתרה על סמכותה לחוקק.

אני אומרת הרשאה מיוחדת זה במסגרת החוקה. זה אפילו יותר מזה.

נכון, אבל במקרה הזה אולי יש לי פיתרון בפרק החוקה. הנטייה שלי היא להישאר, אם כך, עם סעיף ג' כולל ולא להגיד בחוקה במפורש צבא או משרד הפנים. זאת אומרת, לא להגיד: זולת רשויות מקומיות, זולת הצבא. זה לא משום שאני חושב שלצבא אין צורך בכך. לצבא יש חוק
יסוד שיהפוך להיות לפרק בחוקה, ששם יש לו את כל הנתיבים והמסלולים שיעזרו לך לעשות את כל חקיקת המשנה ואת הענישה ואת כל מה שאת רוצה בו. אגב, מה שאין למשרד הפנים.

אני רוצה להביא עוד דוגמה. השאלה היא שאלה עקרונית, דהיינו, האם הכנסת צריכה לפקח על כל חקיקה? חקיקה ראשית זה כבר אצלה. משנית אצלה או ברשויות המקומיות? בסופו של דבר, מבחינת האזרח, יש סכנה שיוטל עליו העונש.


אם התפיסה הכוללת היא, שבכל מקרה צריך להיות פיקוח, אז אנחנו נתקלים בבעיה של חוקי עזר של הצבא ודוגמאות אחרות.

התשובה שלי היא כן.

ברמה העקרונית התשובה היא כן אבל אתה תתמוטט אם תעשה הכל.

מרגע שזה העיקרון, עדיין צריך לראות איך הוא מסתדר עם המציאות. אני מקבל שעומס זה לא נשמע כטיעון שחורגים בגללו מעיקרון חוקתי, אבל לפעמים כן מעגנים את היחס בין המוסדות בשביל להבטיח את התוצאה. הרי מי שיפטור את מחוקק המשנה מחובת הפיקוח זאת הכנסת ולא מחוקק המשנה עצמו. לא השר יפטור את עצמו. הכנסת תחליט שבעניינים מסוימים – למשל, חוקי עזר עד שיעור מסוים, או בהקשר מסוים, אפשר יהיה לתת פטור. מושגית, הדוגמה של חוקי עזר והדוגמה של התקנים, יש לי דוגמה של מניעת מפגעים – אם השר, בתקנות מניעת מפגעים מניעת רעש, משנה את השעות שבהן מותר להרעיש או אסור להרעיש בחצי שעה, זה יסוד עובדתי שמכוחו בעצם יכול להשתנות התוכן של העבירה. מכאן שגם דבר שהוא קטן, כמו בתקנים, מושגית זה ייכנס כחקיקת משנה שמחייבת פיקוח.

הרב לוי, לכן גרסה ג' היא חיונית.

או שהכנסת מקבלת על עצמה שבאמת היא תפקח על כל דבר. אבל, אי אפשר לומר שזה לא יגיע לכדי כך. זה טוב או רע אבל זה יגיע לכדי כך. היום אנחנו רואים שיש מצוקה. האם באמת כל חוקי העזר שיש בהם הטלת עונשים או יסוד מיסודותיה של עבירה, מגיעים לאישור ועדות הכנסת?

הוא אמר לך שלא. הוא אמר לך במשפט מובלע שלא. חבר הכנסת רותם התרגז כמה פעמים.

על מה הוא התרגז?

על זה שמעמיסים עלינו ענייני כלבים.

רוצים להעביר שמירת סדר וניקיון איסוף גללים.

הם עושים מה שהחוק מחייב אותם.

אז צריך לשנות את החוק ולא להכניס את זה לחוקה ולתקוע אותנו עוד יותר. אנחנו מבזבזים פה שעות.

אני מאשר תקנות לבד. אם הוא לא מאשר אז הכל נופל כי אחד מול אחד.

אם ראש עיר יחליט למלא את קופת העירייה על חשבון האזרחים שלו?

אז בפעם הבאה לא יבחרו בו. ואם אתה תחליט למלא את קופת המדינה על חשבון האזרחים?

על זה אני לא מתרגז. אני מתרגז על כך שהיושב ראש לא מביא את החוק של בתי הדין הרבניים.

אני מתחיל בסדרת דיונים מואצת בנושא הזה.

הונחו 5 חוקים פה בוועדת החוק, למעלה מחצי שנה.

חשבתי שאתה מדבר על איזון משאבים שהצענו לקריאה שניה ושלישית והוא כבר קבע את זה לסדר היום והוא לא מושך את זה ולא מביא את זה.

אני מדבר על זה שלפי התקנון היה צריך לדון בזה.

במה צריך לדון?

בחוק פרטי של 5 חברי כנסת. החוק הזה עבר במליאה.

אנחנו מחכים לחוק של הרצוג.

תעשה לי טובה, אתה בממשלה, אנחנו לא. אה, אתה פרשת.

אנחנו רוצים את החוק של הרצוג, לא פחות.

הרצוג משך את החוק.

רוחמה לא משכה.

מה זה מעניין אותנו.

הממשלה קודמת לך.

הממשלה לא קודמת, אנחנו הריבון.

אתה באופוזיציה אז הממשלה לא קודמת לך. תנועת ש"ס חושבת אחרת ממך.

רציתי לברר לגבי הסתייגות דיבור שלי.

יש לי שתי הסתייגויות, אני יכול לתת לך לנמק אחת.

אני רוצה לתמוך במליאה ביושב ראש ועדת החוקה. אתה מבין מה הולך לקרות?

אחרי מה שקרה אתמול? שבית המשפט העליון דאג לכבודו של הנשיא והפקיר את כבודן של הנשים.

תעשו לי טובה.

כך אמרה זהבה גלאון.

רבותי, לא יעלה על הדעת שלא נסיים את הסעיף הזה. יש שתי אופציות: אפשרות אחת רחבה, אפשרות אחת רחבה ומצמצת. אני רוצה לסכם איפה אנחנו עומדים.


אפשרות אחת, כנוסח המכון לדמוקרטיה, היא להגיד שכל סמכויות החקיקה וחקיקת המשנה הם בידי הכנסת. כל מקום שיש ענישה זה בידי הכנסת. נטייתי היא לכאן אבל כיוון שאני חושב שאנחנו לא הולכים לשבור את הכלים ולמוטט את הכנסת - - -

זה מה שקורה היום.

היום לא מקיימים את זה.


היות ואני לא רוצה למוטט את הכנסת, אז אני אומר שכל חקיקת המשנה היא בידי הכנסת זולת אם נקבע בחוק משהו אחר.


שני ארגונים גדולים ביקשו זולת מה שנקרא בחוק וחקיקה שלנו, כפי שיקבע בחוק. אתם לא מצפים שתקבלו הכל, אלא זולת חקיקת משנה שתתואם.


איך אתם רוצים שאני אנסח את גרסה ג'?

זה אפילו לא חייב להיות כאן. זה יכול להיות בפרק הצבא.

נחכה לפרק הצבא ותזכירי את זה שם.


איך אתה רוצה לנסח את גרסה ג'.

"זולת אם נקבע אחרת בחוק", זה נותן לכם מענה.

שהסעיף הזה לא יחול על פקודות הצבא.

זה לא ילך. חוקי עזר, במפורש לא ילך.


הרב לוי, אתה תקבל את העצה שלי, שהסיפה יהיה עם גרסה ג'.

לא איכפת לי, אבל זה לא יהיה.

לא איכפת לי איזה מהגרסאות אבל שזה יהיה עם גרסה ג'.

בדיון הקודם הזכרנו את הביטוי "עונשים". מצד אחד, כולל יסוד מיסודותיה. כלומר, כל אחת מהחלופות כלול בקביעת עבירה ועונש. אלא, שיש מצבי ביניים שמחייבים גם התייחסות, מתוך הפרקטיקה היום. למשל, מצב שבו תקנות קבעו עונש ואז בחלוף שנה רוצה השר להחליף את העונש בעונש אחר או רוצה לצמצם את העונש. יקבע קנס של 20,000 שקלים והוא רוצה להקטין את העונש ב-2,000 שקלים. האם הקטנת העונש נכנס בביטוי ומחייבת פיקוח של הכנסת או יש תפיסה שאומרת שהכנסת מפקחת על הרף הגבוה. אם השר רוצה לעשות פחות מזה, זה לא נורא ובוודאי שהתירו לו.

איך אתה רוצה לכתוב את זה בחוקה?

זה לא עניין של איך לכתוב אלא איך מפרשים את הביטוי. אני רוצה להבהיר לוועדה שהביטוי "עבירות ועונשים", שנראה ברור לכולנו, בפרקטיקה כולל הרבה מאוד מצבים. בסופו של דבר, השאלה היא האם תקנה מסוימת הותקנה כדין או לא כדין?

אתה לא צריך לפרט את זה בחוקה.

אני רוצה לברר מה אתם רוצים שיהיה.

מה יועיל הבירור הזה? תכתוב משהו אחר בחוקה?

יכול להיות, זאת הנורמה. יכול להיות שאני אמצא את הנוסח שישקף את זה. השאלה היא מהו הרצון? כשאני מדבר על "יסוד מיסודותיה", בא להבהיר שגם יסוד קטן כלול.

אני חושב שאנחנו נכנסים ליתר פרטנות.

אני מסכים.

אם נקבל דבר כזה בחוקה, המשמעות היא שכל חוק עזר עירוני, בכל נושא שהוא בעולם, יבוא לאישור הכנסת. מניסיוני אני יודע כמה זמן לוקח היום לאשר חוק עזר במשרד הפנים. זה לוקח חודשים. אחרי החודשים האלה זה ייתקע כאן בוועדה לעוד כמה חודשים.

זה המצב היום.

לא. לא כל חוק עזר צריך אישור.

לא כל חוק עזר, אבל כשמדובר בקביעת עבירה ועונשים, זה הדין היום. לא שינינו את הדין בנוסח.

לא נכון. היום רק סוג מסוים של ברירות קנס או ברירות משפט צריך אישור. לא כל חוק עזר מגיע הנה לאישור וגם לא צריך כל חוק עזר להגיע הנה לאישור.

סעיף 2 לחוק העונשין - - -

סליחה, תקרא את פקודת העיריות. יש סעיפים מיוחדים האומרים איזה חוקי עזר צריכים להגיע לאישור ועדת החוקה. לא כל דבר. העובדה היא שגם בפועל זה לא קורה.

האם אתם לא מפרשים את סעיף 2 כחל גם על חוקי עזר שקובעים עונשים ועבירות.

זה בלתי אפשרי.

אבל אם כתוב בגרסה ג' "זולת אם נקבע אחרת בחוק", פירושו של דבר שכשאתה מחוקק חוק אתה תיתן לו את האפשרות ואת החריגה והכל יבוא על מקומו בשלום.

זה דבר שעוד פחות מוצא חן בעיניי. הסיבה פשוטה. אתה קובע סעיף בחוקה ואפשר לשנות אותו בחוק רגיל. בשביל מה להכניס את כל הסעיף הזה לחוקה.

אתה כל הזמן עושה את זה בחוקה.

לא. אני תמיד אומר אחרת. אני אומר שהחוק יקבע הוראות. באף אחד מסעיפי החוקה לא כתבנו הפוך. צריך לעשות כך וכך אבל החוק יכול לשנות את זה. תמיד אמרנו הפוך. תמיד אמרנו שזאת תהיה ההוראה - - -

לא אמרנו בשום מקום "זולת"?

במקרה הזה המטרה של הסעיף הוא לאפשר לכנסת לפקח. גם לחייב אותה אבל גם לאפשר לה. החוקה מאפשרת לכנסת, בהקשרים מסוימים, לאחר שהיא תדון ותחשוב, לא לעשות את הפיקוח הפרטני הזה או לעשות את הפיקוח באופן חלקי.

אז בוא נעשה את זה הפוך. נקבע שחקיקת משנה אשר קבועה בה עבירה וכו' – היא הרי תמיד על פי חוק. או, חוק שניתן לחוקק מתוכו חקיקת משנה, ייקבע בחוק זה האם הפיקוח על התקנות יהיה בידי הכנסת או לא. דהיינו, לך בכיוון ההפוך ולא שהחוק שולל. דהיינו, החוק רשאי להגיד שכל חקיקת משנה כזאת טעונה אישור של הכנסת.

זאת עמדה הפוכה לחלוטין מהעמדה שהוצגה קודם, שמניחה שהעיקרון החוקתי הוא שראוי, ככלל - - -

תפיסת העולם היא שאנחנו מענישים.

חוקי העזר הם החריג פה, הם לא הכלל.

נכון, לכן אני רוצה לקבוע את החריג מייד בחוקה ולומר שכל חוק המסמיך לחוקק חקיקת משנה, אפשר יהיה להורות בו על פיקוח של הכנסת או ועדה מוועדותיה.

מה שיקרה הוא, שלא יכתבו את זה. או שישכחו או כי יהיה לחץ מטעם השר שלא יבוא לפיקוח.

אני מעדיף לא לעשות צחוק מהחוקה. הרי תמיד הלחץ יהיה מהשר שיכתבו סעיף בחוק שלא צריך. אני רוצה ללכת עם החוקה ולא נגד.

חבר הכנסת רותם, זה חוזר כל פעם מחדש. אגב, הסעיף האחרון שאתה אמרת חוזר פה בדיונים. השרים אומרים שנשחרר אותם מלבוא אלינו וברוב המקרים אני לא רוצה לשחרר אותם. אני בהחלט רוצה שברירת המחדל בענישה תהיה אצלנו. זאת תפיסת עולם.


ההערה שלך נכונה רק איך אתה יכול לומר שחוק גובר על חוקה?


איש משרד הפנים מציע לך לומר את זה אחרת, "זולת חוקי עזר עירוניים". אומרת החברה מהצבא: "זולת חוקי עזר עירוניים וחוקי צבא". אומר לך היועץ המשפטי: "זולת חוקי עזר עירוניים, חוקי צבא ותקנים". אומר לך מישהו אחר: "זולת אל"ף, בי"ת, גימ"ל ודלי"ת".

אדוני היושב ראש, אתה תצטרך להקים ועדה חדשה בכנסת, שיהיה לה תפקיד אחד, לדון בנושאים האלה ולאשר אותם. ועדת החוקה לא תעמוד בזה. אתה תשב כל השבוע כולל שישי שבת.

באיזה מובן הנוסח הזה מרחיב מהקיים בצורה משמעותית.

היום חוקי עזר לא באים הנה.

לכאורה החוק היום חל על חוקי עזר וגרסה ג' מאפשרת להחריג אותם.

סליחה, סעיף 2 בחוק העונשין לא מפורש כך על ידי משרד הפנים.

הכיצד?

כי יש להם חילוקי דעות בפרשנות, זאת עובדה. הם מביאים לאישור הוועדה רק כשמעבירים מברירת קנס לברירת משפט.

זה לא מכוח סעיף 2. אם כך, הפרשנות תהיה לאותם מילים שנכתוב בחוקה. אם עד היום המילים האלה לא חייבו אותם, הם לא יחייבו אותם גם הלאה. אני לא בטוח שזאת הפרשנות הנכונה, אבל לא שינינו בהקשר הזה.

בוא נאמר שאת החוקה יפרשו אחרת ממה שמפרשים את החוק.

להיפך, נתנו להם אפיק. זה מה שעשינו בגרסה ג'. הרב לוי לא רוצה ואני אומר שאנחנו מוכרחים.

עם כל הכבוד לרב לוי, אני הוא זה שכל פעם מקבל התקף לב כשאני צריך לאשר.

אני מאוד שמח להקל על התושבים ולהוריד מהם 100 שקל קנס.

הבעיה הגדולה היא שאנחנו תמיד צריכים להוסיף 100 קנס.

סיימנו עם גרסה ג'.

לגבי המושג "עונש", הוועדה צריכה להבין מה היא מחוקקת. הקלות בענישה, שינויי ענישה או ביטול של תקנות, למשל, טעונים אישור ועדה של הכנסת.

אבל זה לא קביעת עבירה. אתה מבטל עבירה ולא קובע אותה.

חברים, כתוב "עונש ועבירה".

אנחנו ננסה למצוא את הניסוחים אבל השאלה היא מה הנכון? אני אומר שצריך גם דברים כאלה.

אני חושב שאנחנו לא צריכים עכשיו להיכנס לזה.

עונש ועבירה וזהו. אמרנו שאם ירצו בחקיקה,שיתמודדו את זה. חוץ מזה תשאיר משהו לקריאה שניה ושלישית. אנחנו רוצים סוף סוף להצביע על החוקה.

אם זה ביטול עבירה וביטול עבירה זה לא משמע שצריך אישור, אז לא צריך אישור.

אבל אם אדוני רוצה להגיע לתוצאה שיהיה אישור, אז אפשר להגיע לתוצאה הזאת. אתה רוצה שיהיה דבר כזה?

אם הביטוי עבירה כולל שינוי עבירה, אז אני רוצה שיהיה. אם הוא לא כולל, אז לא. אייל, זה לא משנה.

אתה לא תגיע בחוקה לרזולוציה הזאת. זה יהיה בלתי אפשרי.

או שכן או שלא. אם נקבל הנחייה מהותית - - -

במקרה הזה, ההנחיה היא שאנחנו נשארנו בענישה. להפך, צמצמנו את ארבעת הפריטים.

המרכיב הנוסף נוגע להליך האישור בכנסת. היום חוק העונשין אומר: "טעונים אישור ועדה של הכנסת". זה מה שאומר חוק העונשין.


מנגד, חוק יסוד הכנסת אומר דבר קצת אחר, שכותרתו "פיקוח הכנסת על חקיקת משנה": "תקנות שהתקין השר והקובעות ענישה פלילית בשל הפרתן, לא יכנסו לתוקף אלא אם כן אושרו לפני פרסומן על ידי ועדה מוועדות הכנסת".


עד כאן זה בסדר אבל יש המשך: "לא החליטה הוועדה בדבר אישור התקנות או דחייתן בתוך 45 ימים מן היום שהתקנות נמסרו לה, יראו את התקנות כאילו אושרו".


זאת אומרת, חוק היסוד מאפשר גם אישור במחדל וחוק העונשין לא מאפשר את זה, לפחות לא באופן פשוט. כאן, כשקבועים את ההסדר בחוקה, צריך בעצם להכריע.


אני סבור שהנוסח הפשוט: "אלא אם כן אושרה טרם פרסומה על ידי ועדה של הכנסת", מאפשר גם דרכי אישור שונות שיקבעו אחרי זה בחוק. החוק יקבע אישור למחדל ברוב מסוים או לא.

עדיין לא הכרענו בזה.

אז נצטרך להכריע. היו גם מחשבות אחרות, כי בתסקיר של הממשלה, הם סברו שכדי שיהיה ברור, צריך לקבוע שחוק יכול לקבוע שאישור כזה יהיה גם בדרך אחרת. אולי לנציגי משרד המשפטים יש מה לומר. רביד, איילת, יש לכם משהו לומר בעניין האישור המיכללא? אני סבור שהנוסח הפשוט: "אלא אם כן אושרה טרם פרסומה על ידי ועדה של הכנסת", מאפשר למחוקק לקבוע דרכי אישור שונות, למרות שאולי זאת לא דרך המלך ולא הרגיל, אבל אין צורך באמירה מפורשת.

יש לי שאלה לצבא. אלוף פיקוד המרכז, שהוא גם מפקד כוחות צה"ל באזור יהודה ושומרון בהם יש ענישה. האם אתם ערים לכך שמכיוון שהוא אלוף בצה"ל, הוא יצטרך לבוא לכנסת שתאשר לו את הצווים האלה, אם יש בהם ענישה?

זה מה שאתה רוצה.

אני לא רוצה, אתם רוצים.

אני לא בטוחה שזה נכנס בכלל לגדר - - -

המפקד הצבאי נושא בתרמילו ובשרביטו את החוק המנהלי הישראלי לכל מקום שילך, אם זה חוקת המדינה - - -

זה מכוח החקיקה של המדינה.

זה מכוח החקיקה שלו בהיותו אלוף בצה"ל.

זה מכוח המשפט הבינלאומי.

זה מכוח היותו אלוף בצה"ל.

אדוני, השאלה במקום. אני מציע שנשאל אותה כשנגיע לפרק הצבא.

הערה אחרונה לגבי תקנת לשעת חירום. אני רוצה להבהיר שבפרק הנפרד שיעסוק בתקנות שעת חירום תהיה החרגה, כך שיהיה ברור שתקנות שעת חירום אינן פועלות לפי המנגנון הזה של פיקוח.

כיוון שהחוקה הזאת תאושר אחרי סוף 2008, ויש לנו הבטחה של ראש הממשלה שעד סוף שנת 2008 יהיה שלום. לא יהיה בכלל מצב חירום.

רעידת אדמה זה לא מצב חירום?

לא. לא יהיה מצב חירום, גן עדן יהיה פה.

אני אסכם את סעיף 10 ב': "חקיקת משנה אשר קבועות בה עבירות או עונשים, לא תיכנס לתוקף אלא אם כן אושרה טרם פרסומה על ידי ועדה של הכנסת, זולת אם נקבע אחרת בחוק".

תודה רבה לך, הישיבה נעולה.

הישיבה ננעלה בשעה 10:35