PAGE
29
ועדת החוקה, חוק ומשפט

13/02/2008


הכנסת השבע-עשרה




נוסח לא מתוקן

מושב שלישי

פרוטוקול מס' 454

מישיבת ועדת החוקה, חוק ומשפט

שהתקיימה ביום רביעי, ז' אדר א, תשס"ח, (13/02/2008), בשעה 09:00

חוקה – פרק שמיני: החקיקה

חברי הוועדה:

איילת גאדי – ממונה על חקיקת משנה, משרד המשפטים

עו"ד רביד דקל – משרד המשפטים

עו"ד אורית מלמד – לשכה משפטית, משרד הפנים

סרן אלון כרמלי – מפקדת פרקליט צבאי ראשי, רמ"ד חקיקה אזרחית, משרד הביטחון

עו"ד דניאל אנושי – לשכת עורכי הדין

אייל זנדברג

איתמר גלבפיש

דורית ואג

אתי אפלבוים

החקיקה

בוקר טוב. אני פותח את ישיבת ועדת חוקה, חוק ומשפט. על סדר היום: חוקה – פרק 8, חקיקה.


אדוני היועץ תסביר איפה אנחנו נמצאים.

בוקר טוב. אנחנו בדיוני החוקה בתוך פרק החקיקה, שהוא הפרק שמסדיר את גבולות החקיקה ובתוכו גם את חקיקת המשנה. זאת בעצם חקיקה לשלושת המדרגים שלה. אנחנו עוסקים בשלוש הישיבות האחרונות בחקיקת משנה. הוועדה טיפלה כבר בהגדרה של מהי חקיקת משנה. בעצם אפשר לכנות את זה תקנות, שזה שם חלופי, אבל המהות היא אותה מהות. הוועדה כבר גיבשה את הסעיף שקובע מי בעצם יכול להתקין את אותן התקנות. ככלל זאת הממשלה אבל אלה יכולים להיות גם גופים ציבוריים אחרים כמו רשויות מקומיות. במיוחד דובר על רשויות מקומיות שגם הן יכולות לחוקק חקיקת משנה.


עלתה הנקודה, שעדיין לא נדונה, היחס בין חקיקת משנה של רשות מקומית לבין חקיקת משנה של השלטון המרכזי. זאת שאלה גדולה ורחבה שהדיון בה לא מוצה.

הנחנו בינתיים בצד.

נכון, זה יתברר במועד אחר ובדרך אחרת אבל לא בפרק הזה.


אנחנו מגיעים עכשיו לסעיף קטן ג' של סעיף 9, שנוגע להיבטים הפליליים של חקיקת המשנה או האפשרות לקבוע בחקיקת משנה – אני קורא לזה בכוונה היבטים פליליים אבל אפשר לקרוא לזה עבירות או עונשים. מייד אסביר את המושגים.


כמה מילים על המושגים שיסייעו לנו גם בסעיף שלאחר מכן, פיקוח הכנסת על חקיקת משנה. מה נוהג היום לגבי חקיקת משנה וענישה?


כפי שמוכר לנו בחקיקה ראשית, בחוקים רבים שהכנסת קובעת, נקבע איזה איסור או איזו חובה. למשל, אסור להשליך פסולת ברשות הרבים. בדרך כלל קבוע עונש בצד האיסור הזה. זה יכול להיות בצמוד לסעיף או בשולי החוק כולו, זה תלוי בטכניקה שבה קובעים את הענישה.


אבל אם אפשר להבדיל בין השניים, למרות שאפשר לומר שאין בעצם משמעות לעבירה בלי הסנקציה שבצידה, אנחנו נראה מייד שאנחנו נכנסים לשני מושגים של העבירה, שהיא הקביעה של היסודות של העבירה, המותר והאסור, והקביעה של העונש שהיא קביעה נפרדת. נכון שהצירוף של השניים הוא זה יוצר את העבירה במובן הפלילי, אבל מבחינת המרכיבים אפשר להבחין בין השניים.


למה יש צורך באבחנה? הרי בדרך כלל החוק קובע את המעשה האסור ואת הענישה. כשמדובר בחקיקת משנה, הפיצול הזה מאפשר לנו גיוון של מקרים. אני אתאר את העיקריים שבהם למרות שב כמה מקומות אפשר למצוא דברים מוזרים ומגוונים אף יותר.


המקרה הרגיל הוא שמחוקק המשנה קיבל סמכות להסדיר את העניין. הוא מסדיר את העניין, קובע מותר ואסור וקובע גם את העונש בגין המותר והאסור. ברור שבמקרה הזה מחוקק המשנה קיבל כוח משמעותי כי הטלת עונש היא דבר משמעותי. מכאן שגם הפיקוח, כפי שנראה בהמשך, צריך להיות משמעותי. ואולי, גם, מלכתחילה, צריך להגביל את כוחו של מחוקק המשנה, של השר, להטיל עונשים בתקנות. צריך לקבוע איזו תקרה מראש.


אבל זה לא המצב היחיד. יתכן מצב שהוא פחות שכיח אבל הוא קיים, למשל בפקודת התעבורה, שבו החוק קובע את העונש אבל העונש הזה צמוד לכל פעולה של הפרה של התקנות. כלומר, מי שמפר הוראה הקבועה בתקנות לפי חוק זה, דינו שנה מאסר. זאת אומרת, החוק מסמיך את השר לקבוע תקנות נרחבות ולהסדיר תחומי פעילות, למשל בתחום התעבורה, אבל מראש המחוקק קובע כבר את העונש בגין אותן תקנות, בלי שהוא יודע מראש מה יהיה התוכן. הוא יודע את התוכן בגדול, שזה עוסק בתעבורה, אבל הוא לא יודע אם ההגבלה תהיה על נסיעה במהירות - - -

הכוונה עד שנה.

נכון, עד שנה.

אבל מחוקק המשנה יכול להפחית מהשנה.

אמת, אבל הדגש הוא בכך שנקבע עונש מראש לתוכן שייקבע על ידי הממשלה, על ידי השר. זה כבר פיצול בעייתי יותר. נדמה לי שהמדיניות היום היא לצמצם בסוג כזה של מקרים אלא כאשר יש בכך צורך.

כתוב עד 6 חודשים. השאלה היא, האם אנחנו צריכים להגיד את זה? אני חושבת שצריך לכתוב: "כפי שייקבע על ידי המחוקק" ולא להתחיל עם תקופות אלה ואחרות.

ברשותכם, אני מייד אגיע לשאלה של שיעור העונש, אני רק רוצה להבהיר את המקרים.

אני מדברת על הכתיבה. כיוון שאתה אומר שאנחנו קובעים גובה של עונש בטרם אנחנו יודעים מה העבירות, אני מציעה לא לקבוע את הרף הזה אלא להגיד: "כפי שיקבע המחוקק".

המשמעות של הדברים האלה היא בעצם לא להגביל בכלל את המחוקק ואת מחוקק המשנה וזאת באמת תהיה שאלה לדיון.


אני רוצה להדגים מקרה אחר של יחס בין חוק ראשי לתקנות בהקשר של ענישה. יתכן מצב שבו החוק הראשי קובע גם את המעשה האסור וגם את העונש בצידו, שזה המקרה הרגיל. אלא שבגלל התחום המקצועי שבו מדובר, במידת הפרטנות, המחוקק לא יכול להסדיר את כל היסודות של העבירה. למשל, נושא של תקנים. למשל, הרבה פעמים בתחום של איכות הסביבה או מניעת רעש. המחוקק קובע שבשעות מסוימות אסור להשמיע רעש מעל רף מסוים, אבל לקבוע בדיוק את הרף המסוים זאת הוראה פרטנית שמחייבת פירוט בחקיקת המשנה. במקרה כזה חקיקת המשנה מונה את הדציבלים ואת הריחוק בין מקור הרעש למקום ישוב, אולי את השעות וכן הלאה.


כלומר, העבירה והעונש קבועים בחוק הראשי אבל בעצם העבירה לא שלמה בלי יסוד הכרחי שמשלים אותה. לכאורה זה רק עוד פרט בתקנות אבל, הפרט הזה שהשר קובע אותו הוא זה שבעצם משפיע על האזרחים והוא שקובע את המותר והאסור.


זה סוג שלישי של מקרים שאמור לסייע לנו בשני הסעיפים. יש עוד כל מיני גיוונים וסיבוכים אבל נתייחס אליהם בהמשך.

אני רוצה לשאול שאלה לגבי בעיה שעשויה לצוץ. בזמן האחרון מדובר על רעיון מאוד טוב, שכיוון שמשטרת ישראל לא יכולה להשתלט על הבעיות של אלימות כלפי קשישים, תוקם משטרה עירונית. משטרה עירונית שתסייר ברחובות ותנסה למנוע את תקיפת הקשישים ברחובות. הרציונל הוא שלמשטרה אין מספיק כוח כדי לעסוק בתחום הזה. היום יש כמה ראשי ערים שחושבים על זה. מה דינה של משטרה כזאת? למי היא כפופה מבחינה עירונית? מי קובע את הענישה?

אני אוסיף לשאלה של חברת הכנסת אביטל. יש למשל את בתי הסוהר הפרטיים, ששם הובטח שלא יהיו סנקציות, אז השאלה היא מה כן ומה לא. אנחנו מדברים על גופים שיש להם סמכויות לקבוע סנקציות. פה לא מדובר בחקיקה כי המשטרה לא מכניסה לבית סוהר בלי שאת אומרת לה מה מותר, כי את המחוקקת. אם כבר מדברים על סמכויות שנלקחות מגורמים הממלכתיים - - -

השאלה אמנם כבדה, היחס בין מהות התפקוד של משטרה עירונית אל מול משטרה מרכזית. נדמה לי שהשאלות שמתעוררות הן לא מסוג השאלות שעולות בסעיפים שלפנינו, מהטעם שאנחנו מדברים על הטלת עונשים וקביעת עבירות, בעוד שתחום השיטור הוא בעצם תחום האכיפה. בין אם הוא יהיה שוטר במשטרה הירוקה, בין אם הוא פקח עירוני או אדם פרטי שמבצע פעולות מטעם הרשות המקומית, הוא מבצע את ההוראות שקבועות בחוק הראשי או בחקיקת המשנה. אני מניח שאם תוקם מסגרת כזאת של משטרה מקומיות, הסמכויות שלה יוסדרו בחקיקה הראשית כי אין דרך אחרת. בחקיקת המשנה אולי יפרטו את סמכויות העזר. אבל המשטרה הזאת לא תהיה זאת שקובעת את העונשים אלא היא מבצעת. היא רק אמצעי לאכיפה ונדמה לי שכך הוא הדבר לגבי בתי הסוהר.


השאלה הממוקדת היא, האם החוקה מבקשת להגביל את כוחו של מחוקק המשנה, דהיינו, של הממשלה והשר, לקבוע בתקנות עונש מעל רף מסוים?

חסר לך רק הנוהל הקיים שאליו רמזה חברת הכנסת אביטל.

זה נמצא בסעיף 2 לחוק העונשין.


בישיבות הקודמות דיברנו על המהות של חקיקת המשנה. אנחנו מסכימים שמי שמחוקק את חקיקת המשנה זאת לא הכנסת, אלה לא נבחרי הציבור, אלא זאת הממשלה. לפעמים גורם בתוך הממשלה לפעמים תאגיד ציבורי יכול לחוקק חקיקת משנה. כל מי שהוסמך להתקין תקנות הוא באופן תיאורטי, בהעדר הגבלה אחרת, מוסמך גם לקבוע עונשים. בגלל הרגישות של העונשים אין צורך להסביר את הדבר. ההנחה היתה וכך גם היום, גם בתזכיר החוק הממשלתי, גם בהצעת נאמן וגם בהצעה שהוגשה לוועדה, היא שיש מקום שהחוקה תגביל את כוח קביעת העונשים שבידי מחוקק המשנה.


לכן בסעיף קטן ג', בגרסה א' שלפניכם, "מי שהוסמך לחוקק חקיקת משנה, רשאי, אם הוסמך לכך במפורש בחוק, לקבוע עונש מאסר שלא יעלה על 6 חודשים. מבין סוגי העונשים שהם קנס, מאסר, או עונש מוות, הרי שההגבלה שנבחרה כאן היא לגבי עונש מאסר.

הוא לא יכול לקבוע עונש מוות?

תלוי, יש כאלה שהם בוועדת קישוט ורוצים לעסוק בחוקי יסוד. אני זוכר חוקים על רמת הגולן וכן הלאה. רוצים לתת את זה לכל מיני ועדות חיצוניות, שאין להן סמכות חקיקה. יש כאלה שאפילו חושבים שזה ראוי.

שם זה לא ענישה.

לא, שם זה רק החזרת שטחי יהודה, שומרון, רמת הגולן וירושלים.

מה קובע הדין היום? כפי שאתם רואים, המספרים שמופיעים בכתום ואפור מציינים בדרך כלל את הסעיפים בחקיקה הקיימת, שהם הסעיפים הנוגעים לעניין. הסעיף מצוטט בשולי העמוד בהערת שוליים.


חוק העונשין היום, בסעיף 2, קובע כי הסמכות להתקין תקנות לביצוע חוק, כולל אף את הסמכות לקבוע עבירות על התקנות ועונשים על עשייתם. ואז הוא ממשיך: "ואולם, עונש מאסר שנקבע בתקנה, תקופתו לא תעלה על 6 חודשים. אם נקבע עונש מאסר, עונש קנס לא יעלה שיעורו על הקנס שניתן להטיל בשל עבירה שעונשה הוא קנס שלא נקבע לו סכום".

זה ממש לא ברור.

נתחיל עם עונש מאסר. הסעיף בחוק העונשין קבע נורמה שאומרת שכלל מחוקק משנה לא יכול להטיל עונש מאסר שעולה על 6 חודשים.

למה קבעו 6 חודשים? היתה הצעת חוק, שאני מתנגד לה, להעלות את עבירות השירות לשנה.

לכן חברת הכנסת אביטל מציעה לא לכתוב שנים אלא תקופה מקבילה למינימום המוטל על עבירות שירות.


קודם כל נצא מהנחה שאני רוצה שתהיה מוסכמת על כולנו. אנחנו לא רוצים לתת למחוקק המשנה סמכויות מאסר יותר ממה שחיוני למינהל תקין. זה הטריוויה ומכאן אני יוצא לדרך.

לשאלתה של חברת הכנסת אביטל, אני רוצה להבהיר. המאסה הגדולה של העבירות שמפורטת בתקנות, לנו זה מתאים כן לקבוע מגבלה של מספר. בדרך כלל, כשאנחנו כותבים נורמה בחוק, הנורמה היא יותר רחבה, היא קובעת סטנדרט כללי יותר. כשאנחנו יורדים לפירוט של התקנות, בדרך כלל ההפרה של התקנות היא הפרה של פרטים מאוד טכניים. לכן אנחנו לא חושבים שצריך להטיל עונשים של מעל ל-6 חודשים על פרטים טכניים, זה לא מתאים שם. בדרך כלל זה מתאים יותר לעבירות קנס מאשר לעבירות מאסר. אם מדברים על המאסה הגדולה אני חושבת שזה נכון להטיל מגבלה.

האם המגבלה של ה-6 חודשים היא בגלל שחשבתם שזה העונש המתאים או קבעתם 6 חודשים מכיוון שב-6 חודשים אפשר לתת עבודות שירות ומעבר לזה לא? הכוונה שאי אפשר שמחוקק משנה יכניס בפועל אדם לבית סוהר. אנחנו מניחים שכל עונש עד 6 חודשים זה מקביל לעבודות שירות.

ומה יהיה אם נאמר שאסור לתת עונשי מאסר. שמכאן ואילך מחוקק המשנה יכול לתת קנסות אבל לא יוכל לתת עונשי מאסר. כלומר, אין פה שאלת חירות וזה צריך לבוא אלינו.

כחקיקה ראשית?

תחליט אתה איך אתה רוצה. ההבדל הוא ברור. לכל שלילת חופש יש גם מקבילה ממונית.

המינימום זה 12,900 שקלים לחצי שנת מאסר.

אני לא רוצה לעשות כאוס ארגוני. נוח לי יותר שאי אפשר יהיה לחוקק מאסר בחקיקת משנה.

אני יכול להציע הצעת פשרה. אם מחוקק המשנה רוצה להטיל עונש מאסר, הוא צריך לעבור דרך ועדת החוקה. על קנסות זה לא יהיה חייב לעבור לוועדת חוקה אבל מאסר כן.

את זה אתה תכתוב בחוקה?

כן.

אני חושב שזה יהווה הפחתת כבוד לבתי המשפט העירוניים כי תהפוך אותם למכשירי גביה פרופר.

כל הסיפור של ברירת משפט לעומת ברירת קנס, נועד ליצור את המסלול שנראה כאילו הוא מאוד חוקתי ויפה, אבל בפועל הם הפכו להיות מגנון גבייה ואתה לא מגיע אליהם בסוף.

אבל על הנייר יש להם אופציה.

אנחנו נעמוד אחר כך על הפחתת הכבוד. אני שואל קודם כל על המדרג הנאות ואני מבין שזה לא מוצא חן בעיניי היועץ המשפטי.

אני חושב שאם תהיה מגבלה מוחלטת על מחוקק משנה להטיל מאסר ומכיוון שבסופו של דבר מדובר בצורך משטרי ומוסדי, יקרה שיהיו יותר ויותר חוקים שבהם תבוא הממשלה ותבקש מהכנסת והכנסת תחוקק אותם. הם יעשו את מה שתיארתי קודם בפקודת התעבורה. כלומר, יקבעו את העונש בחקיקה הראשית, כי זה יהיה האילוץ החוקתי, אבל יהיה פתח למחוקק המשנה לקבוע את כל היסודות האחרים של העבירה וכך יעקפו את זה. לא יחוקקו את כל העבירות שמתאימות להיקבע בתקנות בחקיקה ראשית כי זאת תהיה פרטנות ועומס. לא יעשו את זה. המים ימצאו את דרכם.

מי אמר שזה רע יותר?

אני חושב שזה רע יותר.

אני מבין את הבעיה משום שאתה יוצר חלל. אם אני לא אכתוב את הסעיף הזה אז לא תהיה לו הסמכות.

לא תהיה לו אבל הוא יעשה את זה בדרך עקיפה.


מכאן להצעה של חבר הכנסת לוי שעלתה בעבר בדיונים והיא מופיעה בסעיף הפיקוח. דברים יכולים גם להשתלב. אפשר להגביל את מחוקק המשנה, עד חצי שנה מאסר, אבל אם רוצים להטיל מאסר, אז לפחות תגיעו לפיקוח.

אני מבקש שיגיעו אלי.

אז תעלה שאלה יותר מעשית של עומס רב והאם הכנסת יכולה לעמוד בו? מבחינה רעיונית זה מאפשר גמישות, לקבוע בחקיקת משנה את העונשים.

השאלה של עומס היא שאלה טכנית ואני רוצה לעסוק קודם בשאלה החוקתית. אני מעדיף שהכנסת תפקח. לפי הבנתי, ועדת חוקה צריכה לחשוב אחרת על דרך עבודה. אני אומר את זה כל הזמן. היא תעבוד במקביל עם 3 ועדות משנה. היא תעבוד לפי התמחויות.

כמו ועדת כספים.

נכון. אני רואה לנגד עיניי ועדה עם 21 חברים.

גם 17 מספיק.

אבל עם חבר שעובד יום ולילה בוועדה שלנו.

אם מחלקים לוועדות משנה, זה מאוד יקל על העומס.

זה בהנחה שחברי הכנסת באים לכל הישיבות ויש מה לפצל.

גם אם רק יושב ראש הוועדה בא. בוועדת כספים זה לא כך? כולם באים? יש ועדת משנה לעבירות תקציביות.

ודאי שהם באים כולם, כי הם לא באים הנה.

הם נמצאים בוועדה לזכויות הילד.

ברגע שאדם חבר בוועדת משנה והוא צריך להשלים עבודה, אז יש לו - - -

צריך אמנם לשאול את השאלות המאזנות, אבל אם אנחנו מגדירים את סדר החיים הנכון, זה מסוג הדברים שיש לנו שליטה עליהם כי זה אנחנו מול הממשלה. שם אפשר לנהל את הדברים בצורה התקינה.

הממשלה בצורה תקינה? באמת.

חבר הכנסת שרוני, כך בנינו, למשל, את חוק יסוד משק המדינה. אמרנו שכך הוא צריך להתנהל לתפיסתנו. עוד לא חוקקנו אותו אבל כמעט סיימנו.

הערה נוספת לגבי מה שלא מופיע פה כרגע וזה קשור לדיון הנקי, כפי שאני מכנה אותו. אני מזכיר שלפי הנוהג והתקנון, וועדות משנה לא יכולות לשבת בזמן שהוועדה יושבת.

ניסחתי את זה אחרת. אמרתי שיש פה 17 אנשים.

היום יש מצוקה של חברי כנסת, שלא יכולים לתרום את חלקם כי יש להם הרבה מטלות.

אני אגיד לך למה אני מתכוון. אני מתכוון לכך שביום מסוים הוועדה תתפצל לשלושה חלקים. מי שיושב בוועדת משנה א' לא יישב בוועדת משנה ב'.

או שיקבעו זמנים שהם לא בזמן ישיבת הוועדה.

אנחנו מתמקדים כרגע בהגבלה על מחוקק המשנה עצמו. כפי שתראו, אין כאן הגבלה על היכולת של הכנסת לקבוע עונש בגין הפרה של תקנות. שוב, לדוגמה, פקודת התעבורה. הכנסת, באופן תיאורטי, יכולה לקבוע מחר שהמפר תקנה לפי חוק זה, דינו 7 שנים.

אני חושב שצריך להשאיר את זה.

אבל צריך להבין שהצגתי כמה מקרים - - -

זה למעשה נותן למחוקק המשנה יד חופשית - - -

אבל חברי הכנסת שוקלים את העניין.

ואם זה קורה בעת חקיקת חוק ראשי, כשעדיין אין לך את התקנות ואתה לא יודע מה בדיוק הולך להיות בתקנות, ואתה קובע עונש שלפעמים הוא לא פרופורציונאלי למה שהתקנות קובעות? התקנות מדברות על הפרות מאוד מינוריות, מאוד טכניות.

במקרה כזה נגיד שאנחנו מבקשים לפקח על התקנות. זה דבר שהוא שמור לנו לכל האורך וזה קורה. היתה פה מלחמה גדולה עם המשטרה, שלא היתה מוכנה לקבל פיקוח של הוועדה על תקנות בעניינים פליליים.

אי אפשר להגביל את המחוקק בחקיקה. אפשר רק להטיל עליו פיקוח. אתה מחוקק עונש? אז תפקח.

בכל סעיף אנחנו מגבילים את המחוקק. החוקה מגבילה את כוחו של המחוקק.

בערכים ובזכויות.

אם התפיסה היא, שבעצם החירויות שנפגעות עקב המאסר צריכות להיות פרופורציונאליות למעשה, ההשתחררות של המחוקק היא בעצם פגיעה בקשר הזה.

אם המחוקק יקבע משהו לא פרופורציונאלי, אז ילכו לבג"צ ויבטלו את זה. אתה לא יכול להגיד למחוקק שהוא לא יכול לקבוע עונשים גם אם העונשים נהוגים בתקנות.


אתה צריך לומר שמכיוון שהתקנות עדיין לא קיימות, זה מחייב פיקוח.

ברשותנו לעשות את זה. אני לא חושב שאת צריכה להיות מוטרדת מהשאלה הזאת. אני יכול אפילו לחדד. הייתי אומר שבמקרים של עונש מאסר שניתן על ידי הכנסת, מעל חצי שנה, יחייב פיקוח תקנות על ידי הכנסת. אז סגרתי את זה מכל הכיוונים וברור שמחוקק המשנה מגיע אלינו פעם נוספת.

חבר הכנסת שרוני, הסוגיה היא חוקה. בתוך החוקה הפרק נקרא פרק חקיקה. הסעיף שאנחנו עוסקים בו עוסק בשאלה של חקיקת משנה. מה הכנסת מוכנה לוותר ולתת לממשלה לחוקק? עד כמה אנחנו מוכנים לתת להם חופש בחקיקת המשנה, לא רק בחקיקה עצמה אלא גם בענישה ובסנקציות. הסנקציות יכולות להיות קנס ויכולות להיות מאסר.


אנחנו דנים עכשיו בשאלה כמה אנחנו נותנים לשר או לראש עירייה לחוקק חקיקה שאיתה יש סנקציה חמורה. לפי דעתי צריך להיזהר מלתת את הרשות הזאת.

ראש עיר יכול לשנות חוק עזר עירוני בהתאם לצרכים של העיר שלו.

רק שלא יכניס אנשים לבית סוהר ללא האישור שלי. להכניס אדם לבית סוהר זאת שלילת חירות מהותית ואני רוצה לדעת איפה זה מתרחש. עכשיו הגענו לדבריו של הרב לוי.

רציתי לומר הערה כללית, בעבר, כשדנו בחוקי יסוד הרבה פעמים ראינו צורך לחוקק חוק רגיל לצד חוק היסוד, שישלים את חוק היסוד. כל מיני דברים שאנחנו לא רוצים להכניס בחוק היסוד. זה היה בעיקר בחוק הכנסת, כאשר החלטנו להפריד בין חוק יסוד הכנסת לחוק הכנסת. יתכן מאוד שגם פה צריך להשתמש בטכניקה הזאת. מראש להכין שני חוקים. אחד, חוק יסוד החקיקה, שהוא חלק מהחוקה, או פרק החקיקה שהוא חלק מהחקיקה. אם אנחנו רוצים להוסיף הליכי החקיקה הוא יסייע לנו להשלים בכל מיני פרטים שלא רצינו להכניס בחוקה.

זה נראה לי, כי אסתטית זה פותר לי את הבעיה. אם תכתוב דברים מסוימים בחוק רגיל, חוק הליכי חקיקה, כשבהגדרת הסעיף החוקתי בעצם התכוונת לשלול אותם, אז יש לך בעיה אחת. אם אתה מאפשר אותם - - -

ברור, אבל פעמים יש לנו רצון בחוקה לרדת לפרטים. בואו נכוון את הרצון לחוק.

זה מוסכם כפרוצדורה. בואו נחזור לבעיה שלנו כדי שנסיים את הדיון.

אם ההנחה של חברי הוועדה היא, שההגבלה על המחוקק לא תיכלל כאן ותטופל בתחום הפיקוח בסעיף 10, נשים את זה בצד. אנחנו חוזרים, אם כך, להגבלה לקבוע עונש מאסר בחקיקת משנה, שלא עולה על 6 חודשים.


אני מבין שהדבר הזה, ככל שייקבע, ובנוסף יהיה פיקוח?

לא. האם אני אשלול למחוקק משנה לתת עונש מאסר בכלל, בלי שזה בחקיקה ראשית? האם אני עושה בעיה? לחילופין, אני אלך להצעה של הרב לוי. אני לא מאשר לו יותר מ-6 חודשים אבל במקרה הזה הוא חייב באישור של הכנסת.

ההצעה של הרב לוי מנוסחת פה בצורה זאת או אחרת.

בקנס לא אכפת לי לתת לו לקבוע קנס בגובה סביר. אני מדבר רק על הכאוס הארגוני.

אני מניחה שאפשר לתת תשובה לשאלה הזאת אבל זה כפוף לבדיקה אמפירית של כמה עונשי מאסר מצויים בתקנון ועד כמה בתי המשפט מפעילים את עונשי המאסר האלה. אם אדוני מבקש לדעת את הנתונים - - -

צריך לפנות להנהלת בתי המשפט.

אני חושב שגם הממ"מ יכול לעשות בדיקה פשוטה ולראות מתי מפעילים עונשי מאסר בתקנות.

יכול להיות שבכלל כל הסיפור של עונשי מאסר בתקנות יכול לצאת מהעולם. אני חושב שההערה נכונה. שווה לבדוק את זה. יכול להיות בכלל לא ניתן לכם אישור. אם באמת יסתבר שלא מפעילים עונשי מאסר בתקנות, אז לא צריך לתת אותם.

מדוע אתה מגיע לתוצאה שבה מחוקק משנה יהיה מנוע לחלוטין מהטלת מאסר ואפילו לא מאסר של עד 6 חודשים?

חוקה זאת חוקה ואי אפשר לדעת מה המצבים שנרצה לתת.

הרב לוי, הוא שואל אותי מה מפריע לי. אסתטית זה מפריע לי. יש הבדל בין קניין לבין חירות. אני אומר שאני לא רוצה לוותר למחוקק על חירות.

בבתי משפט עירוניים, כשהשופט נותן עונש של קנס נאמר שאם לא תשלם קנס אתה צפוי למאסר.

בדיוק על זה אני מדבר. החבר מלשכת הדין ניסח את זה בצורה אחרת. אתה רוצה לפגוע מהותית בבתי הדין המקומיים?

חבר הכנסת שרוני מציין שבעקיפין אנחנו בונים מנגנון עמוק יותר של קשר בין גביית קנס לבין מאסר. זה מעלה שאלה נוספת. נניח ש אסור יהיה לקבוע בתקנות מאסר אלא רק קנס, והאדם בוחר שלא לשלם את הקנס, הוא לא יוכל להמיר את הקנס במאסר. זה יוצר סיבוכים.


מעניין לבדוק מה קורה בפרקטיקה של בתי המשפט, אבל צריך לראות גם את חקיקת המשנה עצמה. הצורך של שרים וממשלות לדורותיהם, לקבוע עונשים, היא כשלעצמה מעידה על צורך.

אני לא רוצה להאריך יותר מידי את הדיון.

זה מגוחך. יש הרבה שמעדיפים לא לשלם את הקנס ולהיכנס למאסר. אז הוא לא משלם את הקנס והוא חי על חשבון המדינה. אני לא יכול לתפוס את זה. יש הרבה שעושים את זה.

בזה תתקוף את החוק. אני מוכן שלא להקשות ולומר שעד היום היה נהוג לתת חצי שנה, יקבלו חצי שנה, אבל אני רוצה שוועדת חוקה תהיה מעורבת בכל דבר שכזה. אם ועדת חוקה תתמוטט, נמצא לכך פיתרונות. זאת לא שאלה שמעוניינת אותי. אני מעוניין שהכנסת תפקח כי זה שלילת מאסר.

השאלה האם לכנסת יש כלים?

כחבר ועדת החוקה, אתה תגיד שאתה לא מוכן לאשר את החוק. יהיה את הפיקוח שלך.


אני חוזר לתפיסה העקרונית. יש דברים שאתה מגיע אליהם ואומר שבהם אתה לא מוכן לוותר. אני לא רוצה לשחרר מהריבון או מנציגו שלילת חירות מאדם, עניינים שקשורים למהות הדמוקרטיה. לכן אני לא רוצה לשחרר את זה.

אם כך, לא ניתן יהיה לקבוע בתקנות עונש שעולה על 6 חודשים. כשנגיע לסעיף הפיקוח נעגן את העובדה שתקנות שקובעות עונש יחייבו פיקוח. אני מבין שהוועדה לא רוצה להגביל את כוחו של המחוקק בקביעת עונש בגין הפרת תקנות מכוחו. כפי שאמר חבר הכנסת לוי, זה נושא ייבחן על ידי בית המשפט אבל לא נעשה הגבלה מראש.


המרכיב השלישי, שעוד לא דנו בו. שימו לב להבדל בין גרסאות א' ל-ב'. "מי שהוסמך לחוקק חקיקת משנה רשאי לקבוע בה כי דינו של מפר הוראה מהוראותיה הוא קנס שלא יעלה על הסכום שנקבע לכך בחוק".


ההוראה הזאת היא לא הוראה מגבילה אלא היא הוראה מאפשרת. אני מתחבר לעניין של חוק לעומת חוקה. קודם דיברנו על הגבלת כוחו של המחוקק ואמרנו מה אסור בעצם לכנסת לעשות. ההוראה הזאת אומרת שככלל, כאשר שר מוסמך להתקין תקנות, מותר לו גם לקבוע קנס. הדבר הזה, לשיטתי, אין הכרח שייקבע בחוקה. אם אנחנו לא אוסרים אז המחוקק יקבע. המחוקק, ברצותו יסמיך אותו, ברצותו יאסור עליו.

הכוונה בכל חוק וחוק או בחוק הלכי חקיקה להגיד שהסכום המרבי שאפשר יהיה להטיל בתקנת משנה הוא, למשל, 10,000 שקלים. אם אתה אומר שבכל חוק וחוק צריך להסמיך סכום, זה עלול להיות מאוד בעייתי. בחוק הלכי חקיקה לקבוע כבר מעכשיו תקרה ולא שנצטרך בכל חוק וחוק לשקול את זה.

אכן. הניסוח, כפי שהוא מופיע כאן וכפי שהוא מופיע בחוק העונשין, הוא לא מגביל את הכוח של חוק ספציפי לאפשר קנס גדול. אין פה הגבלה על הסכום ואין פה הגבלה אמיתית.

אבל אם אין הוראה של סכום, אי אפשר להטיל קנס. זה המשמעות של הסעיף.

לדעתי לא.

זה מה שכתוב פה. נניח שיש תקנות ובחוק העיקרי אין הוראה מה סכום הקנס, אז אי אפשר להטיל קנס.

זאת תהיה שאלה של טכניקה. ככל שמדובר במשהו שלא מגביל את המחוקק, השאלה היא, האם המחוקק יבחר לכתוב בכל חוק ספציפי שיש סמכות לשר או יבחר לעשות את זה בחוק אחד שיחול על כל החוקים. זאת שאלה של טכניקה חקיקתית.

צריך לנקוב סכום.

זה יהיה קבוע בחוק העונשין או בחוק הליכי חקיקה. הסכום הזה יהיה סכום מאפשר ולא סכום מגביל כי חוק ספציפי יוכל לחרוג ממנו.

בלי קביעה הוא לא יוכל - - -

צריך הוראה כללית שקובעת סכום מסוים. אם רוצים לחרוג, אפשר יהיה בחוק מסוים לחרוג ממנו.

אבל זה לצורך היעילות של החקיקה ולא בגלל שהכנסת תגביל את עצמה.

אני שואל למה אני צריך סעיף כזה בחוק? יש חוק, אני לא רוצה להגיד את זה.

אתה רוצה שעירייה תוכל לתת קנס של מיליון שקל?

זאת לא השאלה. השאלה אם הכנסת יכולה להסמיך את העירייה להטיל קנס של מיליון שקל? האם הכנסת מוסמכת?

היושב ראש אומר שהוא לא רוצה את הסעיף.

אני לא רוצה את הסעיף בחוקה.

כי הוא לא מגביל את כוחה של הכנסת.

כי אז אני יכול להחליט שהכנסת תיתן או לו תיתן לך רשות לתת. נתקלנו בבעיות שעלו בגלל אי ידיעה של רשויות מקומיות מה מותר ומה אסור להן מבחינת הטלת קנס. זה בא אלינו לשולחן והסתבר שהם הטילו קנס שהיה אסור עליהם להטיל.


בנושא העישון עשו את זה בוועדת כלכלה, והסתבר שאסור להם לעשות. תניח את הדברים האלה על החוק, למה אתה צריך את זה בחוקה?

הקושי המהותי הוא שאמנם אם הכנסת תחליט שהיא מאפשרת לשר להתקין תקנות ולקבוע עונש של סכום גדול מאוד, אני מבין שכולנו חשים חוסר נוחות מכך. השאלה, האם אנחנו רוצים להגביל את הכנסת מראש בדבר הזה, או שאנחנו סומכים על שיקול דעתה של הכנסת ועל סמכות של הביקורת השיפוטית במקרה של חוסר פרופורציה. אם רוצים להגביל היום את סכום הקנס, אני לא מצאתי טכניקה להגדיל סכום קנס בלי לנקוב בסכום עצמו. אז מתעוררת השאלה שהעלו כאן, שזה לא מתאים לכתוב סכום בחוקה.

נכון, והפרקטיקה היום עובדת ויש לנו הגבלות של הסכומים.

היום הקביעה היא בחוק העונשין אבל בעצם, כידוע, כל חוק יכול לגבור עליו, אלא שחוק העונשין מתווה דרך.

מישהו מהממשלה, בבקשה. אתם רוצים את הסעיף הזה? אתם בטח שמחים שהוא לא יהיה. למה אתם צריכים את זה בחוקה?


אל"ף, הכנסת מחוקקת בסבירות לאורך כל הדרך. גם כשמגיעים לויכוחים גדולים רואים שהדעות הקיצוניות מתמזגות עם הדעות הפחות קיצוניות.


ניתן דוגמה מסוגיה שכולם מדברים עליה היום. מי שמכה קשיש ישלם מיליון שקל או אפשר לתת לו קנס עד מיליון שקל. היא לא תעשה את זה בלי שהיא תברר לעצמה את מדרג הענישה, זה חלק מהעבודה שהיא עושה יום יום. המחוקק יבוא עם הצעה של קנס. אני רואה לנגד עיניי את חבר הכנסת לוי ששומע ואומר שזאת בעיה קשה אבל תנו את זה רק כהוראת שעה ולאחר שנתיים נבדוק שוב. כך נאזן את עצמנו.


תגידו לי ממה אתם חוששים. לשכת עורכי הדין, תזהירו אותי.

אני חושב שאם זה יהיה רק קנסות זאת תהיה החטאה. היום יש הרבה גופים או סקטורים שהם לא משלמים. כשהם מגיעים לבית משפט הוא מוכיח שאין לו ואז הוא פטור כי בית המשפט שולח אותו. אז אתה נותן לו יד חופשית לעשות כמעט כל עבירה שהוא רוצה. אין מאסר, קנס הוא לא יכול לשלם.

חבר הכנסת שרוני, עכשיו נתנו מאסר עד חצי שנה. יש כאלה שעבורם זאת סנקציה ועבור אלה שרוצים בית מלון זה סיפור אחר.

צריכים להבדיל בין שני דברים. מאסר בפועל יותר אפקטיבי מקנס. זה שהמדינה חושבת רק על כסף, זה משהו אחר וזה פסול. אדם שעבר עבירה צריך להיכנס למאסר, נקודה. מאסר זה עונש מרתיע וקנס לא מרתיע. למי שיש כסף לא איכפת לו.

קודם אמרת משהו אחר. אמרת שלאנשים כדאי להיכנס לבית סוהר ולא לשלם.

יש גם כאלה. באופן כללי, עונש מאסר מרתיע יותר מאשר קנס. המדינה רוצה לסחוט יותר כסף כי זה קל לה אבל אין עצירה של העבירות והן ממשיכות פי כמה וזאת בעיה.

כשאני קוראת את הנוסח, יש בו היררכיה בין חקיקה ראשית וחקיקת משנה לעניין גובה הסכום. זאת אומרת, שאם אנחנו קובעים בחוק הראשי כלל על הפרת הוראות מכוחו, מחוקק המשנה לא יוכל לבוא לכנסת ולבקש שיתנו לו סכום העולה על הסכום שקבוע ממילא בחוק המסמיך שלו.

זה טריוויאלי. אתם חוששים שהחוק המסמיך יהיה בשמיים?

אם אתם אומרים לי שבכל מקרה זה נשאר בלי הנוסח הזה, זה בסדר.

החשש הוא שמחוקק המשנה יחרוג מהסמכה בחוק הספציפי?

את זה הוא לא יוכל.

לא שהוא יחרוג מהסמכה. יש עבירות פליליות שמנויות בחוק הראשי ויש הסמכה לחקיקת משנה. בא מחוקק המשנה ומבקש את הקנס על חקיקת המשנה, לקבוע שהקנס יעלה על מה שקבוע בחלק העונשין של החוק הזה.

מכוח מה הוא יוכל לקבל את זה?

זה "בילט אין".

ממי הוא פונה לבקש את זה?

מהכנסת.

איך הוא יכול? הכנסת צריכה לחוקק מחדש את החוק הראשי.

בעצם את מציגה מצב שבו הכנסת ייחדה עבירות ועונשים בחוק עצמו והסמיכה במפורש את מחוקק המשנה לקבוע עונשים בחקיקת המשנה ולא הגבילה את גובה הקנסות. אז יוצר מצב שחקיקת המשנה תקבע קנסות בגין התנהגויות, בגין עבירות שקבועות בתקנות, שהן חמורות יותר מהתנהגויות אחרות שלגביהן נקבעו עונשים פחותים בחוק עצמו. זה יהיה מכוח ההסמכה של המחוקק. ההנחה היא שהכנסת, שחוקקה את החוק הספציפי, נתנה את דעתה, העבירה רק עניינים פחות חמורים למחוקק המשנה. אם מחוקק המשנה הגזים בקביעת הקנסות, היא לא תאשר. אני מניח שזאת ההנחה. זאת אומרת, לא תהיה הגבלה מראש על הסכומים אלא כשהוא יבוא לאישור של הכנסת ישמרו על מדרג. אני גם יכול לחשוב על מצב שבו לא יהיה מדרג.

אגב, כך זה קורה.

כל קנס יבוא לאישור הכנסת?

ככה זה היום.

אני לא חושב שכל קנס מגיע היום לכנסת. נציג משרד המשפטים, כל קנס מגיע היום לכנסת?

לא.

אז השר יקבע לבד, ללא חוק, סכום של מיליון?

למה השר? ראש העיר.

האופציה השניה הוא שיהיה חוק כללי כמו חוק העונשין שיקבע את הגג הזה לגבי חוקי המשנה. הכנסת תוכל לחרוג אבל היא תצטרך לעשות את זה במפורש.

כפי שאומר חבר הכנסת שרוני, יש אישור של שר לעיריות.

על זה אני שואל. אני רוצה לומר מה השאיפה מבחינת הטקסט. אני שואל את עצמי למה אני צריך את גרסה ב'? האם אנחנו יכולים בלעדיה? זאת השאלה שמעסיקה אותנו עכשיו. למה נגרום? אם בחוקה לא תהיה כתובה הגבלת הסכומים, אז נחזור לנהלים הקיימים היום.

למעשה גם בגרסה ב' אין הגבלה של סכומים. יש כאן הפניה לחוק רגיל שיקבע סכומים. אני חושב שזה המענה להערה של משרד המשפטים. ההנחה היא שחוק העונשין עדיין יקבע את סכום הגג או בחוק הליכי חקיקה או בחוק אחר שיקבע את זה. יהיה חוק רגיל שיקבע את הסכום המכסימלי שאליו, כלל, יכול מחוקק המשנה להגיע. אלא שהכנסת יכולה, בחוק ספציפי, לחרוג מגג הזה כיוון שגם החוק הוא חוק רגיל וגם החוק הספציפי הוא חוק רגיל.


השר לא יוכל לחרוג מהגג שנקבע בחוק העונשין, אלא אם כן הוא קיבל הסמכה מפורשת לחוק בחוק הספציפי.

אבל לא בחוקה.

כך יישמר המדרג. אם יהיה חוק מסוים שיהיה חשוב לכנסת, היא תאפשר לשר להתקין תקנות ולקבוע עונשים מוגזמים, אבל היא תעשה את זה במפורש. זה יתכן אבל זה יהיה מעשה מפורש של הכנסת. אם זה טוב או רע, זאת שאלה אחרת.

אני רוצה להתייחס לדברים שהעלה חבר הכנסת שרוני. האם יש צורך בפיקוח כפול? בהנחה שברוב חוקי העזר הפיקוח הוא של שר הפנים. אני חושב שכל חוק עזר עובר בדיקה של משרד המשפטים.

זה עובר בדקה וברפרוף. אני אכלתי את זה מספיק שנים בעירייה.

השאלה היא האם אנחנו רוצים כפל פיקוח?

אדוני יגיע לסעיף 10 ונספחיו ויראה את הפיקוחים. בינתיים אנחנו בעונשים.

אולי שוב נזכיר, אנחנו מדברים פה על חוקה. חוקה זה לעתיד לבוא. לדעתי אי אפשר להשאיר את זה בלי הנחיה כזאת או אחרת, מינימום או מקסימום, למחוקק המשנה.

מה קורה היום אדון אנושי? תשאל את מר גלבפיש שהוא מחוקק מכלבים ועד סיגריות.

יש באמת הבדלים משמעותיים בין עיר לעיר למרות שהן משיקות אחת לשניה. יש הבדל בין החקיקה של בת ים לחקיקה של חולון. אם לא תהיה איזו הנחיה בחוקה - - -

למה בחוקה ולא בחוק הרגיל?

אני אומר שוב. ההנחה היא שאם המערכת עובדת ויש בחוק הרגיל הגדרה איך עונשין, איך עונשין ברשויות מקומיות ואיך עונשין במוסדות מסוימים, אתה לא צריך את זה בחוקה.

חוקה זה אוסף של אבני דרך שינחו בעתיד לבוא את כל אלה שיעסקו בזה, כולל הכנסת.

מה תגיד? שהקנס לא יעלה על סכום שאדם נורמאלי צריך לשלם? הרי זאת השאלה. אתה מגדיר ערכים ולא כספים.

אולי פי 5 מההשתכרות הממוצעת במשק. אפשר למצוא משהו שיהיה מספיק גמיש, שיגיד הכל ויגיד מעט מאוד.

אבל ההסדר הזה צריך לחול גם על איכות הסביבה וברגולציות כלכליות שבהן ההפרה המועילה המשתלמת מדברת על מאות אלפים לבין קנסות פעוטים.

הרסת את נחל קישון או עישנת במקום פעם אחת.

קובעים מדרג עבירות.

אם יש לך הצעה קונקרטית אז טוב. אם לא, אני מבקש שלא להכניס את גרסה ב'.

אולי נעשה שינוי נוסח לגבי הדרך שנקבע את זה, אבל הכוונה היא שהחוקה תאסור על חקיקת משנה לקבוע עונש בגין הפרתה כשבתקנות עצמן קביעה של עונש לא יהיה עונש שהוא חמור מ-6 חודשים. אנחנו צריכים לבדוק אם נדרש יסוד ההסמכה.

בפיקוח אני ארצה שנוכל לפקח גם על עונשי המאסר האלה.

אמרתי שנעשה שינוי נוסח כי היום הסעיף מדבר על "מי שהוסמך לחוקק חקיקת משנה רשאי, אם הוסמך לכך במפורש בחוק". צריך לראות במבנה החדש של הסעיף אם הדבר הזה דרוש. היינו רוצים שתהיה מודעות מפורשת של המחוקק כשהוא מסמיך, אבל צריך לראות אם היסוד הזה צריך להשתלב פה או לא. זה אחד הדברים לבירור.


לגבי תקנון לשעת חירום, כפי שאתם רואים בהערה, כשנגיע לפרק הרלוונטי נצטרך לעשות הסדר שמאפשר בתקנון לקבוע ענישה אולי חמורה יותר מ-6 חודשי מאסר. יהיה דיון אם צריך את החריג הזה או לא, אבל זה נושא נפרד מכיוון שתקנות לשעת חירום הן אמנם בחקיקת משנה, אבל עוצמתן והנסיבות שהן נחקקות אולי יצדיקו עונשים חמורים יותר כי בעצם הם מסדירים עניינים שהיו אמורים להיות מוסדרים בחקיקה ראשית לאותה שעת חירום.


נדמה לי שזה ממצה את הסעיף, אלא אם כן שכנו משהו.

נמשיך לפיקוח.

אני רוצה לומר עוד משהו לטובת מגבלת הסכום.

את רוצה לאמץ את הנוסח שכתוב כאן או שיש לך הצעה אחרת?

אני מבינה שמה שבעייתי הוא שמגבלת הסכום למעשה לא קובעת מגבלה.

מר אנושי מציע פי כמה. אני שואל כמה עולה לי נחל קישון והתשובה היא שלא יודעים.

אני מוכנה להתייעץ עם מר שופמן שוב. זה שלא קובעים מגבלות זה יצור טשטוש בין חקיקת המשנה לחקיקה הראשית. מגבלת הסכום משדרת מדרג בין מידת הפירוט, הטכניות, החשיבות, הפגיעה בזכויות. כל הדברים שאנחנו רוצים שהם יהיו מאוד מינימאליים כאשר מחוקק המשנה מטפל בזה.


לעומת זאת, אם אנחנו רואים את הענישה כמשהו שמשקף באמת את האנטי חברתיות ואת חומרת הפגיעה בזכויות, אז ראוי שהעונשים יהיו יותר חמורים ואת זה צריך לשמור לחקיקה ראשית.

מה אם יהיה חוק הליכי חקיקה שיאמר שהעושה מפגע אקולוגי ישלם מיליארד והעושה מפגע אנושי ומעליב אנשים ישלם פי 4 ו-5 מהשכר הממוצע במשק. את כל זה אני יכול לעשות בחקיקה ראשית שאיננה חוקה. אז זה לא יפריע לך. זה ייתן לך מסגרת כי זה ייקרא חוק הליכי חקיקה, שיהיו בו כל הפריטים הרלוונטיים. אני מניח שגם אז היועץ המשפטי לא יהיה מוטרד איפה ראשי העיריות מחפשים את המזור לחקיקת המשנה שלהם. כל יועץ משפטי יידע שהוא הולך לפרק הזה. מצד שני, שם קבעת את התחומים שהם הגידים והעצמות ולא רק העלה והנפש של החקיקה.

הדוגמאות שאדוני נותן כאן הן דוגמאות שצריכות לבוא בתפיסת המסגרת.

אני הלכתי בעקבותיו.

אני חושבת שהדיפרנציאציה הזאת צריכה לבוא בחוקים שמסדירים ולא בחוק הכללי ובחוקה. כאשר אדוני מדבר על מפגע כל כך חמור אז ראוי שהחוק הראשי שמטפל במפגעים כל כך חמורים, הוא ייתן את העונש החמור ביותר ולא התקנות. הדיפרנציאציה הכללית והמאוד גסה צריכה להיות בחוקה. החוקה צריכה להגיד: "אתם מחוקק המשנה, תסדרו את ההוראות הרלוונטיות והמתאימות לחקיקת המשנה. בחקיקת המשנה אתם מוגבלים ואם אתם חושבים שזה משהו שהוא הרבה יותר חמור, תסדירו את זה בחקיקה ראשית, שם השמים הם הגבול.

הטענה ברורה. ברור שהסעיף הזה הוא לא מזור כי הוא לא אומר שום דבר. ברור שאסור שיהיה סעיף מפורט כי בכל אופן יש גבול מה אתה מכניס לחוקה. תציעו הצעה ונראה.


אני עדיין חושב שהמזור יכול לבוא בחקיקה ראשית. אגב, הניסיון מלמד שכשאתה מחוקק חוק איקס אתה שם בתוכו את המסגרות הרלוונטיות וזאת התבונה של המחוקק שעושה את העבודה הרגילה בחקיקה שלו ושם נמצא הפיתרון.


אבל אם, בכל זאת, רוצים סעיף סל שנותן את הגבולות המאוד כלליים, אולי הוא צריך להיות במקום אחר.

האם יש עניין לחייב את הכנסת בכל חוק וחוק לקבוע גג לכל קנס?

היא לא תוכל, הכנסת לא תקבל את זה.

זה בלתי אפשרי. אי אפשר לסרוק את כל החוקים.

לחייב את הכנסת לחשוב הזה ולהסמיך במפורש את מחוקק המשנה בכל הקשר והקשר ולקבוע לו את הרף המקסימאלי. למעשה, יקרה שיהיה חוק נפרד שהוא חוק העונשין, שיקבע את אותו רף. בדרך עקיפה נרמוז לאותו מדרג שמטריד אותך.

תראי איך כל חברי הכנסת מסכימים להבדל שבין קנס לבין מאסר. במאסר אנחנו אומרים במפורש שאנחנו רוצים אצבע ואנחנו מוכנים אפילו לומר דבר גס כמו שישה, למרות שלחברת הכנסת אביטל יש עמדה אחרת. לעומת זאת, בדברים אחרים אנחנו אומרים שההיגיון יעבוד. במאסר הקטגוריה היא במקום אחר.


זאת התפיסה, אבל אם יש לכם רעיון, תביאו.

הסעיף הבא הוא פיקוח הכנסת על חקיקת המשנה. זה סעיף שכבר היום קבוע בסעיף 21א לחוק יסוד הכנסת, שכותרתו היא "פיקוח הכנסת על חקיקת משנה". לסעיף יש 3 חלקים. החלק הראשון קובע את העיקרון החוקתי, שהכנסת תפקח על חקיקת המשנה, כפי שייקבע בחוק. זאת אמירה חשובה ומבהירה את המדרג המוסדי. בחוק הליכי חקיקה יקבע ההוראות המשלימות שיבהירו איך לפקח, מתי לפקח וכן הלאה, בכפוף למגבלה נוספת שאליה נגיע מייד.

אתה לא רוצה לקבוע פה שכל עונש מאסר מצטרף לפיקוח?

זה בסעיף קטן ב'.


סעיף קטן א' הוא חשוב והוא העיקרון החוקתי המוסדי.


סעיף קטן ב', מנסה להתמודד עם הצורך בפיקוח שהחוקה כבר צופה מראש. יש עניינים מסוימים שלגביהם יש בעצם חובת פיקוח.

מהם אותם נושאים? ההנחה היא שאחד הנושאים הוא הנושא של ענישה פלילית ואז יש שיטות שונות לקבוע מהם העונשים שצריכים פיקוח.


הסוגיה השלישית היא הסוגיה של שיטת האישור. בדרך כלל אנחנו חושבים שוועדת הכנסת דנה ומאשרת את התקנות, אבל יש גם מנגנון, שקבוע כבר היום, של אישור במחדל. ברמז אני אומר שזה מענה לבעיה הפרקטית של עומס. אז הסוגיה השלישית היא סוגיית צורת האישור ודרך האישור.


הסוגיה הרביעית היא מה שמופיע כגרסה ג', וזאת ההחרגה. אחרי שהוועדה תקבע את כל המנגנון הזה, על מה צריך לאשר, ומתי פלילי ומתי לא, האם בכל יהיו מצבים שצריך להחריג, כלומר לאפשר למחוקק לפעול בדרך אחרת. אני אביא דוגמאות שמבהירות.


אני מציע שנדון סוגיה סוגיה ונתחיל מהסוגיה הראשונה, שהיא בעצם הסוגיה המהותית, דהיינו, מהי אותה חקיקת משנה שמחייבת, מכוח החוקה, פיקוח של הכנסת. בעצם מדובר פה במקום שבו נקבעות עבירות. אני אומר בתקנות אבל בעצם גם לגבי תקנות. אני מזכיר לכם את תחילת הישיבה, כשניסיתי להציג את המצבים השונים שבהם בסופו של יום, עקב תקנות, אדם יכול לשאת בעונש.

שהתקנות עצמן קובעות את העבירה ואת העונש; החוק קובע את העונש והתקנות קובעות את המעשים שהעונש בגינם קבוע כבר בחוק; המצב השלישי: שהחוק קובע גם את העבירה וגם את העונש אבל הוא לא קובע מלוא העבירה כי יסוד מסוים בעבירה קבוע בתקנות. היסוד הזה יכול להיות קטן או טכני, אבל הוא יכול להיות מאוד משמעותי, ולפעמים הוא קובע את המהות.


עכשיו נקרא את הנוסח ונראה איך הוא מנסה לכסות את המצבים.


"חקיקת משנה אשר קבועה בעבירה (זה מצב אחד – א.ז), יסוד מיסודותיה של עבירה (זה המצב של חוק התקנים, שרק היסוד הקטן נמצא ולא כל העבירה – א.ז), עונש (צריך להחליט פה איזה סוג של עונש - א.ז) בגין עבירה, או שדין הפרתה הוא עונש (זאת פקודת התעבורה. היא לא קובעת עונש אבל דין הפרתה הוא עונש – א.ז), לא תיכנס לתוקף אלא אם כן אושרה, טרם פרסומה, על ידי ועדה של הכנסת".


אני מציע למקד עכשיו את הדיון בארבעת המרכיבים. מה הוועדה חושבת שצריך לתפוס כחקיקת משנה שחייבת לבוא לאישור הכנסת?

יכול להיות שההצעה תהיה פשוטה יותר ברגע שהיא תגיד ש"חקיקת משנה הקובעת עבירות ועונשים טעונה אישור", או שזה סחף גדול שיביא אותי גם לזוטי דברים?

המכון הישראלי לדמוקרטיה התבסס על סעיף 2 - - -

אני חושב המכון לדמוקרטיה מפליג פה.

לכן שאלתי כי אנחנו מגיעים לזוטי דברים.

בעצם זה מתבסס על סעיף 2 של חוק העונשין, וזה גם הנוסח של ההצעה הממשלתית. יש תזכיר חוק, שגם שופר מאז, שם נאמר תקנות שבהן נקבעו עבירות או עונשים, שזה בעצם אותו דבר, התקנות הקובעות עבירות ועונשים.


עכשיו ניקח את ארבעת המקרים שתיארתי ונראה מה נתפס בגדר הביטוי:


"תקנות הקובעות עבירות ועונשים", פשיטא שזה כשהתקנה עצמה קובעת את העבירה ואת העונש. אבל מה קורה אם הכוונה קובעת רק את הדציבלים, רק את היסוד הקטן והטכני של העבירה ועל העבירה עצמה כתוב: אין להרעיש בשעות אלה ואלה מעל הרמה המותרת ודינו של המפר הוראה זאת, דינו שנה מאסר?


לכאורה כל העבירה והעונש קבועים בחוק הראשי, והתקנות רק קובעות איזו רשימה של דציבלים. האם זה ייתפס בגדר הביטוי "התקנה קבעה עבירה"? זאת תהיה שאלה פרשנית. האם התקנה כן קבעה עבירה או לא קבעה עבירה? האם היא קבעה רק יסוד לעבירה? האם היסוד הוא חשוב והוא היסוד הדומיננטי? וכן הלאה וכן הלאה.


זאת אומרת, לא ברור שהנוסח הזה תופס את המקרה. קודם צריך להחליט האם הוועדה רוצה לתפוס את המקרה ואם כן אני יכול להציע נוסח.

זה גם תלוי בפרטים. אם אתה אומר שהם קובעים רק את הדציבלים, אז זאת רק פרשנות של הסעיף. אבל, אם הם קובעים משעה זאת עד שעה זאת בדציבלים כאלו וכאלו הקנס הוא כזה ומשעה זאת עד שעה זאת הקנס הוא כך. יש כאן פירוט עונשי שמחוקק המשנה עושה, מעבר למה שכתוב.

אבל הוא נשאר עדיין במסגרת מה שהחוק נתן לו.

גם בדוגמה של הדציבלים, זאת יכולת היסוד הכי משמעותית של העבירה. אם תגדיר רק דציבלים גבוהים, אז אין בעיה. אבל אם פתאום מורידים את הרף כי פתאום יש שר שחושב שצריך להיות שקט בסביבה והוא מוריד לרף דציבלים שהוא שקט מוחלט, אז אמנם הוא רק קבע את היסוד הקטן הטכני אבל הוא בעצם קבע את ההתנהגות המותרת.

יותר מכך. שר יכול להגיד שמשעה זאת עד שעה זאת זה אסור בכלל. ההחלטות של חקיקת המשנה הופכות להיות מאוד מהותיות.

זאת לא השאלה. ברור לי שאני רוצה פיקוח. השאלה שלי היא מדוע הניסוח הכללי לא פותר לי.

אם רוצים פיקוח, אני אראה מה הניסוח המתאים. השאלה היא, האם רוצים לעבור על ארבעת המרכיבים בנוסח המפורט ואחרי זה נשלב אותם לפי הצורך.


כאשר בתקנות קבועה עבירה, אני חושב שזה הרעיון.


כאשר קבוע בו עונש, השאלה איזה עונש? האם זה עונש מאסר?

בזה נדון אחר כך. אם רוצים להטיל את סעיף ב' רק על מאסר או גם על קנסות? אני חושב שזה צריך להיות רק על מאסר ולגבי קנסות כבר דיברנו. הבנו שאנחנו נקבע תקרות של קנסות ונסתפק בזה. אני לא חושב שכל חקיקה שיש בה קנס צריכה לבוא לכנסת. זה יהיה דבר בלתי אפשרי.

אתה תגיד שככלל זה גם קנס, אבל יש כל מיני דרכי אישור. יש דרך אישור שהיא אוטומטית.

מה זאת אומרת?

הכנסת יכולה להחליט החלטה סוחפת שקנסות של פחות ממיליון שקל, האישור יעשה במחדל. יישלח לוועדה מכתב, זה יהיה מונח שלושה שבועות באתר הוועדה, אחרי 3 שבועות זה ייחשב כמאושר.

אני אקרא את סעיף 21א לחוק יסוד הכנסת שמבהיר את המנגנון הזה.

אני רק רוצה לומר מה המשמעות. המשמעות היא שאתה לא שמטת מידך שום פיקוח ואתה מפקח על הכל. זאת תפיסת היסוד.

אני לא יודע כי יש גופים מפקחים אחרים. אני לא צריך שגוף או אדם או מחוקק משנה יעבור 4 ביקורות.

השאלה האם הניסיון מלמד אותך שהגופים המפקחים האחרים מפקחים בצורה יעילה.

הם מפקחים בצורה יעילה אבל כשהמחוקקים מחוקקים לא בצורה יעילה. כל אחד דורש פיקוח. כל חקיקה שבאה לפגוע בזכות החופש של האדם, בחירותו או בקנינו, צריכה פיקוח כזה או אחר. אני חושב שצריכה להיות דרגה אחת של פיקוח. או שאנחנו סומכים על משרד המשפטים, על משרד הפנים או על שניהם. או שיש להם פיקוח ואנחנו לא צריכים להתערב בפיקוח הזה או שאנחנו אומרים שהכל צריך להיות בפיקוח הכנסת.

נדמה לי שהויכוח צריך להיות ברמות השונות. אני רוצה פיקוח גם על כספים מסוימים אבל אני לא רוצה על זוטים. אני רוצה להגדיר בחוקה את הגמישות שהחוק אחרי זה יגביל.

יכול להיות.

עכשיו היועץ המשפטי ייתן את הפיתרון.

אבל הפיתרונות צריכים להיות ברורים, ואנחנו לא צריכים לפקח על כל דבר.

אני מקבל את זה, אני רק אומר - - -

ממיליון שקל ומעלה. אני אומר את זה לדוגמה.

בוא נצמיד את זה להצעת חוק תקציבית כי זה המספר היחיד שמופיע בחוקה ושבו נקבו בסכום.

גם עליה היו לי ערעורים.

זה הסכום היחיד שקבוע בחוק יסוד.


הסכום היום להצעה תקציבית הוא 5,063,788 שקלים. היום זאת הצעת חוק תקציבית ועל זה צריך להקפיד.


סעיף 21א לחוק יסוד הכנסת קובע כבר היום את החובה "שתקנות שהתקין שר והקובעות ענישה פלילית בשל הפרתן (אין אבחנה בין סוגי הענישות – א.ז) לא ייכנסו לתוקף אלא אם כן אושרו על ידי ועדה מוועדות הכנסת".

זה טוב לי.

אבל הסעיף עוד לא הסתיים. "לא החליטה הוועדה ב דבר אישור התקנות או דחייתן בתוך 45 ימים מן היום שהתקנות נמסרו לה, יראו את התקנות כאילו אושרו". זה אישור במחדל.


אני מציע לשמוע ממשרד המשפטים קצת על הפרקטיקה כי המנגנון הזה - - -

משרד המשפטים ודאי יגיד את דעתו. הייתי משאיר את זה כך בלי "לא החליטה". זאת אומרת, פרוצדורת האישור לא צריכה להיות בחוקה. אתה לא אמרת שהאישור צריך להיות בהן, אתה משאיר את זה לחוק. את זה אני אשאיר לחוק, ואילו את האמירה הכללית דווקא מוצא חן בעיניי הניסוח של 21א.

כתוב פה, לכאורה, שכל תקנות שקובעות ענישה צריכות להגיע לאישור הכנסת. השאלה שחברי הכנסת שואלים היא, האם לקבוע מאסר לגבי קנסות. השאלה איך זה עובד היום כי גם היום ההוראה מחייבת.

אפשר לדבר על מה זה ענישה.

גם אם רק הערכים הסופיים נקבעים בתקנות, אז התפיסה היא שברגע שמשתנים אותם ערכים, מי שמפר את זה, צפוי לפלילי. לכן גם העניין הזה הפעוט והטכני לחלוטין, גם הוא טעו8ן אישור ועדה.

גם אם מדובר בקנס וגם אם מדובר במאסר. אתם מפרשים ענישה כענישה.

נניח שהרב לוי ואני רוצים להציע שהגדרת הפלילי ותמורותיו היא הגדרת המוצע ואחר כך החוק יאמר שהפלילי, במכוון, למעלה מ-30 א גורות. למטה מ-30 אגורות זה יהיה ברשותו של השר לתקן. האם אז אתנגד לחוקה, כשאני מחוקק חוק כזה, או שלא? זאת השאלה שמעסיקה אותנו.

בגרסה ג' הצעתי: "זולת אם נקבע אחרת בחוק", שמטרתה היתה לתת מפלט לחוקי עזר - - -

אבל אם זה נותן מפלט גם וגם, לא אכפת לי.

אז אני קופץ קדימה כד להראות שאולי זה נותן מפלט. לכאורה זה יאפשר שהחוק יקבע באופן ספציפי שאין צורך בפיקוח ואז הוא יכול לקבוע את זה במדרגים של סוגי קנסות.

זה יהיה פר חוק ואני לא צריך בחוק הלכי חקיקה. קודם הצעתי שזה יהיה בחוק הלכי חקיקה. הוא יאפשר לי כאן והוא יאפשר לי שם. קודם הערתם לי שאולי לא טוב לעשות את זה בחוק הלכי החקיקה, אלא בכל חוק לגופו. אני חושב ששם המחוז.

רציתי לשאול האם המונח ענישה כולל, לדעתכם, גם את צווי עבירות הקנס ובעבירות בהם אנחנו קובעים במקום העבירה המקסימאלית שבחוק, דרכי אכיפה מנהליות שהעונש הנקוב בצידם הוא קנס? האם לפי דעתכם זה ענישה?

לא. ענישה מנהלית זאת לא ענישה.

ואם בסופה יש מאסר?

אנחנו חושבים שזאת לא ענישה. בסופו של דבר זה יכול להתגלגל לפידיון של הקנס במאסר.

בגלל זה זה לא נחשב לענישה?

לא. אתה מדבר איתי על קנס מינהלי?

לא, למשל חוקי העזר. הוועדה הרי מאשרת כל פעם צו עבירות קנס.

צו עבירות קנס זה כן ענישה.

אני דווקא חושב שזאת לא ענישה מכיוון שהיא לא קובעת את העונש לעבירה אלא היא רק אומרת את דרך האכיפה ונקרא לעונש מוצא.

איתמר לוקח אותנו לרמת הסיבוך הנוספת שצריך לשמור אותה להמשך. גם לגבי הענישה אפשר לשאול מה קורה עם מחמירים, מקלים או מבטלים.

"זולת אם נקבע אחרת בחוק", זה פיתרון שהוא סביר בעיניי. אנחנו כל הזמן מנהלים דיאלוג בין החוקה לבין החוק ולכן זה טוב. לגבי העבירות, אני חושב שבמקרה הזה אני יכול להגדיר את ההגדרה הכוללת ולא לחשוש. אני יכול ליצור המדרגים.


בואו נעבור הלאה ואז אני אשאיר עונש פלילי.

ואז גם הנוסח של סעיף 2 לחוק העונשין הוא טוב.


נעבור רגע לארבעת המרכיבים. יש לנו תקנה שקבועה בה עבירה, תקנה שקבוע בה עונש. אני מבין שמדובר על עונש מכל סוג שהוא ולא רק מאסר.


יסוד מיסודותיה של עבירה – כאן תהיה שאלה פרשנית. האם קבועה בה עבירה יתפרש ככולל גם יסוד מיסודות העבירה? אני מודה שאפשר יהיה לפרש שזה כולל גם. אם זה יהיה כתוב במפורש זה יהיה ברור יותר. אני יודע שהיו ספקות בעניין לאורך השנים במשרד המשפטים והפירוט הזה נותן מענה לכך. אני מתייחס עכשיו למרכיב של "יסוד מיסודותיה של עבירה". אני חושב שכיוון שהיו ספקות אולי כדאי להבהיר את הפרשנות.

אלו ספקות?

שקביעת עבירה זה קביעת עבירה. שאם רק קבעת דציבלים אתה לא קבעת עבירה, אתה רק קבעת איזה יסוד שאולי הוא זניח. זאת שאלה קצת פרשנית האם המושג של קביעת עבירה תופס את זה או לא.


מה עמדת משרד המשפטים? הדבר הוא חד וברור מבחינתכם ולכן הוא מיותר? בתזכיר הממשלתי מדובר על קביעת עבירות. לשיטתכם עבירות זה גם יסוד ולו הקטן ביותר של העבירה?

זה יכול להביא הרחבת חומרת העבירה בצורה מאוד משמעותית.

אם ברור שזאת הכוונה אז אני יכול לקבל שקביעת עבירה זה גם קביעת יסוד, ולו היסוד החלקי ביותר של העבירה.


על עונש כבר דיברנו.


המרכיב הרביעי "שדין הפרתה הוא עונש", זה לא מופיע כי כאן מדובר על פקודת התעבורה.

כאן הכוונה היא שבעצם חקיקת משנה, שהיא עצמה לכאורה לא קובעת - - -

את זה אתה צריך.

אלא אם כן אתם רואים את זה גם - - -

-- - חוקי עזר.

אני מתכוון להחריג את חוקי העזר.

האם דין הפרת עונש הוא כעונש? האם תחת הכותרת עונש או עבירה, את מכניסה גם דין הפרת עבירה.

האם זה רק הבדל ניסוחי או הבדל מהותי?

היום, למשל, תקנות התעבורה כן טעונות אישור בגלל שהתפיסה היא שזאת עבירה.

למרות שהעונש הוא בחוק הראשי? אם זאת התפיסה אז אני הבנתי - - -

בוא נגהץ את הניסוח.

יש פנים לכאן ולכאן.

זאת השאלה שמעסיקה אותנו. אנחנו רוצים נוסח רזה יותר. אנחנו נשמח למחוק שני דברים מהרביעיה שנרשמה בטיוטה.

בגלל שזה חוק העונשין, סעיף 2, פירשו את עבירות ועונשים כעבירות או עונשין. אם כיום רוצים לעשות נוסח יותר בהיר, יכול להיות שאפשר להשאיר את האופציה של דין הפרת העונש כדי להבהיר עד הסוף. היום אנחנו חיים גם עם פרשנות של עבירות ועונשים.

זה מקרה המבחן. אם מקרה המבחן נכלל תחת הכותרת הכוללת, למה אני צריך לפרט אותו? טוב לי שיישאר הניסוח הכולל. הוא יבוא לכנסת, אלא אם כן הכנסת תגיד שהיא לא רוצה.


השאלה היא, "עבירות ועונשים" או "עבירות או עונשים"?

עבירות או עונשים.

אי אפשר שתצרפו אותם. אז תנסח אותו רזה יותר, לפי ניסוח שאתה רוצה.


נדמה לי שנעצור את הדיון כאן כי עוד מעט יש לנו מליאה.


תודה רבה, הישיבה נעולה.

הישיבה ננעלה בשעה 10:25