PAGE
36
ועדת חוקה חוק ומשפט

5/2/2008

הכנסת השבע-עשרה





נוסח לא מתוקן

מושב שלישי

פרוטוקול מס' 443
מישיבת ועדת החוקה חוק ומשפט

יום שלישי כ"ט בשבט התשס"ה (5 בפברואר 2008), שעה 11:00

פרק שמיני: החקיקה סעיף 9 חקיקת משנה.

חברי הוועדה: מנחם בן ששון – היו"ר

דוד רותם

יצחק לוי

זאב אלקין

איילת גאדי


- ממונה על חקיקת משנה, משרד המשפטים

רביד דקל


- משרד המשפטים

יעל קינן-מרקוביץ

- משרד האוצר

עו"ד אורית מלמד

- לשכה משפטית, משרד הפנים

רפ"ק אלעזר כהנא

- המשרד לביטחון פנים

סרן אלון כרמלי

- רמ"ד חקיקה אזרחית, משרד הביטחון

סרן עדי אברהם

- קצינת יעוץ בכירה, משרד הביטחון

עו"ד יואל גולובנסקי
- המכון לאסטרטגיה ציונית

איל זנדברג

דורית ואג

איה לינצ'בסקי

החקיקה סעיף 9 חקיקת משנה.

בוקר טוב אני מתכבד לפתוח את ישיבת ועדת החוקה.

במסגרת דיוני החוקה, במסגרת פרק החקיקה אנחנו עוסקים בסוגיה הקרויה חקיקת משנה, שלא כשמה, חקיקת משנה אינה משנית כלל ועיקר במציאות המשפטית והמעשית של חיי האזרחים. בישיבות הקודמות הגענו עד סעיף 9(ב), סעיף 9 המזהה ומגדיר מהי חקיקת משנה, סעיף 9(ב) קובע גם סוג של ברירת מחדל אבל בעיקר את היקף הגורמים שיכולים לחוקק חקיקת משנה.


הדיון פחות או יותר מוצה לגבי סעיף קטן (ב) כאשר הייתה בקשה של הוועדה מאת משרד המשפטים להעביר רשימה המדגימה אילו גורמים היום לפי הפרקטיקה הנהוגה היום, מתקינים מחוקקים חקיקתית משנה. אני אזכיר שכפי שהוצגה חקיקת המשנה בישיבה הקודמת, היא כללה בתוכה גם תקנות שזה סוג של חקיקת משנה שמייחדים אותו לחקיקה בידי שר, כולל גם כללים לפעמים גם צווים, הוראות, יש שמות שונים לחקיקת משנה שמשתדלים כעניין של מדיניות להתאים אותם לגוף המתקין, קרי האם מדובר בשר, חבר ברשות המבצעת בממשלה או גורם אחר, בין אם הוא גורם חוץ ממשלתי כמו תאגיד ציבורי ובין אם הוא גורם אחר בתוך המשרד אבל כפוף לשר כפי שתראו בדוגמאות שלפניכם, מנכ"ל של משרד וכן הלאה.


היה דיון בשאלה מיהם הגורמים הרלוונטיים ושראוי לאפשר להם, ונקודה נוספת בהקשר הזה קשורה לשלטון המקומי, הופיע בפני הוועדה ד"ר חמי אבינרי העוסק בנושא של שלטון מקומי והדגיש את הייחוד של תחום השלטון המקומי וחקיקת המשנה מכוחו זה משיק ונוגע לסעיף שאנחנו דנים בו, אבל סוגיות השלטון המקומי רחבות יותר מרק השאלה מה מקור הסמכות שלהם לחוקק, האם זה באמת צריך לנבוע מהמחוקק הראשי ומה היחסים שלהם.
יכול להיות שהיה ראוי שבחוקה העתידית יהיה פרק שעוסק בשלטון מקומי ומסדיר היבטים - - -

אם יהיה פרק שייקרא השלטון המקומי אז יהיה שם חקיקת משנה.

השאלה אם בפרק חקיקת המשנה?

אני התכוונתי לפרק ממש בחוקה, פרק שלטון מקומי.

הוא התכוון לפרק בחוקה כי הוא יודע שאני לא מתכוון לכתוב אותו.

אם אנחנו לא מתכוונים לכתוב אותו אז צריך להכניס את זה פה כי אחרת שוב נתעסק בנושא של בשר חזיר וסגירת בתי עינוגים וכל הדברים האלה וזה יסבך אותנו.

אז נתחיל מהסוף, ברעיון שגובש כאן בוועדה, בהחלט רשות מקומית נמנית בין הגופים שהחוק יכול להסמיך אותם לחוקק חקיקת משנה. את ההיתכנות המשפטית פתרנו.

יש הסבורים שמותר להם לחוקק גם חוקי יסוד.

זה עוד מעט.

הביאו את זה לכנסת כדי שהיא תסמיך.

מכל מקום בהקשר הזה נזכיר רשות מקומית כאחד הגורמים שיכולים להסמיך, אבל כפי שנראה בהמשך הדיון היום, חקיקת המשנה שנעשית בידי רשויות מקומיות מעוררת עוד שאלות רבות שבסופו של דבר יורדות שלאלה הבסיסית שלטונית של מהו מעמד השלטון המקומי מה מקור כוחו, הדרך שבה אזרח בוחר את נבחריו לשלטון המרכזי והמקומי, האם הם באמת שתי ישויות הכפופות זו לזו
שחיות במקביל וכן הלאה.


בהקשר שלנו, ב- 9(ב) מדובר בהסמכה גם לרשות מקומית וכאמור הוועדה ביקשה וקיבלה רשימה שהיא הדגמה, אני מניח שנציגי משרד הפנים יכולים להחיות את ההדגמה הזו ולראות אם הסעיף הזה עונה על זה.

לגבי סעיף 9(א), סיכמנו שם?

גובש שם נוסח המדבר על תקנות. חלופה ג'.

זאת אומרת שאתה הופך גם את הצווים לתקנות.

מבחינת המושג עצמו?

שאלת על הטרמינולוגיה, זה נושא ששאלתי עליו פעם כשלא היית, והתשובה הייתה, שלא נשנה עכשיו את הטרמינולוגיה, נדמה לי שזו הייתה התשובה. הטרמינולוגיה משמשת בערבוביה.

יש הבדל בין תקנות לצווים שהם חקיקת משנה, זה לא תקנות, זה צו. החוק משתמש בדברים האלה. ב- 9(ב) בגרסה ד' אתה אומר בדרך של תקנות כללים צווים או הוראות בשם אחר שהם בעלות פועל תחיקתי. קודם כל יש לי בעיה עם הפועל תחיקתי. כשהייתי סטודנט צעיר עסקנו בסמינריונים שלמים מהי תקנה בעלת פועל תחיקתי ומה זו תקנה שאינה בעלת פועל תחיקתי.

מהי תקנה שאינה בעלת פועל תחיקתי?

אם אתה שואל אותי אף אחד לא יודע לתת את ההסבר לזה. אני אתן דוגמא, קביעת טפסים לפי פקודת רופאי השיניים נוסח חדש, קביעת הטפסים הם לא פועל תחיקתי.

למרות שטופס שנתת להאזנות סתר זו תקנה מובהקת.

ביטלת עכשיו חצי מספר החוקים של מדינת ישראל.

אני חושב שאילו משרד המשפטים היה מחליט לעשות עבודה רצינית הוא היה מוציא את כל הטפסים מהחוק, אין מקום בעולם שבספר חוקים ובתקנות מופיעים צורות של טפסים, טופס הוא דבר שהוא דבר טכני מנהלי ולא צריך להופיע בחקיקה. אלא אם כן אתה מדבר על טופס של האזנות סתר.

כמה דיו נשפך אם לכלול לאום או לא לאום.

זה לא לאום או לא לאום, זה מהות, אתה לוקח טופס להגשת בקשת הודעה על מעניהם של מורשים לריפוי שיניים.

זה עוד מעט יגיע לשולחן שלך.

לכן אני אומר תקנות או חקיקת משנה היא חקיקת משנה. נקודה. גם אם היא לא בעלת פועל תחיקתי. הצווים הם חלק מחקיקת משנה? הם לא תמיד עם פועל תחיקתי.

נבדיל בין המושגים לבין המהות שלהם, אם הבעיה היא בשימוש בתקנות צווים או כללים כי אלו ביטויים שמבלבלים אבל הכוונה שלנו היא לכללים שעולים כדי חקיקת משנה ולצווים שעולים כדי חקיקת משנה, לא משנה כרגע מה המבחן. נניח שיש מבחן אמת שמגדיר מהי חקיקת משנה להבדיל מהוראות מנהל, אם המבחן לא ברור אז אני לא חשוב שצריך להבהיר אותו כי הסמינריונים בחלוף עשרים שנה, הדבר מספיק ברור וגם אם לא ישנה עמימות.


אני מתכוון שאני יכול לקחת את פסק דין אלכסנדרוביץ משנת 56. הסוגיה היא כמו סוג סוגיות שאולי היו עמומות שיחסית זה ברור ואם זה לא ברור זה בשוליים. נניח שיש מושג שנקרא חקיקת משנה השאלה הנוספת היא האם צריך להשתמש במושג חקיקת משנה שמעיד על התוכן ולאפשר אחר כך למחוקק.

האם ברור לנו שיש גם חקיקת משנה שאינה בעלת פועל חקיקתי?

עכשיו צריך להתווכח מהו המושג חקיקת משנה.

אני לא רוצה להתווכח, אני שואל האם יש כאלה שאינם בעלי פועל תחיקתי?

אני חושב שחקיקת משנה זה מבחן מהותי שאחד המאפיינים שלו שיש לו פועל תחיקתי.

מעין חקיקת משנה שאינה בעלת פועל תחיקתי. הויכוח היה על פרסום תקנות שעת חירום שאפשר לשנות תקנות שאינם תקנות בעלות פועל תחיקתי, מה שאינו בעל פועל תחיקתי לא בטוח אפילו שצריך פרסום.

מה שאינו בעל פועל תחיקתי הוא אינו חקיקה. חקיקה, בין אם היא משנית ובין אם היא ראשית, בין אם היא חוק יסוד, חקיקה משנה על פי מהותה את הדין הנוהג, היא משנה זכויות חובות וכן הלאה, זו משמעות המילה תחיקתי או חיקה, זה משחק מילים, והמילה תחיקתי נתפסה כי זה מושג שהשתרש אבל אפשר היה להגיד גם חקיקתי ואז ההבדל בין חקיקת משנה לחקיקתי לא היה.

אני אתן לך דוגמא, פקודת רופאי השיניים נוסח חדש, באישור השר, רשאי המנהל להתקין תקנות לעניין הודעה על מעניהם של מורשים לריפוי שיניים, שינוי שמם של מורשים לריפוי שיניים, רישיונות שאבדו, החלפתם.

זה משנה את הנוהג הקיים?

תחיקתי זה לאו דווקא משנה, הוא מסמיך לתת רישיון. הוא לא שינה כלום.

פועל תחיקתי אומר השופט, מביא לשינוי במשפט הנוהג ומפונית לחלק מסוים בציבור.

חבר הכנסת רותם מסתבך עם שתי שאלות ובכוונה לא מוכן להפריד בניהם כדי להקשות עלינו.

הייתי משתמש בסעיף (ב) גם כהגדרה.

זה עניין של הטכניקה, חשבתי שהשאלה שלך הי לגבי המהות עצמה. בוודאי שיש הוראות שאינן עולות כדי חקיקת משנה כי אין להן משמעות תחיקתית. אני יכול להסכים שאם נפתח את קובץ תקנות נמצא הוראות בקובץ תקנות שהן כשלעצמן כללו אותם בתקנה אבל הן כשלעצמן אל משנות את הדין ולכן אם רק את השורה הזו היו מתקינים, הייתה שאלה אם זה כן או לא. גם בספר חוקים אפשר למצוא הוראות שלא היו צריכות להיות שם אבל הן כלולות בחוק, אז החוק ככלל ראוי לפרסום.


אם אתה מסכים שחקיקת משנה היא מושג שהמאפיין העיקרי שלו שהוא בעל פועל תחיקתי, כלומר משנה את המצב המשפטי נוהג וחל על קבוצה בלתי מסוימת, בהנחה שזה מבחן שקיים, אחרי שהדבר הזה יתברר צריך לבדוק לגבי איך זה מיושם, כלומר האם יש הוראות שלא עומדות במבחן הזה ובכל זאת בחרו לפרסם אותם כתקנות. שאלה אחרת שהיא נפרדת, האם הכינויים שנותנים לחקיקות משנה מסוגים שונים, ראוי שכולם יקראו תקנות, האם יש טעם לשמר את ההבחנה המקיימת תקנות שהיא לא הבחנה כמעט מהותית והאם המושג שצריך לאמץ בחוקה העתידית הוא חקיקת משנה כי כולם מבינים לכאורה מה זה, או תקנות שזה כבר נוהג הרבה שנים אבל אולי זה מבלבל.


אלה שלוש שאלות נפרדות, שאלה ראשונה מהם המושגים, שאלה שנייה מהו המבחן המהותי, ואיך מיושם המבחן המהותי שזו שאלת ביניים שאני לא חושב שהחוקה צריכה להתמודד אתה כי כל מבחן שלא נקבע השאלה תהיה איך מיישמים אותו. מהם המושגים

אנחנו צריכים להגדיר בחקיקת המשנה, בעצם המילה חקיקת משנה אנחנו מבינים שמדובר בהוראות מחייבות. דבר שני, מדובר בחקיקת משנה זאת אומרת שזה על פי חוק. אי אפשר לתקן חקיקת משנה שאין הסמכה עליה בחוק וזה מספיק.

וחקיקת משנה היא חקיקה שלא מחוקקת על ידי המחוקק הראשי אלא על ידי מי שהוסמך.

מספיק לי שיהיה כתוב תקנות המשנה על פי חוק. המבחן של פועל תחיקתי או לא הוא ברור מכיוון שזו חקיקה, זה לא משנה כרגע אם זו הוראה מאד כללית או מאד פרטית או הוראה משנה או לא משנה. יש כאן הסמכה בחוק הראשי להתקין חקיקה ומאן דהוא הוסמך לקבוע אותה בדרך מסוימת שנדבר עליה ב- (ב) ובזה נגמר העניין.


המושג פועל תחיקתי רק יוצר בלבול מסוים כי אז יבואו עורכי הדין כמו עורך דין רותם ואחרים ויתחילו להתווכח על זה.

אני רואה חשיבות בהכנסת החלק האחרון.

יתחילו להתווכח זה כן פועל תחיקתי לא פועל תחיקתי, האם פועל תחיקתי הוא זה שיש לצידו הוראה משנה, שיש לצידו הוראה מחייבת, יש לצידו קנס, יש לצידו עונש? ואם אין לצידו את הדברים האלה אז זה לא תקנה?

אני אסביר למה לפי הבנתי צריך פועל תחיקתי, כדי לתת את המרחב למערכת האדמיניסטרטיבית להתקין תקנות שאין להם פועל תחיקתי.

אז זה לא על פי חוק, הדבר ברור, במשרד הפנים לא צריך חוק היום בשביל לדבר עם ראש עיר או לשלוח מכתב לראש עיר באיזה עניין . רישיון זה על פי חוק.

אבל הרישיון יכול לקבוע אמות מידה והפקיד המוסמך מכוח החוק בלי חקיקת משנה נותן לי ביד רישיון לפתוח עסק. הרישיון עצמו הוא לא חקיקת משנה הוא הוראת מנהל אבל הוא הוראה הניתנת מכוח החוק. חבר הכנסת לוי מציע לוותר על הסיפה, לא היינו בדיון הזה אבל מעניין ושווה לשוב אליו.

רישיון הוא בוודאי בעל פועל תחיקתי.

הוא לא בעל פועל תחיקתי.

הוא בעל פועל תחיקתי משום שהוא מאפשר לי לפתוח את העסק.

הרישיון מאפשר לי לנהוג, לא אמרתי שהוא נורמה אבל הוא מסמך בעל ערך חוקי, בלעדיו אני עבריין. מי מוסמך לתת רישיונות? החוק מסמיך.

אבל היית צריך לתקן תקנה בשביל זה.

יש כאן בלבול מושגים ולפני שאנסה להבהיר, אני אתייחס לדברים שאמר חבר הכנסת רותם על שלושה כרכים. אם יש מושגים שכבר קובעו ומקובלים וידועים והם לא עושים בעיה להבנתי ואני יכול להסביר את זה. לשנות אותם זה יכול לעורר יותר עמימות מאשר מה שאתם מציגים כעמימות במושג הקיים.


אני מסכים שבעל פועל תחיקתי למי שאינו משפטן, זה מושג לא אינטואיטיבי, כשדברנו על פרטיות אתמול, אז פרטיות זה מושג עמום לטעמי יותר מבעל פועל תחיקתי אבל הוא אינטואיטיבי לכל אדם בין אם הוא משפטן ובין אם לא. בעל פועל תחיקתי הוא עדין מושג שיש לו משמעות בעברית וקיבל משמעות מסוימת בפסיקה ובאקדמיה.


בהבחנה המשפטית, הרישיון שקיבלת ביד זה אקט אינדיבידואלי, זה לא חל על קבוצה בלתי מסוימת הוא חל רק על מי שקיבל את הרישיון. החקיקה שאומרת כיצד נותנים רישיון, מיז כאי ומי לא, היא חקיקה. היא יכולה להיות חקיקה ראשית ויכולה להיות חקיקת משנה אבל המאפיין אותה שהיא חלה על קבוצה בלתי מסוימת והיא משנה את האפשרות שלי לנהוג או לא לנהוג. התעודה עצמה או הרישיון עצמו לא נתפס בפרשנות המשפטית המקובלת בהבנה משפטית כמשהו שהוא חקיקה. אז אני מציע לא לכלול במושג תקנות צווים או חקיקת משנה משהו שאינו חקיקה. הסמכה של פקיד יכולה להיות בחקיקה ראשית ובחקיקת משנה ומה שמאפיין את שתיהן זו החקיקה.

נשאיר את הסעיף הזה, הבנתי את שאלתו של חבר הכנסת רותם כשאלת הטרמינולוגיה והתייחסתי אליה כפי שאתה עתה התייחסת. ננסה לראות עד כמה אנחנו מטורפים בסוגיה הזו.

אז זה נשאר בחלופה האחרונה, חלופה (ג), תקנות הן הוראות הניתנות מכוח חוק ואינו פועל תחיקתי. בעיני חקיקת משנה או תקנות בהקשר הזה יש להם יתרונות וחסרונות שניהם אפשריים מבחינה משפטית, אבל לבטל דווקא בעל פועל תחיקתי נראה לי בעייתי ביותר.

יעניין אותי לראות אם תוכל לגהץ את המושגים בצורה אם תהיה שר המשפטים.

אני לא אהיה שר המשפטים.

אם לא תהיה שר המשפטים יהיה לך קשה יותר.

אתה יודע למה אני לא אהיה שר המשפטים.

להערה שלך חבר הכנסת רותם, לסעיף קטן (ב) מדובר בדרך של תקנות כללים צווים או הוראות בשם אחר, זה היה מענה למקרה שבסעיף קטן (א) ידובר על חקיקת משנה אז שיבהירו מה זה למרות שאני לא יודע אם התכוונת לטעון את זה, השימוש רק במושג תקנות בסעיף קטן (א) יכול לעורר תהיה אז מה עם כללים?

תהפוך אותם בעצם לתקנות כי אתה אומר אם זה צו שהוא בעל פועל תחיקתי - - -

כאן נצטרך סוג של פרשנות. גרסה (ד) אמורה לפתור את זה.

רציתי להגיד לגבי טפסים, טופס הוא בעצם תקנות לביצוע החוק, שהחוק מסמיך את זר הפנים לתת רישיון, ושר הפנים קובע בתקנות הוראות לביצוע החוק אז הוא אומר שהבקשה לרישיון תוגש עם המידע המפורט של הטופס. אז זו כן תקנה כי זה מופנה לכל מי שרוצה להגיש את הבקשה לרישיון.


אתה לא קובע נורמה אמנם בחוקי יסוד אבל אתה נותן הוראה לציבור איך לפנות ולבקש את הרישיון. על כן כל מי שרוצה לבקש רישיון חייב לפעול לפי התקנות, אז טופס זה כן תקנות.

נכון, אבל הוא לא בעל פועל תחיקתי

הוא כן, כי כל מי שרוצה להגיש בקשה לרישיון צריך לפעול בדרך הזו.

איזה זכויות זה משנה? זה לא מספיק שהוא מופנה לחלק בלתי מסוים של הציבור, זה צריך להיות משהו שמשנה או מתקן זכויות.

נעבור לרשימה שהוגשה, זו בקשה שלך אדוני היושב ראש, רצית לחוש מהן הסמכויות הקיימות כי זו הפרקטיקה.

זו רשימה מאירת עיניים. עסקנו בוועדה בתקנות בעניינים קטנטנים ברשות המקומית ושאלנו את עצמנו למה זה צריך לבוא הנה. אנחנו לא רוצים לשמוט את החקיקה מידינו מצד אחד ומצד שני, אני שואל את עצמי איפה דרך האמצע, יש לכם פתרונות?

בוודאי שכן. אני חושב שראש עיר שנבחר על ידי תושביו, בדרך כלל, נבחר על ידי יותר מצביעים משלושתנו יחד, אז תן לו סמכות להחליט.

גם בהיבט פלילי?

ברירות משפט או ברירות מס? כן.

המשמעות של חוק עזר שמי שמפר אותו עשוי להיעשות בסנקציות.

אני חושב שכן, אילו הייתי חושב שאנחנו מקיימים דיון רציני ועוסקים בזה, הרי אני יושב פה וראוה איך זה עובד. אנחנו מאשרים את זה כמעט אוטומטית. כשזה עובר מברירת משפט לברירת קנס או מברירת קנס לברירת משפט, מביאים לנו את זה ובדקה אנחנו מעבירים את זה כי אנחנו לא מסוגלים, גם אם אנחנו רוצים, אני לא יכול לתקן את החוק, אני יכול רק לאשר או לא לאשר.

הפתרון הוא להגדיר את מספר חברי כנסת ולקבוע ועדה שתטפל בעניינים האלה.

זה כשנדון בחוק הנורווגי.

אפשר להגדיר בלי קשר.

אני מוכן על 180 חברי כנסת אבל זרקו אותי מכל המדרגות...

מעבירים את הדברים בצורה אוטומטית כי אין זמן.

אז מה סמכות הרשות?

כי זה נושא שלא היה צריך להגיע אלינו. אני מדבר על זה שיש ברירת קנס ורוצים להעביר אותה לברירת משפט. גם ברירת המס היא פלילית.

זה לא ראש העירייה קובע, זה בא מטעם משרד הפנים, ראש העיר הוא לא בעל הסמכות, הוא היה היוזם.

אתה לא יכול לחלק בין זה לזה. אם ראש עיר רוצה להגדיל קנסות מה הביקורת שיש עליו?

שר הפנים.

למה שר הפנים? הוא נבחר ביתר קולות משר הפנים.

יכול להיות, אבל שר הפנים הוא האחראי על הרשויות המקומיות.

אז מה הפתרון שאתה מציע?

לדון בזה יותר ברצינות. גברתי מנהלת הוועדה, בפעם הבאה שיהיה אישור ברירות קנס וברירות משפט, נא להזמין את הרב לוי - - -

ישבנו פה על הכלבים ואחרי זה שלחנו אותם למשרד החקלאות, הצמיגים לא חזרו אלינו בכלל, הם אולי פתרו את זה בלעדינו.

עם הצמיגים בודאי שפתרו את הבעיה בלעדינו.

צריך שבכל חוק עזר, חברי הוועדה בכנסת ייבחרו לפי מספר הבוחרים הפוטנציאלים שלהם בהשוואה לראש העירייה שעניינו נדון בוועדה, ורק כשאחד עולה על השני אפשר יהיה לקיים את הדיון.

אין אף חבר כנסת שיכול לשבת.

יש פקידי ממשלה למשל מנכ"ל משרד הבריאות, הוא יותר ירש סמכויות מנדטוריות, באמת הסמכויות שיש לו כאן היו ראויות להינתן לשר הבריאות עצמו, יש פה דברים מאד מהותיים שצריך לקבוע, ממש תקנות עצמן, יש תקנות מהותיות מאד שהוא קובע.


למנהל רשות המיסים היה בעבר נציב מס הכנסה, גם הוא דומה למנכ"ל משרד הבריאות, יש לו גם תקנות מהותיות.

אלה לא סמכויות שהוא ירש. מנכ"ל משרד הבריאות ירש את הסמכויות האלה מתקופת המנדט כי חלק מהחוקים עברו כמו שהם ואז העבירו את הסמכויות. נציג מס הכנסה קיבל את הסמכויות משום שהוא בעצם עומד בראש המערכת. נכון שכל האגפים האלה כפופים פורמאלית לשר האוצר, אבל בראש מערכת מס הכנסה עומד נציב מס הכנסה, לכן נתנו לו סמכויות בפני עצמו, זה לא כמו המנכ"ל של משרד הבריאות.

נכון. תודה על האבחנה. אולי אפשר לחדד את הדיון ולהגיד שנציב מס הכנסה קובע בסמכויות, אולי בהמשך המגמה שהייתה של המנדט, לתת סמכויות לפקידי ממשלה להתקין תקנות. היום עושים את ההבחנה שדברים של מדיניות במשרדים לעומת דברים טכניים ויותר מקצועיים יינתנו לפקידים, כמו למשל הממונה על שוק ההון, המפקח על הביטוח ועוד.

הממונה על ההגבלים היה אדם עם הרבה סמכויות, הוא היה גם עם סמכויות חקיקה?

הקביעה שלו פרטנית.

וזה לא הופך להיות תקדים מחייב לאחרים?

זה משהו שהציבור יכול אחר כך להשתמש בו בהליכים משפטיים שרוצים לתבוע בגין עבירות של מונופול, זה יכול לשמש ראיה לכאורה, זה כל מה שזה עושה, זו סמכות הקביעה.

זה רק מעביר את הנטל.

גם לנגיד בנק ישראל יש סמכויות לקבוע הוראות שהן בגדר פקודת משנה ויש גם גופים סטטוטורים שקיימים בחוק.

נגיד בנק ישראל זה בדרך כלל באישור שר האוצר וועדת כספים. ברגע שזה באישור שר וועדה של הכנסת יש פיקוח על פיקוח.

אנחנו רוצים לשמוע בלי אישור שר.

אפשר לראות את זה, רוב הדברים של מנכ"ל משרד הבריות הוא בלי אישור שר.

משרד הבריאות זה תמיד באישור שר, זה המנכ"ל.

לממונה על שוק ההון יש לפי סעיף 2(א) סמכות, כך פועל שוק ההון.

גם נציב מס הכנסה.

כי הם עומדים בראש מערכת.

יש לכם הגדרה איך נקרא המושג שבו הוא עושה בלי רשות שר, זה נקרא רשות? אם אני היום רוצה להקים גוף חדש שבו ראש היחידה האדמיניסטרטיבית יוכל לקבוע לבד, זה נקרא יחידת סמך?

בנק ישראל הוא לא יחידת סמך הוא תאגיד בחוק.

אין כלל בעניין הזה זו יכולה להיות רשות, מחלקה או אגף של משרד.

גם המושג רשות לפעמים הוא בתוך משרד ממשלתי והוא למעשה יחידת סמך אבל קוראים לו רשות ולפעמים רשות היא גוף תאגיד ציבורי.

נניח שהייתה לכם שאיפה ואתם רוצים לאחד מערכות אדמיניסטרטיביות, איך הייתם מגידים בין לבין? במשרד ממשלתי באשר הוא מנכ"ל תמיד יצטרך אישור שר? במוסד מסוים שהייתי אמרתי, מכאן ואילך המושג שנקרא רשות יהיה מושג בדרגת מנהלות והמושג שנקרא פקולטה יהיה משהו בדרגת כוח חלוץ.

זה מצריך סידוד מערכות של הממשלה, אם הממשלה רוצה לעשות סדר אבל לא נמצא פתרון לעניין הזה דרך החוקה כי יש הרבה קונסטרוקציות של מבנים אדמיניסטרטיביים.

ולשלול חקיקה לאדם שהוא ראש רשות אתה לא רוצה.

אם נציב מס הכנסה יצטרך על כל דבר לקבל אישור אז יגידו שהוא הפך להיות גוף פוליטי.

זה גם יתעכב כי השר עד שיחתום...

עזוב יתעכב, יש גופים שהם בעצם מנהלים את ענייניהם בלי הוראות מהשר, נציב מס הכנסה לא מקבל הוראות משר האוצר. הממונה על שוק ההון לא מקבל הוראות.

זו השאלה.

נציב מס הכנסה עדין כפוף לשר האוצר.

הוא כפוף לשר האוצר אדמיניסטרטיבית, אבל אסור לו לקבל הוראות משר האוצר.

הוא יכול לקבל הוראות משר האוצר, הוא כפוף לו לא רק אדמיניסטרטיבית.

אם כך למה שילך לשר כדי להתקין את התקנות?

נתנו סמכות בגלל שזו מערכת מאד גדולה. עומד בראש המערכת אדם שמכיר את המערכת על קרביה מבפנים, עומד בראש המערכת וצריך לתפעל אותה בשוטף לכן הוא נותן כלים - - -

זו תשובה לא טובה.

נציב מס הכנסה קיבל סמכויות סטטוטוריות. אסור לו להעביר את שיקול הדעת, כשהוא מעביר פסיקה למישהו אחר, לכן אסור לו לקבל הוראות, בדברים שהם בשיקול דעתו, אסור לו לקבל את ההוראות משר האוצר כי בג"ץ כבר קבע מזמן שכאשר אתה בעל הסמכות אסור לך לקבל...

שר יכול אפילו ליטול את הסמכות שלו.

בג"ץ קבע אחרת עם המפקח על התעבורה. אז בג"ץ קבע שמכיוון שהשר ממנה אותו, הוא יכול גם ליטול רשויות ממנו, זה היה בבג"ץ בר אילן.

מי ממנה את נציב מס הכנסה?

שר האוצר, הממשלה.

צודקת הגברת שהוא כפוף לו, אבל שאלת הנפח בלתי רלוונטית. השאלה שלי אחרת, היא לא שאלת הנפח כי משרד ממשלתי, לצורך העניין משרד הביטחון גדול ממשרד נציבות מס הכנסה ומנכ"ל משרד הביטחון לא רשאי להתקין תקנות, זאת אומרת שלא שאלת הגודל קובעת כאן. אני רוצה לשאול מהו הדבר המהותי.

המדיניות.

מה שאמר חבר הכנסת רותם מקובל עלי, ברגע שיש לו שיקול דעת עצמאי ואני רוצה לשמור לו על עצמאות שיקול הדעת, אני רוצה לתת לו גם סמכויות חקיקת משנה.

אין שיקול דעת עצמאי , לפקודת עצמאים יש את מבקר המדינה, יש שופט, לתאגיד ציבורי יש. לפקיד בממשלה אין שיקול דעת עצמאי בעצם העניין שהשר או הממשלה - - -

אז למה אני צריך לתת לו סמכויות חקיקה?

כי אני רוצה שהעסק יעבוד, אני לא רוצה שהכול יעבור לשר, תהיה פעם שר ותראה מה זה, לא תוכל לעבוד. אם תהיה שר בלי תיק תוכל לעבוד, אבל אם תהיה שר שמפעיל הרבה אגפים, זה נכון להאציל סמכויות לפקידים בכירים.

אז למה לא למנכ"ל? מנכ"ל משרד הביטחון. אם הבעיה היא פונקציונאלית זה דבר אחר, בצד הפונקציונאלי אמרה הגברת קינן שזה כל כך גדול שצריכים לתת.

זו לא קונסטרוקציה שיש בה היגיון תמיד. זה לא עניין לסעיף 9(ב), זו עבודה יותר גדולה שהממשלה צריכה לעשות. אם היא רוצה לעשות סדר, היא יכולה להגדיר את זה בחוק הליכי חקיקה, אני מוכן לחכות עד שהממשלה תעשה את זה כדי להתקדם.

הבנתי שהם סתם עשו עבודה, אני מתנצל על זה שביקשנו מכם לעשות את זה. התחושה היא כאוטית. אם אין לך גורם מארגן של החומר מבחינת תפיסת עולם בסיסית שמגיעה אל המהויות ולא אל הנפחים, אם הגורם היוצר סמכויות הוא תולדה לא של אמהות של עצמאות, אלא של היקרות מקרים, אז אני לא מרגיש טוב. אני לא מרגיש נוח בתהליכים של מתן סמכויות חקיקה...

זה גם לא עניין של נפחים, מנכ"ל משרד הביטחון, הנפח שלו הרבה יותר גדול.

זה מה שאמרתי לגברת קינן, מה שהיום המועצה להשכלה גבוה למשל, למועצה להשכלה גבוהה יש לי תשובה.

כי בראשה עומד השר, אבל יש לי תשובה אחרת.

נכון, אבל גם אם לא יעמוד השר בראשה, היא גוף שאמור להיות גוף עצמאי בהחלטותיו. אמר חבר הכנסת רותם לגבי נציב מס הכנסה שמבחינתו צריך להיות מבודד עצמאי והעצמאות צריכה לבוא לידי ביטוי גם בשיקול דעת. גם את היועץ המשפטי לממשלה הייתי רוצה לראות עם סמכויות חקיקה.

היועץ המשפטי לממשלה אמור לשמור על הממשלה.

הוא אמור להכתיב לממשלה איך לפעול.

אבל יש לו שיקול דעת עצמאי?

נציב מס הכנסה מבצע מדיניות של הממשלה, של השר.

האם היועץ המשפטי לממשלה לא כפוף להנחיות הממשלה?

מה סמכות היועץ המשפטי?

לגבי העמדה לדין, בזמנו היועץ המשפטי חיים כהן נתן הוראה לא לעשות שימוש בסעיף העמדה לדין של הומוסקסואליים מבוגרים בהסכמה. זו לא הייתה מדיניות הממשלה, אפשר היה לפטר אותו, בתקופת בן גוריון פיטרו יועצים משפטיים בלי בעיות, לא היה עוד בג"ץ. אתה רוצה להגיד שאני יכול להגיד שיועץ משפטי, בגלל שהוא כפוף אדמיניסטרטיבית לשר ואפשר לפטר אותו, אז אני אקח ממנו את שיקול הדעת העצמאי ואגיד שהוא לא יכול להתקין תקנות?

בעיני הוא יוצא דופן מכל הפקידים.

אני רוצה להגיע למכנה משותף. אני מחפש את הפקידות ששיקול הדעת שלה הוא עצמאי ויכול להיות גם בניגוד לשר הממנה. אז הייתי רוצה לתת לאנשים האלה סמכויות חקיקה, חקיקת משנה כמובן. אם לא, הייתי רוצה לבדוק כל אחד לגופו.

אם כך אין לך ברירה אלא לבקש מיפוי של כל החקיקה.

אני מסכים, למה אני צריך להיבהל?

אתה לא צריך להיבהל, זה תואם את מה שאני חושב. לעשות את המיפוי הזה זו חצי שנת עבודת מחקר. אנחנו צריכים לקבוע את העקרונות ולא לבדוק, אין סיבה לשנות את המצב הקיים, המדינה מתנהלת כך 60 שנה והיא מתנהלת לא רע. אנחנו בחוקה צריכים לנסח נכון את מה שקורה היום. יהיו דברים שאנחנו רוצים לשנות, לא כל דבר צריך להגיע לוועדת חוקה, יכול להיות להפך, שאני רוצה לתת לחקיקת משנה סמכויות יתר, אבל זה לא חשוב לי, יש סמכויות לשר הבריאות, למה לי לשנות את זה? חקיקת משנה היא כפופה לחוק.

התשובה שלי היא תשובה שרואה את פני העתיד, מחר בבוקר אני מקים רשות אני רוצה לדעת האם אני נותן לראש הרשות סמכויות.

יהיה חוק שיקים את רשות? באותו חוק יחליטו, כאן כתוב שחוק יכול שיסמיך את הממשלה, באותו חוק יכתבו רק השר יוכל להתקין.

היום יש לי משפטן בראש הוועדה שחושב נהדר, מחר יהיה לי היסטוריון שלא מבין. הוא רוצה לדעת מה הקריטריון למתן סמכות החקיקה, מי לא מקבל סמכויות חקיקה. לי ברור שלמנכ"ל לא צריך שיהיו לו סמכויות חקיקה, כמו שברור לי שליועץ המשפטי לממשלה כן צריכות להיות סמכויות חקיקה.

אם אתה רוצה ללכת עם מה שאתה אומר זה בסדר אני מסכים אבל האמת היא שזו עבודה מרובה מכיוון שב- 60 שנות החקיקה מדינת ישראל, חלק מנדאטוריים וחלק כך וחלק אחרת, הייתה פעם כנסת או ראש ממשלה שדווקא בחוק הזה החליטו שרוצים אישור של הכנסת ובחוק הזה לא, ולא תמצא היגיון.

השאלה אם מכאן ואילך צריך להיות עיקרון, בשאלה העקרונית האם מנכ"ל הוא מסוג הגורמים שרוצים לתת לו אפשרות לחקיקת משנה.

אתה רוצה לעשות שמירת דינים ומכאן ואילך. מה שעד היום ככה, ומכאן ואילך...

אני מקבל את עצתכם המעשית.

קודם כל אתם צריכים לקבל החלטה עקרונית האם נכון שמנכ"ל יקבל סמכות, לא בגלל שהוא עשה את זה 60 שנה אלא יכול להיות שתגיעו למסקנה שנכון שיעשה את זה בגלל שאלות של עומד וכן הלאה.

לעניין הזה אנחנו צריכים להזמין את השרים שיגידו לנו שהם רוצים. הרב לוי היה שר, היית רוצה שכל סמכויות המנכ"ל לחתום על תקנות וצווים יגיעו אליך? הממשלה לא תתפקד, אני לא רוצה חוקה בכדי לתקוע את המדינה.

אני גם לא בטוח שזה נכון, אמרת מה השר רוצה, המדינה מתפקדת היום ואני אומר בלי לבדוק, כשמעל 90% בחקיקת משנה מותקנת בידי שרים, אז כנראה שזה לא גורם למשבר.

בעיקרון זה נכון, תלוי באיזה משרד.

לכן זה לא שנגרום לשיבוש מערכות.

השאלה אם יש צורך שהשר יהיה מעורב בכל הנושא הזה.

עובדה שהכנסת ככלל חושבת שזו דרך המלך, ובפקודת בריאות העם, ההסמכה של מנכ"ל משרד הבריאות היא לא דוגמה שנחקקה בשנים האחרונות, היא יוצאת דופן גם בסיבות ההיסטוריות שלה. דבר נוסף, אם בכל זאת רוצים את זה, אפשר לחשוב על ביקורת פרלמנטארית. הוועדה צריכה לקבל על זה החלטה עקרונית, במציאות נעשה את ההשוואה.

נדבר שוב על העיקרון, אני אשמח לשמוע את דעתם של המומחים שיושבים כאן, עורך דין כהנא בבקשה.

הדוגמה של המשטרה זה שבסעיף 9(א) לפקודת המשטרה הן הוראות בדבר ניהול המשטרה והתארגנות המשטרה יפרסם המפכ"ל באישור השר ואז יש סעיף נוסף שאומר שהוראות לגבי יישום, שהן למעשה פרטניות יותר להוראות הכלליות זה המפכ"ל יתקין והוא לא צריך אישור שר.


יש שם שני סעיפים, הוראות הכלליות השר צריך לאשר, ההוראות הפרטניות לא. אגב, שניהם בעלות פועל תחיקתי, הפרסום זהה, יש חובת פרסום מצד אחד יש כאלה שלא יפרסמו ומי שמכריע זה היועץ המשפטי לממשלה, הוא יגיד בהתייעצות המפכ"ל אם פקודות חשובות יתפרסמו. אנחנו מתייחסים לפקודות כחקיקת משנה לכל דבר ועניין למרות שבהגדרה של בנות פועל תחיקתי, לא כולם שייכות לציבור, חלקן פנימיות למשטרה ולא לכלל הציבור. יש תקנות מאד חשובות ולא לכלל הציבור כמו מרשם פלילי ושוטרים בשכר, אבל יש חלוקה בין רמה עקרונית לבין הפרטים.

אני רוצה להבהיר נקודה. לחלוטין אני לא מתייחסת לעניין הנפח או לגודל של רשות המיסים, אולי הובנתי כך ואם כך לא הבהרתי טוב ואני רוצה להבהיר שוב. מדובר בגוף מקצועי מאד גדול, נדרשת קביעת מדיניות, המדיניות נקבעת, ולמעשה מנהל רשות המיסים, אם אני לוקחת את אותם כללים שמופיעים כאן, שבאמת מנהל רשות המסים רשאי להפעיל אותם, זה היישום של המדיניות. אני יכולה לעבור על כל אחד מהכללים שמופיעים כאן ואנחנו רואים, גם סעיף 9 למשל שעוסק בפטור לקרן השתלמות, הפטור לקרן השתלמות קיים הוא בילד אין בחקיקה בסעיף 9 הכללים להפעלה - - -

את מכירה את משרד התמ"ת? יש לך דוגמה מקבילה שם, לגוף מקצועי שיש לו סמכות. התשובה שלך מתקנת במעט את מה שהבנו לא נכון בדברים שאמרת קודם.

לחלוטין לא גודל, זה מה שחשוב לי להבהיר.

עכשיו זה ברור. אבל אני שואל, ליועץ המשפטי לממשלה יש סמכות חקיקת משנה? אז מה טיב ההנחיות של היועץ המשפטי שכולם מתיישרים על פיהם?

זה מופנה לממשלה ולרשויות השלטון, זה מפרש את הדין.

יש פסק דין של בית המשפט העליון שאומר שהיועץ המשפטי הוא הפרשן המוסמך של הממשלה לכן כשהוא מוציא הנחיה זה מחייב את הממשלה. אתה שואל אם זה בעל פועל תחיקתי? זה הרבה יותר.

בוודאי. אנחנו לוקחים הנחיות יועץ על ימין ועל שמאל אני רוצה להסמיך אותו, זה המקום שאני צריך לעשות את זה.

זו לא חקיקת משנה זו חקיקה ראשית.

אבל ברור לך שאני רואה את זה כחקיקה כי אנחנו קוראים פעם אחר פעם הנחיות יועץ פה.

זו פרשנות מחייבת.

זה לקחת את החוק ולתרגם אותו לפרטי הפרטים שמחר בבוקר בחלק מהמקרים עשינו את זה לחקיקה ראשית, אני יכול לתת דוגמאות רק מלפני שבוע, אז למה שאני לא אתן לו את הסמכות אם אני רוצה ולמה שאני לא אשלול לו אם אני לא רוצה.

חוות הדעת של היועץ המשפטי הן לא חקיקה. הנחיות היועץ המשפטי הם פרשנות שלו איך הממשלה צריכה להתנהג.

לא, יש על שולחני כרגע הנחיות היועץ המשפטי איך ובאיזה אופן מותר לחקור עורך דין, הוא אומר דברים בצורה מאד מפורטת מה שואלים ומה צריך הסכמת פרקליט המחוז ועוד.

המשטרה החוקרת היא גוף של ממשלת ישראל היועץ המשפטי אומר לממשלת ישראל, כאשר אתם חוקרים עורך דין עליכם להתנהג כך וכך. זה לא חוק זו דרך התנהגות של הממשלה זה לא חוק. אני לא יודע מה יקרה אם מחר שוטר יחקור אותי וייתן לי סטירת לחי.

הוא יחרוג מהנחיות היועץ המשפטי.

בלי לחרוג מהחוק.

הוא לא יחרוג מהחוק אבל הוא יחרוג מהנחיות היועץ המשפטי. השאלה שכשנגיע לבית המשפט האם בית המשפט יקבל את הראיה או לא.

למה אתם מתפתלים, לפי הגדרת הלכת בית המשפט, חוק זה חוק, זו חקיקת משנה, יש נוהל קיים והוא שינה אותו. אני טועה?

אני מסכים עם הדברים של חבר הכנסת רותם, זו בודאי סוגיה שאנחנו מגיעים אליה בשולי הדברים והיא ראויה לדיון נפרד.

אני לא מדבר על היועץ המשפטי, אני לוקח אותו כמשל. דיברתי על ראש רשות המיסים ועל ראשי עיריות.

בפעילות של ראש רשות המיסים או מי שעומד בראש מנהל להכנסות המדינה יש הוראות שמטבע הדברים הן בעלות פועל תחיקתי ויש הרבה הוראות שהן אינדיבידואליות.

נעצור כאן, אני רוצה לקרוא את סעיף (ב) אתכם ותראו אם זה נכנס או לא נכנס בתוכו:" חוק יכול שיסמיך את הממשלה".

יש לי נוסח מעודכן: " חוק יכול שיסמיך רשות מרשויות השלטון ורשות מקומית" אם כבר דנים בזה אני חושב שנכון לציין "ממשלה וחבר ממשלה", אבל הוחלט להוריד "חוק ראוי שיסמיך רשות מרשויות השלטון ורשות מקומית, גוף או רשות שהוקמו בדין, או נושא משרה או ממלא תפקיד בהם, להתקין תקנות לשם ביצוע חוק או להגשמת התכליות הקבועות בו ובלבד שלא יסתרו חוק או חוקה" אלה המרכיבים.

מחקת "כללים, צווים, הוראות"?

כך הוחלט.

אין צורך בזה?

לדעתי זה לא יעשה שינוי משמעותי.

השאלה אם אין צורך בהבהרה של תקנות.

גם בלי זה אני חושב שיסתדרו בדרך פרשנות כיוון ש- 60 שנה קראו משהו כללי וזה עמד במבחן מהותי שנקרא סעיף קטן (א).

לטעמי כדאי שיהיה.

האם זה אומר שכל מה שאינו בתקנות הוא לא חקיקת משנה.

כל מה שלא יעמוד בסעיף קטן 9(א).

פקודות המשטרה לצורך העניין היא חקיקת משנה.

אם הן בעלות אופי חקיקתי.

כן, אלה מהן, יש חלק שכן וחלק שלא, אלה שכן, למרות שהן לא תקנות הן תחשנה חקיקת משנה.

זה העניין המהותי ב- 9(א), בזה התחלנו היום את הדיון עם חבר הכנסת רותם.

אתה יכול בבקשה לקרוא שוב את הנוסח.

"חוק ראוי שיסמיך", את הממשלה וחבר הממשלה הוחלט להוריד, הטיעון הוא שחוקה מכוונת למה שרגיל ושגרתי, "רשות מרשויות השלטון ורשות מקומית, גוף או רשות שהוקמו בדין, או נושא משרה או ממלא תפקיד בהם, להתקין תקנות לשם ביצוע חוק" כאן נוספה הצעה שהגיעה מכיוון המכון לדמוקרטיה לאחר דיון, "או להגשמת התכליות הקבועות בו ובלבד שלא יסתרו חוק או חוקה".

סיכמנו "להגשמת התכליות"?

אדוני ניהל את הישיבה היה היחיד ותמך בזה.

אני שואל אם זה סוכם?

אתה חשבת שזה הדבר הנכון לעשות. הרעיון היה שזה מאפשר גמישות שהיא לא טכנית של ביצוע אבל רצינו לגרום לכך שלא תהיה החרגה לעניין אחר שנקבע במפורש בהסמכה זה מאפשר יותר מעבר לתכליות. היה דיון האם התכליות עמום מידי מצר או מרחיב. זה ביטוי חדש.

מכיוון שהסעיף הקודם לקח חלופה בצורת חקיקת משנה - - -

אז אתה רוצה את (ד).

מה יקרה כאשר ירצו לעשות כללים צווים או הוראות אחרות, יגידו, החוקה אוסרת, מותר רק תקנות.

אני אומר שתכניס את (ד) ותוסיף פקודות.

או הוראות בשם אחר שהן לא בעלות פועל תחיקתי, זה בעצם כולל את כל השמות, זה קצת סרבול, תכף נדבר על פקודות הצבא, זו סוגיה מהותית בפני עצמה. אז אני מוסיף "תקנות כללים צווים".

אפשר "או הוראות אחרות".

או "הוראות בשם אחר"

רב סרן עדי אברהם, קודם רציתם את המילה פקודה, דברי מה מעיק עליכם.

אנחנו רוצים להתייחס לכל הנושא של הוראות ופקודות בצבא בצורה ייחודית, נאמר על פקודות המשטרה.

אחרי שלא התייחסנו למשטרה בצורה ייחודית אתם רוצים שנתייחס אליכם בצורה ייחודית.

אנחנו מסכימים שחלק מההוראות בפקודות הצבא יכולים לעלות כדי חקיקת משנה, לא בהכרח כולם. לטעמנו צריך להתייחס לכל ההוראות והפקודות בצורה מיוחדת, לא בחקיקת משנה במובן הפלסטי של המילה, המטרה שלהם היא להסדיר את פעילות הארגון פנימה, פעולות של ארגון, מנהל, נוהל, נוהג, משמעת, סדר, הם כשלעצמם לא תובעות הוראות ייחודיות לצורך העניין.

אין שום ארגון כזה במדינה מלבדכם ומלבד המשטרה? את באה עם תפיסה אוטונומית ארגונית שלכן חייבת הגדרה מסוימת שבחוקה יהיה רשום משהו לגבי פקודות הצבא.

להבנתי לא בהיקף הזה ולא בקשת ההסדרים.

אנחנו חוזרים לשאלת סדר הגודל, מה המהות?

לא בהכרח כולן יענו להגדרה של בעלות פועל תחיקתי. כל הוראות הצבא מופנות רק לחיילים, כבר צריך להסתכל על זה בקונטקסט של פניה לציבור בלתי מסוים, זו שאלה.

זו בעיה כי סעיף 138 אומר שזה חל גם על חיילי מילואים.

יש אכן סעיף בחוק השיפוט הצבאי הקובע שכל הפרת הוראות פקודות הצבא יכול לעלות כדי עבירה. אבל משמעות ההוראות ומטרתם היא הסדרה של זה.

חוק השיפוט הצבאי הוא חוק, ממנו נובעות, לא הבנתי מה מציק לך.

היא רוצה שיהיה כתוב צבא.

מה הבעיה הנוצרת אם לא נכתוב צבא?

לפני שאני פותר לך את הבעיה יש לי בעיה אסטטית.

למשל היום מדובר על "חוק ראוי שיסמיך רשות מרשויות השלטון" חוק השיפוט הצבאי קובע למשל שהוראות במדרג מסוים, המוסמכים להוציאם יתמכו בהוראות. זאת אומרת מכוח החוק, לא בחוק, אלא מכוח החוק. אני אקריא את הסעיף: "בהוראות הפיקוד העליון ניתן לקבוע סוגים אחרים של פקודות כלליות המחייבות בצבא והמוסמכים להוציאן". במובן הזה יש פה התאמה.


יותר מזה, לא הגענו לסעיף של חקיקת משנה עונשית, גם בהיבט הזה לטעמנו נכון לראות את פקודות הצבא בצורה נפרדת, לא יכול להיות שכל פקודות הצבא יבואו לאישור, הגם שבעקיפין הן יכולות לעלות כדי עבירה.

לפני שאני פותר לך את הבעיה יש לי בעיה אסטטית. החרגה של כוחות ביטחון בתוך חוקה, אתה מיד אומר מה הם מקבלים?

אפשר לעשות את זה במסגרת פרק הצבא, וגם בחוק יסוד הצבא.

יש פרק צבא.

גם היום, בחוק יסוד הצבא יש התייחסות נפרדת.

הייתי מעדיף להשאיר את זה שם.

בל נשכח שגם פה נכנס סעיף של חריגה ביטחונית מיוחדת.

אבל אם תהיה החרגה בסוף החוקה או בסוף סעיף הזכויות, על זה דיברנו כשהתחלנו את סעיף הזכויות.

יש בסיס לראיה הנפרדת של הצבא.

הרב לוי שאל אתכם שאלה מאד מוגדרת, הסמכנו היום רשויות השלטון, רשויות ונושאי משרה בתוכן, מבחינת העניין לכאורה כיסינו אתכם, איפה אתם מרגישים שלא?

בנושא הסמכות להוציא והגורמים המוסמכים להוציא היום הוראות במדרג מסוים, נקבעות הוראות ולא בחוק. החוק אומר שבהוראות יקבעו, זו מדרגה שנייה.

החוק מסמיך.

החוק אומר שבהוראות ייקבעו הגורמים המוסמכים. זו מדרגה שנייה.

הבנתי שזו מדרגה שנייה אבל מי אמר שהסעיף הזה לא יכול לדבר גם על מדרגה שנייה שלישית ורביעית?

רק בעיית ההסמכה עומדת פה?

בסעיף (ב) כתוב רשות מרשויות השלטון וכל חייל בצבא ההגנה הוא רשות מרשויות השלטון, זו השאלה היותר חמורה, מזה אני חושש. אתם יודעים באיזו בעיה תתקלו, מחר בבוקר המ"מ אומר קדימה תסתערו, הם אומרים לו בואו נבדוק בחוק זכויות האדם, תראה לי שזו תקנה בעלת פועל תחיקתי, אני יכול להרג שם ואבא שלי אמר לא לעשות את זה ואני צריך לכבד את אבי ואת אמי.


אחד משניים, אני בהחלט מסכים אתם והייתי כותב שהוראות הצבא והמשטרה לגבי הוראות פנימיות, לא שתגיד לי, מה נתנו להם להיכנס לכל בית.

"קדימה להסתער" זה לא פועל תחיקתי.

אז בוא נוציא את זה במפורש כמו שהם מבקשים.

היית נותן פרשנות בהוראה "קדימה להסתער" היא בעלת פועל תחיקתי? זה בכלל בגדר הפרשנויות?

אני אתקל בזה גם בזכות לחיים ובכל מני זכויות אחרות.

האיזון אומר שהצבא צריך ללכת ולהילחם באויבים.

תשלימו את דבריכם, אני לא חושב שיש בעיה בסעיף 9(ב).

בנושא הענישה נדבר בנפרד, עד עכשיו שמעתי רק בעיה אחת והיא שרשור הסמכויות. האם שרשור הסמכויות פתורה או לא פתורה, האם יש עוד בעיות?

בסעיף קטן (ב), אם אני אקח פקודות של מפקדות למשל, חיל האוויר או חיל הים, לכאורה הסמכות להוציא את הפעולות האלה היא לא בחוק, היא מכוח חוק. הסמכות להוציא אותם בהוראות הפיקוד העליון ולכן הסעיף הזה שאומר "חוק יכול שיסמיך רשות מרשויות השלטון" לא די בה כי מפקד חיל האוויר אם הוא מוציא את ההוראות בעניין חיל האוויר, ההסמכה שלו היא לא מכוח חוק, חוק השיפוט הצבאי לא אומר מפקד חיל האוויר ולכן זה לא מספיק.

זה מה שדברנו קודם, זו העברת סמכויות.

אני רק עונה למה לצורך העניין סעיף (ב) לא מספיק בעניין הזה.

יש לזה פתרון היום בחוק היסוד, היום חוק יסוד בצבא מדבר במכוון על "הסמכות להוציא הוראות תיקבע בחוק או מכוחו".

אני יכול להוסיף את המילה "או מכוח"

זו גם הסמכות וגם הגורמים המוסמכים להוציא את ההוראות.

הגורמים המוסמכים קבועים בחוק.

הגורמים המוסמכים לא קבועים בחוק.

הפיקוד העליון קבוע, אז הוא נותן למפקד חיל האוויר.

זה מכוח חוק כי ההוראות הן מכוח חוק, יש פה שרשור שאי אפשר להתעלם ממנו. היבט אחר זה הפרסום, היום חוק השיפוט הצבאי קובע פטור מפרסום הרשומות וההוראות. היבט אחר זה הפיקוח על חקיקת משנה. יותר מזה, הטענה היא שהוראות ופקודות בצבא - - -

היום אין פיקוח על חקיקת משנה של חוץ וביטחון.

לא, הן לא באות לאישור.

בהיבט הפלילי זו שאלה שצריך לדון בה.

צריך לומר שהוראות הפיקוד העליון, להבדיל מפקודות מטכ"ל, הן באישור שר הביטחון, הרמה הגבוהה ביותר של פקודות שמחייבות את הצבא הן כן באישור שר הביטחון.

מכוח מה הם באישור משרד הביטחון? החש"צ?

העובדה היא שההוראות האלה, חלקן באמת חקיקת משנה וחלקם לא משום שהן מסבירות איך לשים את הבורג בטנק, כן צריך להתייחס אליה בצורה נפרדת. לא נכון להחיל עליהם כרגע בהכרח את כל ההוראות הנובעות מחקיקת משנה כשלמעשה הן מורכבות מקבוצות שונות.

אנחנו נמצאים בחוקה, בחוקה פרק אחד ידבר על חקיקה וחקיקת משנה ויש פרק אחד בחוק יסוד, פרק הצבא שיישאר כתוב לצורך העניין. " הסמכות להוציא הוראות ופקודות מחייבות תיקבע בחוק או מכוחו", ואז לא תהיה לך סתירה בין שני סעיפים. סעיף חוקה אחד יאמר את הדבר הכולל לכלל ישראל ופרק הצבא יגיד את הנוגע לצבא.


אם אני אביא את זה לצבא, לצורך העניין אולי יש בפרק בתי המשפט עוד דבר? אולי בפרק משק המדינה עוד דבר? אני לא מעוניין במקרה שלפנינו לפצל את זה ולסמן באופן ברור את הצבא. אני מציע להשאיר את זה כמו שכתבנו ולחכות לפרק הצבא ולאשר את זה.

גם סעיף 10, הבא, מדבר על פיקוח הכנסת. עשויה להיות התייחסות מיוחדת לצבא.

בכל סעיף יהיה לך הדבר הזה, כשנגיע לששה חודשי מאסר תגידי לא נכון, אני לא צריכה את הכנסת בשביל זה.

יש שלושה הקשרים שהצבא עשוי לבקש החרגה או דין מיוחד. אחד זה עצם ההסמכה, בעיית השרשור. דבר שני בעיית הפיקוח הפרלמנטארי בעיקר בהקשר הפלילי ודבר שלישי בהקשר של פרסום. אלה שלושת הסוגיות.


אפשר כמודל אחד לעשות החרגה פה בפרק החקיקה, לומר שעל הצבא זה לא יחול, אפשר לפתור הכול בפרק הצבא ואפשר לבודד. חלק מהבעיות יפתרו כי הצבא הוא לא ייחודי ואז תהיה החרגה לאפשר ולא להחריג ואת הדברים הייחודיים לצבא, רק אותם להחריג לצבא.

יש למשטרה בעיה עם זה? אין.

אני חושב שצריך לעשות בירור לגבי יתר כוחות הביטחון, אם בשב"כ יש בעיה דומה ואם יש עוד גופים.

יש חוק שב"כ?

אין פקודות משטרה של מפקד מחוז, יש נהלים פנימיים, נהלים מחוזיים, ונהלי מטה.

אין בהם ענישה?

לא.

אתה יודע מה קורה בשב"כ?

אני לא יודע.

צריך לברר את זה לישיבה הבאה.

לגבי פרסום יש לי תשובה אבל לא לגבי השרשור. יש סמכות להתקין תקנות, יש הוראה מיוחדת בחוק השב"כ שפותרת אותו.

דבר אחד, צריך לברר על שב"כ, מוסד, דבר שני לגבי בעיית השרשור, אני מבין שהפרסום והענישה באים כחוקים, בעיית השרשור לדעתי קיימת גם בגופים אזרחיים מסוימים.

שאנשים פועלים לא מהחוק אלא מכוח החוק.

לגבי הבורג בטנק - - -

זו לא הייתה דוגמה על שרשור זו הייתה דוגמה שאולי זה לא מבחינת הפועל התחיקתי.

אז לא הייתה בעיה. דווקא בעניין הזה, אם אני לוקח את משרד התחבורה שיש בו הרבה אגפים,ראשי האגפים האלה, היבשתי הימי והאווירי מוציאים דברים שאני לא בטוח אם זה מכוח החוק או מכוח זה שהמנכ"ל אומר להם להוציא, צריך לברר את זה.

חוק יסוד הממשלה אוסר על שר להאציל את הסמכות להתקין תקנות למישהו אחר. לגבי השרשור.

לשרשור יש נפקות חוקתית, למשל אם ראש מנהל התעופה במשרד התחבורה מוציא הוראות לפקחים איך צריך להתנהל.

אחת משתיים, אם זה עולה כדי חקיקת משנה אסור לו לעשות את זה, אם זה עולה כדי חקיקת משנה השר לא יכול להסמיך את מי שכפוף לו להתקין תקנות.

זה לא שרשור.

חובת שעות שינה של חיל, זו חקיקת משנה?

לא בטוח.

איילת, את מכירה דוגמאות שחוק עושה את מה שהשר בצבא, שהחוק מסמיך את השר מכוח ההוראה בחוק, החוק מסמיך את השר לקבוע תחומים שבהם מישהו שכפוף לו יחוקק חקיקת משנה? אני לא זוכר דבר כזה. זו הדוגמה שהרב לוי מכוון אליה, חוק יסוד עונה על ברירת מחדל, השאלה אם חוק מסוים ניסה לעשות את זה?

אני רוצה לשאול את היועץ המשפטי פעם נוספת, נניח שהסתבר שיש לנו עוד שני גופים כאלה, אני עדין שואל את עצמי, אם יש לי חוק פרק אחד בחוקה שאומר איקס ו]פרק שני בחוקה שאומר ווי, במקרה הזה שהוא לא סותר אותו אלא משלים אותו ועושה אותו ספציפי, יש לך בעיה עם זה? זה טבעי שאת כל הבעיות הייחודיות לצבא אני אביא לפרק אחד אלא אם כן יש לי עוד גוף.

גם אם זה עוד גוף אתה יכול לעשות פרק של מערכות ביטחון. נאמר היה פה ואמר ששוויון וחוק השבות סותרים ואמרו לו שזה לא סותר, אם יש שתי הוראות זה לא סותר. הוא טען שזה כן סותר. אם הדברים לא סותרים אז הם לא סותרים.

לכן אני יכול להסתפק בפרק הצבא. טוב לי שזה בפרק הצבא, יש לכם הסמכה יש שרשור הכול בסדר.

אחר כך תהיה תלוי בפרשנות.

זה תמיד.

אבל אם אני אכתוב את זה פה, לא תהיה פרשנות.

במקום הצבא הייתי אומר, שמנו כוכבית וכשנגיע לשם נחזור לזה, אבל הם לא מכירים את הסגנון הזה.

מר כהנא, אני רוצה להגיד לך שאני שמח שאתה מופיע לדיונים חוקתיים פה כי אתה רואה שלא הכול לתקשורת.

הנושא של השרשור קיים בהרבה מקומות השאלה לא אם יהיה שרשור השאלה האם הרמה השלישית הזו היא חקיקת משנה. יש נהלי אגף החקירות איך לחקור ועוד, אלה דברים שיש להם משמעות גדולה לציבור, אני חושב שהציבור ירצה לדעת.

מי קובע את הנהלים?

ראש אגף חקירות או מודיעין, זו לא חקיקת משנה. אם נחנו חושבים מתוך הנוהל הגדול הזה ניקח חלק, נעלה אותו לרמת פקודה, נחתים את המפכ"ל באישור השר, זה חקיקת משנה. אותו דבר על נהלים לפקחים של אותו אגף.

על זה יש לי ויכוח שלא ננהל היום, איך אתם מרשים להגדיר דברים שאינם חקיקת משנה. לפי הבנתי, וזה מה שאמרתי קודם ליועץ המשפטי לממשלה והצלחתי לעורר את רוגזם של החברים פה, החלטות של ראש אח"מ שהוא מנסח בצורה של נהלים, 39 נהלים להאזנות סתר, כך הוא דיווח לנו באחת ההרצאות, לפי הבנתי זו חקיקת משנה.

היא לא בעלת פועל תחיקתי כי היא מתייחסת להוראות שמתייחסות רק למשקלטים, זה מעניין את כולנו אבל זה לא משפיע על המצב החוקי של אף אחד. זו הוראה שאומרת למשקלט איך לעבוד, אלה הוראות פנימיות. הם מאד מעניינים את הציבור מאד, אנחנו לוקחים נוהל כזה, ממנו לוקחים את ההוראות המשמעותיות והופכים אותם לפקודה, זו חקיקת משנה.

אומר לי היועץ המשפטי, אתן לך דוגמה, חקירת חשודים.

הבעיה היא בעיה של עמימות ולכן אני חושב שהיא מחייבת לשנות משהו בהסדרים שאנחנו מדברים עליהם, היא לעולם תהיה קיימת. חוק חקירת חשודים, יש מחלוקת בין הממשלה לוועדה הזו, איפה צריך לעגן, באיזה רמה נורמטיבית, את הכללים שמסדירים את חקירת החשודים.


הממשלה סברה, כך התברר, שבמילותיי שלי זכויות הנחקר זה עניין של חקיקת משנה בכללים. הוועדה חשבה שראוי לעשות זאת בחוק ראשי. באותה מידה, יכול להיות שפרט מסוים, כמו האם מותר לחקור ילד בשעות הלילה היו יכולים לחשוב פעם שזו נוהל משטרתי, יש הוראה לשוטרים אל תחקרו אחרי השעה שבע בערב.


אפשר להציג את זה כזכות יסוד, זכות של ילדים שראוי שיהיה בחקיקה ראשית, אפשר להגיד שזו חקיקת משנה ואפשר לנסות לצבוע את זה כהוראה פנימית למשטרה. יש עמימות. זה לא מחייב אותנו לאמירה מסוימת בחוקה כי הגבולות יהיו, זו שאלת יישום הכלל במקרה מסוים.

נתקדם לסעיף 10, התשובה שלי לצבא הגנה לישראל, שימו כוכבית לסעיף וחכו לזה, לא נעסוק בזה כאן.

ישנה עוד סוגיה בהקשר הזה, אני אזכיר אותה והוועדה תחליט איפה היא רוצה לדון בה, תמצית היחס בין חקיקה מקומית, חקיקה של רשויות מקומיות לבין חקיקה ראשית. השאלה היא לא האם אנחנו מסמיכים אותם, ב- 9(ב) ענינו על זה, אבל לפני שאנחנו עוברים להיבט הפנימי, מה קורה כשיש סתירה או אי התאמה בין חוק עזר לבין חקיקה ראשית של הכנסת, או לבין חקיקת משנה של גוף ממשלתי. אין הוראה בחוקה שמבהירה את זה.

אז צריך להגיד שאסור.

אין הוראה שמבהירה שחוק עזר לא יסתור.

צריך להכניס סעיף שחקיקת משנה לא תסתור חקיקה ראשית.

זה קיים, מה היחס בין חקיקת משנה של הממשלה לבין חקיקת חוק עזר.

אין הבדל.

אתה רוצה להכניס את זה גם בחוקה? אתה מכניס אותנו למלחמת עולם בין הרשויות, למה אנחנו צריכים להתעסק בזה.

אנחנו מתעסקים עם זה כל הזמן.

אם אני אכתוב בחוקה שחקיקת עזר של הממשלה גוברת על חקיקת עזר של רשות מקומית וחקיקת עזר של שר גוברת על הפקידים. יגידו לי מה דינו של שר הפנים שעה חקיקת עזר שנוגדת את נציב מס הכנסה, מי גובר על מי?

מה דינו של ראש ממשלה שהיה ראש עיר שהתקין תקנה ועכשיו כשהוא ראש ממשלה הוא רוצה לבטל אותה...

מה שאמרתי הוא קצה קרחון, הוועדה צריכה להחליט מה עושים עם זה. אני יכול להמחיש גומאות מהוועדה עצמה, יש מצבים שבהם חוקי עזר מסדירים היבטים מסוימים, התנהגויות, הדוגמה הבולטת היא טיפול בכלבים, החזקת כלב. החוק הראשי אמר משהו על פיקוח על כלבים, התקנות מסדירות את אורך הרצועה בהקשר של הפיקוח על כלבים, בא חוק העזר ואומר דבר שהוא לא סותר, בנגזרת מסוימת הוא מטפל בדרך שונה. אמרו שצריך זמם רק בגן ציבורי, באה העירייה ואומרת אחרת.

זה להגשמת התכליות הקבועות בו?

חוק העזר נובע מפקודת העיריות הוא לא נובע מהחוק הספציפי. יש כאן שתי מערכות דינים שמסדירות את אותה התנהגות. מבחינת האזרח יש לו שתי מערכות דינים שחלות על ראשו.

זה אושר על ידי ועדת חוקה?

בעיריית רעננה יש את הנושא של מניעת רעש. יש צו לעניין מתי מותר להרעיש בערים, ככלל בכל הארץ, בל"ג בעומר בימי שישי ובשעות מסוימות. לעומת זאת, בעירית רעננה יש חוק עזר משלה עם שעות מסוימות שבהם מותר להרעיש, זה לא חופף וזה גם לא סותר. אלה שתי מערכות דינים מקבילות שלא מדברות אחת עם השנייה.

השאלה שלי היא כזו למה שלא נאמר את המדרג ונאמר שחוק עזר לא יכול לסתור חקיקה ראשית.

אין יותר חוק עזר ברגע שהגדרנו חקיקת משנה, השאלה מה קורה כשהשר מוציא תקנה אחת וראש העיר מוציא תקנה אחרת.

הבעיה הזו היא לא בעיה שנובעת סביב החוקה, אתה צריך להגיד שחקיקת משנה לא יכולה לסתור חקיקה ראשית ונגמר העניין. יש שתי חקיקות ראשיות סותרות שמכוחם נובעות תקנות סותרות, נטפל בזה,או פה או בבית משפט.

בחוקי עזר סדר וניקיון יש הגדרת דרך, שם כתוב שדרך כולל כל מקום שציבור יכול לעבור. במודיעין יש מרכז מסחרי שיש לו רחבה גדולה, הרחבה הגדולה הזו רשומה על שם בעלי הדירות בטאבו, בעלי החנויות. מישהו שם ארגז למכירת סחורה, באו ורשמו לו קנס על הנחת מפגע. הוא בא לבית משפט ואמר, דרך זה כל מקום שלציבור יש גישה אליו, אמר העורך דין יש גם עניין של קניין פרטי, אני יכול לסגור את הדרך הזו ובית המשפט אמר לו שהוא לא יכול.

שתי הערות , אם הייתי יודע שיהיה פרק שלטון מקומי הייתי מציע לקיים שם את הדיון כי הנקודה הזו של חקיקת משנה היא נגזרת של התפיסה מהו השלטון המקומי, מהו כוחו, מה מקור כוחו החוקתי הבסיסי, מקור הכוח של האזרח ששלח מישהו לנהל את עניינו והאדם שהוא בחר בו בפתק בקלפי המקומי יקבע מהו אורך הזמם או מהי דרך, והוא שם עוד פתק של מי שינהל את עניינו בממשלה.

יש אדם ברשות מקומית שעוסק בדברים האלה.

הצעת החוק כפי שהיא מונחת על השולחן לא עושה את זה כמו שהיא לא עושה דברים אחרים. כך שאחרי פרק שלטון מקומי היה מקום לחזור לכאן. אפשר להציע סדר שאם לא יהיה פרק על שלטון מקומי, אפשר יהיה לחזור לפה ולחשוב האם צריך להסדיר את העניינים. מכל מקום זו שאלה מאד משמעותית שכבר מכוננים חוקה למדינה צריך לתת עליה את הדעת. ב- 9(ב) אפשר אולי לעבור בלי לפתור אותה.


בתשובה אחרת לרב לוי, אני חושב שיש הבדל בין שני סטים של תקנות שסותרים זה ת זה, שאז הממשלה תפתור כי היא זו שמתקינה או בית המשפט, לבין חוק עזר ותקנות שבית המשפט יכול לפתור אבל בבסיסי זה יחס בין שני גופים שלטוניים, שלטון מקומי ושלטון מרכזי, שראוי לדיון חוקתי. זו שאלה אחרת מאשר התנגשות בין שתי תקנות.

זה היה נכון אילו היית אומר שזה יכול להיות רק בחוק עזר. מנכ"ל משרד הבריאות שהוסמך לחוקק תקנות, יתקין תקנות והקרפ"ר - - -

זו עדין הממשלה, זה יחס בין שני גופים אבל לממשלה אין סמכות יסודית ותפיסתית על השלטון המקומי, להתערב בכל עניין ועניין.

לא הגדרנו את זה, זו הבעיה, יש פרק חסר בחוקה. אני חושב שאנחנו נעלה להצבעה חוקה בלי שלטון המקומי.

אני רוצה פרק על שלטון מקומי.

נוסיף אותה בין ראשונה לשנייה ושלישית, אני לא רואה שאני מצליח לעשות את זה.

ישנה שאלה שעולה אצלנו הרבה על חקיקת משנה בכלל ועל חוקי עזר בפרט. אנחנו נדרשים במשטרה הרבה פעמים לסייע לעיריות באכיפת חוקי עזר. לפעמים העיריות בחוקי העזר מקנות סמכויות חדשות למשטרה שלא קיימות בשום מקום אחר.


לדוגמה, האם מותר לי להיכנס לדירה כדי לתפוס כלב שחשוד בכלבת? האם מותר לי להיכנס למקרקעין כדי להרוס מבנה מסוכן תוך שימוש בכוח למרות שזה לא כתוב בשום חקיקה ראשית? האם מותר לי להיכנס למקרקעין לצורך מדידות, הפקח שלה עירייה רוצה להיכנס לקחת מדידות, החוק הראשי לא מסמיך אותו בשימוש בכוח, הבן אדם מתנגד אבל העירייה מסמיכה בחוקי עזר שהמשטרה תוכל להשתמש בכוח, או הפקח מוסמך להשתמש בכוח ומבקש סיוע של העירייה. יש לנו המון שאלות כאלה. כמדיניות א' אנחנו לא מסייעים, אנחנו רואים בחקיקת עזר כמשהו שלא מוסמך לפגוע בזכויות חוקתיות של אדם בלי חקיקה ראשית אבל אנחנו מקבלים על זה יום יום.

במליאה באו אתכם בחשבון פעם אחר פעם על נושא של הריסת מבנים, בדיוק על הסוגיה הזו, השר דיבר והיו אנשים שקראו קריאות ביניים.

התפקיד שלכם הוא למנוע עבירות ולגלות עבירות, וכשאני אומר לך שיש פה בניה בלתי חוקית או שיש כלב חשוד בכלבת ועל פי החוק צריך לתפוס אותו ואתה מדבר על זכויות אדם.

אתה רוצה את המדרג?

פה למשל החוקה תאמר שבחקיקה ראשית מותר לתת עונש, סמכויות של ענישה, אם באותה מידה מותר בחקיקת מנה להסמיך בסמכויות פוגעניות כאלה ואחרות אז גם את זה צריך לומר.

חוקי עזר פוגעים בזכויות לפעמים.

זו לא חקיקת משנה זה 9(ג).

זה לא חייב להיות ענישה זה יכול להיות גם פלישה לרשות הפרט.

בפרק הזכויות פסקת ההגבלה תאמר שאפשר לפגוע בחוק, או לפי חוק, זה מה שנאמר היום וזה אני מניח גם הרעיון שיאומץ. הדבר יהיה נכון מכוח חוק.

גם העירייה יכולה לחוקק בחוקי עזר שפוגעים בזכויות אדם, האם יש לה מגבלה? האם יש חוק שמגביל אותה? או שמחר יבוא ראש עיר וישכנע את העירייה שלו שמותר להיכנס בכל יום שבת לבדוק אם הדליקו נרות.

בדיונים פנימיים כרגע אנחנו לא מאשרים כניסה לבית.

כי אתם חושבים שאין הסמכה מפורשת בחוק הראשי, אבל אם הייתה הסמכה מפורשת?

לכן אני חושב שצריך פרק של רשויות מקומיות ולדון בפרק הזה.

השאלה אם אנחנו רוצים מדרגים זה לא רק לגבי רשויות מקומיות. מדרגים זה נוגע גם לרשויות אחרות למשרדי ממשלה, אני מוכן לנסות להתמודד אבל אני חושב שבנקודה מסוימת לא נצליח להגיע לכיסוי ההתנגשויות האלו. אם אתה רוצה לנסות לנסח, בבקשה, אני לא רואה שיהיה פרק על שלטון מקומי אבל אתה יכול לנסות לנסח.

הבעיה של חוקי עזר שפוגעים בזכויות אדם, מבחינה פורמאלית, כמו כל חקיקת משנה אחרת שפוגעת בזכויות אדם, הם צריכים להיבחן על פי מבחנים של פסקת ההגבלה, הם צריכים הסמכה מפורשת בחוק והאיזונים לפי פסקת ההגבלה. הייחוד בחוקי עזר בכך שמקור הסמכות התפיסתי הוא שלטון מקומי נבחר, לא בגלל המבחן הפורמאלי, פורמאלית אין עם זה בעיה, צריך הסמכה מפורשת בחוק.


אם פקודת העיריות היום מנוסחת לתת הסמכה כללית חוק עזר, אז אין שם אולי הסמכה מפורשת לפגוע להיכנס וכן הלאה ואז זו בעיה של החוק שאפשר לתקן את זה. ברמה החוקתית השאלה היא האם צריך לתת יותר כוחות לשלטון מקומי כי הוא מנהל את העניינים ואת החיים כמו שלטון מרכזי, או פחות כוחות כי פחות סומכים עליו כי אין אחידות וכן הלאה, אלה השאלות.


החוק הראשי מסמיך את מחוקק המשנה, פקודת העיריות היום וגם חוק העיריות החדש לא נותנים לזה מענה כמו שצריך.

הוראות שנותן אלוף פיקוד מרכז זו חקיקה ראשית מבחינתנו? משנית?

חקיקה ראשית, הכנסת חוקקה את זה.

זה לא הדין של המדינה, לא חוקי מדינת ישראל.

שאלתי את השאלה כך לא בכדי, המפקד הצבאי הוא קצין בצבא הגנה לישראל הנושא בתרמילו את המשפט החוקתי של מדינת ישראל באשר ילך, כך כתוב בפסיקה מילה במילה. כאשר החוקה של מדינת ישראל קובעת דבר מסוים הוא, כקצין בצבא הישראלי הולך עם זה בתרמיל, האם כשהוא עובר את הקו או אומר, אני עכשיו מפקד צבאי הוא מחליף את התרמיל? כי עד היום הפסיקה אומרת שלא.

תלוי לאיזה הקשרים, בצקלונו הוא נושא את עיקרי המשפט.

הוא כפוף לכללי המנהל ורשות שלטונית אבל לא כל היתר.

רשות שלטונית, כשהוא עובד כמפקד צבאי, זכויות אדם יש באזור יהודה ושומרון, מכוח מה?

לא מכוח חוקי היסוד של מדינת ישראל מכוח חוקים בינלאומיים.

אם זה מכוח החוקה, חוקי יסוד של מדינת ישראל זו החוקה.

שאלה לסדר, לאן אתה לוקח אותנו?

אם אנחנו הולכים לקבוע את רמת המדרג, כדאי שניקח את זה בחשבון.

אני אומר שלא נצא מזה, ישנה נקודה שכמה שתיצור מדרג, תמיד יהיו לך התנגשויות בכל מיני מקומות, לכן נוח לי להשיר את זה בינתיים כך, אלא אם כן היועץ המשפטי בא עם רעיון למדרג כל כך ברור וכל כל נוח שאני יכול לחיות אתו, אז אני אאמץ אותו.

הרעיון הזה מחייב דיון מדיניות מעמיק, זה לא עניין ניסוחי.

תודה לכולם הישיבה נעולה
הישיבה ננעלה בשעה 12:40