PAGE
17
ועדת החוקה, חוק ומשפט

15.07.08

הכנסת השבע-עשרה






נוסח לא מתוקן

מושב שלישי
פרוטוקול מס' 612

מישיבת ועדת החוקה, חוק ומשפט

מיום שלישי, י"ב בתמוז, התשס"ח (15 ביולי, 2008) בשעה 11:30

פרק שני: זכויות היסוד של האדם סעיף 17 – זכויות רווחה – המשך דיון

חברי הוועדה: מנחם בן ששון – היו"ר

פרופ' שמעון שטרית

עו"ד שי סומך

עו"ד אבישי פדהצור

פרופ' אבי בן בסט

עמיר אברמוביץ

טלי ארפי

דב בארי

רביב סובל

עו"ד ורד וייץ

עו"ד גיל גן-מור

ענבר מנחם – עמותת סנגור קהילתי

עו"ד גלעד קריב – המרכז לפלורליזם יהודי

עו"ד יואל גולובנסקי – המכון לאסטרטגיה ציונית

רחל פנקובר

איריס הרפז – הסתדרות העובדים הלאומית בישראל

אייל זנדברג

דורית ואג

לאה קיקיון

זכויות היסוד של האדם סעיף 17 – זכויות רווחה – המשך דיון

שלום לכולם, אני מתכבד לפתוח את הדיון. אני מתנצל מראש שהוא יהיה קצר, למרות שהוקצו לו שעה וחצי, ולא בטוח שנוכל למצות את מלוא הזמן. נסכם את הדיון הקודם.

הדיון הקודם היה דיון שעסקנו בו בזכויות רווחה – זכויות חברתיות. הוצגו בפני הוועדה שלושה מודלים שאותם ניתחנו על מרכיביהם. המודלים מופיעים בפניכם בחוברת מס' 2 כסיכום של ההצעות שגובשו בכנסת הקודמת וגם חולקו כאן בדפים צבעוניים. בתמצית, דובר על כך שהוועדה צריכה להחליט – ראשית, האם האינטרס שעומד ביסוד העניין, כלומר – הענקה של אפשרות קיום לתושבים, לאזרחים – תנוסח בחובה על המדינה או כזכות כיתר זכויות האדם, אבחנה בין מודל א' לשתי החלופות האחרות. הולכים לדרך של ניסוח כזכות – חלופה ב' ו-ג' נבדלות זו מזו במידת הפירוט שניתנת לכל אחת מהזכויות בתוך אגד הזכויות הנקראות "זכויות חברתיות". נוסף לכך עלתה השאלה למי תוענק הזכות או כלפי מי תעמוד החובה. זו שאלה שלא עלתה לדיון אבל היא נמצאת. היא נכונה לגבי כל זכויות האדם, ונכונה יותר לגבי זכויות חברתיות. השאלה היא האם זה לכל אזרח, לכל תושב, לכל אזרח שהוא תושב, לכל אדם – בהקשר הזה יהיה אפשר אולי להבחין בין הזכויות השונות, וכשנתקדם אחרי החלק הכללי שבו אנו נמצאים, לזכויות הפרטניות, נדמה לי שאפשר יהיה לומר שזכות לחינוך שונה אולי מזכויות אחרות בהקשר לשאלה למי היא צריכה להינתן, או גם בתוך זכות הבריאות, למשל – טיפול דחוף, מציל חיים, אולי היקף הנהנים ממנו צריך להיות שונה מהיקף אלה שנהנים מזכות לביטחון סוציאלי.


שאלה נוספת – מה הן אותן זכויות משנה שצריכות להיכלל בחוקה ומתוך כך גם מידת הפירוט. נדמה לי שלבסוף גם עולה השאלה של הביקורת השיפוטית, שקשורה לשאלת היקף הזכות מלכתחילה. כלומר, האם הזכות, כפי שהיא תוגדר, באופן רחב או צר -בסופו של דבר מוגבלת ליכולת כלכלית של המדינה או חוקים שייקבעו, או איזשהו מנגנון שמסייג מראש את היקף הזכות, בין אם בצורה מוסדית, שאומרת שהכנסת תקבע את זה, ובין לפי איזשהו מדד- ספק אובייקטיבי –של יכולת כלכלית של המדינה, כפי שמופיע בחלק מהחלופות, והצד האחר של הדבר הוא הצד של הביקורת השיפוטית. משהוגדרה הזכות או החובה, ונקבע ההיקף שלה, הפירוט שלה, המגבלות והסייגים, עולה השאלה איך תיאכף אותה חובה על רשויות השלטון לקיים את הזכות. גם כאן הוצגו שלוש חלופות. אני מניח שאפשר לחשוב על יותר מזה. החלופה הפשוטה: ביקורת שיפוטית רגילה, כפי שתהיה ביקורת שיפוטית בעניינן של שאר הזכויות בפרק זכויות האדם. כלומר, פסקת הגבלה, שתנוסח כפי שהיא תנוסח, אבל נניח בשלב זה שהיא תהיה דומה לניסוח המקובל היום בשני חוקי היסוד הקיימים. חלופה שניה מדברת על חסינות מפני ביקורת שיפוטית – כלומר, שלא תהיה ביקורת שיפוטית על העניינים האלה. פשוט מאד: הזכויות תהיינה כתובות, הן תנחנה את רשויות השלטון, שהן, ככלל, כך אנו מניחים ויודעים – פועלים ומקיימים את מה שיהיה כתוב בחוקה, או ודאי – מה שכתוב היום בחוקי היסוד, ועם זאת, לא יהיה סעד של בית המשפט. חלופת ביניים היא – שבית המשפט יוכל להתערב, יוכל לברר טענות שכאלה, אלא שבית המשפט לא יוכל לתת סעד אופרטיבי. כינו זאת "המודל האנגלי" על דרך הקיצור. זה לא בדיוק המודל האנגלי, שהכוונה בו היא לאותה הוראה בחוק זכויות האדם באנגליה שבעצם נותנת סמכות לבית המשפט לקבוע שהוראה בחוק אינה תואמת את העקרונות המחויבים מכוח האמנה האירופאית. כלומר – זו מעין הצהרה על כך שהמחוקק או המדינה לא עשו די, או חרגו או לא עמדו בדרישה, אבל אין סעד אופרטיבי שמורה על ביטול חוק או על הוראה אופרטיבית לממשלה. אז לשם הקיצור נקרא לזה המודל האנגלי, למרות חוסר הדיוק, מודל של סעד הצהרתי או סעד מוגבל.

יש כאן לכאורה הרבה מאד חלופות עם שילובים וזה קומבינטורי – זה מוביל לשילובים רבים, אבל אם הוועדה תלך לפי איזשהו קו מנחה אחד, קו מנחה ערכי-מוסדי, אז לא כל החלופות משתלבות זו עם זו. הדברים שנאמרו בישיבה הקודמת – חבר הכנסת רביץ, חבר הכנסת בן ששון, כפי שזכור לי - הלכו לכיוון של מודל - -

הכיוון המנומר –ניסינו ליצור מודל "זברה" שיש בה יתרונות מכל מיני כיוונים, לפי דעתנו.

הכוונה היא לכיוון של זכות. הדברים שנאמרו על ידי חברי הכנסת כיוונו לכיוון שתהיה אמירה על זכות, ולא כחובה כללית. עם זאת דובר על כך שאותה הזכות תיוחד למי שאין לו –תיוחד לתנאי קיום נאותים, ללא הגבלה של יכולת כלכלית, ובסעיפים הפרטניים עדיין לא דנו, מתוך הנחה שאמירה רחבה יותר על כך שיקדמו את הרווחה והזכויות תהיה אמירה כללית אבל היא לא תהיה אמירה של זכות אלא של חובה. זאת אומרת, לכאורה, מתוך הדברים עולה שיהיה פה מעין מדרג, כך שתהיה אמירה על כך שיש זכות ליהנות מתנאי קיום נאותים שהולמים את כבודו וצרכיו כבן אנוש של כל אזרח או תושב, תהיה זכות ליהנות מתנאי קיום נאותים, ובצד זה – אמירה כללית יותר על החובה הכללית של המדינה לקדם את רווחת תושביה ואזרחיה. זאת, מניסיון ליצור שילוב. אני מודה שהמבנה הזה לא פותר את הבעיות לשיטת מי שסובר שלא צריכה להיות זכות, ושני – שזה פותח פתח, אכן. זה קובע היקף רחב מאד של זכויות הגם שלפי המודל הזה לא תפורט רשימה של זכויות או בתחומי המדור, המזון, כפי שהופיע בנוסח המקורי, אבל זה איזשהו כיוון, ועדיין לא הוכרע העניין של ביקורת שיפוטית, אם כי אני מבין שהולכים לכיוון של ביקורת שיפוטית רגילה, כך אני מבין.

לא, אתה טועה. זה הרי היה הפיצוי . יצרת מערך שיש בו איזון.

אבל יש בו גם הכרעה ערכית, הכרעה לכיוון מסוים.


אם רוצים אמנם להוסיף אמירה כללית של חובה בצד הזכות, יכול להיות שיש מקום שאת החובה הזו נכלול בפרק עקרונות היסוד. זה רעיון שאני מעלה כאן. כלומר, יש בפרק עקרונות היסוד סעיף שמדבר על אופי המדינה, ושם אפשר גם, אולי, לבנות סעיף קרוב לזה, ובאותן הוראות, כשמדובר על חובות כלליות של המדינה כלפי התושבים - -

אתה מדבר על תשתיתיות? על לחם ומים לנזקקים, או להפך – חובת המדינה בהגדרה של - -

לא, אני מדבר בצד הזכות. דובר על כך שתהיה אמירה הל זכות, שלכל אזרח יש זכות לתנאי קיום נאותים, וכן הלאה. זה בפרק הזכויות. בצד זה רוצים לדבר על כך שהמדינה תפעל לקידום רווחת אזרחיה ותושביה - -

וזה הנוסח היותר פשוט. מה שהציע משרד המשפטים בדיון הקודם לאמץ.

גם. נדמה לי שעורך הדין סומך כיוון למשהו אחר. אז יכול להיות שאם רוצים לדבר על חובה כללית של מדינה, כמו שיש בפרק עקרונות היסוד מחויבויות יסוד של המדינה וסעיף של אופי המדינה, ומדובר על זה שמדינת ישראל מכבדת את זכויות האדם של כל תושביה, ייתכן שאפשר שם להוסיף שמדינת ישראל תפעל לקידום רווחת תושביה ואזרחיה, כי זה יוצר גם מסגרת של מחויבות בסיסית בין המדינה, כמסגרת, לבין כל פרט ופרט בה. זה אחד מעקרונות היסוד, בצד הזכות הקונקרטית – שאולי תמוקד רק ב: "תנאי קיום נאותים ההולמים את כבודו וצרכיו..." ואומר גם אולי –"הבסיסיים?.." "...כבן אנוש". זאת אומרת, לרמז, אליבא דחבר הכנסת רביץ, שכאן מדובר באמת על הבסיס של הבסיס. שאדם לא יהיה רעב, שתהיה לו קורת גג, וכן הלאה, ואין כוונה שהסעיף הזה יהיה פתח לכך שבית המשפט יתערב במדיניות כלכלית או שהמדינה תהיה חייבת עכשיו לכל מי שאינו מעוניין לעבוד, והוא בן 25, לספק לו תמיכה של 5,000 חודש לקניית סיגריות. אני בכוונה מקצין לסטריאוטיפ, אבל אלה טענות שנשמעו כאן, או בהקשרים אחרים. הכוונה היא לתנאי קיום בסיסיים, מחויבות שהיא ברמה של זכות. שאדם יכול לבוא לבית המשפט ולהגיד: אין לי מה לאכול, אני לא מסוגל לייצר בעצמי הכנסה, ואני מבקש שהמדינה תעזור לי.


עוד נקודה חשובה שעלתה בדיון הקודם: הסעיף בנוסחו לא מתייחס בשום צורה לדרכים שבהם המדינה צריכה לקיים את החובה. גם חשש כזה עלה כאן. גם הנוסחים שבפניכם וגם נוסחים אחרים – זה אותו רעיון. לא מדובר על כך האם צריך לתת חכה או ללמד את האנשים לדוג. יכול להיות שהמשמעות שהמדינה תיתן כסף אבל אותו אדם יצטרך ללכת לקורס, לעבוד, ויכול להיות שהחוק יגיד שאם האדם מסרב להשתלב באיזושהי תכנית שהיא סבירה והוגנת, ומאפשרת לאדם לשמור על חיי משפחה וכן הלאה, הרי שגם הזכות שלו הולכת ומצטמקת. אין כאן מגבלה על הדרכים שמובילות לזכות, אבל זו זכות תוצאתית. חובה על המדינה בסופו של דבר לעמוד בזכות שלאזרח יהיו התנאים הבסיסיים ביותר. זה, פחות או יותר, מתווה הדברים שנאמרו בישיבה הקודמת.

ואם לרכז בקליפת אגוז: יש כאן בעצם חלוקה בין שלושה דברים. חלק ראשון הוא בזכויות: לכל אזרח ותושב נזקק יינתנו אמצעים בסיסיים. לגבי כלל אזרחי ישראל, זה בנוסח הרך יותר, מדינת ישראל תפעל, תשקוד, תעשה. ולגבי הסמכויות השיפוטיות – תהיינה סמכויות של ביקורת שיפוטית רגילות, שיש לכל אורך הדרך. זו היתה החבילה שיצאה בפעם הקודמת.

הנושא שהזכרת בסוף זה רעיון שעלה ולא הופיע בנוסחים שלפניכם, שאותה זכות שאנו מדברים בה, הזכות לתנאי קיום נאותים ההולמים את כבודו וצרכיו הבסיסיים כבן אנוש – היא תינתן - -

רק לאזרח חסר אמצעים.

נכון. לאזרח או תושב חסר אמצעים. זה מושג שעולה פה לדיון, וצריך לחשוב עליו. הכוונה היא לרמז – שוב, זה מישהו שאין לו את היכולת משל עצמו. שלו אין את האמצעים המידיים – לא שהוא מחזיק בהון שהוא אינו מעוניין לממש אותו, אלא – אין לו את האמצעים. אין לו את היכולת לקיום, ו "אמצעים", להבנתי, יכול להיות גם אמצעי ייצור עצמי. כלומר –ללכת ולעמול, לא רק מבחינת סכום הכסף שנמצא בחשבון הבנק שלו.

ועוד אמרה הוועדה, ואני לא רוצה לרדת אליו עכשיו, כי אני רוצה לשמוע עוד הערות על המסלול הזה, ברמה העקרונית. הנטייה של הוועדה היתה – הגדרתי את זה המהלך הגרפי, אבל זה לא גרפי, ועוד פעם קראתי דברים שכתבתם, בן בסט ודהאן: לפרט בסעיף של הזכויות. זאת אומרת, כשמדברים על "הממשלה תפעל לקידום...." אז להשתדל להגיע לפעולה לקידום נדיבה בתיאור, כדי שיהיה לזה לפחות גיבוי בהגדרת היעדים אם לא בתכנים, כי אנחנו מדברים בהגדרה שהיא יחסית - הצעה אחרת, מאופקת יותר.

אני יכול לחוות דעה לגבי ההצעה –

אני רוצה רק לשאול: היית אתנו בדיון, אתה חושב שהוא משקף - -

יש קצת הבדלים בין מה שאתה אומר לבין מה שאומר איל זנדברג, לגבי תנאים נאותים.

קודם כל אני מתנצל – מומי דהאן הגיע עד לכאן, אך בהיעדר חניה לרכבו הוא חזר, אך אנחנו יחד בדברים. אני מתנגד לרוח שיש בטור הימני ואנסה לנמק מדוע. ראשית, אנחנו כן מסתכלים תמיד בכל נושא שאנו עוסקים בו – על העולם הרחב. קדמו לנו מדינות שכתבו חוקה ושינו חוקה,וכדומה. נכון ללפני שלוש שנים, אני לא מכיר נוסח גורף כזה. אנחנו בהחלט נהיה ייחודיים.

כזה, כמו ברישה?

כן, כמו שכתוב פה, שהוא כל כך מרחיב. ראשית, עצם האזכור של זכויות חברתיות בחוקה הוא לא דבר כל כך שכיח לציין אותו בעצמת מחויבות גבוהה. כדי לסבר את האוזן – רק 21 מדינות הזכירו מגורים בחוקתן. רק 29 מדינות הזכירו זכויות עובדים בחוקתן, רק 32 מדינות הזכירות בריאות בחוקתן. שתי הזכויות שבאמת יותר שכיחות זה אותן זכויות ששייכות ל – social security, הביטחון סוציאלי – 47 מדינות, ו- 51 מדינות הזכירו חינוך. שלא תטעו שיש חפיפה. קודם כל, אפשר לראות שבריאות ומגורים זו תופעה די נדירה, ואם נתייחס לרמת המחויבות אז הדבר היחיד שצוין ברמת מחויבות גבוהה, בצורת הנוסח, זה חינוך, וכל היתר צוין ברמת מחויבות נמוכה.


אני לא חושב שזה מקרי. כל הזכויות הללו שרוצים שהמדינה תעניק הן זכויות שיש להן עלות תקציבית, ולא עצם עלות היא הבעיה, אלא אותה נקודה עקרונית, שכל אחד מכיר אותה מחייו האישיים וטוב שנחיל אותה תמיד על חיינו הציבוריים: שלקנות יותר מא' לאור זה שיש לנו מגבלת תקציב, פירושו לקנות פחות מ- ב'. אין דרך אחרת. לכן, להגיד שרוצים הכל זה דבר שהוא בעיה. יש תקופות, למשל כמו ב- 2002, שנה שבה המשק נכנס למשבר, וגירעונותיו גדלו מאד והיה אפילו חשש למשבר פיננסי, ואז היתה החלטה לקצץ בהוצאות. החליטה הממשלה מה שהחליטה. אני אגיד ישר פה שסדר העדיפויות שלה לא תואם את סדר העדיפויות האישי שלי. אני הייתי מקצץ בדברים אחרים. אז מה? אני לא נבחרתי לייצג את רצונו של הציבור וסדר ההעדפות האישי שלי מקסימום חשוב לזוגתי ולא לאף אחד אחר. חברי הכנסת שנבחרו לשם כך החליטו על סדר העדפות מסוים. והנה, באו אנשים והגישו עתירה כנגד הקיצוץ המופלג, שגם לטעמי היה מופלג, באבטחת הכנסה.

לא רק הסיגו, גם לקחו אותו לבית המשפט.

כן. ונניח לרגע שעתירתם היתה מתקבלת. אז אם רק זה היה מתקבל, אותה מסגרת שנקבעה היתה נפרצת. ואם היו רוצים שהיא לא תיפרץ היו אומרים – לא נקצץ באבטחת הכנסה כמו שרצינו, אז נקצץ בחינוך. ואז, מישהו אחר היה מגיש עתירה. נניח שהיא היתה מתקבלת – אז לא לקיצוץ בחינוך ובאבטחת הכנסה, כי שני אלה נפלו כבר בבית המשפט, אז נקצץ במגורים, בבריאות, וכו' וכו'. כשמגיעים לסדרי עדיפויות- יש להשאיר אותן למי שנבחר לייצג את סדרי העדיפויות של החברה. אם אתה שם את הכל באותו מדרג – אני לא רואה איך נוכל להיות מחויבים לזה. תמיד כשנרצה להוסיף משהו נצטרך להוריד מדבר אחר, וכו', כמובן – באותה מגבלת תקציב.


לכן, זה לא מקרה שמדינות רבות בחרו נוסח כמו שאנחנו הצענו, שנאמר : "שייקבע בחוק או על פיו", כלומר- שהמילה האחרונה היא של הפרלמנט, ובמקרה שלנו – לכנסת ישראל, לה צריכה להיות המילה האחרונה. קיצורו של דבר, נראה לי שנוסחים גורפים כאלה הם לא טובים, לא מקובלים בעולם הרחב גם בדמוקרטיות הנדיבות יותר, שיש בהן הכל מכל כל. כמו כן – אני חושב שהם מקשים מאד לנהל חיי מדינה. אירועים מהסוג של 2002 ו- 2003 יכולים להתרחש פה בכל רגע, אפילו יותר מאשר במדינות אחרות שהיו פחות נדיבות, משום שלנו, בנוסף לפוטנציאל הבעיות הכלכליות שיש לכל מדינה, ובזה אנחנו לא יוצאי דופן – יש לנו גם פוטנציאל של בעיות ביטחוניות שגורר בעקבותיו לעתים קרובות גם בעיות כלכליות. אי אפשר לאבד את הגמישות הזו של ניהול כלכלי, לענות בשעת חירום במהירות. והנה, היתה שעת חירום – הממשלה בחרה לענות בדרך שהיא בחרה והכנסת אישרה, ובכל זאת היו אנשים שחשבו שצריך לקחת את זה לבית המשפט. זה דבר שלא הייתי רוצה בו. אני חושב שזה לא דבר רצוי.


אז כן חשוב שתהיה לנו איזו שהיא רמת מחויבות – הצהרתית, או אולי קצת יותר הצהרתית, באשר לזכויות השונות. אפשר לעשות דבר כמו שאנחנו עשינו : אנחנו חשבנו, כמו אומות אחרות שלחינוך צריך לתת העדפה גבוהה יותר, ילדים לא יילכו לבית המשפט וזה גם מה שמתקשר ל"חכות ודגים" שנאמרו כאן, לפחות נוודא שבדור הבא יהיו לנו פחות עניים ויותר אנשים עם כושר השתכרות נאות, וכו'. אז את זה אפשר לעשות. נתת למשהו מסוים עדיפות על פני אחרים. לשים את כולם באותו מדרג – נראה לי לא נכון.

לכאורה, לפי התפיסה שאתה מציג – אתה אומר לנו לקחת את ההצעה של המכון לאסטרטגיה. זה הניסוח הפחות מחייב, היותר כללי, והוא הולך בעקבותיכם בהגדרה של "המדינה תשאף" זאת אומרת - הוא לא נותן את זה כזכות אלא מעניק את זה כהצהרה. בכל זאת אני רוצה להבין, להסביר מה היה כאן בדיון הקודם. אמרו כך החברים: ראשית, אנחנו רוצים להצהיר על עצמנו כעל מדינת חסד, ויש ערכים שהם ערכי צדקה וחסד, ואנחנו רוצים שהם יבואו לידי ביטוי. כיוון שלחסד יש מחיר, בדיוק כמו שאמרת, וזה לא היה דיון הזוי מבחינה כלכלית – אז המחיר שאנחנו מבקשים לעשות הוא במדרג. הנצרך יקבל, באופן כללי, קיום בסיסי. האחרים – ילכו להגדרה הכוללת, זו שהצגתם אתם או זו שהציע המכון לאסטרטגיה ציונית. כן אפרט או לא אפרט – אין נפקותא. תכף נדבר על כך. מה הנפקותא שאתה חושש ממנה? – אתה אומר: אל תהיה נדיב, ואל תיתן 10 סעיפים בזכויות חברתיות. אני שואל: אולי יש צד שני? אם אני אתן 10 יידע המחוקק שבא לעשות חוקים ויידע בית המשפט שבא לבקר אותם שבזה שנכתבו 10 – אלה העשרה ותו לא. כל הטענות בהכנסת כל מיני משמעויות לסעיפים חוקתיים שאינם מפרטים היו שהם - -משום שלא היה שום דבר. אבל היום, כשתהיה חוקה שלמה , ויהיו כתובים בה 10, ויהיה ברור שאלה הם ה- 10 או ה- 7 או ה-5, נדבר על כך. עצם האמירה הזו אומרת בדיוק את מה שדיברת עליו: סדר עדיפויות, הענקת מעמד בכיר ומתווה שאומר: יש המדרג בסיסי, זכות, יש מעליו – הענקה, ויש מעל כל הדברים האלה, או לצדם – כדי לא לדבר על מדרג היררכי – אפשרות של ביקורת שיפוטית. כשאתה מגיע לדברים הללו אתה יוצר את מה שאתה שואף אליו, ויש אפשרות ליד השולחן הזה להגיד מה הוא סדר העדיפויות, ואתה אומר מה הוא.


הנקודה האחרונה היא האיום שקיים לאורך כל הדרך – למה לכתוב חוקה, כי המדינה נמצאת בהתהוות – כמו ב- 48, המדינה נמצאת בסכנה –כפי שאומרים הביטחוניסטיים, אז אני אומר – בסדר, אפשר, כמו שיש הוראות שעה ביטחוניות, אפשר להכניס הגדרה של הוראת שעה כלכלית – ביטחונית, כי כשיש רעידת אדמה כל הכללים משתנים. לכן, את בקשת העקרונות
שחברים פה הביעו תוך תפיסה חברתית, וזה לא סוד שיש בכנסת הזו מגמות שמרניות ולימין בתפיסות ביטחוניות, ומצד שני הצהרות שמרניות ולשמאל בעניינים כלכליים, למרות שבאורחות חייהם אנשים נמצאים גם בחזית השניה קרובים לאמירה הראשונה.

זה בדיוק מה שניסיתי להגיד. לא הובנתי. כל התקציב, חוץ מביטחון – נמצא במשפט הזה. אז אין לך סדר עדיפויות. זה מה שאני אומר. כל תקציב מדינת ישראל למעט - -

לפי איזו חלופה?

שכחתכם רק את איכות הסביבה - -

בעמוד הבא.

זה בדיוק מה שאני אומר: לא קבעתם סדר עדיפויות. חוץ מביטחון – הכל נמצא פה. אז כשיגיע הרגע לשאול - מה יהיה במקום מה?

תנאי קיום בסיסיים זה כל תקציב המדינה?

זה כל תקציב המדינה, כן. במה עוסק תקציב הרווחה? ברווחה, נכון? במה עוסק תקציב הבריאות? במה עוסק תקציב החינוך? שלושת אלה, פלוס ביטחון, זה 90% מהתקציב. שמתם פה את כל התקציב, זה מה שאני אומר לכם. רציתם לעשות חסד, ואתם לא בדיוק עושים חסד.

אתה מתייחס התייחסות עקרונית לכל המהלך ואתה אומר שאין בו סדר עדיפויות. אז אני אומר שראשית, עשינו סדר עדיפויות. אמרנו – בין צרכים בסיסיים לבין דברים אחרים. לדל נתנו יותר – על זה לא אמרת אף מילה. אולי זה לא נכון? האוצר, אני מניח, צריך לתהות מה המשמעות של האמירה הזו.

לא אמרתם רק לדל. אמרתם: לדל, לבריאות, לחינוך. ואני אומר לך ששלושת אלה, פלוס הביטחון - זה 90% מהתקציב. לא אמרתם שלחלשים תתנו יותר בריאות מאשר לאחרים. אמרתם – לכל אזרח. – שמדברם על תרופות מצילות חיים - -

"לכל אזרח או תושב חסר אמצעים הזכות לתמיכה מטעם המדינה, שתבטיח עבורו תנאי קיום נאותים ההולמים את כבודו או צרכיו הבסיסיים כבן אנוש. הכנסת תחוקק חוקים לאבטחת זכות זו". זה הדבר הראשון. השני – כל הסעיפים של "המדינה תפעל". וכאן אני רוצה להיות גמיש, רוצה לקבל הנחיה מה לכתוב. אבל קודם כל תגיד לי שהבסיס הזה שאמרתי, לנצרך, הוא נכון או לא. לא אמרת אף מילה על זה, דילגת על זה.

מתוך הנחה שאולי יהיו סעיפים נוספים מפורטים לגבי בריאות שיעשו דיפרנציאציה בין מצילי חיים ומידיים, לדברים אחרים.

עזוב את מצילי החיים. זה לא חלק גדול מתקציב הבריאות. כשאתם מדברים על בריאות, לדוגמה, אתם לא מתכוונים לעשות אבחנה בין אדם שהוא חלש ואדם שהוא חזק, שיקנה את הבריאות לבד. מדברים על זה שהמדינה תספק לו. אז אני אומר שוב: תקציב הרווחה, שהוא כולו לנצרכים וחלשים ותקציב הבריאות, שהוא כולו לבריאות של עם ישראל, ותקציב החינוך שהוא כולו חינוך לעם ישראל, פלוס ביטחון, אני אומר לכם שוב: זה 90% מהתקציב.

אנחנו עוד לא אמרנו. אנחנו עכשיו התלבטנו.


אני עוד פעם אחזור: אני מבקש התייחסות לשאלה: לנצרך, ולמי שאינו נצרך – הנטייה שלנו בפעם הקודמת היתה לקחת את הצעת המכון לדמוקרטיה, או המכון לאסטרטגיה ציונית – הנטייה היתה להצעת המכון לדמוקרטיה, כי היא יותר מפורטת, ולהגיד –קחו סעיפים אלה ואלה ושימו אותם בחוקה. אתה מתנגד לזה.

אני בעד זה. אני נגד מה שכתוב בצד ימין.

אולי אני אבהיר מה נמצא על השולחן: מה שמופיע לפניך בחלופה א' של סעיף 17, ואז אתה רואה חלופה ב', ואז, בעמוד הבא יש פירוט של הזכות לבריאות, וגם לאיכות הסביבה, ולחינוך. יש כאן שלוש חלופות מאד ארוכות. לאחר הדיון הקודם ניסו להתמקד במה שמופיע כחלופה ב': "לכל אזרח ישראלי ולכל תושב ישראלי הזכות ליהנות מתנאי קיום נאותים". את מה שהחליטו ניסחתי –וזה מופיע אצלכם בדף חסר הכותרת. הוא מנסה להגיד בתמצית את מה שהרב רביץ וחבר הכנסת בן ששון ניסו להוליך אליו, כנראה, בסוף הדיון הקודם. הוא אומר דבר כזה: לגבי נצרכים – מה שמופיע פה כ "אדם חסר אמצעים" תהיה זכות, ולא חובה ערטילאית של המדינה, אבל רק לגבי צרכים בסיסיים כבן אנוש. לא מתייחסים כרגע לבריאות או לחינוך.

אבל לא בזה הסתכמו כל הזכויות.

נכון. זה הסעיף הכללי שלגביו לא רוצים לקבוע תנאי של יכולת כלכלית ולא רוצים לקבוע רק סעד הצהרתי. אומרים: מדובר פה על תנאי קיום בסיסיים. "כבן אנוש", "נאותים". מדובר פה על אדם שהוא חסר אמצעים, והביטוי הזה הוא עוד פתוח פה לדיון, אבל הכיוון הוא – למי שאין לו, ואין לו את הדברים הבסיסיים.


מה הם הדברים הבסיסיים? האם חינוך הוא דבר בסיסי? זו שאלה. כנראה יהיה סעיף נפרד ואז יהיה ברור שזה אולי לא. אבל ודאי – מזון, מדור, מלבוש והשאר – חמשת המ"מים שדובר בהם. זה הרעיון. האם יהיו עוד סעיפים פרטניים? ייתכן שכן. הוועדה עדיין לא דנה בכך. אבל בסעיפים הפרטניים שיהיו הכוונה, לפי המודל הזה, שהם כן יהיו מוגבלים ומצומצמים לפי יכולת כלכלית או סייגים אחרים - -

או סדרי עדיפויות.

או קונקרטיזציה. יגידו: חינוך? יש X שעות לימוד, זה מה שהחוקה מבטיחה. החוקה לא תאמר כמה שעות יש בשבוע. זה הגיוני שלא יהיו 10 שעות בשבוע, אלא משהו קצת יותר גדול, אבל החוקה לא תרד לפרטנות ולכן כן תאפשר גמישות. החוקה אולי לא תאמר מה הם שירותי הבריאות הניתנים, ואולי תעשה אבחנה בסעיף הבריאות בין דברים מצילי חיים מידיים, לבין דברים אחרים. אולי שם יחליטו שלעשירים לא יינתן, או רק תהיה נגישות שוויונית למערכת בריאות. אבל זה לא מה שנאמר פה. מה שנאמר פה - הכוונה היא לתנאי קיום בסיסיים.

הבנתי. זה נוסח שאני רואה רק עכשיו אבל באינסטינקט אני מתנגד לו, כי אני רוצה שהשאלה מי הוא חסר אמצעים, עד כמה חסר אמצעים ומה ניתן לו – ייקבע בחוק. חוקה היא אוסף של עקרונות ובסעיף הזה מנסים לרדת עוד קומה שהיא מתחת לעקרונות. אנחנו בכל זאת כתבנו "תפעל" ולא "תשאף", שזה יותר חד. אנחנו בעד זה שמדינה, כמו שכתוב פה, בדיוק בנוסח של הצעת המכון לדמוקרטיה, והפירוט, ויש פה ניסיון לרדת לפירוט בזכות מסוימת, אנחנו מציעים שייקבע בחוק. יש פה ניסיון לדבר שאני אומר – למיטב זכרוני, אינני זוכר ניסוח שנכנס לפרטים כמו "חסר אמצעים" וכדומה. אני לא זוכר חוקה כזו. אדרבא, אשמח אם תתקנו אותי. אני ממש לא זוכר חוקה כזו. בנוסח הזה מנסים לרדת קומה אחת מתחת לחוקה, שזו קומת החוק. צריך להשאיר את זה לחוק, לקבוע מי הוא נצרך, כמה הוא יקבל, וכדומה. עד כמה שזכרוני טוב אינני זוכר ניסוח שיורד לפירוט.

יש מדינות שהדבר קיים. אני אוכל להראות לך שמדובר על אנשים שהם בצורך, אנשים שנמצאים במצב שלפעמים אפילו מונים את המצבים שהובילו אותם לחוסר אמצעים – מצב של חוסר תעסוקה, זקנה - -

אז אתה בדקת. זה נדיר, נכון?

כשאומרים שרק 32 מדינות מחילות סעיף מסוים ומציגים את זה כנדיר, אני חושב שזה לא נדיר.

ב"נדיר" התכוונתי שבטח יש 4 מדינות .

השאלה היא האם זה תואם את מה שאנחנו רוצים. השאלה – אם אנחנו משווה לחוקות שנכתבו לפני 60 שנה ואז מונה אותן? ההשוואה המספרית היא מעט בעייתית.

מדינות שינו את חוקותיהן ולא מעט.

רציתי לשאול אותך שאלה נוספת: האם החשש שתיארת הוא בין היתר בעצם חש מסדרי עדיפויות נוקשים שהחוקה קובעת? אפשר להציג אחרי זה תפיסה ערכית שאומרת שראוי שנבחרי הציבור, והממשלה – מעת לעת, תוכל לקבוע את סדרי העדיפויות, לא רק כי היא תיתקל במצוקה, אלא כי ראוי שהיא זו שתחליט. אבל דיברת בעיקר על איזה שהוא צורך, כמו המשבר של 2002 - משבר שיחייב גמישות, והחוקה לא תאפשר אותה.

לא רק משבר, נניח – משתנה הרכב הגילאים באוכלוסייה, משתנים יעדיה של האוכלוסייה.

למה לכבול אותה?

- - שלא יאפשרו בעצם לעמוד במשימה שהחוקה תטיל, כי לא יהיו משאבים. השאלה היא איך אתה רואה פתרונות אפשריים שמאפשרים את הגמישות הזו. אז ראשית – יש את פסקת הגבלה. כמו שניתן לפגוע בזכויות אחרות, פסקת ההגבלה תאמר שאפשר לפעמים לגרוע מהזכות הזו במידה שאינה עולה על הנדרש והמדיות של פסקת ההגבלה בדיוק משקפת את הצרכים. לפעמים אין מספיק חדרי מעצר ונאלצים לכלוא עצורים בבתי כלא, שאלי התנאים שם הם שונים, וכן הלאה –דוגמאות של זכויות פוליטיות, שלפעמים אין ברירה אלא לפגוע בהם, מסיבות אלה ואחרות. אז גם לכאורה זה מאפשר סוג של גמישות, ואפשר לחשוב על מנגנונים נוספים. אפשר לחשוב שאם יש אילוץ בשנה מסוימת והתקציב אינו מאפשר זאת, אז – ליצור מנגנון שהממשלה תודיע משהו או תחליט משהו.

האם אתה מוכן לכתוב את הדבר הבא – שמי שאתה תסמיך אותו לכתוב את זה יצטרך להגיד באיזו זכות אחרת הוא יפגע כדי לעמוד ביעד? אתה מוכן להוסיף את זה?

בתוך החוקה?

זה בדיוק המבחן האם הכוונה האמיתית לאפשר גמישות בסדר העדיפויות או לא. אני רוצה שאם בתנאים מסוימים כנסת ישראל תרצה לפגוע בחינוך או בהבטחת הכנסה – אני רוצה שהוא יגיד שאם לא פוגעים בזה, במה כן פוגעים.

זה מצוי בפרק על יסודות משק המדינה, אם אני זוכר נכון.

אתה חוזר להנחה כאילו שאפשר לפגוע בדבר הזה. התפיסה הערכית שעומדת מאחורי הניסוחים האלה, ואני מוכן לכל דבר, ניסתי שלושה ניסוחים שסותרים זה את זה. התפיסה הערכית שעומדת פה היא אכן שתנאי הקיום הבסיסיים ביותר הם לא עניין של מה בכך שהממשלה תחרוג, או – זה לא משהו שנמצא בסדר עדיפויות כך סתם, אלא אם כן יש כורך, אילוץ.

נוסף למשפחתי ילד והכנסתי השנה היא בדיוק כמו בשנה שעברה. אתה מסכים אתי שאני צריך לחתוך במשהו, בשביל לכלכל אותו?

אתה מסכים אתי שלא תחתוך במזון? אתה לא תחליט שתרד מתחת לרף מסוים - -

אני – לא, אבל משפחה שהכנסתה נמוכה משלי לא תחתוך, אולי, בשיעורים פרטיים לילד הגדול יותר, בחינוך?

לכן זה לא מופיע פה. הסעיף הזה, כפי שניסו לנסח אותו -"צרכים בסיסיים כבן אנוש". נראה לי שזה מכוון לדברים הבסיסיים ביותר.

אם אתה חושב שרק מזון, אז תכתוב את זה.

אני לא חושב.


אפשר לחשוב על מודלים שמאפשרים את הגמישות, ועדיין משאירים את הניסוח של הזכות. אפשר לחשוב על דברים כאלה, שכאשר הממשלה תחרוג – היא תאמר: אני חורגת, פוגעת בזכות החוקתית, אבל יש לי הצדקה כממשלה לעשות את זה.

כיוון שאנחנו לא מדברים פה על הוצאות בסדר גודל של סיכות וכפתורים אלא על דברים יותר מהותיים, אז אני חושב שמי שמכיר את תקציב המדינה, ברמה הכי אלמנטרית שלו, וכו', אני חושב שהניסוחים האלה מייצרים מצב שבו יהיה קשה לנהל – בלי סדר עדיפות כזה או אחר, ולא במקרה אני מציין פה שסדר העדיפות שהממשלה בחרה ב- 2002 הוא לא לטעמי. אז מה אם הוא לא לטעמי? אבל צריך לנהל מדינה וצריך, במצבים מסוימים, לחתוך מדבר מסוים ולתת בדבר שני. אגב, לא מדובר רק על מצבים משבריים. כל מיני מצבים: עליה בשיעור הילודה, עליה במספר הזקנים, אירועים ביטחוניים וכדומה. ואז צריך לקבל החלטות על סדר עדיפויות, ולצערנו – בהחלטות האלה, על סדר עדיפויות, תמיד מורידים משהו חיוני. אם יש דברים לא חיוניים בתקציב, אני חסיד של לבטל אותם בכלל. תמיד מורידים. מה תקציב התרבות של מדינת ישראל? הרי שואף לאפס, אין מה להוריד. יש לנו בתקציב הזה זה באמת לחם ומרגרינה, לא חמאה, אפילו. בחינוך, ואם נסתכל על כל השינויים שנעשו בתקציב הזה לכל אורך השנים - שם אנחנו נמצאים. אנחנו נמצאים במצב שאם תיתן יותר חינוך, תוריד ברווחה, תיתן יותר ברווחה – תוריד בבריאות. שם אנחנו נמצאים. השומנים שיש בתקציב כזה הם לא כאלה גדולים שאתה חש שיש משהו שאפשר לשמר אותו בלי שייפגע דבר אחר. להערכתי זה לא המצב. חשבנו שבביטחון זה המצב, אז היו אירועים כאלה ובאה ועדה ואמרה שגם בביטחון זה לא המצב. אז צריך לעמוד מול המציאות הזו. זה לא מקרה שמדינות אחרות לא כבלו כך את ידי המחוקק שלהם. קשה לנהל כך חיים. קשה לנהל כך חיים.


דבר אחרון, כדי לסבר את האוזן –זה בדיוק ההבדל בין זכויות שהן כמותיות לזכויות שהן איכותיות. וכבר אמרתי פעם. לבחור ולהיבחר – זה משהו שהוא איכותי, אין בעיה בכלל לעמוד בו. בזכויות שהן כמותיות, אפשר הרבה פעמים – לא לגרור בכל דבר את הממשלה לבית משפט. יש כיתות במדינת ישראל שמספר התלמידים בהם מוציא אותי מדעתי. מה אנחנו נאמר?
מה הוא גודל הכיתה שמבטיח חינוך הולם, נאות, מבטיח את צרכי הילד, וכו'? אי אפשר להגדיר את זה, כי זה כמותי. באותו הדבר נגיע פה בכל דבר.


דבר אחרון, בעניין הזה, וזה מפתיע שיש רק דבר אחד שיש חילופי עמדות. מי שרוצה לקבוע סל צריכה מינימלי, אגיד לכם ככלכלן –זה שמרנים הגדולים ביותר בעולם. רק במדינת ישראל הצד השני רוצה את זה. בארצות הברית, מובילי הדרך של הסל המינימלי הם השמרניים הכי גדולים. עוני זה דבר יחסי, ואני לא מכיר את הדבר המוחלט הזה, ואפילו לא רוצה. נושאי הדגל שלו הם השמרנים הכי גדולים, אלה שרוצים לתת הכי פחות. לבוא ולהגדיר שצריך כיכר לחם, כך וכך חמאה, כך וכך גרמים של בשר. אלה נושאי הדגל של הסל המינימלי. אין ליברליים שהם נושאי הדגל של הסל המינימלי. כל הליברלים הם בצד שרוצה לבחון את הדברים באופן יחסי. זה יביא אותנו לתת פחות, זה לא יביא אותנו לתת יותר.

אמשיך את דבריו של פרופ' בן בסט. אכן, בג"צ קיום בכבוד שאותו הזכרתם, שהוא אותו בג"צ שהוגש כנגד השינויים שבוצעו בחוק הבטחת הכנסה, שם עלתה לדיון כל הסוגיה הזו כולל אין ספור לבטים של המדינה כאשר היא ניסתה להגדיר את עמדתה במדויק בסוגיה הזו של מהו אותו מתחם שהמדינה אכן כן מחויבת לתת או אינה מחויבת לתת. עבורי, כפקיד ציבור – אנחנו נמצאים פה בסיטואציה קצת משונה. אנחנו מתבקשים להציג עמדה בהצעת חוק שבעצם המדינה, או הממשלה לא גיבשה למיטב ידיעתי עמדה בסוגיה הזו, למעט אותו דבר הכי קרוב לעמדה שהממשלה גבישה אי פעם בסוגיה, אותה תשובה שהיא נתנה באותו בג"צ קיום בכבוד. כמו שציין פרופ' אבי בן בסט – באותו בג"צ עלה שאותו דיסוננס שלאורה במדינת ישראל מי שהגיע לתבוע תביעה של מינימום קיום בכבוד היו אנשים שמבקרה זה שבמאמריהם האקדמיים יצאו נגד קביעת אותו מינימום, כיוון שדווקא העמדה הזו מיוחסת לצד הימני קיצוני של העמדות הכלכליות.


אני רוצה להתחיל מהאמירה שאמרת שהיתה פה בוועדה, על זה שאנחנו מדינת חסד ולכן אנחנו צריכים לקבוע זכויות נדיבות כאלה ואחרות. יש כאן פספוס מאד גדול במושג של "חסד". אני לא מכיר את המושג "מדינת חסד". "חסד" זו פעולה אישית. מדינה נותנת זכויות. כאשר אדם מקבל מהמדינה זכות כלשהי שנקבעת בחוקה, הוא לא חושב שהוא קיבל חסד מהמדינה. הוא חושב שהוא קיבל את זכותו מהמדינה. זה דבר שהוא שונה לחלוטין, ואי אפשר לומר שאם המסורת היהודית או המוסלמית שלנו היא להיות נותני חסד, אז מזה נגזר שהמדינה צריכה להבטיח זכויות מסוימות או לתת לאנשים שירותים מסוימים או דברים מעין אלה, כי זה פספוס ענק של המושג "חסד". חסד יכול להישאר אך ורק ברמה האישית. המדינה לוקחת מסים, היא לא מבקשת מאנשים להתנדב לתרום והיא גם לא מחליטה לפי איזה שיקול דעת אישי למי היא תורמת ולמי לא, אם היא מעניקה זכויות. באותה מידה גם האנשים תופסים את מה שניתן להם כניתן כזכות ולא כחסד. לכן אני חושב שאין מה לדבר על מדינת חסד, או שהמדינה, בגלל ערכי החסד שלה, שאני חושב שבהחלט צריך לפתח ולקדם אותם, ואולי הבלבול הזה שנוצר בין חסד לבין זכויות טשטש קצת את ערכי החסד במדינת ישראל. במקום שאנשים יתרמו וגם יקבלו תרומות הם אומרים –וזה עולה בבג"צ עכשיו, לגבי מידת המחויבות של המדינה לסייע לעמותות מזון – מה התחום של החסד ומה התחום של המדינה בעולם הזכויות. אני חושב שאנחנו מנהלים דיונים מקבילים בהיבט הזה. חלקם מתנהלים בבג"צ וחלקם – פה.


אני חושב שבסופו של יום, השאלה הבסיסית שאנחנו צריכים לשאול את עצמנו היא – מה המטרה של המסמך הזה. האם המטרה שלנו זה לתת איזושהי הצהרה כללית על ערכיה של מדינת ישראל או על ערכי תושביה, או שאנחנו רוצים שהמסמך הזה תהיינה לו איזה השלכות אופרטיביות ? או שזה מסמך שאמור לשקף את ערכי מדינת ישראל או ערכי תושביה? אני חושב שבוודאי עמדתנו כמשרד אוצר או כאגף תקציבים, או דעתי האישית – אפשר לקבוע כאן ערכים שונים ברמת פירוט כזו או אחרת, אבל אם רוצים שהמסמך יהיה מסמך אופרטיבי- מתחילים להיכנס פה לרזולוציות של כמה שנות לימוד, האם גן הילדים יהיה בחינם או לא, והאם החינוך צריך להיות בחינם – מאחורי כל האמירות הקטנות האלה מסתובבים 2 או 3 מיליארד שקל. אני חושב שזה לא המקום. זה לא המקום, אגב, דיוני חוקה, לדון בהקצאה תקציבית. אין לי ספק שכאשר נוברים בתוך הסעיפים אנחנו כבר נכנסים עמוק לתוך הקצאה תקציבית של משאבי המדינה. השאלה היא מה מהות המסמך הזה. ככל שהמהות של המסמך הזה או של מי שרוצה לנסח אותו היא – מסמך שמשמעותו השפעה על סדרי עדיפויות והקצאה תקציבית, אני חושב שיהיו לזה שתי השלכות. השלכה אחת היא שהדור הזה רוצה לכבול את ידיו של הדור הבא, יישבו כאן נבחרי העם ויחליטו על איזושהי הקצאה תקציבית ותחומים שהם רואים אותם כחשובים ביותר – אז מה הם מצפים, שהדור הבא יהיה כבול לזה? כי זו המשמעות: זו חקיקה שהיא חוקה, לא משהו שישתנה בעוד שנה-שנתיים כאשר כנסת ישראל תתחלף ואולי יהיו פה אנשים שיחשבו שסדרי העדיפויות התקציביים הם שונים, ככל שמצפים שהמסמך הזה יהיה מסמך שמגביל את שיקול הדעת התקציבי ואת סדרי העדיפויות התקציביים של הממשלות הבאות.

מדובר על זכויות אדם ולא על סדרי עדיפויות תקציביים, בסופו של דבר. זה הנושא, כמדומני.

אבל כאן אנחנו בסופו של דבר פורטים את זכויות האדם הכלליות להקצאה תקציבית. כשאתם כותבים פה שיהיו לכל אחד 15 שנות לימוד מגן ילדים ועד גמר תיכון – ומוסיפים אם זה בחינם או לא - זו הקצאה תקציבית. זה לא דבר שאפשר להגיד שמדובר בזכויות אדם כלליות. זה לבוא ולהתערב בהקצאת התקציבים. ודאי שאם אנחנו לוקחים את זה עוד רמה ושמים מעל זה גם ביקורת שיפוטית, כי מה זה אומר? כי בעצם הדיון על אותם סדרי עדיפויות תקציביים כבר אפילו לא יהיה כמו ההצעה כאן, שייקבע אחרי זה בחוק. אותם מחוקקים של העתיד יקבעו את החוקים, נעביר את רמת הביקורת על אותה הקצאה תקציבית לגוף שלישי, של שופטים, שהם אלה שייקבעו את ההקצאה התקציבית שלנו, שהם אלה שיחליטו האם החינם הוא באמת חינם, האם זה שגובים מהורים על הסעה לבית הספר זה בתוך מתחם הזכות לחינוך חינם או לא, האם יש לתלמיד זכות לנסוע לבית הספר או שהנסיעה היא לא חלק מהזכות לחינוך. אנחנו מעבירים את המגרש של הדיון בשאלה מה היקף ההוצאה התקציבית שתהיה למדינת ישראל בתחום החינוך לשופטי בית המשפט העליון. אני חושב שבסופו של יום אנחנו מטילים עליהם משימה שהם לא יהיו המומחים בה, כי הם לא יראו את מלוא התמונה. בית המשפט, בסופו של יום, רואה את המקרה הפרטני שמובא לפניו. אין לו את הראיה הרחבה, ולכאורה גם אסור לו לשקול את התמונה הרחבה. הוא רואה את המקרה הפרטי שהובא לפניו, את הצרה הספציפית של אותו ילד שידרשו ממנו לנסוע 4.5 ק"מ לבית הספר ואז הוא יגיד שזה רחוק מדי ולכן זה לא בהתאם לזכות לחינוך, כי לא ניתנה לו אוה זכות שוויונית להגיע לבית הספר. בסופו של דבר יישב בית המשפט ויצטרף לקבוע. ומה הוא רואה? הוא רואה לפניו את הבעיה הספציפית של אותו ילד.

אתם רואים בכלל אפשרות שייכתבו סעיפי רווחה בחוקה?

אני נמצא כאן לדעתי בסיטואציה בעייתית ביותר. לא הזמנתם אותי כאן כאזרח מן השורה שרוצה להביע את דעתו בסוגיות אלה.

הדעה שלך כאזרח נוגדת את הדעה שלך בתור נציג האוצר?

אני חושב שזו סיטואציה מאד לא בריאה שמתנהל דיון בסוגיות כאלה מבלי שמתבקשת עמדת הממשלה.

הממשלה היתה יכולה לגבש את דעתה במשך ארבע השנים האחרונות. אין לרמוז שהוועדה מונעת מהממשלה לגבש את דעתה בעניין.

בסופו של יום, מידת המומחיות של בית המשפט בקביעת סדרי הקצאה תקציבית היא יותר נמוכה מאשר מידת הידע והראיה היותר רחבה שיש לממשלה, כי הממשלה, בסופו של דבר, רואה את כלל הצרכים, ובית המשפט רואה את המקרה הפרטני שהובא לפניו. לכן, לבנות מסמך שמשמעותו העברה ברמה המוסדית של ההכרעה בשאלות תקציביות מהממשלה אל בית המשפט, אני חושב שזו תהיה טעות.

מאד מעניין מה שאמר נציג האוצר- קודם כל בשאלה הפרוצדוראלית, שהוועדה שלך, אדוני היושב ראש, צריכה ללכת. דהיינו, הוא עוד יכול לטעון שחלה מגבלה של חקיקה פרטית באנלוגיה להצעה של ועדת החוקה. לדעתי, כל המסלול הזה שעכשיו שמענו – אין לו מקום, כי במסורת החוקתית של מדינת ישראל, ועדת החוקה עוסקת בכינון החוקה בכובע של כנסת ישראל כרשות מכוננת. אפשר לתאר, למשל, שאם תיקח את חוק יסוד הכנסת, אז החלטה שבחירות יהיו כל 4 שנים זו החלטה עם השלכה תקציבית. אז מה? – צריך לשאול את האוצר אם הוא מסכים להוציא כך וכך כסף כדי לערוך בחירות? אם, למשל, כתוב שבית המשפט העליון בחוק יסוד: השפיטה הוא בעל הסמכות לפי סעיף 15 היום, שיש לו סמכויות מסוימות וכדי לבצע אותן הוא צריך כסף, אז מה? הלכו לאוצר לשאול אותם לפני שהתקדמו? לדעתי, גם בסוגיות מוסדיות, כמו בחקיקות היסוד שכבר היו, וגם בחקיקת יסוד בנושא זכויות מהותיות, כמו חוק יסוד חופש העיסוק וחוק יסוד כבוד האדם, אז חופש העיסוק, זה שמגינים על זכות הקניין, זה לא גרם לעלויות תקציביות? כמובן. בשבוע שעבר שופט הסתמך על זה כדי להגן על מטפלת שהורשעה. לא על בעל נכסים שיש לו זיכיון, אלא מטפלת. השופט אמר – איך אתה יכול למנוע ממנה לעסוק במקצוע שלה כל עוד ערעור בעניינה תלוי ועומד, והוא בנה על זה הגנה, שזה טוב, כי זה אומר שזכות חופש העיסוק אינה מוגבלת רק לבעלי הון או בעלי מפעלים, אלא גם לאנשים שיש להם מקצוע.


אז לדעתי הוועדה צריכה להתייחס לנקודות האלה, ולהגיד שאין לה מגבלה להתקדם בניסוחים מסוימים, שתוצאתם הסופית יש לה השלכה תקציבית. כשם שכידוע שאם לי יש תביעה נגד המדינה בענייני נזיקין, למשל, ואני תובע את המדינה, ובית המשפט פוסק לי, פעם היו כל מיני טיעונים שישנם מצבים ששיקולי תקציב יסייגו את ההיענות לתביעה שלי. היום אין דבר כזה. מדינה לא יכולה להגיד שלא מאפשרים לאזרח לתבוע בנזיקין רק משום שאולי אין כיסוי תקציבי לאותה תביעת נזיקין. דהיינו, לדעתי – סוג הפונקציה שוועדת החוקה עוסקת, בכינון חוקה, בניסוח חוקה, גם כאשר לחלופות מסוימות יש להן השלכה תקציבית, לדעתי – אין מקום לשמוע את טענות האוצר, כי אם כך, כל פעם שאנחנו דנים במשהו, היינו צריכים לשאול את עצמנו כמה זה עולה, ואז לשאול את האוצר האם הם מסכימים או לא. לדעתי זה לא המסלול. נראים לי טיעונים כמו שאמר פרופ' בן בסט, שאני חולק עליו – הטיעונים המהותיים שזה כן מתאים – לא מתאים, אפשרי או לא, מה האידיאולוגיה החברתית שאנחנו רוצים ללכת לפיה.


לגוף העניין, לדעתי, הנוסח של סעיף 17 בדף שהונח היום הוא התקדמות בכיוון הנכון. קודם כל, לטובת הכיוון של האוצר, הוא אומר שאנחנו עושים חלוקה בין שני סוגים של בני אדם: אלה שהם חסרי אמצעים, ולכן החובה של המדינה היא ברמה יותר גבוהה, ולכן צריכים לספק להם את אותם תנאים נאותים – ונכון להשתמש במילה "נאותים" ואל "מינימליים", כי "מינימליים" זה באמת מתאים לגישה הקונסרבטיבית, ו "נאותים" - יש בזה סימון שאנחנו מדינה סוציאל דמוקרטית ולא מדינה שהולכת לכיוון המינימליסטי. לדעתי, הסיפה שמדברת על חובת קידום או חובה פעולה לרווחת כלל התושבים זה סוג של כיוון שאנחנו צריכים ללכת בו. ולדעתי, האוצר, או אנשים שתומכים בזהירות מבחינה תקציבית, צריכים ללכת על כיוון כזה, שמצד אחד אנחנו הולכים על אלה שאין להם, לסייע להם מתוך חובה ולא מתוך איזו גישת מדיניות שאין בה חובה חוקתית, ומצד שני, אלה שלא שייכים לקטגוריה הזו – צריך לתת למדינה רק חובה כללית.


במשפט אחרון – הגיע הזמן שאנחנו, כחברה, ווועדת החוקה כמייצגת את החברה - שתיווצר סימטריה בין ההגנה החוקתית שניתנת לזכויות הכלכליות של בעלי ההון - זכות הקניין, חופש העיסוק במובן שאנשים שיכולים לעשות את הפעילות הכלכלית בכלכלה חופשית, לבין זכויות הרווחה והזכויות החברתיות. כי מה קיים היום? – היום יש הגנה חוקתית גם על פי
הגישה המצומצמת, דהיינו – רק הזכויות המנויות, וגם על הגישה היות רחבה, שכוללת גם את הזכויות הבלתי מנויות, יש הגנה חוקתית מפורשת, יותר גדולה , יותר רחבה על הזכויות הקנייניות, הכלכליות של בעלי ההון, של בעלי היכולת, ולגביהם יש הגנה חוקתית. ואילו כשמדובר בזכויות חברתיות – היום, למשל, גם זכות השביתה לא מוגנת באופן חוקתי.

אנחנו בדרך.

אנחנו בדרך, אבל אי אפשר להגיד שאנחנו כבר כוננו את ההגנה החוקתית. אז יש לנו חובה ליצור סימטריה ברמת ההגנה החוקתית בין שתי הקבוצות, אבל – בהתאמה. התאמת היכולת, ובי"ת בסימון קבוצות היעד, אלה שאין להם. לדעתי, אם אנחנו לוקחים בחשבון, אל"ף- את התאמת היכולת, בי"ת –ה סימון שרמת החובה צריכה להיות יותר גדולה לגבי קבוצות היעד, דהיינו – אלה שאין להם, זו, לדעתי, התאמה נכונה. ואם אין חוקות כאלה בעולם, גם לא משכנע אותי כל כך, כמו שאמרתי בפעם הקודמת – אני לא כל כך מתלהב שמביאים לי את החוקה הדרום אפריקאית. ולא הייתי רוצה לגור במדינה שאיכות החיים, איכות החברה או איכות הזכויות היא דווקא דרום אפריקה. אני נותן את דרום אפריקה לא בכוונה להעליב, אלא משום שכל כך מצטטים את דרום אפריקה –אהרון ברק תמיד מצטט. אז אני מציע – אם לנו יש התאמה מיוחדת, כולל הניסיון שלנו, למשל: לדעתי, המודל הזה הרבה יותר טוב לעניין חוק הבריאות, למשל. כי חוק הבריאות, אם היינו מתאימים את הקונספציה שמונחת בסעיף 17 שלפנינו, אז חוק ביטוח בריאות הוא כוללני, כי הוא לא עושה אבחנה בין מי שיש לה ומי שאין להם. נותנים לכולם. גובים מכולם, אבל התוצאה היא שלא גובים מכולם את הכל, ואז יש עומס דווקא על הקבוצה של מעמד הביניים שלא אוהבת עכשיו את החוק. אם מעמד הביניים לא אוהב את החוק, בסוף – לאט לאט שוחקים אותו והוא לא אותו דבר כפי שהיה לפני 5-6 שנים. לכן, אם עושים התאמה כזו – לדעתי זה לא טובה, ולגבי ההערות האידיאולוגיות והחוקתיות, לדעתי זה השלב שהוועדה צריכה, אולי בהחלטת ביניים, לתת עידוד לממשלה שזו המדיניות שלה, ושלא יבואו בסוף הדרך כאשר תעשו את כל העבודה, תארגנו את המסמך, ואז יבוא השר ויגיד: סליחה, לא בדקתם את ההשלכות התקציביות, אז בואו נתחיל את הכל מההתחלה. זה יהיה מאד מצער אם תהיה תוצאה כזו, ולכן, את הסוגיה הזו כדאי לברר מול הגופים הרלבנטיים ולא, עם כל הכבוד לחבר שמייצג את האוצר – זה דרג שלך מול שר האוצר בעצמו ולעשות clearing של הנקודה הזו, או מול ראש הממשלה.

היו כמה רגעים שחשבתי שאנחנו כותבים תקציב ולא חוקה. אנחנו כותבים חוקה, ולכן צריך להבטיח את הזכויות החברתיות בדיוק כמו את הזכויות האזרחיות, ולא לאבחן בהן. צריך לזכור שלזכויות החברתיות יש השלכה הרבה יותר רחבה מאשר הוצאה תקציבית כזו או אחרת. גם אפליה, שלמגר אותה לא עולה כסף, פוגעת בזכויות חברתיות. יש הרבה דרכים שבהן אפשר לפגוע בזכויות חברתיות שלא כרוכות בהכרח בהקצאה של מיליארדים מהאוצר. ולא צריך לשכוח את זה.


את הזכויות החברתיות צריך לעגן, כמו שכתבנו, באופן שווה לזכויות האזרחיות, כאשר צריך לעשות סדר ולהבחין: היקף הזכות עומד בפני עצמו. לכל אדם, לא רק חסר אמצעים, יש זכויות חברתיות כמו שיש לו זכויות אזרחיות. ההבדל היחיד הוא ההבדל שמוכר באמנות הבינלאומיות זה הסייג ליישום הזכויות החברתיות, ולא על עצם הזכויות החברתיות. יישום הזכויות החברתיות, כמו שקובעת האמנה הבינלאומית בדבר זכויות אזרחיות, כלכליות וחברתיות, יכול להיעשות בהתאם ליכולתה הכלכלית של המדינה, וזה כולל בתוכו כמובן גם סדרי עדיפויות, כי אם המדינה תגיד שהיא מחויבת ליישם את הזכות לדירו נאות ולחינוך אבל כרגע התקציב הוא X, ולכן אפשר להתקדם בצורה הדרגתית. בית המשפט יבחן אם ההתקדמות היא ראויה. כמובן שהוא לא יגיד למדינה לפרק את הצבא ולהקצות את כל הכסף לזכות הזו. יש מדינות שבהן הזכויות החברתיות מעוגנות אז לא צריך פה להפריד – גם בקנדה וגם בדרום אפריקה לא ביטלו את הצבא והמשטרה, כמו שאתה חושש או מנסה להעלות פה חשש. המדינה מחליטה.

אני בעד - - הפירוט ייקבע בחוק. זה הכל. הזכות תוגדר בחוקה והפירוט ייקבע בחוק.

זה מה שאנחנו אומרים: הזכויות צריכות להיקבע כפי שהן, לכל אדם זכות לתנאי מחייה נאותים. לכל אדם זכות לבריאות.

זה לא מה שכתוב פה, בדף הנוסף הזה.

תראה את חוות הדעת שאנחנו שלחנו. לא צריך להבחין בינן לבין הזכויות האזרחיות. יש את הסייגים המוכרים במשפט הבינלאומי לגבי היישום, שזה גם בחירת האמצעים, וגם בית המשפט העליון כבר התייחס לזה. זה לא אומר שנהפוך להיות קומוניסטים או קפיטליסטים - -

- - בתוך החוקה עצמה, זה הכל.

כיוון שאני צריך להחליט, אני יכול לשפץ במעט את ההחלטה הקודמת של הדיון הקודם והדיון הבא צריך לרדת כבר אל הסעיפים עצמם. אני בכל זאת אבקש מהיועץ המשפטי לנסות, את הסעיף שנקרא – זכויות רווחה אלמנטריות לנזקקים - לא לזנוח, אלא לנסות להעמיד מולו חוק – לומר: "...כפי שייקבע בחוק", או להגדיר שהזכות היא זכות אך היא כבולה, לאחר מכן, בחקיקה, ואז, זה יהיה אמנם למורת רוח של מי שלא אוהב ניסוחים מאד כוללניים אבל זה לפחות יענה, אני לא יכול למחוק דיון שלם שהתקיים בפעם הקודמת.


הנקודה השניה – ללכת לנוסח או דמוי נוסח שהציע המכון לדמוקרטיה לגבי הדרך האחרת לזכויות חברתיות אחרות. כאן זה יירשם כזכויות, אבל שהמדינה תעניק אותן, ולא זכות לאדם.

אלה זכויות שבהן הוועדה עדיין לא דנה.

אנחנו עכשיו צריכים לנסות ולקבוע סדרי עדיפויות, ולהגיד גם מה בחוץ, לא רק מה בפנים.

היתה גרסה בפעם הקודמת שדיברה על "..והכל בשים לב ליכולתה הכלכלית של המדינה". אבל אם אני כותב את הדברים : "...מדינת ישראל תפעל", אז באופן אוטומטי אני מניח שההגבלה היא בתוך ההגדרה, אני לא צריך לומר - -

זה רלבנטי למצב שבו רוצים לסייג את הנוסח הרחב של זכות לחסר אמצעים - -

את הראשונה אפשר לומר: "...הכל לפי יכולת".

לדעתי זו דרך עדיפה מאשר להגיד "כפי שייקבע בחוק", מבחינת מבנה חוקתי של זכויות אדם. כשאתה אומר "כפי שייקבע בחוק" זה בעצם הופך את האמירה החוקתית ל - - - נורמטיבית.

- - -

זה מתווה לדיון הבא.

הנקודה הראשונה היא זו, והנקודה השניה – לגבי הגדרת המדינה, כלומר – אבל צריך להגדיר בפעם הבאה – מה הן הזכויות שתכללנה ומה הן הזכויות שלא תכללנה במפרט, בתוך ההגדרה של מה מדינת ישראל תפעל לקידומו, ולאחר מכן נשארה סוגיה שנשארה מאד רחבה, וזה - מידת הפיקוח השיפוטי שיוכל להיות או לא על הסעיפים הללו, מתוך ניסיון העבר, ומתוך רצון לומר שאם כבר נתנו את הזכויות הללו יגידו אנשים שאנחנו רוצים להגביל את ההתערבות השיפוטית של בית המשפט. אלה שלושת אבני הבניין. בפעם הבאה כשנעסוק במפרט הזכויות יכול להיות שגם נגיע לזכות החינוך וזכות הבריאות, אם נעסוק במפרט בצורה הזו.


אני מודה לכם, הישיבה הזו נעולה. תהיה אולי עוד אחת עד סיום המושב.

הישיבה ננעלה בשעה 12:45