הוועדה לענייני ביקורת המדינה

2.1.2008


הכנסת השבע עשרה






נוסח לא מתוקן

מושב שלישי

פרוטוקול מס' 165
מישיבת הוועדה לענייני ביקורת המדינה

יום רביעי, כ"ד טבת התשס"ח (2 בינואר 2008), שעה 08:30

הצעת חוק מבקר המדינה (תיקון מס' 41) (פרסום ממצאים חיוביים), התשס"ח-2007 של חה"כ איתן כבל. (פ/2672), הכנה לקריאה שניה ושלישית.

חברי הוועדה: זבולון אורלב – היו"ר

אריה אלדד

מבקר המדינה מיכה לינדנשטראוס
עו"ד נורית ישראלי, יועצת המשפטית, משרד מבקר המדינה

שלמה גור, מנכ"ל, משרד מבקר המדינה

עו"ד מורן יבין, משרד המשפטים

עוזי ברלינסקי, מנהל אגף בכיר לענייני ביקורת המדינה וביקורת פנימית, משרד ראש הממשלה

קארין וינשטין, עוזרת פרלמנטרית של חבר הכנסת איתן כבל

עו"ד תומר רוזנר

עו"ד גלעד קרן

חנה פריידין

שלי עשהאל – חבר המתרגמים בע"מ

אני פותח את ישיבת הועדה בעניין הצעת חוק מבקר המדינה (תיקון 41) (פרסום אמצעים חיוביים) של חבר הכנסת איתן כבל. ראשית אודיע שחבר הכנסת איתן כבל התקשר אלי אתמול והודיע לי שהוא לא יוכל להשתתף בישיבה אבל הוא מבקש שהועדה תקיים את הישיבה ותשלים את הדיונים והוא סומך על שיקול דעתה של הועדה וכל אשר יוחלט הוא יקבל ולכן החלטתי לקיים את הישבה הזאת. בכל מקרה עוזרתו נמצאת כאן כך שאם נצטרך לשאול אותו טלפונית נוכל.

תיקון ס' 15 לחוק מבקר המדינה תשי"ח-1958 [נוסח משולב] ...אחרי פיסקה 3 יבוא:

"(4) יציין את הפעולות, הראויות לדעת המבקר להיכלל בדין וחשבון, ל גוף מבוקר שמילא אחר הוראות החוק, עמד בעקרונות החיסכון והיעילות הראויים או שמר כראוי על טוהר המידות ועל ניהול תקין."

יש למישהו הערות?

מבקר המדינה במישור העקרוני רואה בעין יפה את ההצעה הזאת במובן שלדעתנו קודם כל מבחינה משפטית גם ללא החיקוק הזה למבקר יש סמכות ושיקול דעת לכתוב ממצאים חיוביים ומבקר המדינה הנוכחי כמו גם קודמיו במקרים הראויים מציין את הממצאים החיוביים שהוא מוצא. גם בדוחות קשים ומרים יש ממצאים חיוביים אפילו בדוחות המלחמה האחרונה, לדוגמה. יחד עם זאת, הצעה זו איננה חדשה. היא גם הייתה בעבר, ובעבר הייתה לה התנגדות ויש טעמים רבים להתנגדויות ואני התבקשתי להציג את הבעייתיות בהצעה הזו. קודם כל מבקר המדינה כשמו כן הוא תפקידו לבקר ולא לשבח והביקורת תפקידה להצביע על הליקויים ועל הבעייתיות ולא לחלק מחמאות.

איפה זה כתוב?

באותו הסעיף 15. 15ב(1) (2) (3) "יפרט כל פגיעה. יפרט כל ליקוי ופגיעה"

לא כתוב שאסור לו.

לא אסור לו, ודאי שלא. זאת אומרת לגישתנו ואני לא חושבת שיש משפטן בחדר הזה שיחלוק עלי, הנוסח הקיים איננו מונע פרסום ממצאים חיוביים. יחד עם זה תכלית הביקורת, מטרתה וה - RAISON D`ETRE שלה, אם אפשר להתבטא כך, היא לפרט את הטעון תיקון ולא לחלק צל"שים. זה בראש ובראשונה. הדבר השני שמאוד לנו זה הניסוחים האמורים שקצת יתרככו בנוסח הנוכחי, אבל עדיין אנחנו מכירים הרבה מאוד פרשנויות של "רשאי" במובן "חייב" ואנחנו כבר יכולים לדמיין לעצמנו מחר את התלונות ואפילו את העתירות למה לא פרסמתם ממצא חיובי למרות שעשינו דברים חיובים?

הדבר הנוסף הוא תפיסת שלטון החוק בימינו. ותפיסת שלטון החוק במובן הבסיסי ביותר שלה אומרת שהאדם הוא בן חורין לעשות כל מה שלא נאסר עליו במפורש והרשות היא בת חורין לעשות אך ורק מה שהוטל עליה במפורש בחוק. אז כשרשות פועלת על פי חוק לא מגיע לה צל"ש. זה המינימום שבמינימום שדורשים מרשות. זה שלטון החוק במובן המנהלי: שרשות תמלא אחר הוראות החוק. אז בעיני לכתוב שמבקר המדינה יציין שגוף מבוקר מילא אחר הוראות החוק, זה גובל באבסורד. לא יעלה על הדעת שגוף מבוקר לא ימלא אחר הוראות החוק.

לצערנו יש מקרים שהוא לא ממלא אחר הוראות החוק. אבל זה שהוא ממלא אחר הוראות החוק זה המינימום שבמינימום. זה הבסיס של פעולה של רשות שפועלת כדין. של רשות מנהלית. עכשיו יש גם בעיות. בעיות מתודולוגיות. כשאתה מוצא ליקוי הליקוי קיים. כשאתה מוצא דבר חיובי אולי לא בדקת הכל, אולי לא ראית הכל, אולי יש הטעיה בבדיקה. אז יש פה קושי רב מאוד. אני באופן אישי לו דעתי נשמעה, אפשר היה להסתדר בלי החיקוק הזה ולהמשיך בשיטה שמבקר המדינה במסגרת העקרונות שלו הצביע עליהם. כמו שהוא הצביע על פרסום שמות כמו שהוא הצביע על אחריות אישית הוא גם הצביע על העיקרון של ממצאים חיוביים בלי שאף אחד מהעקרונות האלה יהיה חקוק על גבי החוק. אבל אם קלה ונחרצה על המחוקק לחוקק את החוק הזה אני הייתי מבקשת לנסח את זה בצורה הרבה יותר קומפקטית.

לו משרד המבקר בהכנה לקריאה ראשונה היה אומר שמבחינתו קלה ונחרצה לא לחוקק את החוק הזה יכול להיות שהינו שוקלים את הדבר - את התנגדותו הנחרצת של המבקר באופן רציני. אבל לא זאת הייתה עמדתכם לקראת הקריאה הראשונה. המבקר היה פה ואני רוצה ברשותך להקריא לך כמה משפטים מדברי המבקר שחקוקים בזכרוני: "קודם כל אני סבור שיש לברך על כל חוק שיש לו מטרה חיובית וכאן יש מטרה חיובית. המטרה החיובית היא לציין גם דברים חיוביים ואין ספק שקיימים ונעשים דברים חשובים וטובים וגדולים. מדינת ישראל יכולה להתברך על המעשים...וכולי". הוא ציין גם את מכתבו לראשי האגפים ולראשי החטיבות מ - 21 באוקטובר. ואז הוא אומר "אני יודע שהיה ויכוח עם קודמי בתפקיד בעניין זה לא ויכוח סרק אלא באמת לגופו של עניין. קודמי אחז בדעה שהנוסח בהצעת החוק בעצם כופה על המבקר ומונע ממנו שיקול דעת. אומר לי יושב הראש שאמר לו מבקר המדינה לשעבר גולדברג שהמלה 'רשאי' מתפרשת כ'חייב'. זה מופיע בפרוטוקול אני לא רואה פרשנות כזאת..."

זו פסיקה של בית המשפט העליון, עם כל הכבוד.

זה עדיין נשמע לי מופרך.

אני רק קורא, "אני לא רואה פרשנות כזאת שכאשר נאמר רשאי זו חייב ועוד כתוב על פי שיקול דעתו". אגב, ואז הוא אומר "על כן הנוסח המתוקן שהציע חבר הכנסת איתן כבל מקובל עלי. 'רשאי על פי שיקול דעתו לציית'". אגב, אנחנו השמטנו את המילה רשאי והנוסח שעבר בקריאה הראשונה כתוב "יציין את הפעולות הראויות לדעת המבקר". לא על פי אפילו שיקול דעתו אלא על פי דעתו. ולכן, ועוד הוא ממשיך, אני מבקש שתשאירו למבקר את שיקול הדעת בעניין זה. שיקול הדעת חשוב מאוד.

אדוני היושב ראש, הדברים שאמרתי תואמים את הדברים האלה. קודם כל אנחנו זוכרים שהיה דו שיח שלא נסתייע בניסיון לעצור את הדברים ואני לא אכנס מי אמר למי מה מתי איך כמה ולמה.

בוועדה?

אחרי הועדה והדברים ידועים. הדבר השני, המבקר עדיין במישור העקרוני רואה בעין יפה את הדברים ואני אמרתי את זה בפתח דברי. אבל, נעשתה עבודת מטה עם הדרג המקצועי וחשיבה לגוף העניין ומאוד חשוב לנו שזה יישאר ברמה של לא להגיד "אחרי הוראות החוק ועמד בעקרון החסכון היעילות" וכולה. אלא "יפרט כל ממצא חיובי הראוי לדעת המבקר להיכלל בדין וחשבון".

למה כל?

"יפרט ממצא חיובי", אדרבא. "ממצא חיובי הראוי לדעת המבקר". לא, כי זה ראוי לדעת המבקר. אנחנו מאוד מבקשים לשמור את הביקורת.

מה הנוסח שאת מציעה?

"יפרט ממצא חיובי הראוי לדעת המבקר להיכלל בדין וחשבון".

כלומר יהיה כתוב יציין את הפעולות.

לא יציין, "יפרט ממצא חיובי או כל ממצא חיובי".

כלומר לא "יציין את הפעולות הראויות להיכלל בדין וחשבון"?

בשביל מה צריך? אם כתוב "יפרט כל ממצא חיובי", אז זה מדבר בעד עצמו.

"יפרט ממצא חיובי הראוי לדעת המבקר להיכלל בדין וחשבון".

כן. קצר וקולע. אז זה עונה על הרצון לחוקק הגם שלדעתי מדובר בהצעת חוק מיותרת.

העניין הוא כזה אני חושבת, ואני חושבת שאין משפטן בחדר הזה שיחלוק עלי, שאין צורך אמיתי בהצעת החוק הזו. אם רוצים בצורה סימבולית להצביע על חצי הכוס המלאה אני מכבדת את הרצון הזה ואפשר לתת לו לבוש משפטי. הגם שגם היום מבקר המדינה וגם מבקרי המדינה לפניו במקרים הראויים לפי שיקול דעתם אמרו דברים חיובים. עם זאת אין לשכוח שתכלית הביקורת איננה להיות מחמיא המדינה ומחלק הצל"שים של המדינה, אלא מבקר כשמו כן הוא. לכן אני אומרת אם באמת חושבים שצריך לחוקק את זה, אז יש לחוקק את זה בצורה שהיא קוהרנטית לשאר הסעיף בקיצור ולעניין, שמשאיר את מירב שיקול הדעת למבקר שלא עושה חוכא ואיטלולא מעקרון שלטון החוק וזה שרשות חייבת לפעול על פי דין וזו ההצעה החלופית שאפשר לחיות איתה בצורה שממקסמת את כל התועלות.

תודה רבה. עוזי ביקש את רשות הדיבור ואחר כך חבר הכנסת אלדד.

אדוני המבקר בוקר טוב. היועצת המשפטית של משרד המבקר הניחה בפנינו הצעה. זאת ההצעה שעברה בקריאה הראשונה, בהסכמתך וזאת ההצעה שתואמת את המבנה של סעיף 15. בבקשה עוזי.

אילו אני הייתי כותב את הצעת החוק הזאת, הייתי מנסה אולי להגיד דבר אחר. והוא לשמור על מידת האיזון בין הממצא החיובי הכולל ובין ליקוי שאולי שנמצא. דוגמא: הוקמה בעקבות אפילו דו"ח מבקר המדינה מערכת מחשוב. המערכת הזו עובדת ועונה על מרבית הליקויים שנאמרו, אבל יש בה עדיין ליקוי. האם נזכיר רק את הליקוי שעדיין קיים במערכת הזאת או להזכיר את עצם העובדה שתוקן הליקוי, הוקמה המערכת והיא עובדת ומשרתת. פה אני חושב שהביקורת צריכה להיות קצת את יותר קשובה ולראות את התמונה הכוללת ועל זה לשים את הדגש. מבקר ומבקרי מדינה בעבר כמו בהווה מזכירים גם דברים חיוביים. אבל אני אומר לראות את הסיפור הכולל ולא להגיד מילה טובה על הסיפור הכולל ורק להיתפס באיזה נקודה פה או נקודה שם, שזה בסדר, אני חושב שזה הדבר שצריך לדבר עליו בחקיקה זו ולא להגיד למבקר אתה 'רשאי'. הוא עשה את זה כל השנים אם מצא לנכון. היו מבקרים שאמרו לא. מרים בן פורת הייתה מאוד קשוחה. אמרה - אני לא מחנכת אני מבקרת. זה היה הלוגו שלה. אני לא הסכמתי איתה.

אנחנו אחרי זה. המבקר הנוכחי כפי שקראתי גם בפרוטוקול הביע דעתו שעמדתו שונה. חיובית. שהוא באופן עקרוני תומך. אין בינינו ויכוח. כרגע אני מסכים עם דעתך. אנחנו כרגע רק עוסקים בנוסח איך להביא לידי ביטוי- - -

הנוסח הזה להערכתי הוא איננו פוגע במטרה משום שממילא עושה זאת המבקר ורשאי לעשות זאת המבקר.

לא. יש הבדל בין אם הוא עשה את זה בגלל וסליחה על הביטוי טוב ליבו ורוחב דעתו או שהמבקר רואה מה חובותיו, מה המחוקק ביקש ממנו להתייחס בדוחות. ואם המחוקק אמר לו תשמע, בדוחות שאתה כותב תתייחס גם לעניין הזה, זה שונה מאשר אם הוא מרוחב דעתו החליט לעשות את זה. זה הבדל גדול מאוד. כל השאלה כרגע לדעתי זה רק הנוסח. חבר הכנסת אלדד.

זה משום שגדול המצווה ועושה ממי שאינו מצווה ועושה. אבל אני מסכים עם עו"ד ישראלי שאמרה מראש גם אני סבור הייתי שהחוק הזה או התיקון הזה אינו דרוש. אבל כיוון שלפחות מליאת הכנסת אמרה את דברה בשלב הראשון לגבי נחיצותו ונדמה לי שהחוק בא משום שהמציע מבין שהמבוקר פה הוא מן ילד טעון טיפוח שראוי גם לתת לו טפיחת עידוד מפעם לפעם כי הוא ממש נפגע מזה שכל הזמן אומרים שהוא לא בסדר. אז יכול להיות שאפשר יהיה להוציא מתוק מעז באופן כזה שהניסוח שהציעה עורכת הדין ישראלי שנראה לי נכון ולא מחייב יתר על המידה, יכול לתת לנו זווית ראיה אחרת. דו"ח שהוא באמת כולו רצוף כולו ליקויים ואין בו אף נקודת אור עלול להקשות את החושים כי משרדי ממשלה יבואו ויומרו: תשמעו הכל לא בסדר אז זה המצב. ההפך כשיש נקודת אור או שתים בדו"ח כזה, זה אולי מאיר ביתר חומרה את אותם גופים שלא עשו, שלא תיקנו. כי אם יש במצב הנתון גופים שכן טיפלו וכן תיקנו ליקויים אז יכול שמתוך ההארה עליהם, להפך, יש דגש נוסף על אותם גופים שלא תיקנו והחומרה שלהם עולה ולכן הנוסח שעורכת הדין ישראלי הציעה נראה לי נכון ומאוזן.

ועדת השרים לענייני חקיקה החליטה לתמוך בהצעת החוק ועם זאת שהנוסח שהובא לפנינו, ואני מסכימה עם עורכת הדין ישראלי שהוא מעט בעייתי בכל הקשור לגוף מבוקר שמילא אחר הוראות החוק, אנחנו תומכים בנוסח.

אני רוצה להתייחס לכמה טיעונים שהושמעו בקצרה: לגבי מהותה של ביקורת. בהגדרה המילונית ביקורת אינה חייבת להיות ביקורת שלילית דווקא. כפי שאנחנו יודעים, ביקורת יכולה להיות גם ביקורת חיובית. אנחנו יודעים את זה מביקורת על מופעי בידור. למשל, כך שאין הכרח לכך שביקורת היא דווקא שלילית ולכן קשה להלום את הטענה. אשר להצעת החוק, כפי שאמרה עורכת הדין ישראלי, אין לרשות הציבורית אלא מה שהמחוקק התיר לה לעשות. כדי להסיר ספק שלמשרד מבקר המדינה מותר לפרסם ממצאים חיובים, אני חושב שהצעת החוק הזו מסירה את הספק הזה. ולא יהיה צורך להסתמך על סמכות טבועה או איזשהו מקור סמכות אחר. לגבי החשש מפני חיוב המבקר לעשות את הדבר הזה, אני מסכים עם המבקר כפי שאמר בישיבה הקודמת שהחשש הזה הוא חשש רחוק מאוד מאוד.

הניסוח שראוי לדעת המבקר מבהיר בצורה חדה וברורה למבקר שיקול דעת מלא בעניין הזה. אני לא מכיר עתירות או תביעות שהתייחסו להחלטותיו של מבקר המדינה לדורותיו מה לכלול בדו"ח ומה לא לכלול בדו"ח שלו. לא מכיר עתירה כזאת. לא מכיר התערבות של בית משפט בנושא הזה. קשה לי לראות מצב שבו בית משפט יתערב בשאלה מה החליט מבקר המדינה לכלול בדו"ח ומה החליט שלא לכלול בדו"ח. לכן החשש הזה הוא חשש רחוק. באשר לנוסח. הנוסח שהכנסת אישרה בקריאה ראשונה הוא הנוסח כפי שאמרה גברת ישראלי, הוא הנוסח שבעצם הוא קוהרנטי עם יתר סעיפי החוק, עם מבנה הכללי של סעיף 15 לחוק ועם יתר סעיפי המשנה שלו.

הנקודה היא כזו, כפי שהמחוקק לא הגדיר שהליקויים הם ממצאים שליליים אלא ציין מה לדעתו הוא ליקוי (זאת אומרת פגיעה בחוק, פגיעה בטוהר המידות, בעקרונות היעילות וחיסכון והמינהל התקין) אנו סבורים שגם בפאן החיובי, המחוקק יפרט למה כוונתו כשהוא מדבר. חיובי יכול להיות שיפוט ערכי יכול להיות שיפוט מוסרי. אני חושב שצריך להיות ברור למצב שבו לדעת המבקר ראוי לציין גוף שפעל בצורה בולטת לפי מה שהוא נדרש ואפילו מעבר למה שהוא נדרש. המילים ממצאים חיוביים כפי שמוצע על ידי משרד המבקר הוא מונח בלתי מוגדר בלתי ברור ולכן אנחנו חושבים שהנוסח שמוצע אן הוא נוסח שבעצם מבהיר שמדובר על דברים שראויים לציון. עצם העובדה, כפי שאמרה עורכת הדין ישראלי, גוף מקיים את החוק לא ראוי לציין אותו, זאת אומרת זה התפקיד שלו זה הraison d`etre שלו.

מה אתה מציע לשנות שייכתב? "יפרט ממצא חיובי הראוי לציון"?

לא, אנחנו חושבים שהמונח ממצא חיובי הוא מונח שאינו מתיישב עם יתר סעיפי החוק. כפי שאמרתי החוק לא מדבר על ממצאים שליליים כשהוא מדבר על- - -

"יפרט כל ממצא הראוי לציון לדעתו".

זה לא אומר כלום.

"הראוי לשבח"

תומר, בוא נלך לשורש העניין. מה אנחנו בעצם רוצים? אנחנו בעצם רוצים לציין דברים מיוחדים במינם, ראויים לציון, שהמבקר לא צריך להתעלם מהם אלא צריך לתת להם ביטוי בתוך הדו"ח שלו. זו המטרה הייתה. איתן כבל דיבר איתנו בעניין הזה. אנחנו התפתחנו בעניין הזה וזבולון הביא את זה כהצעה וזו הייתה העמדה שלנו. לכן הגישה צריכה להיות "רק דברים מיוחדים הראויים לציון".

אז בואו נוסיף "ממצא חיובי מיוחד".

אולי "ממצא ראוי לשבח לדעתו".

זה בדיוק מה שהמבקר לא צריך לעשות. המבקר לא נותן ציונים לשבח.

אני חושב שמה שהמבקר הציע כאן קודם: "ראויים לדעתו לציון מיוחד" הוא אפשרי.

רק הדברים המיוחדים הראויים לציון מיוחד.

אבל אני חושב שצריך להמשיך ולהסתמך- - -

על ממצא חיובי.

אל תשתמש במילים "ממצא חיובי" כי כפי שאמרתי "אלא ממצאים שליליים", אלא לפי הנוסח שאושר בקריאה ראשונה יש להוסיף את המילה מיוחד כפי שהמבקר הציע.

כלומר "יפרט ממצא מיוחד".

"יפרט את הפעולות הראויות לדעת המבקר בציון מיוחד של גוף מבוקר שמילא אחר הוראות החוק" וכולי.

מה מילא אחרי הוראות החוק. כולנו דיברנו נגד זה אבל אתם מחזירים את זה.

הוראות החוק זה בדיוק החובה.

אנחנו כבר מקדישים שבע דקות מעבר למה שחשבנו להקדיש.

אם תסתכל בסעיף 15 לחוק כפי שהוא מנוסח, כפי שאמרתי אין בסעיף בחוק התייחסות לנושא של ממצא שלילי. להשתמש במילים ממצא חיובי זה לא אומר כלום.

לכן אפשר להפנות לסעיפים 15 ב (1) ו (2).

באיזה דרך?

"ממצא חיובי בהיבטים המנויים בסעיף ב(1) (2)".

גבירתי, אבל הממצאים המנויים שם הם פגיעה בחוק. את רוצה לציין ממצא חיובי של פגיעה בחוק ?

אני רוצה להציע שהיועצת המשפטית של משרד מבקר המדינה תיפגש עם תומר ועם גלעד ובהידברות עם המבקר בתוך 10 ימים עד שבועיים, כדי לתת ביטוי משפטי להסכמה שגובשה כאן ושאני חושב שהמבקר ביטא אותה בצורה הטובה ביותר. הכוונה שלנו, לבטא ממצאים חיוביים שהם מעבר לזמן. אנחנו לא מדברים על ממצא חיובי שהאדם עשה את תפקידו ואפילו לא עשה את תפקידו כראוי.

זה קצת מעליב לכתוב שהוא קיים את החוק.

ברשותך, הסכמה זו הינה הסכמה שהינה מקובלת על כולם, ואתם פשוט צריכים להכריע בנוסח למעשה.

אני מציע שבכל זאת תהיה הידברות. אם לא תהיה ברירה יכריעו חברי הכנסת. אני מרגיש שהדיבור לא מוצה. היא הביאה הבוקר את הדבר הזה. אני מציע בכל זאת, תביאו את זה להידברות. תודה רבה הישיבה נעולה.

הישיבה ננעלה בשעה 09:05

PAGE