PAGE
34
ועדת החוקה, חוק ומשפט

26.12.2007


הכנסת השבע עשרה






נוסח לא מתוקן

מושב שלישי

פרוטוקול מס' 394
מישיבת ועדת החוקה, חוק ומשפט

יום רביעי, י"ז בטבת התשס"ח (26 בדצמבר 2007), שעה 9:00

חוקה

החקיקה. סעיף 9: חקיקת משנה – דיון

חברי הוועדה: מנחם בן-ששון – היו"ר

יצחק לוי

אברהם מיכאלי

פרופ' שמעון שטרית, הפקולטה למשפטים, האוניברסיטה העברית, ירושלים

עו"ד טל גיז, ממונה על נוסח החוק, משרד המשפטים

עו"ד אילת גאדי, ממונה על חקיקת המשנה, משרד המשפטים

עו"ד אבישי פדהצור, ייעוץ וחקיקה, משרד המשפטים

עו"ד טל רוסו, משרד המשפטים

עו"ד שרית דמרי, משרד המשפטים

עו"ד רביד דקל, משרד המשפטים

עו"ד אורית מלמד, הלשכה המשפטית, משרד הפנים

עמיר אברמוביץ, המכון הישראלי לדמוקרטיה

רחל פנקובר, הקונגרס היהודי האמריקאי

דב רבינוביץ, הקונגרס היהודי האמריקאי

עו"ד אריאל גלבוע, המכון לאסטרטגיה ציונית

עו"ד יואל גולובנסקי, המכון לאסטרטגיה ציונית

אייל זנדברג

איתמר גלבפיש

דורית ואג

תמי ברנע

אהובה שרון – חבר המתרגמים בע"מ

חוקה

החקיקה. סעיף 9: חקיקת משנה – דיון

אני פותח את ישיבת ועדת החוקה, חוק ומשפט. הדיון הוא דיון חוקתי אבל מפאת אופיו, אפילו אם חברי הכנסת לא יוכלו להישאר במשך כל הדיון, אני אשתדל לסיים את הדיון בשעה 11:00 ולא אפסיק אותו אפילו אם חברי הכנסת נאלצים לצאת.

בוקר טוב. בישיבה הקודמת הוועדה סיימה לדון במה שמופיע כסעיף 5, חקיקה תקציבית, ולפני שנגיע לנושא של חקיקת משנה אנחנו בסעיף 7 שכותרתו נוסח משולב או נוסח חדש ונוסח משולב. הסעיף הזה עוסק בסוגיה לכאורה נידחת אך בעלת חשיבות של קביעת נוסח מחייב של חוקים שלא בדרך הרגילה של שלוש קריאות בכנסת ומכאן החשיבות של האזכור החוקתי שלו. כיום קובע סעיף 16 לפקודת סדרי השלטון והמשפט את המנגנון בו קובעים נוסח מחייב באחת משתיים: או נוסח חדש או נוסח משולב. לפני שאני אומר מה ההבדל בין השניים, המנגנון הוא כזה שהיוזמה באה מצד השר, והאישור, ההליך והבירורים נעשים בוועדה של הכנסת. במקרים שזה קורה, לא מדובר בהליך חקיקה רגיל של שלוש קריאות של המליאה.

אבל זה לא חייב להגיע לכנסת. יש תקנות שאפשר להתקין בלי הכנסת.

אנחנו לא עוסקים כרגע בחקיקת משנה. אנחנו עוסקים בשאלה של נוסח חדש או נוסח משולב, שזה נושאו של סעיף 16 לפקודת סדרי השלטון והמשפט.


נוסח חדש, כשמו כן הוא, הוא ניסוח מחדש של חוקים או פקודות שהיו קיימות ערב הקמת המדינה כאשר המטרה העיקרית היא כיוון שהמשפט המנדטורי, משפט שנהג בארץ ערב הקמת המדינה, הפך להיות חלק מהדין הישראלי בשינויים מסוימים. הנוסחים המחייבים הם הנוסחים האנגלים ובחלוף השנים לפעמים רצו לייצר נוסח חדש וברור שיהיה גם נוסח מחייב כדי למנוע מחלוקות, אי-בהירויות, כדי להפנים את כל ההתאמות שאולי לא תמיד היו כתובות עלי ספר, וזה הרעיון של נוסח חדש שהוא גם מתפרסם או התפרסם בעבר בחוברת נפרדת שהבאתי לכאן רק כדי להרשים מהצבע הוורוד והיפה שלה שבשנים מסוימות של המדינה הייתה סדרה נפרדת בתוך רשומות של פרסומים של נוסח חדש. אנחנו אולי נשמע אחר כך מנציגת משרד המשפטים שאמונה על כך, אבל הפרקטיקה הזאת שנהגה, הייתה מאוד נפוצה בשנים המוקדמות יותר להקמת המדינה, אבל היא הצטמצמה עד שנות ה-90 ונדמה לי שהנוסחים החדשים האחרונים נעשו מתי שהוא במהלך מחצית שנות ה-90, אפשר לומר סוף המאה הקודמת.

השאלה שלי היא עד כמה זה חיוני שזה יהיה בחוקה. אני מבין שזה חיוני.

נתתי את הדוגמה כדי שיבינו אם זה חיוני או לא חיוני ויכולה להיות מחלוקת קטנה בעניין.

האמת היא שכל הנוכחים כאן בטח יודעים במה מדובר כי הם אנשי משפט מובהקים.

לנוסח חדש יש מטרה אחת. הוא עוסק בפקודות מנדטוריות, אם לומר את זה בצורה יותר פשוטה. הוא לוקח ומלביש את הנוסח האנגלי בנוסח עברי מתוקן ומחייב. כיוון שפקודת סדרי שלטון ומשפט, הדין היום קובע שהנוסח החדש הוא נוסח מחייב, הרי שבעצם יש כאן אלמנט של חקיקה או מסלול שהוא עוקף לא במובן הנגטיבי אלא במובן שהוא אחר מהחקיקה הרגילה. אף על פי שנוסח חדש לא אמור ליצור שינויים מהותיים בנוסח למעט שינויים שנובעים מהקמת המדינה וכן הלאה, גם אם היה שינוי כזה, ולפעמים על קוצו של יוד יכול להיווצר שינוי, הנוסח כפי שגובש הוא המחייב ואין עוררין עליו, גם אם בדיעבד יסתבר שבעצם היה שינוי מהותי שלא התכוונו לו או שהתכוונו לו ולכאורה הוא לא בסמכות וכן הלאה.

איך מאושר נוסח חדש?

נוסח חדש מאושר בוועדת החוקה.

ללא קריאות.

ללא קריאות.


הנוסח המשולב דומה כאשר במתכונת שלו גם הוא ללא קריאות. לפי סעיף 16: "ועדת החוקה, חוק ומשפט של הכנסת תדון בהצעות שהובאו לפניה לפי סעיף זה ותקבע כל נוסח חדש וכל נוסח משולב והם יפורסמו ברשומות בחתימת שר המשפטים תוך המועד שקבע. משנתפרסם נוסח, יהיה הוא מיום הפרסום החוק המחייב ולא יהיה עוד תוקף לכל נוסח אחר של אותו חוק ולא תשמע טענה שהנוסח משנה מתוכנו של החוק המקורי".

אין הנחה או משהו כזה? זאת אומרת, אפשר לעשות את זה בהצבעה?

חזקה על הכנסת שלא תעשה מעשה כלשהו, בוודאי לא מעשה כל כך מורכב ורגיש של חקיקה, באופן מיידי.

אם אתה אומר שהפרוצדורה היא פרוצדורה כזאת, אז עושים זאת בהצבעה.

אם השאלה היא לגבי דרישת קוורום, התשובה היא שאין. כמו בהליך חקיקה רגיל. גם הליך חקיקה רגיל יכול לעבור.

מדובר בסעיף חדש?

לא, מדובר בסעיף מאוד מאוד ותיק בפקודת סדרי השלטון והמשפט שפורסם בעיתון הרשמי וזאת בעצם הפקודה הראשונה שגם היא דרך אגב, עד כמה שאני זוכר, כבר עצמה רטרואקטיבית כי היא הוחלה ממועד ההכרזה על הקמת המדינה. אלה היסודות. פקודת סדרי המשפט הייתה בעצם הטקסט, לא אומר החוקתי אבל המכונן של סדרי המשפט, של אותם דברים בהם אנחנו עוסקים כאן ושאורם אנחנו פועלים קרוב ל-60 שנים. היא קיימת, מכוחה פעלו, נוסחים משולבים שאתם מכירים מחוקים שונים שרואים לפי הסוגריים המרובעים שכתוב בהם נוסח חדש או נוסח משולב, קיימים לאורך השנים. אני שוב מדגיש שנוסח חדש, הפסיקו את הפרקטיקה אבל הפרוצדורה קיימת.

נוסח משולב זה כאשר בעצם ניסחנו מחדש את כל חוק הביטוח הלאומי.

אם עשית חקיקה חדשה, היית צריך אישור של הכנסת.

היו מאה תיקונים שהתקבלו בכנסת ואז החליטו לעשות נוסח משולב.

נוסח משולב, לפי הסעיף של החוק עצמו, לא חייב לבוא למליאה, ויתקנו אותי אם אני טועה. הנוסח המשולב הוא באמת משלב תיקונים שנעשו לאורך השנים.

כבר עשינו את זה.

הרבה פעמים. עשו זאת פעמים רבות. נוסח משולב יכול לשלב גם נוסחים מנדטוריים אבל זאת לא מטרתו העיקרית. מטרתו בעצם להבהיר את הדין ולעשות האחדות באותם מצבים בהם לאורך השנים יש יותר מדי טלאים. יש מדינות בהן גם אם זה לא נקבע כנוסח רשמי, הפרלמנט מפרסם כל תיקון של חוק ומשלב אותו בחוק הקיים. בישראל בעצם גם השילובים הפשוטים היום, שהם לא נוסח משולב, נעשים על ידי גורמים עסקיים. בוודאי ובוודאי שחיקוקים שעומדים בפני עצמם וצריך לשלב אותם, והיום יש תחומים כמו סדר הדין הפלילי, והפנו את תשומת לבי שנעשה, חיקוקים חיקוקים, כל חוק עומד בנפרד, ובעצם יש לעשות מעין קודיפיקציה. זה נוסח משולב.

התוקף שלו כמו כל החוקים.

אמת.

אם אני לא טועה, זה החוק הראשון שלנו.

אפשר לשנות בשלוש קריאות.

כן, זה חוק. צריך לזכור שבימי ראשית המדינה הפקודות הראשונות נקראות פקודות למרות שהן כבר חוקים. זה ההסדר הקיים היום בחוק ובהסדר הזה, מכוחו, מוציאים נוסחים חדשים ונוסחים משולבים.


שואלים למה זה צריך להיות כלול בחוקה. הטעם הראשון והברור הוא שככל שמתאפשר לקבוע נוסח מחייב שתוקפו כחוק ואין עוררין עליו והוא לא נקבע בשלוש קריאות במליאה, זאת סתירה.

זה ברור וזאת שאלה מיותרת.

איפה יכול להיות בכל זאת איזשהו ספק לטעמי – בהבדל בין נוסח משולב ונוסח חדש. נוסח משולב, לעולם מדינה תצטרך לשלב חוקים או יכול שתצטרך וזה הגיוני. נוסח חדש, ככל שהוא בא להתקין בשפה העברית ובנוסח ברור פקודות מנדטוריות, ואני קורא שוב בסעיף 16(א) לפקודת סדרי שלטון ומשפט האומר ש"שר המשפטים רשאי לפרסם הצעת נוסח חדש של כל חוק או חלק של חוק לרבות דבר המלך במועצה שהיה קיים בארץ ישראל ערב הקמת המדינה ואשר עודנו בר תוקף במדינה. נוסח חדש יחיל את כל השינויים הנובעים מהקמת המדינה ורשויותיה וכל השינויים שחלו באותו חוק מכוח חקיקה לאחר הקמת המדינה". זאת אומרת, הוא גם מתאים לעצם הקמת המדינה וגם אם חלו שינויים, הוא מפנים אותם.


נשאלת השאלה האם עולה הצורך בפני שר המשפטים או בפני ועדת הכנסת וסבורים שהגיע הזמן להתקין נוסח חדש לפקודה מנדטורית, האם לא ראוי - בחלוף 60 שנה ולאור המשמעות הסמלית ובוודאי המעשית – שהכנסת תתכנס ותחוקק מחדש את החוק, זאת אומרת, תדון באופן מהותי האם לא ראוי לשנות את ההסדרים ולא תסתפק בהתאמות לשוניות ותרגומים של חוק שהוא בעצם חוק אנגלי, שנחקק פה לא על ידי מדינת ישראל הריבונית. נוסח חדש לוקח חוק שלא נחקק על ידי מוסד ריבוני של מדינת ישראל ובדרך ניסוחית לשונית הופך אותו לחוק תקף.

אם יש לנו חקיקה מנדטורית, ויש לנו עדיין חקיקה מנדטורית אפילו בדברים מאוד רגישים כמו הוראות שעה בענייני ביטחון או מצב חירום, אולי מן הדין שבכל זאת נאמר משהו בחוקה על הזיקה שבין שינוי חקיקה כזו לבין דרך חקיקה אחרת? זאת אומרת, באותו סעיף.

אתה מתכוון לכך שצריך לומר משהו על תוקפם של הדינים האלה בלי שייערך בהם שינוי?

לא. מבחינתי אין צורך בשינוי, אבל לסגור מעטפת. לא הייתי רוצה לומר איך זה נעשה מבחינה זאת שזה ייעשה בחוק, אבל חוסר המודעות יכול לגרום לכך שאנחנו ניתקל בבעיה כאשר נבוא לחוקק חוקים על דרך הפיכתה של חקיקה מנדטורית ולא נרצה לצורך העניין אולי להעביר אותה במסלול רגיל של חקיקה. האמת היא שמן הדין היה להעביר אותה במסלול רגיל, להעביר חקיקה מנדטורית אלינו במסלול סביר יותר.

אדוני ציין את טיעון הנגד שחבריי ממשרד המשפטים הציגו.

אני בכלל מסופק אם צריך לעשות זאת בחוקה ואומר מדוע. אם אנחנו משאירים את זה לפי הפקודה כהחלטת הוועדה, לדעתי לא צריך לעשות זאת בחוקה. זאת אומרת שהפקודה רואה את זה כדבר טכני לגמרי. אפילו לא מיידעים את הכנסת, אפילו לא מניחים את זה על שולחן הכנסת, אפילו לא באים ואומרים כמו כל אמנה או כמו בהרבה מאוד הליכים או כמו בכל סעיף בתקנון כאשר נותנים 14 יום לערער על זה. אין אפילו את ההליך המינימלי לומר לחברי הכנסת שעשינו נוסח חדש, עשינו נוסח משולב, מניחים את זה על שולחן הכנסת, אם למישהו יש ערעור הוא יכול להגיש אותו תוך 14 יום ועם הערעור הזה נעשה כך או כך. כלומר, זה לא איזה סוג של חקיקה שהוא חשוב בכלל כי כך אנחנו לא מחשיבים את זה. נשב פה שלושתנו עכשיו, ניקח סעיף וננסח אותו בעברית צחה ונכניס אותו לחוק ונגמר העניין. כלומר, לא צריך שום דבר אחר. את זה לא צריך להכניס לחוקה. אם אנחנו רוצים לעשות שינוי בחקיקת הנוסח החדש והנוסח המשולב, ואני חושב שזאת ההזדמנות לעשות שינוי, אז יכול להיות שכן, שנחשוב מה אנחנו רוצים. לא הייתי מכניס את הסעיף כמות שהוא לחוקה בשום אופן. אני מדבר על ההליך. אני חושב שאנחנו צריכים גם בנוסח החדש וגם בנוסח המשולב להגדיר את ההליך. כלומר, לא להשאיר את זה לשניים נגד אחד בוועדת חוקה אלא להגדיר את ההליך הזה.

יש מסלול של ועדה מייעצת שמוקמת והיא עושה את כל הבדיקות והיא זו שמביאה בפני הוועדה. זאת לא יוזמה ששני חברי כנסת יכולים ליזום אלא זה תהליך ארוך שמקבל גם פומביות.

זה בנוסח המשולב.

לא, בנוסח החדש. יש פירוט לגבי הוועדה.

אני חושב שאנחנו צריכים להקדים דיון לגבי המהות. לאחר שנסכם אם אנחנו רוצים לשנות את המהות או לא, נראה אם יש מקום בחוקה או לא. כלומר, קודם נקיים דיון לגבי המהות, אם אנחנו רוצים להשאיר את ההסדר כמו שהוא היום או שאנחנו רוצים לשנות. אני חושב שכדאי לשנות את ההסדר. אני חושב שנכון הדבר. כלומר, אני לא הייתי ער לזה על אף שעסקנו בנוסח משולב אבל בוודאי שכאשר דיברנו על זה ראינו נפקויות בנוסחים ובשילוב לגבי החוק ולגבי התוצאות של החוק וכן הלאה. כלומר, זה לא דבר כל כך פשוט לבוא ולקחת חוק ביטוח לאומי ולקחת מאה תיקונים ולשלב אותם לחשוב שזאת רק עבודה טכנית גם אם יש לך ייעוץ חיצוני וגם ייעוץ של הביטוח הלאומי.


לכן אני אומר שאנחנו צריכים להביא לכך שההליך יהיה מקוצר לקריאה אחת או שההליך יהיה מקוצר להערות או שההליך יהיה לאישור מליאת הכנסת. כלומר, הליך מסוים שישלים את העניין. זה הדבר הנכון למרות שבמשך 60 שנה לא נהגנו כך. צריך לעשות עוד איזה הליך ואני חושב שצריך להיות הליך של הצבעה בכנסת, של הגשת המסמך שהוא הליך דומה לתקנון הכנסת, מניחים על השולחן, מאפשרים הערות של חברי כנסת במשך תקופה מסוימת ולאחר מכן מביאים את זה להצבעה אחת. אם יש הערות – יש דיון, אם אין הערות – אין דיון, או שהדיונים בוועדה או שהדיונים במליאה, ואז אתה אומר שיש לך כאן סוג אחר של חקיקה יותר מובנה ואז יכול להיות שכן צריך לאפשר אותו.

ממילא צריך שהחוקה תאפשר.

בחוקה אתה לא מזכיר תקנונים.

תקנון הכנסת כנראה ייזכר.

אתה צריך את חוק יסוד הכנסת.

את חוק יסוד הכנסת, כן. אולי בחלקים מסוימים. אנחנו רוצים לאפשר את החקיקה הזאת ואני מציע קצת להרחיב אותה.

אני רוצה לתת את ההיפכא מסתברא לא משום שאני תומך בו. בשאלה שלי הבעתי עמדה ערכית, כאשר שאלתי על אבחת הצבעה. נראה היה לי שכל עריכה יש בה יציקת תוכן חדש לטקסט. אגב, גם בכל תרגום יש יציקת תוכן חדש ואלה לא דברים טריביאליים. אנחנו בכלל כנסת פתוחה יותר מאשר הייתה ב-1948. הרבה דברים שנעשו קודם בחקיקת משנה – נגיע עוד מעט לסעיף הזה ונראה שהם נעשו במשרדים ואילו אנחנו עושים את הדבר הנכון לדעתי ומביאים את זה לשולחן הוועדות ולא מוציאים מידינו כל כך מהר חקיקה.


אני חושש מדבר אחד. יש לנו אינטרס זהה לשני הדברים, גם בנוסח משולב וגם בנוסח חדש. האינטרס שלנו להעביר עד כמה שאפשר דברים שיש בהם בעיות או לשוניות או של טלאי על גבי טלאי למערכת מגוהצת, למערכת קודיפיקטיבית מאורגנת. בזה שאנחנו נעביר את המהלך הזה דרך מכבש שהוא הצבעות, אנשים יחשבו פעמיים. אני מדבר גם על שרי ממשלה וגם על יועצים לענייני חקיקה שיאמרו שכך זה עובד וזה תקין. אתה רוצה לגהץ והגיהוץ יש לו משמעות חשובה מאוד, ואנחנו מכירים את זה גם בשלבים שנעשו כמה וכמה פעמים עבודות בהיסטוריה של המשפט. אם אתה לא תיתן לנו את המעבר החלק וחבר הכנסת יוכל להפוך את חוק הביטוח הלאומי או שאני אצליח להיכנס עכשיו למערכת יחסים קואליציה-אופוזיציה – אתה מדבר בחוקים כבדים ולא בחוקים שהם דבר של מה בכך, בוודאי בנוסחים משולבים – אז יאמר השר שהוא לא רוצה את זה, לא צריך טובות וישאיר את זה כך. זה לא דבר אידיאולוגי. אתה רוצה חוק תקין לא היית מגיע לקודקס של יוסטיניאנוס במאה השישית.

אתה לא צריך כל כך לחשוש כיוון שאתה לא בא כאן עם שינוי חקיקה אלא אתה בא כאן עם עריכה. אז אין חשש שמישהו ירצה לעשות מחטף כי אין לו אפשרות לעשות מחטף ואין אפשרות להוסיף אפילו מילה.

אבל הוא יכול לבלום.

הוא יכול לעצור. הוא לא יוכל לבלום את החיים כך שתישאר עם החוק המשולב.

למה שיבלום? כמו שבתקנון כמעט שלא בולמים.

ברמה המהותית אתה בוודאי צודק, אבל ברמה הפרקטית משרד המשפטים יאמר את דברו.

לגבי הצורך לכלול את ההוראה בחוקה ולא משנה מה המנגנון, ברגע שקובעים פרק של חקיקה והליכי חקיקה, זה בעצם שתי דרכים נוספות לקבוע נוסח מחייב של חוב. לכן נראה לי שהחוקה כן צריכה לתת את הדעת ולאפשר את זה בחוק רגיל, לקבוע סדרים לעניין הזה.


לגבי השימוש בטכניקות האלה, לגבי נוסח משולב, כבר היום כאשר אנחנו מחוקקים אנחנו חושבים על אפשרות לעשות בעתיד נוסח משולב. למשל, יש מחשבה להחליף את פקודת המשטרה אבל אין עדיין הסכמה לגבי כל הסעיפים שלה, ואז מה שהחליטו לעשות זה לחוקק חוקים נפרדים, למשל הסדירו את נושא המשמעת מחדש ויצרו חוק המשטרה (משמעת) והכוונה היא ליצור כמה וכמה חוקים כאלה ובסופו של דבר לאחד אותם כאשר שלב האיחוד באמת לא אמור לבוא ולפתוח מחדש את הסעיפים להצבעות המליאה. לכן באמת להביא אותם עוד פעם להליך של שלוש קריאות, זה לא. יכול להיות שקריאה אחת.

אני הצעתי הצבעת אישור.

יש הצבעה חיובית ויש הצבעה של אישור בדרך אי תגובה.

ברירת המחדל היא שזה מאושר כמו תקנות.

משאירים את זה 14 יום על שולחן הכנסת ואם אין הערות, אין הערות, ואם יש הערות, יש דיון.

הרעיון הוא לא לפתוח את העניינים המהותיים.

את חוששת מהעניין הטכני אבל את מסכימה לעניין המהותי שהרב לוי אמר.

כן.


לגבי נוסח חדש, הטענה שהיום, אחרי 60 שנה, אין צורך להתאים את ההוראה של התאמת חקיקה למדינה, היא נכונה, אבל הדבר העיקרי שנשאר לנו בנוסח חדש זה אפשרות התרגום בעברית. אם תראו, הנוסח שכתוב כאן הוא הדרכים לקביעת נוסח חדש בעברית. כל עוד לא נעשה נוסח חדש, בעצם הנוסח המחייב, אף שיש תרגום לעברית, הוא הנוסח האנגלי. אם יש סתירות בין הנוסח בעברית לנוסח באנגלית, הולכים לנוסח באנגלית.


השאלה אם ירצו בעתיד לעשות איזשהו מפעל של תרגום חקיקה בלי לפתוח עניינים מהותיים, האם לא כדאי לאפשר את זה בחוקה. יש הרבה מאוד פקודות שמייצגות איזשהו סטטוס-קוו ואני לא יודעת אם היו רוצים לפתוח. למשל, פקודת עדות המרה או פקודת רישום נישואין ו גירושין. כל מיני פקודות שהן פקודות מנדטוריות ועדיין לא נעשה להן נוסח חדש והשאלה באמת אם לא רוצים לתת איזשהו פתח לאפשרות הזאת.

אני חושב שכן וצריך לכתוב את זה.

לפי דעתי מה שעומד על סדר היום זה באיזה דרך תקבע הכנסת לאשר את הנוסח המשולב או את הנוסח החדש. לא איך עושים את זה אלא מה החוקה אומרת לגבי הדרך. אני חושב שהאמירה שהדרך היא קביעה בחוק. זאת אומרת, בחוק שתחוקק הכנסת אתה יכול לקבוע שזה אישור בקריאה ראשונה, שלוש קריאות וכל מה שתחליטו אבל החוקה חייבת להתייחס לדרך בה הכנסת תכריע.

אלא אם כן מחליטים שנוסח חדש זה דבר שלא רוצים אותו. אם רוצים, בוודאי שהחוקה צריכה לאפשר.

לדעתי יש תשובה פשוטה. בחוקה יהיה כתוב שהדרכים לנוסח חדש ולנוסח משולב ייקבעו בחוק.

אנחנו בדרך להכניס את זה לחוקה, אלא אם כן אתה מתנגד.

לא. אבל בלי להיכנס לפרטים בחוקה.

בתוכן של התיקונים יכולים להיות רעיונות כאלה ואחרים כדי להשלים את אותן לקונות שאדוני היושב-ראש דיבר עליהן.

הרב לוי רוצה לשנות את החוק, אנחנו נדון בו אבל זה לא הדבר הדחוף היום.

גם התיקון של חוק היסוד הוא משנת 1980.

הייתי שמח לו הוועדה הייתה מתייחסת גם לשינוי בחוק. השאלה אם זה הזמן או לא.

לא, אנחנו עוברים להארכת תוקפה של חקיקה.

השינוי שהיה בזמנו לגבי הלקונה של המשפט העברי וכולי, כל הדברים האלה אי אפשר למצוא כרגע אולי ביטוי אפילו בניסוח ההצהרתי הכללי של החוקה.

אתה רוצה את חוק יסודות המשפט תש"מ?

כן. אני אומר שזה קשור בצורה של השלמת הלקונות שאנחנו מדברים עליהן, איך אנחנו מכניסים גם בנוסח משולב וגם בחקיקה כזאת ואחרת את אותם דברים שבחקיקה עקרונית כן צריכים לקחת בחשבון במקום לפנות לכל מיני מקורות זרים.

הרעיון הוא יפה אבל אני לא זוכר שרשמתם אותו בזמנו בטיוטות. כיוון שחוק יסודות המשפט העברי הפך להיות לאות מתה, חיה אולי בחלק מהפקולטות, נרשום לעצמנו את זה בצד. כאשר אנחנו עוסקים בפרק הזה שנקרא פרק החקיקה, אולי נצליח לשדרג מחדש כי זה לא חוק יסוד. אנחנו לא נכנסים לפירוט, אבל בהחלט יש מקום. אנחנו עוסקים עכשיו קודם בסעיפים שהוכנו לנו והם עוסקים בשאלה של חקיקת משנה. משהו התרחש בחיי המשפט שלנו ב-27 השנים האחרונות ומה שאתה מעיר לו הוא במקום, לטעמי האישי בוודאי. אני רוצה להציג בפני הוועדה את האתגר הזה, אבל תן לי לתרגם את זה ואני לא אעשה את זה לבד אלא בעזרת הייעוץ המשפטי שלנו.

אנחנו לא מדברים על לקונה. נוסח משולב לא משלים לקונות.

אני רוצה להכניס עוד דבר אחד שאני לא מעונין לדון בו אבל אתמול עסקנו בו במסגרת הדיונים המתונים שלנו על תקנות רואי החשבון. עסקנו בשאלה של שאילת חומר ממשפט אחר, טכניקת שאילת חומר. אני הזכרתי דבר שנדמה היה לי שהוא נכון וזה שאנחנו שאלנו מהמשפט הדרוזי של דרום רמת הגולן חלק מענייני האישות והתייחסנו לזה במפורש במשפט שלנו. אני יודע שנזקקנו לשאלה הזאת בדיון תיאורטי שהוא היה בעקבות דיון כללי בוועדה, האם אנחנו כן רוצים או לא רוצים להזדקק למשפט הירדני בענייני אישות שיכול אולי לעזור לנו או לסייע לנשים בישראל.


אני רוצה לשאול את השאלה, אבל לא היום. זה צד אחר לשאלה ששאל אותה חבר הכנסת מיכאלי.

אם אני מבין נכון, הוועדה מבקשת להשאיר שהחוקה תתייחס ותאפשר למחוקק לקבוע בחוק גם התקנת נוסח חדש וגם התקנת נוסח משולב מבלי להתייחס לפרוצדורה ולפי הנוסח שהנוסח החדש יהיה נוסח חדש בעברית של חוקים ופקודות שקדמו להקמת המדינה, ונוסח משולב הוא נוסח משולב. ההוראות ייקבעו בחוק ולעת הזאת המשאלה של הרב לוי לשנות את פקודת סדרי השלטון והמשפט, החוקה תאפשר את זה.

לא היום. הניסוח יכול להיות כמו שפרופסור שטרית משדך לנו האחד עם השני.

נדמה לי שזה קיים כבר היום בנוסח אבל בוודאי נלך לפי הצעתו של פרופסור שטרית.


סעיף 8 עוסק בעוד פינה חביבה בספר החוקים שלנו. כותרת הסעיף היא הארכת תוקפה של חקיקה. הוא בעצם בא להחליף או מתבסס על סעיף 38 לחוק יסוד הכנסת. סעיף 38 לחוק יסוד הכנסת קובע הסדר ייחודי להארכת תוקפם של חיקוקים שהם חיקוקים זמניים לאותם מצבים בהם החיקוק אמור היה לפקוע, נכנה את זה הוראות שעה שאמורות היו לפקוע, שמועדן הגיע בסמוך לבחירות וכיוון שמועד הפקיעה הגיע בסמוך לבחירות, הניחה הכנסת שחוקקה את סעיף 38 כי הכנסת בתקופת בחירות אינה יכולה לתת את דעתה, לפחות לתת את דעתה כראוי, לצורך לחוקק מחדש את אותו חוק או להאריך את תוקפה של הוראת השעה. מכיוון שכך יצאה מנגנון אוטומטי להארכת תוקף של הוראת שעה שאמורה לפקוע בסמוך לתקופת הבחירות.

על זה אני שואל את היועץ המשפטי האמנם.

האמנם זה המצב המשפטי? האמנם זה רצוי?

לא, האמנם זה מה שהיה בחיים? לפי דעתי התאספתם ערב בחירות, חוקקתם, חידשתם.

יש דוגמאות דווקא טובות לזה. קודם כל, כן, הדבר קרה. הנוסח עצמו כמו שהוא הוא קצת מורכב ואני אקרא אותו במהירות כדי להדגיש את שני השינויים שהוצעו בנוסח של הוועדה: "כל חיקוק שתוקפו היה פוקע – וכאן המועדים – תוך שני החודשים האחרונים לתקופת כהונתה של הכנסת היוצאת או תוך ארבעה חודשים לאחר שהכנסת החליטה להתפזר או תוך שלושת החודשים הראשונים לתקופת כהונתה של הכנסת הנכנסת – אלה תחומי הזמן בו הוראת השעה הייתה פוקעת ועליה תחול הנורמה – יעמוד בתוקפו עד תום שלושת החודשים האמורים".


השאלה הראשונה היא כמובן שאלה עקרונית, האם הדבר הזה הוא נכון ונדרש. בהנחה שכן, ההצעה שמונחת כאן כהצעת הוועדה, הצעה שהמכון לדמוקרטיה הציע קרובה יותר לנוסח הקיים בסעיף 38 ונדמה לי שהם לא הציעו שינויים.

לא. זה מילה במילה סעיף 38.

כתבתי כנוסחו. ההצעה הראשונית היא לצמצם את ריבוי התקופות האלה, לאתר תקופה, בהנחה שיש עיקרון נכון שסביב תקופת בחירות, סביב מועד הבחירות יש תקופה בה הכנסת לא פעילה או מתקשה לטפל בהוראות שעה, להגדיר את התקופה הזאת לפי איזה שהם איקס ימים לפני ואיקס ימים אחרי. כאן מוצע היום ה-80 לפני יום בחירות. זה קשור למועדים וזה קשור גם לאיזשהו הגיון שהוועדה צריכה לתת את הדעת מה מתרחש במציאות. השאלה הראשונה היא האם זה נדרש ואני אוכל לרגע להציג נימוקים אם צריך או לא צריך את זה בחוקה. אם כן, אני מציע לבנות את המועדים בצורה קצת יותר הגיונית וסבירה ולא שלושה מועדים לא ברורים אלא לקבוע תקופה מסוימת לפני הבחירות ותקופה מסוימת אחרי הבחירות.

למה שלא נשאיר את המועדים לחוק רגיל? בחוקה נתחיל לדבר על ימים? צריך להביע אפשרות להאריך סמוך לבחירות לכנסת לפני או אחרי.

וזה ייקבע בחוק. אם אתם רוצים להוציא את זה, בסדר. אם אתם משאירים את זה בחוקה, אני רוצה לומר משהו.

הכנסת החליטה על חצי שנה. יש לך שלושה חודשים לפני ושלושה חודשים אחרי. אתה רוצה בחוקה להיכנס לפרטים האלה של 80 יום או 90 יום? ואם הכנסת תחליט לקצר ב-20 יום, נצטרך לעשות שינוי חוקה? צריך לקבוע הוראה כללית שנוגעת לזמנים הסמוכים לבחירות לכנסת ואת הפרטים נשאיר לאחר כך.

אכן זה יכול לקצר את הטקסט. נחזור לשאלה הבסיסית, האם בכלל הדבר הזה דרוש.

נדון בזה כאשר נדון במשולב.

ברגע שהחוקה תתייחס לזה ואומרת שזה אפשרי, זה לא עניין קל ערך. צריך לחשוב קודם כל אם ההסדר הזה אכן רצוי והאם הוא בכלל נדרש בחוקה.

יש לך מקרים שהוא נדרש?

רציתי לדון בנקודה הראשונה.

אפשר לדון בזה במסגרת אותו חוק ואותן תקנות. למה להיכנס לזה בחוקה?

יש דוגמאות שזה קרה. הדוגמה הבולטת שקראתי היא דווקא של חוק לא קונטרברסיאלי ורגוע כמו חוק האזרחות והכניסה לישראל, אותו תיקון שזכה להרבה מאוד מתחים ודיונים בבית המשפט. מסתבר שהחוק הזה שהוארך בכל מיני דרכים, לרבות הארכה בצו, קרי, לא בשלוש קריאות שזה מנגנון לדעתי פסול ולא ראוי שהכנסת תנהג לפיו, אבל החוק הזה הוארך בכל מיני דרכים שונות ומשונות, ואז הגיע מועד תוקפו ונקבע בהוראת השעה האחרונה שהתוקף שלה עד ה-31 במרץ 2006. אז, מכוח הוראת סעיף 38 לחוק יסוד הכנסת, התוקף הוארך בשלושה חודשים נוספים. בתום שלושת החודשים קבעו צו שמאריך, אבל צריך להבחין בין לא צריך את זה בחוקה לבין לאסור על זה. כי אם לא נכתוב את זה בחוקה, להבנתי חוק רגיל יכול לקבוע דבר כזה.

זה לא איכפת לי.

אז צריך לדון במהות.

אני אחלק את המהות. במהות אני חושב ש-80 יום זה יותר מדי זמן ונעשית כאן פעילות. אני חושב שאפשר לצמצם את זה לחודש לפני הבחירות, אפשר לצמצם את זה מבחינת העומס. אני גם יודע שוועדות עבדו. לא הייתי בכנסת, אבל הייתי בכמה הזדמנויות עם היושב-ראש היוצא ושאלתי אותו אפילו כי התעניינתי בפעילות הוועדה הזאת דווקא ויכולתי לעקוב אחרי זה שהוועדה עבדה, לא במלוא הקצב אבל כדרכה של ועדת חוקה, עבדה יותר מוועדות אחרות.


הנקודה השנייה. אני מעדיף שזה לא יהיה בחוקה משום שכמו שאתה אמרת בדברי ההסבר זאת אמירה מסוימת לגבי מהלך שהוא בלתי תקין ובלית ברירה. תנסה למצוא לו פתרון אחר. אם אין ברירה ואני חייב להכשיר אותו בחוקה, טוב, אבל אם אני יכול להכשיר אותו בחוק ולא בחוקה, די לי בכך.

אני חושב כמוך. אמרתי קודם שלא צריך להיכנס לפרטים. אם יש צורך כדי לאפשר, צריך לכתוב אותו כאפשרות בלי להיכנס לימים. את זה נעשה בחוק רגיל.

ואם לא נכתוב את זה, לא נוכל לעשות את זה בחוקים?

זאת השאלה.

זאת השאלה שאני שואל.

אני חושב שכן. אני חושב שלא צריכה להיות מניעה.

לדעתי המודל של היושב-ראש ושל הרב לוי להציג את זה כאפשרות אבל בלי להיכנס לפרטים, הוא נדרש משום שכל מה שקשור בהסדר ראשוני, זה סוג של הסדר ראשוני, אבל זה סוג של הסדר ראשוני שאם לא נתייחס אליו בחוקה, הוא יכול להתחסל על ידי פרשנות שיפוטית. לכן, למען הסרת ספק, עדיף לגבי מועד, לגבי סוגיה של הארכת תוקף עקב סמיכות לבחירות, שיהיה כתוב.

אני רואה שמשרד המשפטים גם הוא רוצה שזה יהיה כך.

אין לי קושי גדל עם זה שזה יהיה, אבל אני מדבר מבחינת הצד המשפטי. נדמה לי שגם אם ההוראה לא תיכלל, לא תהיה מניעה משפטית. אני מסכים שזה יפה יותר או נקי יותר לטפל בכל אותם הסדרים שמעמידים בתוקף חקיקה ושהם יופיעו בחוקה בגלל הראשוניות, אבל הביטוי הסדרים ראשוניים מרמז כאילו אולי המחוקק לא יוכל לעשות את זה אבל אלה דברים מסוג שהמחוקק יכול לעשות. חוק יכול לומר לגבי עצמו שהוא עומד בתוקף עד יום איקס ואם יתרחש תנאי מסוים, הוא יעמוד בתוקף עד שנה בחלוף האיקס. אם חוק יכול לומר את זה לגבי עצמו, לכאורה הוא יכול לומר את זה גם לגבי חוק אחר. בצורה כזאת אני מגיע למצב שחוק כללי, חוק רגיל יכול יהיה לעשות את הפעולה הזאת.

שלטון החוק המהותי מחייב.

אני מסכים שאפשר לכלול. משהוחלט כפי שאני מבין לכלול את זה, נסתכל לרגע על הפרטנות ועל התקופות. ראשית, נוח לי יותר להתחיל מהתקופה שלאחר הבחירות כי אדוני היושב-ראש, דיברת על כך שהוועדות פועלות וכן הלאה. צריך לזכור שמדובר לא רק בוועדות אלא גם במליאה. אם מדובר בהצעות חוק בעייתיות, הטיעון הוא לשני הכיוונים אמנם, אולי יהיה קשה להעביר אותן למליאה כאשר צריך רוב גדול או חברי כנסת רוצים לבוא ולא תמיד יכולים לבוא לפני הבחירות כי הליך הבחירות הוא גם חלק מההליך הדמוקרטי. זה לא עניין פרטי של חבר הכנסת שרץ לשכנע בוחרים.


לגבי התקופה שלאחר הבחירות, הקושי הוא גדול אף יותר כיוון שהכנסת לא התכנסה, מהותית הכנסת החדשה כבר בתוקף, אבל סדרי הבית עדיין לא ברורים עד הסוף ולא כדאי ליצור שם איזושהי תקלה. זאת אומרת, התקופה שאחרי הבחירות, אני כן הייתי נוקב באיזושהי תקופה ואם אנחנו רוצים כבר לכלול את זה בחוקה, אולי כן לכתוב את התקופות ולא בדרך הארוכה של סעיף 38 דהיום אלא לומר שאיקס חודשים לפני, ואי חודשים אחרי, זה לא מאריך הרבה וזה לפחות עושה איזשהו כלל מכוון, שאם לא כן, המחוקק, הכנסת תחשוב שהיא יכולה לקבוע מנגנונים כאלה לגבי נושאים מסוימים שאולי רוצים שההארכה שלהם תהיה למשך זמן רב או רוב מסוים יצליח לחוקק הוראת שעה. האמת שבמה שאני אומר עכשיו אני אסתור את עצמי. ככלל היה רצוי שהוראות השעה האלה לא יהיו לתקופות ממושכות מדי ולכן ראוי שהחוקה תקצוב את הזמן. לא לאפשר לכנסת לקבוע מנגנון שאומר שהארכה אוטומטית תהיה לשנה בחלוף הבחירות אלא צריך איזשהו זמן סביר. אם החוקה נוגעת בזה, אני מציע גם לכלול במשפט אחד קצר כמה חודשים לפני וכמה חודשים אחרי.

חזרנו לסעיף 38.

לא. סעיף 38 מדבר על שלוש תקופות שונות.

לגבי ההכרעה, אני מבין. אני מבין משום שאני רואה לנגד עיני ממשלה שרוצה בהוראת שעה לעשות משהו כמו חוק האזרחות ולתת לו אורכה קצרה לשנתיים וחצי או הוראות שעה אחרות שעשינו. אני בהחלט רואה מקום. השאלה היא איך אני יכול לכתוב את זה ואתה אומר לי לכתוב חודש או חודשיים.

זה כתוב. "חוק או חקיקת משנה שתוקפם היה פוקע בתקופה שבין – עד עכשיו אי אפשר לוותר על דברים – היום ה-80 לפני יום הבחירות לכנסת והיום ה-90 שלאחר יום הבחירות". זה המשפט עליו אנחנו מדברים, האם לכתוב את זה או לכתוב במקום זה "בתקופה שתיקבע בחוק".

אז יש את הבעיה של ממשלה שתקבע לך בחוק דברים מסוימים שיגברו. בחוק רגיל תכתוב 18 חודשים.

כל העניין של חוקה הוא שמדובר בסעיפים שקשה מאוד לשנות אותם ולכן לא צריך להיכנס לפרטים שאולי נרצה לשנות, אולי נרצה לבטל ולא נרצה להאריך.

אז תאריך הוראת שעה כהוראת שעה ואל תאריך אותה מתוקף זה.

זולת אם נקבע אחרת בחוק. זאת התוספת שאני מציע להוסיף לסעיף 38.

מה זאת אומרת זולת אם נקבע אחרת בחוק? שאפשר להאריך.

שאפשר גם וגם.

אני לא הייתי כותב את הסיפא.

הוויכוח כרגע הוא אסתטי. אם זה כך, כבר אין ויכוח.

אז האסתטיקה אומרת לא לעשות תאריכים אלא להשאיר את הכל לחוק.

מאז חוק היסוד היה פעם שינוי בחוק לגבי התאריכים שנקבעו בחוק היסוד?

לא. הסעיף לא תוקן מעולם.

אני אומר למה אני לא רוצה את הסיפא ותכף היועץ המשפטי יאמר למה הוא צריך אותה. אני אומר שאם אין לך זמן, יש לך 90 יום, בבקשה, תן הארכה להוראת שעה. אם אין לך, היא תפקע. זאת הסיבה היחידה שאני רוצה תאריכים כי אחרת אני לא רוצה תאריכים.

אם אנחנו פעם נראה שהיה ניצול לרעה ב-90 ימים וזה דבר שהוא בציפור הנפש של ציבור מסוים בארץ, אנחנו נחליט שאנחנו רוצים לקצר מ-90 ל-20, נצטרך לעשות שינוי חוקה. אני לא חושב שצריך לעשות שינוי חוקה למספר ימים. יש חוקות בעולם שיש מגבלות של ימים?

לא פגשתי סעיף כזה.


לגבי הסיפא, הנימוק הוא דווקא הפוך. אני מציע להוסיף את הסיפא לא מהטעם שירצו לקבוע תקופה אחרת אלא בעיקר מהטעם שירצו למנוע את המנגנון האוטומטי. לכן הסיפא הכרחית. כבר נתקלנו במצב – נדמה לי זה היה לגבי ציד חוגלות – כאשר הייתה הוראה שאמורה הייתה לפקוע והייתה שאלה פרשנית. הכנסת מחוקקת הוראת שעה והיא רוצה בהסכמה ברורה לכולם שזה יהיה לשנה בלבד. גם אם יהיו בחירות הכנסת אומרת שזה רק לשנה ולא יותר משנה. ההוראה היום בסעיף 38 יוצרת מנגנון אוטומטי שלכאורה לא מאפשר שזה בוודאי לא הגיוני, זה לא משיג את התכלית ולא רצוי. מכאן הסיפא נדרשת.

"חוק או חקיקת משנה שתוקפם היה פוקע בתקופה של יום הבחירות, אפשר יהיה להאריך אותה" או משהו כזה.

זה צריך להיות בתקופה שבסמוך לבחירות כפי שייקבע בחוק.

במועדים שייקבעו בחוק.

אבל זה לא מחייב.

לא, זה לא מחייב.

אם כן, בלי המועדים המפורטים. האם אנחנו לא רוצים לקבוע איזשהו רף מקסימלי?

לא.

בנקודות רגישות בהן מאפשרים למחוקק לקבוע גמישות, לפעמים אומרים שנקבע איזשהו רוב שלא יעלה על 61, נקבע תקופה שלא תעלה על איקס חודשים מעבר לבחירות או לפני הבחירות.

ברגע שאמרת זולת אם נקבע אחרת בחוק כפתח מפלט, הוא אומר, ובצדק, שהוא בפתח המפלט.

אני סברתי שגם את המועדים צריך לקבוע.

החוק יקבע אותם.

יש הבדל אם החוקה כותבת שלושה חודשים אחרי הבחירות ובא החוק ואומר שלוש שנים. זה בסיס לביקורת שיפוטית וגם ביקורת ציבורית וגם ריסון עצמי של חברי הכנסת שאין לשכוח אותו. אם החוקה לא קובעת תקופות, אומרים שגם שנתיים אולי זה סביר. בהסדר הזה, שנתיים זה זמן קצר או באותה תקופה הייתה גם מלחמה והיו גם בחירות, לכן צריך שנתיים. גם אם לא קובעים את הפרטים, אני מבין שהוועדה לא מעונינת בכך, אפשר לקבוע איזשהו גג, איזשהו רף מקסימלי.

הייתי מוכן לחזור לזה שלא צריך בכלל את הסעיף הזה בחוקה. אני מקבל את זה שצריך משום שזה בכל אופן סוג של חקיקה ולכן צריך לסדר אותה, אבל בינתיים נשאיר את זה כך. השאלה תישאר אולי לקריאה שנייה ושלישית.

חקיקת משנה, זאת סוגיה גדולה שהצעת החוקה עוסקת בה בשני סעיפים. סעיף 9 עוסק בחקיקת המשנה והגדרתה. סעיף 10 מדבר על הפיקוח על חקיקת המשנה. כיוון שהסוגיה מורכבת, אני אנסה להציג בצורה מאוד כללית את השאלות לדיון ואז נפרט אולי סוגיה סוגיה ואולי כאשר נגיע לפרטים יהיו גם חברי כנסת נוספים כדי שלא נחזור על הדברים בפעם הבאה.


השאלה הראשונה היא מהי חקיקת משנה, לא כשאלה לדיון שאפשר לדון בה הרבה אלא זוהי אמירה שצריך להתייחס אליה בחוקה. צריך להבהיר את מהותה ואת אופייה כיוון שחקיקת משנה היא בעצם משהו קצת משונה מבחינה עיונית, היא חקיקה שנעשית לא בידי הרשות המחוקקת, הגם שהיא לכאורה משונה מבחינה עיונית, היא דבר שכמעט אי אפשר בלעדיו כי הרבה מאוד פרטים, הסדרים ונורמות נקבעים היום בידי הרשות המבצעת. אם הכנסת הייתה צריכה לחוקק את כל אלה, הדבר היה כמעט בלתי אפשרי.
לכן צריך לזהות את חקיקת המשנה על פי אופייה.


שנית, וקשור לזה, צריך לקבוע או להתייחס לשאלה מי יכול לקבוע חקיקת משנה, מי מבעלי הסמכות. החוקה, לפי ההצעה, תקבע שהכנסת היא הרשות המחוקקת, דבר שהיום לא מופיע בחוק יסוד הכנסת אלא בהוראות מעבר. חוק יסוד הכנסת היום דווקא מדגיש את היותה בית הנבחרים. האמירה הברורה בחוקה שהכנסת היא הרשות המחוקקת והמדרג הנורמטיבי שהחוק לא יכול לסתור חוקה וחקיקת משנה לא יכולה לסתור חוק, מדגישה את העובדה שכל הרחקה של פעולת חקיקה מהכנסת היא איזושהי סטייה מהמודל הבסיסי של החוקה, וכדי שלא תהיה סטייה גם מההוראות האופרטיביות של החוקה, אנחנו דנים בסעיפים שהם מאפשרים את זה. כאשר שואלים למי לתת את הסמכות, צריך לזכור את עיקרון היסוד ועיקרון היסוד הוא קודם כל שהכנסת היא מחוקקת, הכנסת אמורה לטפל באותם הסדרים ראשוניים של החקיקה – ואני אפרט בהמשך מה הכוונה ומה המשמעות של הדבר – ורק מתוך אילוץ של יעילות, פרטנות, גמישות, התאמה וכן הלאה, מעבירה הכנסת – יהיו שיאמרו מתפרקת הכנסת – מסמכות החקיקה שלה אבל היא לא יכולה להתפרק לגמרי ולכן היא מעבירה רק את אותם נתחים שהכרחי להעביר וגם עליהם היא מפקחת. השאלה מי היא שאלה רלוונטית. לא דין שר או הממשלה כדין מנכ"ל משרד או כדין בעל תפקיד בתאגיד ציבורי. כאשר נגיע לדוגמאות, נראה שהיום יש גיוון רב.


השאלה הנוספת היא עד כמה. מה אפשר להסדיר בחקיקת משנה. אני כבר אומר שאני לא מציע לקבוע בחוקה את ההגבלה הבסיסית ביותר שמופיעה בספרות בארץ ובעולם ומופיעה בפסיקה, לאחרונה בפסק דין הידוע של השופט רובינשטיין, בעניין גיוס בחורי הישיבות. אני לא מציע לקבוע את אמת המידה של הסדרים ראשוניים והסדרים משניים ולתחום קו ברור כי הדבר הוא קשה וייצור אולי נוקשות במקום שגמישות מתאימה.

למרות שהיא התקדשה בעיני חלק מהאנשים. זאת אומרת, בדיפרנציאציה הזאת אוטומטית משתמשים בה בשעה שמגדירים את השניים.

נכון, אבל כאשר חופרים לעומק, כאמירה בסיסית היא בוודאי נכונה, היא אכן מושכלות היסוד ואכן אפשר למצוא מאמרים של מורנו כפי שהוא מכונה, פרופסור קלינגהופר, שמצוטט ופסקי הדין חוזרים וחוזרים, אבל אם יורדים לפרטנות דקה יותר, מגלים שבעצם מדובר היום בחזקה שניתנת לסתירה, והחזקה הזאת אולי התחזקה קצת בעקבות חוקי היסוד כפי שהשופט ברק אומר אבל היא עדיין חזקה. מה שהוועדה תעשה כאן, אם זה ייקבע בחוקה, היא עשויה להפוך את זה מחזקה פרשנית לאמירה נחרצת שמונעת בעצם העברה של נושאים מסוימים ומכאן תהיה הנוקשות.

הרשות היחידה שאינה כפופה למגבלה של הסדר ראשוני אלה הם השופטים. רק השופטים יכולים לקבוע בפסק דין הסדר ראשוני בלי לעבור על החוקה. אם אתה קובע את העיקרון הזה, כדאי שגם השופטים יהיו כפופים.

יכול להיות, אבל אני לא צריך לעסוק בסוגיה הזאת עכשיו. התחלתי בהגדרות כלליות. חוקה, חוק וחקיקת משנה. רק אמרתי שלגבי הטרמינולוגיה שנשתגרה, היא יצרה זהות בין חוק והסדר ראשוני לבין חקיקת משנה והסדר משני. אני מניח שזה דבר שמופיע גם בהלכות בית המשפט. אני לפחות מכיר אותו מקריאה אקראית.

כן, ההבחנה הזאת קיימת.

צריך יהיה להתמודד עם השאלה הזאת.

אני הצעתי לא לטפל בזה בחוקה.

בכל זאת צריך להבהיר את השאלה אבל לא עכשיו. כאשר נגיע להתגברות, אפשר לעסוק בסוגיה הזאת שם או בזיקה שבין המוסדות. לא אכפת לי מתי, אבל באיזושהי צורה צריך להבהיר לעצמנו את השאלה.

השאלה היא עד כמה יכול מחוקק המשנה להרחיק לכת ממקור הסמכות שהיא הכנסת והיא עולה בכמה היבטים כאשר ההיבט הראשון נוגע למושגים, לתקנות לביצוע לעומת מה קרוי תקנות לביצוע או תקנות מכוח חוק, תקנות מחוץ לחוק ותקנות בניגוד לחוק. לא ניכנס כרגע אולי למינוחים המאוד משפטיים אבל הדבר יבוא לידי ביטוי כאשר ננסח את סעיף ההסמכה. גם כאן יש שונות רבה לאורך ההיסטוריה בפרקטיקה שנהג המחוקק והיום יש איזשהו ריסון והמחוקק משתדל לא להסמיך חקיקת משנה לסתור את החוק עצמו, אבל זאת שאלה שראויה לדיון.


סוגיה נוספת היא סוגיית הפיקוח. הצורך בה וגם ההסדרים עצמם לגבי הסדרי הפיקוח של הכנסת, מחוקק המשנה, נובעים מאותה נקודה בה פתחתי שהכנסת היא הרשות המחוקקת והיא אוצלת לידי אחר את סמכותה שלה ולכן ראוי שהיא תפקח עליו וזה לא סתם שהיא אוצלת בידי אחר אלא זו העברה מרשות מחוקקת לרשות מבצעת. מדובר בסוגיות שמסדירות את חיי האזרחים, מדובר בהעברה מגוף נבחר לגוף שאינו נבחר, לפעמים לא רק לשרים אלא גם לפקידי ממשלה וכן הלאה. מכאן שהרגישות רבה וכאשר נגיע לסעיף הפיקוח, אני אציג שוב את הטעמים מדוע הפיקוח הוא חשוב. השאלה היא איך ייעשה הפיקוח, מאזן או גורם מוביל להתנגשות, בין טעמים חוקתיים עקרוניים לבין טעמי יעילות. הכנסת כידוע נמצאת בעומס רב של עבודה, מדובר בעיקר על ועדות הכנסת, ואם כל חקיקת המשנה הייתה מגיעה לאישור רגיל של ועדות הכנסת, הדיון שאדוני הזכיר מתקנות רואי החשבון היה חוזר על עצמו, מכפיל ומשלש ולא היה ניתן בעצם לבצע את עבודת הכנסת. מכאן שלגבי מנגנוני הפיקוח צריכים להיות גם שיקולי יעילות ושיקולים נוספים.


בתוך סוגיית הפיקוח הוועדה תצטרך לתת את הדעת גם לשאלה של חקיקת משנה פלילית. אני בכוונה אומר פלילית כי לא ברור איפה נקבעת הפליליות, אם בחוק הראשי או בחקיקת המשנה ובאיזו מידה.


לגבי חקיקת משנה שקובעת תשלומי חובה, זו סוגיה נפרדת שגם מחייבת אולי סוג אחר של פיקוח. בתחום ההגבלות, אני אזכיר גם נושא של חקיקת משנה מוניציפאלית שהיא בפני עצמה. אני מבין שלפי סדר היום אולי לא נגיע לכך היום אבל זו סוגיה גדולה בפני עצמה שמערבת גם שיקולים של טכניקה, איך לפקח והאם הכנסת יכולה לפקח ובאיזו צורה, וגם שאלה הרבה יותר משמעותית שהיא מה היחס בכלל בין חוקי עזר לבין חקיקה ראשית, נושאים שעולים בוועדת חוקה בהקשר של עבירות קנס פעם אחר פעם או משתקפים שם, אם לא נדונים לגופם, מה כוחו של גוף נבחר ברשות מקומית לעומת כוחו של גוף נבחר בשלטון המרכזי. במדינת ישראל מקובל לתת דגש – זו גם הפרקטיקה והחקיקה נותנת דגש – וכוח רב יותר לשלטון המרכזי, אבל זה לא עניין פשוט לומר שאדם הולך לקלפי אמנם בהפרשי זמנים, אבל הוא בוחר לו את נציגיו בשלטון המקומי שיחליטו איך תיראה סביבת המגורים שלו, הוא בוחר את נציגיו – את שניהם הוא בוחר בהליך דמוקרטי – לשלטון המרכזי והגוף הנבחר האחד קובע הוראות שסותרות את הגוף הנבחר האחר או לא תואמות או לא מסתדרות. כאשר נגיע לזה, אני אביא דוגמאות שבחלקן אולי הן משעשעות אבל הן בעייתיות. זאת שאלה מאוד עמוקה שיכול להיות שחלקה ישתקף יותר בשלטון המקומי אבל כיוון שעוסקים כאן היום בחקיקת המשנה, אני חושב שהוועדה תצטרך לתת את הדעת גם לשאלה של חוקי עזר בכלל.


סוגיה נוספת היא סוגיית תקנות שעת חירום. אני אציע לא לטפל בפרק הזה כי חייב שיהיה פרק שעוסק בשעת החירום ושם אנחנו נעשה את ההחרגות המתאימות לעניין תקנות שעת חירום שעל פי שמן הן תקנות ועל פי המתקין אותן הן אכן חקיקת משנה. הן נקבעות בידי הממשלה אבל על פי מהותן הן בעצם יכולות לגבור על חקיקה ראשית, התוקף שלהן הוא משמעותי ולכן הן ראויות להסדר אחר.

אפילו על דברים חוקתיים, על חופש, על חיים.

אמת, אבל לא את החוקה עצמה. זאת תהיה שאלה כמה התקנות יכולות לגרוע מהוראות החוקה. כיום, בגלל המעמד הלא אחיד – ואני מרשה לעצמי לומר גם לא ברור – של חוקי היסוד, הגם שיש אמירות אחרות בפסקי הדין, לא כל חוקי היסוד נחקקו כחקיקה חוקתית.

פשוט אף אחד לא הגיש בג"ץ לפסול את כל חקיקת החירום לאור זה שהיא סותרת את חוקי היסוד. אם מישהו יגיש, השופטים יצטרכו או לסייג את הפסיקה שלהם או לבטל.

או להמתין עד שנסיים את הפרקים הרלוונטיים בחוקה.

זה אפשרי אבל אז הם צריכים ללכת על מודל קלפי המיקוח.

הפתרון הפשוט, כך נדמה לי, שתקנות שעת החירום אינן בתוקף כי הן פוקעות בחלוף זמן.

יש חקיקות אחרות.

אלה לא תקנות שעת חירום. יש חקיקת חירום שתלויה בהכרזה על מצב חירום וכפי שכולם יודעים יש עתירה תלויה ועומדת משנת 1999, אם אני לא טועה. זה לא קשור לתקנות שעת חירום מכוח חוק היסוד אלא חקיקת חירום שקלטה את עצמה עם הכרזה על מצב חירום.


אלה הסוגיות המרכזיות ואני מניח שנעבור אחת לאחת, כך שנלך לרזולוציה יותר פרטנית.


חקיקת משנה.

ברור לי שהסעיף צריך להיכלל בחוקה. יש מישהו שמציע שהוא לא ייכלל? מה הייתה הדילמה?

זאת הייתה דינמיקה יותר מאשר דילמה. בישיבה בוועדת החוקה לפני שלוש שנים, כאשר עלה הנושא לדיון, נדמה לי שהמושג בנות פועל תחיקתי גרם לאיזושהי אי-נוחות או אי-בהירות ומכאן לאי-נוחות וריבוי המשתתפים גרם לכך שזה נשמע כמו מושג משפטי שאין לכלול אותו, כך שנוצרה איזו המולה ולכן עלו רעיונות מרעיונות שונים שמקבלים את הביטוי בנוסחים שלפניכם. גם ההחלפה של תקנות חקיקת משנה, הגם שזאת כבר שאלה טובה יותר. בקיצור, הדינמיקה של הדיון הקודם היא גרמה לריבוי הנוסחים. אני חושב שהשאלה כאן האם צריך לכלול או לא, כפי שאמר אדוני שצריך לכלול, היא אמירה חשובה. זאת עוד מדרגה או קומה במדרג הנורמטיבי ואחד הדברים החשובים שחוקה תעשה, היא תבהיר לנו את אותו מדרג ולא הייתי משמיט אותו מה גם שההוראות האלה מופיעות בצורה כזו או אחרת היום בחקיקה.


השאלה היותר מצומצמת היא האם לכנות את אותה חקיקת משנה בשם חקיקת משנה או בשם תקנות ואני אסביר במה מדובר.


בתחום חקיקת המשנה יש גיוון רב והגיוון מתחיל אפילו בשם – תקנות, צווים, כללים. יתקנו אותי העושות במלאכה במשרד המשפטים יום יום וגם הממונה על חקיקת המשנה. יש ריבוי כותרות וזה מופיע כאן בדברי ההסבר. לכן האמירה תקנות כשלעצמה עלולה לכאורה להשמיט את מה שקרוי כללים. אני לא בטוח שזה אכן יוביל לתוצאה כי המושג תקנות הוא ידוע. אני לא מציע לטפל ולשנות את סעיף קטן (ב). המאפיינים המהותיים, הוראה הניתנת מכוח חוק והיא בעלת פועל תחיקתי תיצור האחדה שכל דבר שהוא מכוח חוק, הוא בעל פועל תחיקתי, הרי הוא מכונה תקנה. מרגע זה, זוהי תקנה והשם שלה לא יהיה רלוונטי.

הטעם לתמוך בזה הוא מאחר שהמושג תקנות הוא מושג קיים, הוא גם קנה לו אחיזה לא רק בשיח המשפטי אלא גם בקובץ התקנות ששם מפרסמים גם את הכללים וגם את הצווים ככל שהם עולים כדי חקיקת משנה של תקנות. הטעם האחר הוא שאם כבר עושים סדר ומדברים על חוקה, חקיקה, הרי שיש חקיקת משנה המתארת בצורה נכונה ומדויקת יותר את המעמד בתוך המדרג הנורמטיבי. אם יכנו את זה חקיקת משנה, אפשר יהיה גם – אם כי אז תהיה כפילות – להזכיר בעוד מקום, או בסעיף הזה שזה בעצם הצעת המכון הישראלי לדמוקרטיה שאומרת תקנות הן חקיקת משנה ואז נשתמש בשניהם, או להזכיר את זה בהמשך. אני חושב שאז תיווצר כפילות כי הביטוי חקיקת משנה משקף את המאפיינים שזה מכוח חוק, זאת המשניות, וחקיקה בעלת פועל תחיקתי. לומר שזה בעל פועל תחיקתי, חקיקת משנה וגם תקנות, אולי אין בזה צורך אבל זה קצת משחק מלים ובסופו של דבר הייתי אומר שחקיקת משנה זה כבר יותר נקי ויותר מסודר מבחינה חוקתית למרות שמלכתחילה להמשיך במושג תקנות ששירת אותנו, חשבתי שהוא הנכון.

במילון הישראלי החדש, אני מניח שיש למילה תקנות כל מיני משמעויות ואחת מהן היא חקיקת משנה. זאת אומרת, כאן אין שאלה. המושג התקדש.

כן, אבל אני לא בטוח שהמילון הוא רלוונטי כי יש לנו בכל זאת מסורת של עבודה.

לזה אני מתכוון. אם המילון עושה את זה, זאת אחריותו של המילון אבל אצלנו יש בבירור. כאשר אתה אומר תקנות, אנשים יודעים.

לשם ההגינות נאמר שכאשר אתה אומר כללים, אנשים לא יודעים. אנשים שואלים אם כללים הם מתחת לתקנות, האם זה פחות מתקנות, האם זה חלש יותר.

נכון. כך גם לגבי הצווים.

צווים מסוג מסוים. הלא צווים זה מושג שהוא גם צווים אינדיבידואליים שהם בוודאי לא חקיקת משנה וגם צווים שיש להם את כל הנתונים של חקיקת משנה לרבות צווים שמאריכים תוקפו של חוק, שזה בכלל איזה יצור שאני מציע לכנסת לא לחזור עליו אבל הוא קיים. זאת אומרת, יש צווים שהם בהחלט חקיקת משנה ויש צווים שהם בהחלט לא חקיקת משנה אלא הוראות מינהל. לכן המושג צו הוא גם לא כל כך ברור. מושג חקיקת משנה לכאורה עושה סדר.

ההנחה שלי שכיוון שהביטוי הזה הוא בן 60 שנה נניח ומשתמשים בו גם בתקנות וגם בחקיקת משנה, צריך ליצור לפחות את הלינק ביניהם כדי שאדם ידע שמדובר בזה שהוא זה.

זה אני חושב שיהיה ברור. אני לא חושב שיש חשש שאם אני אומר חקיקת משנה, מישהו ישאל אחר כך מה עם תקנות. אני לא חושש שזה יהיה. החשש הוא אם החוקה תדבר על תקנות וישאלו מה עם כללים, וגם זה יובהר. אני לא חושב שזאת תקלה משפטית אלא זה יותר עניין של הבהרה.

גם את זה צריך להבהיר בחוקה, אם אתה רוצה להגדיר אותו מבחינת המעמד שלו, אלא אם כן הוא נכנס לתוך הכותרת הכוללת של חקיקת משנה ולא של פעילות הנחיות לא חקיקתית.

מרגע שמאפיינים חקיקת משנה כהוראה הניתנת מכוח חוק והיא בעלת פועל תחיקתי, אלה המאפיינים שהוגדרו גם עד היום למושג תקנות, זה ברור מבחינה משפטית, כך נדמה לי, שהחלפתי מושג במושג ומושג כולל ואחיד יותר. אני לא רואה בזה בעיה משפטית.

אתה מעדיף את חלופה ב' למרות שאנשים נהגו עד היום הזה כמו חלופות ג' או המכון הישראלי לדמוקרטיה. אני מניח שזה ההבדל ביניהם.

כן.

ספר החוקים מזכיר מספר רב של נושאים ואת המונח תקנות. הוא מזכיר גם את המונחים צווים וכללים או שהשימוש בספר החוקים הוא יותר במונח תקנות?

הוא מזכיר את כולם מעצם זה שיש חוקים מסוימים שמסמיכים את מחוקק המשנה לקבוע כללים.

הוא קורא לזה כללים.

הוא קורא לזה כללים. אפשר להצביע על איזשהו קו מנחה. מנסים ליצור איזה שהן הנחיות ליצור אחידות, אבל איש לא יוכל להבטיח לך שיש אחידות מלאה. המושג קיים. אין ספק שהמושג תקנות הוא מושג נפוץ יותר והיום מושג תקנות משויך בדרך כלל לחקיקת משנה שנעשית בידי הממשלה או שר של הממשלה. כיוון שזו חקיקת משנה הנפוצה ביותר מבחינת ההיקף שלה, היא גם הנפוצה ביותר עלי ספר חוקים וגם קובץ תקנות קרוי קובץ תקנות ולא קובץ חקיקת משנה. אני מניח שזה איזשהו שרשור של המושג המנדטורי, הגם שלא חקרתי את זה ממש אבל אני בטוח שהמושג הגיע משם.

אני קצת מוטרד מהמילה רזולוציה שלמעשה היא לא מתאימה לחוקה. חוקה צריכה לדבר בקומות גבוהות. אם אנחנו נכנסים לאיזו רזולוציה מאוד מדוקדקת, אני מתחיל להרגיש כאילו אני נותן עכשיו שיעור בחוק הפרשנות. יש פקודת הפירושים, פקודת הפרשנות וחוק הפרשנות. שלושה דורות. הדור הראשון של המנדטורי, הדור השני של המנדטורי, והדור החדש, חוק הפרשנות.


אני רואה פה סוגיה של הגבלת מחוקק המשנה לסוגיו בסוגיית מיסוי ואני רואה פה הגבלה מהותית של מחוקק המשנה בסוגיות של ענישה פלילית. לדעתי הסוגיה של הסדר ראשוני לא נוכל לתת לה ביטוי נכון או בהיר או לא פרובלמטי מבחינת המגבלות. יש לנו כאן ראשית הסמכה, ושנית, מגבלה.


לדעתי, אם היינו מצליחים לזקק את הסעיפים האלה להוראות שיקבעו את המגבלה, כי זה מה שמעניין אותנו. אם זה חוק עזר, כללים או תקנות או חקיקת משנה, זאת לא הסוגיה. מבחינת התרבות המשפטית אנחנו עכשיו נצליח ב-60 השנים הבאות לשנות בגלל שנכתוב חקיקת משנה או תקנות? הרי לא נוכל לעשות זאת. בעיריות מעכשיו ואילך לא יקראו לזה חוקי עזר? אתה תשגע אותם. הייתי בעירייה חמש שנים. או שאתה רוצה עכשיו לעשות איזו מין תרבות שלטונית שיותר לא ישתמשו במילה. מה זה תקנון? גם תקנון הוא בעצם סוג של חקיקת משנה במובנים מסוימים. אני לא יודע אם תקנון הממשלה הוא יותר מדי ברמה של סדר ניהול או סדר דיון.


לכן לדעתי בפרק הזה או בחלק הזה כדאי לזקק ולומר מה החוקה מגבילה בנושא מיסוי, בנושא ענישה פלילית ובקטע של ההסמכה כאשר מצד אחד ההסמכה ומהצד השני ההגבלה. אם את זה פותרים, לדעתי הסוגיה אם קוראים לזה תקנות או קוראים לזה חקיקת משנה, גם העניין הזה של מתי צו הוא אינדיבידואלי כי הוא מופנה לאדם ולכן הוא לא בן פועל תחוקתי. לכן הסתבכתם בדיון שהזכרת אותו שכל האדרנלין המשפטי של אנשים בא לידי ביטוי כי זו סוגיה מאוד קריטית. לכן לדעתי צריך לזקק את המגבלות – וזה פלילי ומיסוי – ולקבוע את העניין של ההסמכה. לא כדאי שהחוקה תהפוך להיות סוג או וריאציה של חוק הפרשנות. לדעתי אנחנו מגיעים לסוג הדברים שחוקה לא צריכה לעסוק בהם.

האם מה שתיארת הוא מה שנעשה בנוסח שלפניך?

לא.

הוא אומר שלא צריך את המילונאות.

אתה התלבטת במשך שלוש דקות, אם הערכת הזמן שלי הייתה נכונה, האם לבחור במילה תקנות או לבחור בחקיקת משנה והמכון לדמוקרטיה רוצה להשתמש בשתיהן. אני הרגשתי שאני בשיעור פרשנות. אתה הולך עכשיו לפקודת הפירושים, לפקודת הפרשנות, לחוק הפרשנות ואתה יודע איזה סוגיות יש שם, מה זה דין וכולי. הכנסת אותנו ישר לתוך הסוגיה שגרמה להתרגשות גדולה בפעם הקודמת. אם מדלגים על זה, נשארים בזיקוק של הסמכה ועכשיו מה המונח שאתה בוחר, ובלבד שבסביבה המשפטית האינטלקטואלית, הסביבה הכוונתית שברק היה מתעלם ממנה או יורשיו האינטלקטואלים התעלמו ממנה, כי הרי הכוונה לא חשובה, אבל נגיד הסביבה הכוונתית היא חשובה. מה הסביבה הכווניתית? שאנחנו לא עוסקים בחקיקה ראשית. קובע שינוי במשפט הנוהג שמכוון לכלל, שזה אתה לא יכול לכתוב כי עוד פעם נכנסת לאלכסנדרוביץ, אז אתה נותן הסמכה, הגבלה, ואז אין לך כל כך הרבה טקסט ואתה תצטרך לרדת לטקסט מאוד רזה וכך צריכה להיות חוקה.

אבל את ההסמכה אתה צריך. בלי הסמכה זה לא יעבור.

אם אין לך הסמכה, יבוא מישהו ויאמר שבחוקה אין הסמכה.

בוודאי, אין מחלוקת.

תקנות זה שם של חקיקת משנה שמתקין שר. כללים הם חקיקת משנה שמתקין תאגיד סטטוטורי, כמו כללי לשכת עורכי-הדין, כללי הרשות השנייה לטלוויזיה ורדיו והכל בגדר תקנות, הכל בגדר מעמד של תקנות. כאשר משתמשים בחקיקת משנה בלשון צו, מכנים אותה צו כאשר החוק אומר שהשר יקבע צו למשל לשינוי התוספת בחוק. שינוי של תוספת בחוק נעשית בדרך כלל על ידי צו. אלה המונחים שמשמשים את חקיקת המשנה.


אני חושבת שהמונח חקיקת משנה יכול לסבול גם הוראות מינהל שהן לא בפועל תחיקתי, למרות שחקיקת משנה היא חקיקה ממש אבל זה יכול לכלול גם הוראות מינהל. לכן אני כן הייתי מעדיפה את חלופה ג' שמדברת על תקנות. זה גם המונח שרווח בכל החוקים ששר פלוני ממונה על ביצוע החוק יתקין תקנות לביצועו. לכן דווקא כן הייתי בוחרת בחלופה ג'.

אם לא נכתוב את זה בחוקה, אנחנו נביא לבלבול בעבודה של מה שנעשה במשך השנים?

לא שאם לא נכתוב את זה בחוקה זה יביא לבלבול אלא אם אנחנו כבר כן רוצים לאפיין את חקיקת המשנה, המונח תקנות לפי דעתי כן קולע למצב שרווח היום בחוקים.

את זה אני מבין עוד קודם. אני מניח את הכללים ואת הצווים משום שהם לא נכנסים?

זאת תקנה. התקנות זה גם המונח הרחב שכולל בתוכו גם כללים וצו.

מכוח האפיון שיופיע בחלופה ג', הניתנות מכוח חוק. זה מענה לחשש של איילת לגבי הוראות מינהל שלא ייכנסו.

מה זה בעלות פועל תחיקתי? תגדיר לי. אני רוצה שתגדיר לי את זה גם בחוקה. זאת לא הגדרה.

מה זה שוויון? מה זה חירות? בחוקה יש עוד כמה מושגים.

אם אתה רוצה כל הזמן להגדיר, תגדיר לי גם את זה. תקנות הן חקיקת משנה. כל הניסיון הזה נראה טכני מדי. אם יהיה כתוב שחבר ממשלה או תאגיד מוסמכים להתקין תקנות, אז עכשיו ילכו בחוקה לכתוב את כל ההגדרות של כל הדברים? אני מתאר לי שלא, כי אז אנחנו הופכים את החוקה למילון.

העומס של עבודת חקיקת המשנה הוא כל כך גדול, הבעיה שהיא מעלה מבחינה מהותית בעבודתו של המחוקק או בעבודת הכנסת היא כל כך בסיסית, וההתפרסות שלה חובקת כל תחום מתחומי חיינו והשימוש או הטרמינולוגיה היא יום יומית – לך אין ספק מבחינת ההסמכה שאם נסמיך לעשות חקיקת משנה, אנשים יוכלו לעשות זאת תחת כל שם ושם אבל זה בשימוש ואתה גם צריך את זה לצורך הגדרת היחסים בין רמות שונות של חקיקה. לזה אסור לסתור את זה והשתמשת בזה בפרק המבוא.

די לי בכך שאני כותב תקנות והנה כאן הוגדר שאלה גם צווים וגם כללים.

פרופסור שטרית לוקח אותנו ליסודות ואולי ראוי להבהיר אותם. החוקה תקבע גם הוראות לגבי פיקוח של הכנסת ובזה אין ספק גם כהצעתך. השאלה המעשית ביום יום לגבי פרסום של משהו שרוצים לפרסם אותו, שיבואו למשרד המשפטים והגברת גאדי צריכה להחליט אם לפרסם אותו או לא. היא צריכה לבדוק אם זה עבר אישור או לא עבר אישור.

לא הייתה צריכה להיות מחלקה כזאת, אבל זאת כבר בעיה אחרת. היום יש לך שתי סוגיות. אם אתה רוצה להוציא כסף, אתה הולך לאוצר, ואם אתה רוצה לעשות משהו בתחום שינוי נורמות, אתה הולך למשרד המשפטים. אולי היא עושה את זה ביומיים, אבל זה יכול לקחת גם שלוש שנים.

יש נוסחים רבים.

במשרד המשפטים?

כן.

יש גם שיקולים אחרים.

אני צריך למחות על הדברים האלה. רוב משרדי הממשלה שמגישים חקיקת משנה למשרד המשפטים , אולי היא לא מגובשת דיה בגלל איזה תהליכים פנימיים ויכול להיות שאלה גורמים לעיכובים.

אם היית עובד לפני שבאת לכאן במשרד אחר, היית מדבר אחרת. זה לא עניין של משרד אלא מי כתב.

זה עניין של מומחיות שאולי ראוי שתהיה מרוכזת.

יש לי גם תקנות שמגיעות לכאן ממשרד המשפטים.

אם נשביח את היועצים המשפטיים של משרד הפנים, נעמיד אותם באותה דרגה של הגברת גאדי, זה היעד שלנו, אבל אז אתה פותר את העניין מקצועית. כאן זה עניין של שליטה ולא של מקצועיות.

נכון, אבל זאת לא שאלת החוקה. בחוקה אתה אומר שיש לך עשרות אלפי תקנות ואתה רוצה שידעו למה הכוונה.

השאלה היא שאלה מעשית משפטית מאוד. צריך להחליט האם צריך ללכת במסלול אחד או במסלול אחר ולכן ראוי שהחוקה תאפיין ולו את אמת המידה להבחין בין אלה לבין אלה. הנקודה היא חשובה.


אני מפנה לסעיף קטן (ב), שאם לא רוצים, ואני לא מציע כך, לכלול בסעיף קטן (א) דברים שפרופסור שטרית מצביע עליהם.

אני חושב שאנחנו נכליל ואם נרצה, נמחק אותם בעתיד.

באותו אופן היה אפשר להפנים את הטקסט בסעיף קטן (ב) שהיה הופך להיות יותר סבוך בלשונו.

אנחנו נשארים בסעיף (ג) או של המכון הישראלי לדמוקרטיה שחד הוא מבחינתי.

אנחנו משאירים את זה כרגע עם שתי חלופות?

לא. אחת מהשתיים. משרד המשפטים, אתם עוסקים בניסוח, מה אתם מעדיפים?

(ג).

אז יהיה (ג).

סעיף קטן (ב). אני אקרא את הסעיף ואסביר למה הוא מתייחס.

"חוק יכול שיסמיך את הממשלה, חבר הממשלה, רשות מרשויות השלטון, גוף או רשות שהוקמו בדין או נושא משרה ממלא תפקיד בהם, לחוקק חקיקת משנה לשם ביצוע החוק או לעניין אחר שנקבע במפורש בהסמכה שבחוק".


התעלמתי מהגרסאות שהן כפילות עם סעיף קטן (א).


הסעיף עצמו הוא סעיף ההסמכה. הוא בעצם אומר למחוקק – זה בעצם סעיף שמכוון למחוקק - שידע לו שהוא רשאי, למרות שהוא הרשות המחוקקת, להעביר סמכות חקיקת משנה לגופים אחרים ואני, החוקה, מונה לו מי הם אותם גופים והיא בעצם גם מונה לאיזה צורך.


לגבי רשימת הגופים. יש הבדלי נוסח. למשל, המכון הישראלי לדמוקרטיה, ההבדל העיקרי שהוא מדבר עליו, מונה במפורש רשות מקומית. יש גם שאלה אם לכנות חבר ממשלה או שר שזה ממש ענייני נוסח קטנים יותר. האם להשתמש במושג רשות ברשויות השלטון או לתאר את זה כרשויות שלטון בדין. אלה שאלות נוסחיות מדרג שני. הדרג הראשון הוא עד כמה רוצים שחוקה תאפשר למחוקק לבחור לו את מחוקק המשנה. כדי להתייחס לזה, צריך לדבר לא על הצד הגבוה יותר של הספקטרום, של הפירמידה של חוקי המשנה, לא השר והממשלה, ששם אין מחלוקת שזוהי דרך המלך, אלא כמה נמוך מחוקק המשנה יכול להיות. האם זה יכול להיות מנכ"ל של משרד, האם זה יכול להיות גוף פרטי או חייב שיהיה גוף ממלא תפקיד על פי דין, האם זה יכול להיות תאגיד ציבורי, ואם זה תאגיד ציבורי, האם התאגיד עצמו, אולי זה השר אבל עצמאות התאגיד הציבורי תשתקף במתן אישור, התייעצות או כל דרך אחרת. זאת אומרת, זאת שאלה באמת חשובה. אחר כך נוכל לחזור ולומר איך מגדירים את זה, האם מנסחים את זה כרשות, כן או לא ולמה הכוונה כאשר שלטון מקומי הוא כמובן שאלה משמעותית כאן, אבל נדמה לי שאין עליה מחלוקת. זאת אומרת, המחלוקת היחידה לגבי שלטון מקומי יכולה להיות שרוצים לתת איזה ענף נפרד ועצמאי בגלל איזושהי תפיסה של דמוקרטיה של נבחרות שאפילו לא תיכנס כאן. אין מחלוקת שרשות מקומית צריכה שתיכתב בפרק אחר אם יהיה פרק מיוחד. זאת אומרת, אין מחלוקת שזה צריך להיות כאן.


אני חושב שהוועדה צריכה להקדיש את הזמן קודם כל לברר כמה רחוק אפשר ואולי מעניין יהיה לשמוע מה הפרקטיקה היום כי יש כל מיני דוגמאות לדברים קצת מוזרים אפילו וצריך לשמוע עד כמה רחוק מגיעים היום. אני מדבר כרגע לגבי הזהות של מחוקק המשנה ואחר כך נגיע לאיזה עניינים.

יש כמובן את השר, יש תאגיד סטטוטורי, יש גם משהו שירשנו מהמנדטורי וזה מנכ"ל משרד הבריאות למשל שיש לו ממש סמכות להתקין תקנות.

מה שנקרא פקודת הבריאות.

פקודת בריאות העם. יש את מה שהיה קרוי נציב מס הכנסה – מנהל רשות המסים שגם הוא מוסמך להתקין כללים מכוח פקודת מס הכנסה, בעיקר טפסים אבל יש לו גם סמכויות יותר מהותיות. לשכת עורכי-הדין הזכרנו. את הרשות השנייה, הטלוויזיה ורדיו הזכרנו.

האוניברסיטאות, החשב הכללי, הממונה על ההגבלים העסקיים.

אני לא זוכר דוגמה לגבי האוניברסיטאות. יש את בית הספרים הלאומי שהוא שותף לחקיקת משנה אבל הוא לא מתקין בעצמו. הוא שותף יותר להתייעצות בחוק הספרים שזה גוף שהוא דוגמה. הוא קרוב לאוניברסיטה אבל הוא לא אוניברסיטה.

יש התייעצות עם כל מיני ארגונים בדיני עבודה.

האם אני צריך להזכיר את זה? האם אין איזו נקודה, מנקודת מבט לא של הרשות המחוקק אלא דווקא של הרשות המבצעת, שאומרת שהסבירות היא שלרשות המבצעת צריך להיות איזשהו חופש פעולה לעשות את מעשיה כאשר חלק ממעשיה הוא באמירת עשה ולא תעשה? עשה ולא תעשה הם אולי עשייה שיכולה להיראות כעשייה מחוקקת, אבל ביצוע באופן אוטומטי. בנית גדר, לא נתת לאחד להיכנס, שמת רמזור, הפעלת אותו באור אדום ולא נתת לעבור. זאת לא חקיקה. זאת אומרת, אני מעונין לשחרר את עצמנו מכל מה שנראה סביר בהגדרת הביצוע היום יומי שמספיקה לו הרשאה עקרונית לביצוע שנותנת הכנסת לרשויות הביצוע, לרשויות הממשלתיות. יכול להיות שתאמרו לי שכל מעשה שכזה חייב בחיקוק ולכן כל פעם צריך יהיה לבוא ולומר מהו האינטרוול בין האדום לירוק. לקחתי את זה רחוק מדי.

יש דברים מאוד טכניים שדווקא כן ניתן לתת לפקיד, ולאו דווקא לשר, שהוא זה שיקבע את ההוראות. באמת דברים מאוד מאוד טכניים.

את רואה הבדל בין פקיד לשר?

כן.

מבחינת תפיסה עקרונית.

החוק רואה הבדל.

בוודאי. כל השיטה מבוססת על זה.

אפשר לאצול סמכויות.

השר יכול לאצול לפקיד אבל הוא לא יכול לאצול לסגן שר למשל.

השר הוא בפיקוח של הכנסת, הוא נושא באחריות כלפי ראש-הממשלה ובאחריות קולקטיבית כלפי הכנסת. לפקיד יש דיני משמעת אבל אין לו אחריות ציבורית.

אני צריך את ההגדרה הזאת. באיזו נקודה אני מתפרק מאחריות שלי והשר מקבל אותה ובאיזו נקודה אני לא מעונין לקבל אפילו דיווח מהשר. אני חושב שבסופו של יום אני גם צריך לקבל דיווח מהשר לגבי האינטרוול של הרמזור, אם הוא גורם לתאונת דרכים. זאת לא שאלה תיאורטית.


מהי תפיסת העולם הבסיסית שלכם כאן?

אני מציע את ההצעה הבאה. אם היו שואלים אתכם האם אתם חושבים שמנכ"ל משרד הבריאות צריך לקבוע את סוג ההסדרים שהוא קובע היום, אני הייתי מניח שהייתם אומרים לא. גם אם זה נראה טכני, העיקרון של האחריות הדמוקרטית מחייב לעצור בנקודה שהיא לפני הפקיד, גם לפני הרשות המבצעת במובן מינהל. לרשות המבצעת יש מובן ממשלה שהיא בכל אופן, כפי שהסביר אייל, יש לה אחריות גם מיניסטריאלית, גם קולקטיבית, גם אישית, כלפי הפרלמנט וכך מתקיים העיקרון הדמוקרטי. קבוצה אחת היא השרים וצריך לעצור בדרג הנבחר. זה לא יכול לרדת בהוצאת הוראות שהן בנות פועל תחוקתי לדרג פקידותי. הוא יעביר לו את כל המערכת, יביא לו את הנימוקים, אבל ההחלטה צריכה להיות של הדרג הנבחר.


אחר כך יש לנו היררכיה בכיוון של הרשות המקומית גם שם הם נבחרים. אחר כך יבואו רשויות על פי חוק שגם שם יש נבחרים. שם ברוב המקרים הממשלה ממנה את האנשים. עדיין יש איזה קו בו מסרת תחום מסוים להסדרה על ידי רשות. הסוכנויות, מאז הוקמו בשנות ה-20 או ה-30 בארצות-הברית והן הופכות להיות בעלות אחריות על תחומים מסוימים, בהגדרתן הן רגולטורי. אם כן, איך אתה יכול לומר שהם לא יוכלו להוציא תקנות שמסדירות דברים? את היכול לומר שכל המקרים האלה שהרשויות מוציאות, הן תמיד חוזרות לשר.

אתה מציע שהן יחזרו לשר גם במובן הפורמלי.

היום אין כללים – עד כמה שאני זוכר – למשל ברשות השנייה לטלוויזיה ולרדיו וכל הכללים היו מגיעים לשר לחתום. הם היו מכינים אבל השר היה חותם, אלא אם כן שיניתם.

גם לערוץ 1 יש סמכות להתקין כללים.

בלי אישור השר.

לדעתי זאת ההזדמנות לומר לא. ברגע שיש לך היררכיה דמוקרטית, זה הקו שלך.

מה שאתה מבקש, אני אומר את זה בלשון לא מקצועית. אתה מבקש להגדיר מה מקור הסמכות של הרשויות שאינן הנבחרות או הייצוגיות לקבוע כללים.

אפילו לשכת עורכי-הדין זה באישור השר. גם תקנון רואי חשבון שהזכרתם קודם, השר צריך לאשר אותו או שזה מגיע אליכם.

יכולתי ללכת בכיוון שלך ולבקש שהכל יגיע לכאן, אבל אני מחפש עכשיו את הכיוון ההפוך.

הוא לא אומר לכאן אלא לשר.

יש דברים שהם לא מענייני מבחינה עקרונית. זאת אומרת, למרות שזה מגביל את חייך כאזרח, זה לא קשור אלי. מבחינת תפיסת העולם זה קשור לרשות אחרת.

אתה מדבר על הרשות המחוקקת?

אני מדבר על הרשות ה מבצעת. אני לא רוצה אותה ברשות המחוקקת.

פרופסור שטרית מתייחס לרשות המבצעת.

כל עוד השר מאשר.

אני מחפש את התפיסה העקרונית. אגב, יש לי כבוד גדול לפרופסור שטרית ויש לי כבוד גדול לכל היושבים מסביב לשולחן, אבל אני אצטרך לדיון הזה עוד נפח של משתתפים שנזמין אותו.

אני רוצה לציין את הפרקטיקה ולומר מה קורה היום מבחינת מתן הסמכות. כאשר מדובר בתקנות עקרוניות, תמיד אנחנו מבקשים שזה יהיה השר אבל יש הרבה מאוד פעמים שמדובר בהוראות טכניות מאוד מקצועיות כמו למשל נוהל בנקאי תקין, ואז נותנים סמכות לרשות המקצועית לקבוע את חקיקת המשנה ויש גם הקלות בנושא הפרסום.

כך הייתי רוצה שזה יפעל. לא אחת קורה שחברי כנסת לוקחים תקנות, לוקחים חקיקת משנה והוראות ביצוע, והופכים אותה לחקיקה ראשית. התירוץ שלהם הוא שזה כתוב שם אבל רוצים לתת לזה מעמד כמו שזה היה כתוב שם וזה יתבצע טוב יותר או טוב פחות. הם רוצים לתת לזה מעמד גבוה יותר. לדוגמה, נוהל העסקת קרובים בתאגידים, דוגמה שאני חי אותה בעבודה אחרת של הוועדה. יש תאגיד וכמו שאומר חבר הכנסת חיים כץ, הוא אומר שבתעשייה האווירית יש נוהל העסקת קרובים ואי אפשר לחיות אתו. הוא היום ירוויח כתוצאה מזה שחבר הכנסת אורלב לקח את הנוהל ורצה לחוקק אותו בעקבות שני דוחות של מבקר המדינה – זה של 2005 וזה האחרון – ויעשה אותו מקל יותר או נוח יותר לחיים משום שהנה, ברגע הזה שאוסישקין נפטר, אפשר כבר לעשות עוד כמה דברים. נהפוך אותו לחקיקה ראשית אבל נוריד את העול. אז יאמר התאגיד שאנחנו לא צריכים להיות יותר דתיים מהאפיפיור, וכי אם שם כתוב שזה רק ברמת מפעל תעשייתי ולא ברמת הארגון כולו או ברמת מפעל משנה, אנחנו יכולים לחיות אתו.


לכן כאן אני חוזר ושואל את השאלה העקרונית. את אומרת נכון, יש היום דברים שהתקדשו והם נעשים בחקיקה, בצווים, בצווי משנה, בפחות מחקיקה משנית, אבל אני מחפש את התפיסה העקרונית, מה לא יכירנו בחקיקה לא ראשונית ולא משנית. קיבלת סמכויות, לך תעבוד.

את זה לא תוכל לדעתי לעשות כל עוד יש שיקול דעת לחבר הכנסת. לא תוכל למנוע את זה.

אני לא אמנע, אבל אני רוצה לומר לחבר הכנסת שלא יחוקק את זה כי זה לא נוגע. היום אני לא יכול לעשות זאת כי אין לי את הקו המבדיל.

השאלה העקרונית היא מי רוצים שיהיה מחוקק המשנה ודובר כאן על ההבחנה בין שר לבין פקיד, ועל הבחנה שהיא קצת אחרת בין שר לבין תאגיד שהוקם בחוק. אני חושב שהעיקרון צריך להיות לצמצם ככל הניתן. יחד עם זאת, אם לא תהיה איזושהי גמישות, רק בעלי התפקידים שיהיו מנויים כאן אפשר יהיה להטיל עליהם ולהעביר להם את הסמכות להתקין תקנות ולחוקק כמחוקק משנה. לכן הרצון של חבר הכנסת בחוק כזה או אחר יתנגש עם החוקה ולא יוכל לחצות אותה. לכן צריך להבחין פה בין דין רצוי לדין מצוי. העיקרון החוקתי הוא נכון ואני מסכים שצריך לצמצם בהקשרים האלה, אבל אולי צריך להסתכל טוב יותר לבחון טוב יותר את המגוון של הגופים שפועלים בשירות הציבורי היום כי המגוון הזה לא רק שהוא רב אלא הוא גם משתנה ודינאמי. מה שפעם היה מקובל כתאגידים ציבוריים, היום יש מחשבות שהופכות לפרקטיקה בחקיקה של הכנסת, לקחת חברות פרטיות ולהטיל עליהן תפקידים ציבוריים, זאת אומרת, תפקיד סטטוטורי מכוח החוק שזה גם איזה גוף חדש. זאת אומרת, יש גם שינויים בדרך בה הרשות המבצעת או המינהל הציבורי בכללותו רואה, בוודאי משנות ה-20 שהזכיר פרופסור שטרית, ועד ימינו. זה קורה גם במדינות אחרות כמו אנגליה וזה קורה לנגד עינינו גם בישראל כאשר לוקחים חברה ומטילים עליה לנהל עניינים של המדינה. נכסי השואה, בית התפוצות, כל מיני רעיונות שעולים.


לכן אני חושב שלפני שקובעים מגבלה נוקשה שתואמת איזו מחשבה עיונית נקייה, צריך לבדוק את המגוון ואז צריך לחשוב האם הרשות המבצעת, בעצם המדינה, תוכל לעמוד במגבלה הנוקשה ולא להסתכל אחורה אלא להסתכל קדימה. אם היא תוכל לעמוד במגבלה, האם לומר למשל שהשר הוא זה שמאשר. זאת אומרת, אנחנו לא לוקחים מהמקצועיות של אותה רשות ולא מהמומחיות שלה אבל השר נותן את האישור. כמו שיש חתימה – בהקבלה לא מדויקת אבל רעיונית – על פעולה של נשיא המדינה, אחד הנימוקים הוא ששר המשפטים שיש לו את האחריות כלפי הכנסת כלפי הציבור, זה לא כמו נשיא המדינה, דיון שגם הוא נערך סביב השולחן הזה. באופן דומה אתה יכול לומר שהשר הוא זה שבסופו של דבר יש לו את האחריות ולכן הוא חותם על התקנות או מאשר אותן. כאמור, צריך קודם כל לבדוק את המגוון, ושנית, יכול להיות שאפשר לקבוע עיקרון בחוקה להשאיר איזשהו פתח עם אמות מידה מכוונות או בלי אמות מידה מכוונות לדברים נוספים.

אני אומר לך מה אני מבין מהדיון הזה ואני חושב שאנחנו נעצור אותו כאן. אני צריך עוד תמונה יותר ברורה להיררכיה, מה הם הדברים שהם לא נכנסים לגדר סמכויות אישור אלא גוף יכול להכניס אותם ללא צורך בחתימה וללא צורך באישור, מה הם הדברים שחייבים אישור, זה הצד השני הברור יותר, וגם כאן ברור לי שלכנסת אסור לשמוט מידיה לפחות את מנגנון האישור והפיקוח. אז להגדיר הגדרה עקרונית מה נכנס עם אפשרות מילוט כמו שאמרת בהגדרה השלישית.

אני לא מציע את זה.

יש דברים שנשתגרו. בעתיד הייתי מחפש תפיסה עקרונית, שאדם ידע מה נועד לאיזה. את הדבר הזה עוד אין לי בהגדרות שנמצאות כאן.

לכאורה זה מופיע כאן בנוסח הקצר שדובר על רשות, ממשלה, חבר ממשלה, שר, רשות מרשויות השלטון, ואפשר גוף או רשות שהוקמו בדין, שזאת השאלה שמתייחסים אליה. זאת אומרת, זה מודולרי אבל זה קיים. שאלה קשה יותר היא נושה משרה או ממלא תפקיד בהם וכאן התעוררו שאלות מתחום המשפט הציבורי, האם זה אורגן של אותו גוף

אני ממש לא רוצה את נושא המשרה מתוך הנחה שזה טריביאלי. אני גם לא רוצה את גרסה ד' בדרך של כך וכך.

זה חלופי.

ברור לי שאת ד' אנחנו לא צריכים. אנחנו צריכים את התקנת התקנות כי השתמשנו בטרמינולוגיה ולכן אנחנו צריכים את ג'. לגבי ב', אני מעדיף לצמצם. לגבי רשויות מקומיות, אני חושב שהן צריכות סעיף נפרד.

סעיף נפרד כאן או סעיף נפרד בפרק השלטון המקומי?

או אזכור מפורש. זה קרה בתקנות רואי חשבון כאשר הם אמרו שתאגידים ממשלתיים כן ורשויות מקומיות לא.


אני עוד רוצה הבהרה בשיחה נוספת על ההיררכיה, עם הדגמות, מה לא נכנס, מה הפלנו , מה השארנו בשטח אפור שצריך לטפל בו.

מה שנעשה עד היום לא תמיד היה אחיד. הוא היה בידי הכנסת והוא לא היה אחיד וזאת ההזדמנות כאן לאחד.

אני מאוד רוצה שיהיה ניסיון להאחדה.

כרגע מדובר על ממשלה, חבר ממשלה, רשות מרשויות השלטון – מושג שראוי להבהרה – רשות מקומית.

למה אומרים ממשלה וחבר ממשלה? האם לא מספיק שאני אומר ממשלה וזה כולל גם את חבר הממשלה?

גם כאן יש פרקטיקה בחקיקות. יש חוקים, בעיקר ישנים, שמסמיכים את הממשלה כגוף ויש כאלה שמסמיכים שר.

ואם אני אומר רשות מרשויות השלטון, הממשלה היא חלק?

אפשר למנות את הממשלה כי בכל זאת היא הגוף העיקרי. החוקה היא גם מכוונת. הרצון לצמצם במלים הוא אולי רצון חשוב מטעמים רבים, לפעמים יש לו מחיר אחר. החוקה צריכה לכוון שככלל צריך להטיל על הממשלה, שיש חשיבות למה היא מחוקק המשנה, ולאחר מכן אפשר גם על גופים אחרים.

אם תכתוב באיזשהו מקום בחוק יסוד הממשלה, ממשלה לרבות חבר ממשלה?

לא. יש מצבים שזה רק ממשלה ויש מצבים שזה אולי רק שר. רשות מקומית, גוף או רשות שהוקמו בדין ולגבי נושא משרה ותפקיד בהם לא הוכרע כרגע.

כי אני צריך לשמוע עוד גורמים.

הוועדה נוטה כרגע לא לכלול.

נקודת הבהרה. אדוני היושב-ראש, אתה העלית את הדוגמה שלצנינים בעיניך שימוש בחקיקה במקום שלא ראוי.

לא, לא אמרתי.

זאת ראי של הסוגיה של ההסמכה. זאת אומרת, אנחנו בדרך כלל מסמיכים ובהיעדר הסמכה אי אפשר לעשות. כאן אתה העלית את זה ואמרת שאתה לא מעונין שחברי הכנסת יכניסו לחקיקה דברים שבכלל לא מתאימים לחקיקה. זאת סוגיה שהיא שונה קצת במובן הזה שאתה עושה דבר שהמעמד הנורמטיבי שלו הוא כאילו יותר נמוך אבל אתה מעלה אותו קומה בחקיקה ראשית שלא לצורך. זאת אומרת, הוא יכול להיות מוסדר במערכת אחרת.

הוא מוסדר.

הוא כבר מוסדר ופתאום אתה מעלה אותו קומה ואתה אומר שאתה לא מסתפק בתקנות או אתה לא מסתפק אפילו בנוהל ואתה מעלה אותו לחקיקה. לדעתי זה יהיה קשה מאוד פרט לריסון עצמי של גוף כמו הכנסת שתאמר לה שהיא לא תעסוק בדבר שהוא מפורש מדי, דהיינו, במקום לומר שהכלל הוא שהתקנה לא תסדיר הסדר ראשוני, אתה אומר שחוק לא יסדיר הסדר שהוא הסדר משני. זה בעצם מה שאתה מנסה לומר.

נכון.

לא תוכל לעשות את זה משום שאמנם זה בעצם לא חכם, אבל הוא בשום פנים ואופן לא בלתי חוקתי והוא לא בלתי אפשרי.

אתה צודק. אפשר להביע משהו מנהמת הלב אחרי שנמצאים כאן ורואים מה קורה.


אני נועל את הדיון תודה רבה לכולכם.

הישיבה ננעלה בשעה 10:40