פרוטוקול של ישיבת ועדה

הכנסת העשרים-וחמש

הכנסת



9
ועדת החוקה, חוק ומשפט
27/12/2023


מושב שני



פרוטוקול מס' 213
מישיבת ועדת החוקה, חוק ומשפט
יום רביעי, ט"ו בטבת התשפ"ד (27 בדצמבר 2023), שעה 9:00

הצעת תקנות העבירות המינהליות (קנס מינהלי – איכות מזון) (ביטול), התשפ"ד – 2023

חברי הוועדה: שמחה רוטמן – היו"ר

נינא כהן קרן - עו"ד, הלשכה המשפטית, משרד הבריאות

יפעת רווה - עו"ד, ייעוץ וחקיקה, משרד המשפטים

אביבית ברקאי אהרונוף - עו"ד, ייעוץ וחקיקה, משרד המשפטים




משתתפים באמצעים מקוונים



פנינה אורן שנידור - ראש שירות המזון הארצי, משרד הבריאות

עינת פלינט - מנהלת פרויקטים אסטרטגיים, מרכז השלטון המקומי

אבי צרפתי - יו"ר איגוד הווטרינרים, מרכז השלטון המקומי

טליה ג'מאל

אבירן יחזקאל

אהובה שרון, חבר תרגומים




רשימת הנוכחים על תואריהם מבוססת על המידע שהוזן במערכת המוזמנים הממוחשבת. יתכנו אי-דיוקים והשמטות.



הצעת תקנות העבירות המינהליות (קנס מינהלי – איכות מזון) (ביטול), התשפ"ד – 2023

בוקר טוב. אני פותח את ישיבת ועדת החוקה, חוק ומשפט בנושא הצעת תקנות העבירות המינהליות (קנס מינהלי – איכות מזון) (ביטול), התשפ"ד-2023.

המטרה היא ביטול תקנות העבירות המינהליות. תכף משרד הבריאות יסביר את הפרטים אבל יש חפיפה חלקית בינם לבין העיצומים וכדי שלא יהיה מצב כזה, אנחנו מציעים לבטל את תקנות העבירות המינהליות ולהשאיר את ההסדר של עיצומים.

משרד הבריאות. רקע והסבר התיקון שמונח כאן היום. חוק המזון, חוק הגנה על בריאות הציבור (מזון) הוא חוק שפורסם בסוף שנת 2015 ולמעשה עד היום, עד שבוע הבא, פרק האכיפה המינהלית שבו, פרק העיצומים הכספיים, עוד לא נכנס לתוקף. אני אומר מה היה מבחינת האכיפה במשרד הבריאות, בשירות המזון, כמובן מעבר לפיקוח ולרישיונות.

תרשי לי לעצור אותך לרגע. החוק עבר ב-2015?

בסוף 2015.

אנחנו תשע שנים אחר כך.

נכון. אנחנו תשע שנים אחר כך. הייתה אכיפה של שירות המזון. כמובן היו גם כל סמכויות הפיקוח, רישיונות, ביטול רישיונות ועוד סמכויות רבות. מבחינת האכיפה עצמה, רוב האכיפה בשנים האחרונות הייתה באמצעות קנסות מינהליים שזה בעצם הביטול שאנחנו מבקשים כרגע. הסיבה שזה עדיין לא נכנס לתוקף היא בגלל שסעיף התחילה בחוק קושר בין פרק העיצומים הכספיים לצורך להתקין תקנות הפחתה. תקנות ההפחתה אושרו בשבוע שעבר. הסיבה האמיתית למה תקנות ההפחתה לא הותקנו קודם לכן היא כי באמת לקח זמן, כמה שנים טובות, לייצר ולהקים את מערך האכיפה המינהלי. הצורך בו התחזק בפרט בשנים האחרונות לאור כמה רפורמות משמעותיות שהיו בחוק המזון שיצרו הקלות על הייבוא ועל יבואנים ויצרנים.

ב-זום נמצאת גברת פנינה אורן שהיא מנהלת שירות המזון הארצי ואם הוועדה תרצה, היא תוכל להרחיב בכמה משפטים על הרפורמות, המשמעויות שלהן והצורך.

הערה ושאלה מתבקשת, במיוחד לאור העובדה שאתמול ישבו אצלי כאן נציגי משרד ואמרו שבסך הכול הדבר בירוקרטיה ממשלתית היא לא כל כך נורא.

הייתה איזושהי הבנה שבעקבות הרפורמות הצורך באכיפה המינהלית הפך להיות הרבה יותר משמעותי כי בעצם לפני כן החלק של הפיקוח היה הרבה יותר משמעותי, פיקוח מראש. ברגע שעברו למנגנונים של אכיפה עצמית על ידי יצרנים ויבואנים, היה צורך גם לחזק מהצד השני את האכיפה בדיעבד.

בשבוע שעבר ועדת הבריאות אישרה את תקנות ההפחתה וקבעה שהן ייכנסו לתוקף החל מה-1 בינואר שזה לפי מדיניות האכיפה של שירות המזון המועד שבו יתחילו את האכיפה המינהלית והעיצומים הכספיים. אחד הדברים שנגזרו מהתיקונים האלה והכניסה לתוקף של האכיפה המינהלית, הוא הצורך לבטל, כמו שיפעת הסבירה, את הנושא של הקנסות המינהליים כדי שלא תהיה אכיפה מקבילה על אותן הוראות. הקנסות המינהליים הוטלו בנוגע לנושאים של איכות מזון, הימצאות של מזהמים במזון, חומרים אסורים במזון. כרגע האכיפה מה-1 בינואר תהפוך להיות אכיפה של הנושא הזה דרך עיצומים כספיים.

אלה בעצם לא אותן הוראות. העבירות המינהליות היום הן מכוח צו פיקוח על מצרכים ושירותים והאכיפה של העיצומים הכספיים הוא מכוח חוק הגנה על בריאות הציבור.

נכון.

אם כן, אלה הוראות מקבילות ואז השאלה הנשאלת היא אם אתם לא רוצים את האכיפה המקבילה.

כהכנה לדיון נשאלנו ובחנו את החפיפות שיש כרגע בין צו הפיקוח לחוק המזון ותקנות מכוח חוק המזון. הגענו למסקנה שאם רוצים למעשה אפשר לבטל את הצו ויכול להיות שבאמת נעשה את זה בזמן הקרוב. הצורך המיידי היה לבטל קודם את ההוראות המינהליות.

תשע או שמונה שנים.

לא. זה לא דורש להקים מערך שלם. בחנו את זה. בפרק ב' לחוק המזון, בפרט סעיפים 5 ו-6, הנוסח שלהם דומה מאוד למה שיש היום בצו הפיקוח. יש גם תקנות שעוסקות בחומרים של אריזת מזון ואופן שבו צריך לארוז מזון שגם הן מקבילות להוראות שלא מופללות כרגע אבל נמצאות גם הן בצו הפיקוח. לכן מבחינתנו אפשר בהחלט לשקול לבטל את הצו עצמו.

הצורך הדחוף והמיידי היה לבטל את הקנסות, לאור עמדת משרד המשפטים שלא צריכים להיות במקביל שני המנגנונים האלה.

בהקשר הזה, שאלה נוספת. שוב, זה נראה לי לגיטימי וזה בסוף עניין של מדיניות אכיפה, אבל שתי העבירות הן בעצם קנסות מינהליים לפי חוק העבירות המינהליות. זו עבירה שקבועה היום בסעיף 5(3) לחוק החדש אבל העבירה השנייה כבר בסעיף 6 שאותו הזכרת ושם להבנתנו אין כוונה לאכוף או המחוקק לא אפשר לאכוף את זה באמצעות עיצום כספי אלא האכיפה תהיה באמצעים פליליים רגילים, אם אני מבינה נכון.

אני אוודא את זה. זכור לי שזה גם כן אחד מסעיפי ההפרה באכיפה המינהלית אבל יכול להיות שאני טועה לגבי סעיף 6. כמו שאת אומרת, בפרק י'. נכון, בנוסף לפרק האכיפה המינהלית יש בחוק המזון גם את פרק העונשין ובעצם יש לנו גם נוהל ניתוב, במקרים שיש חפיפות שקובע מתי נאכוף באמצעות העיצום הכספי ויש כמובן עבירות שהן רק עבירות פליליות.

אנחנו בעצם עוברים כאן לפיקוח מרכזי. מי מפעיל היום את תקנות העבירות המינהליות? משרד הבריאות או הרשויות?

עד שהחוק הזה נחקק כל ההוראות של נושא מזון היו מפוזרות בכל מיני חוקים ותקנות שונים וחלק מהם היו צווי פיקוח לפי חוק פיקוח על מצרכים ושירותים. סעיף 325 בחוק מונה רשימה של צווים וגם צווי הגנת הצרכן ועוד חקיקות נוספות כך שברגע שחוק המזון נחקק, אותם צווים ותקנות נקראים כאילו הותקנו מכוחו של חוק המזון החדש.

לפי סעיף 325.

זה הסעיף של שמירת הדינים בחוק הגנה על בריאות הציבור.

השאלה היא מבחינת זהות האוכף.

משרד הבריאות. רק משרד הבריאות.

רק משרד הבריאות אוכף עכשיו מזון, לא הרשויות המקומיות.

את הנושא הזה לפי צו פיקוח מזון – כן.

וזאת לא בעיה מצד רישוי עסקים? כלומר, עסק שטעון רישוי – ואני מניח שעסק שמוכר מזון הוא עסק שדורש רישוי – מעבר לעובדה שהוא לא עמד בתנאים שלכם של משרד הבריאות, הוא לכאורה גם לא עמד בתנאי הרישיון שלו ולכן אפשר להטיל עליו לפי חוק רישוי עסקים. לא? עדיין לא חסמנו את היכולת לאכיפה כפולה.

אתה מדבר על הרשות המקומית.

כן.

בעניין הזה יש הבהרה וצריכה גם לצאת הבהרה להנחיה לגבי שני מנגנוני אכיפה מקבילים.

מה היא אומרת?

עוד מדייקים אותה בימים אלה. היא עתידה לצאת.

אם כי הבעיה הזאת קיימת בהרבה תחומים.

הבעיה הזו קיימת בהרבה תחומים ולכן אני שואל.

זה לא יהיה מושלם. אנחנו מצמצמים את האכיפה הכפולה.

כאן זה לא כל כך אכיפה כפולה.

יש אפשרות כפולה בחלק מהדברים. הנושא של רשויות מקומיות, זה קיים בהרבה מאוד תחומים. יש על זה עבודה נפרדת.

אנחנו רוצים שהרשות המקומית לא תוכל לאכוף את זה או שיהיה לה קשה לאכוף את זה? יש בעיה של אכיפה כפולה כאשר מדובר באותו גוף אוכף ואתה אומר שאתה נסעת בלי חגורה, אני גם אגיד שנסעת בלי חגורה, גם נסעת באופן לא זהיר וגם השתמשת ברכב בניגוד לרישיון רכב וגם זה וגם זה וגם זה.

פנינה אורן ב-זום והיא מבקשת להתייחס.

אחר כך אני אשלים על הצווים.

שלום, בוקר טוב לכולכם. אני מנהלת שירות המזון הארצי. אני רוצה להבחין בין שני מושגים כי חשוב שכולנו נדבר באותה שפה. יש פיקוח ויש אכיפה. פיקוח, לא רק מפקחי שירות המזון עושים פיקוח אלא לצורך יש גם את עובדי הרשויות המקומיות, את הווטרינרים, את התברואנים, חלק מהפיקוח על המזון גם נעשה על ידי מפקחים של משרד החקלאות. כרגע, מה שאנחנו מדברים עליו היום, האכיפה והאכיפה המינהלית, בסופו של דבר מי שהגיש עד היום קנסות מינהליים על הצו הזה ומה-1 בינואר 2024 לפי חוק המזון יהיו עובדי משרד הבריאות בלבד. זאת אומרת שגם אם מהשטח יבואו עדויות על כך שיש בפיקוח הפרות של הוראות החוק האלה או אחרות, תיקי החקירה האלה יגיעו לשירות המזון, ייבדקו, ינותבו ולפי הנהלים שלנו יחליטו איזה מהכלים המינהלתיים אנחנו נבחר והאכיפה לגביהם תיעשה בכלים המינהליים שחוק ההגנה על בריאות הציבור מאפשר לנו. זה ייעשה בידי עובדי משרד הבריאות. זה לא אומר שהחוק הזה גורע מסמכויות הפיקוח שנתונות לשלל השחקנים במשק מכוח חוק רישוי עסקים.

נמצא איתנו ב-זום גם אבי צרפתי, יושב-ראש ארגון הרופאים הווטרינריים ברשויות המקומיות.

שלום ובוקר טוב לכולם. תודה רבה על זכות הדיבור. הרופאים הווטרינריים ברשויות המקומיות הם הגוף שמבצע את כל הקשור לנושא של הפיקוח בשווקים ובדרכי השיווק. משמע, בעיקר בנושא של מזון מן החי. הדבר הזה היה הרבה טרם כניסת החוק המדובר לתוקף והוא בהחלט נמשך גם בימים הנוכחיים. מצד שני יש לנו בעיה חמורה מאוד בנושא האכיפה מאחר שרוב סמכויות האכיפה שהיו בידינו נשללו או נלקחו וכתוצאה מזה אין הלימה בין מצב האחריות שרובצת עלינו והצורך בפיקוח לעומת יכולת האכיפה שלנו.

אני חושב שאני מדבר גם בשם מרכז שלטון מקומי שמרכז את הסמכויות של הרשויות המקומיות ואני לא כל כך רואה למה יש צורך לבטל אפשרות של קנסות מנהליים ולא להפעיל אותם, כפי שכבוד היועצת המשפטית אמרה, פחות או יותר במקביל כדי שיהיו לנו גם כלי אכיפה בשטח. אני חושב שדברים נראים בשטח על ידי גורמי השטח. כאשר לוקחים את האכיפה מהרשויות שנמצאות ומכירות את השטח לטובת משרדי הממשלה שהם יותר בתחום הרגולציה וכדומה, אני חושב שתהליך האכיפה מאבד מהיכולת שלו, מהמהירות שלו ומהאפקטיביות שלו. אני גם אומר שרשויות מקומיות יודעות לאכוף באמצעות קנסות מינהליים וזה הרבה יותר פשוט והרבה יותר נכון, זה מהיר ויש לזה אפקטיביות גדולה. לעומת זאת הגשת כתבי אישום והפעלת עיצומים כספיים בדרך משפטית אמיתית של שימועים וכדומה, הופך את העניין למאוד מסורבל ורשויות מקומיות לא יוכלו לבצע את זה. גם היום הלשכות המשפטיות עמוסות עד עייפה. לכן אנחנו קוראים להשאיר את הדברים האלה, כמובן במקביל, על מנת שנוכל להפעיל גם אנחנו ברשויות המקומיות את הפיקוח בצורה יעילה ואפקטיבית.

אבל אין לך את הכלים האחרים של רישוי עסקים או חוקים אחרים. אתה עובד רק דרך הכלי הזה של עבירות מינהליות?

לצערי היום המצב במציאות שלנו הוא שגם את נושא הרישוי, בגלל הרפורמה ברישוי עסקים, שללו מהרופאים הווטרינריים. זה קיים במסגרת הרשות המקומית אבל בהחלט התהליך הוא ארוך ומסורבל. כאשר אנחנו מעירים ומבצעים ביקורות שהתוצאות התברואתיות שלהן - במיוחד בנושא של מוצרי מזון מן החי כאשר הסכנה המיידית שנשקפת לצרכנים היא מאוד גבוהה - היכולת שלנו להפעיל את הפעילות ולאכוף בשטח הצטמצמה דרמטית עד כדי לא קיימת. לכן לא פעם אנחנו מרגישים את עצמנו כיועצים ולא ממש כתהליכים שיכולים לבצע. לכן כל גריעה את מנגנוני האכיפה הרשותיים, לדעתנו ולראייתנו היא טעות והיא תעקר את היכולת בשטח לעבוד.

אדוני, אני רק אבהיר. אני סבורה שמדובר במדיניות אכיפה ובסוף זו החלטה של הממשלה האם הם רוצים לעשות את הדברים במקביל או לא. חלילה לא ביקרתי את ההחלטה שהם הביאו בפנינו. במובן הזה התפקיד שלי הוא לשאול שאלות ולכן כמו ששאלתי אותם, אני אשאל גם אותך אולי לכיוון השני. השאלה היא האם העמדה הזאת שרוצה לשמר את שיטת הפיקוח והאכיפה של צו פיקוח על מצרכים ושירותים היא לא חותרת תחת המודל של חוק הגנה על בריאות הציבור שבא כחוק חדש שנועד לעשות רפורמה ולשנות את שיטות האכיפה?

זה משהו שהוא לא בתחום מומחיות הוועדה הזו אבל זה כן משהו שנדון בכנסת באריכות ולהבנתי תפיסת המדיניות של חברי הכנסת הייתה לעבור לסוג אכיפה אחר.

אני חושב שהמציאות מעידה על דברים אחרים. בפועל גורמי האכיפה בשטח נשארו אותם גורמים גם טרם הכניסה של החוק לתוקף אלא שפשוט נשללו מהם היכולות לבצע את האכיפה בצורה אפקטיבית ויעילה.

למרות שזה טרם כניסת פרק האכיפה המינהלית לתוקף. הוא ייכנס לתוקף רק ב-1 בינואר.

נכון. אנחנו לא גורעים שום דבר מסמכויות הפיקוח. זה נכון שלפי החוק השר יכול להסמיך כמפקחים גם וטרינרים רשותיים מהתאגיד הווטרינרי וגם עובדים של משרד החקלאות מכוח חוק המזון. אנחנו לא גורעים שום דבר מזה.

לגבי האכיפה, הדבר היחיד שאנחנו גורעים הוא באמת את האפשרות להטיל קנס מינהלי. חשוב להגיד שהמטרה של זה היא להגביר את האכיפה ולא לצמצם אותה. היום אפשר להטיל קנס מינהלי של 1,000 שקלים. זה כל מה שיש. כפי שאתם יכולים לנחש זו לא בדיוק ההרתעה הכי יעילה ולא האכיפה הכי יעילה. לכן המטרה היא להביא את הבשורה הזו של העיצומים הכספיים שמאפשרת כלי הרתעתי הרבה יותר משמעותי ולא לצמצם.

כמו שציינו, צו הפיקוח, מי שמוסמך להטיל מכוחו קנסות מינהליים, אלה ממילא רק עובדים של משרד הבריאות.

את הקנסות המינהליים של איכות המזון, הרשויות המקומיות לא יכולות להטיל?

להטיל עיצומים כספיים לא.

לא עיצום כספי. מה שאני מבטל עכשיו.

מה שמבטלים עכשיו, אני לא יודעת מה היה לפני כן, אני יכולה לבדוק יותר לעומק, אבל מה שיש היום, לפחות מאז החוק קיים, את הקנסות המינהליים מטילים רק מפקחים של משרד הבריאות. הפיקוח נעשה גם על ידי מפקחים.

את זה הבנתי. אני שואל האם הטלת הקנס היום, לפי התקנות האלה, לא נעשית על ידי הרשויות המקומיות.

נכון.

נכון. למיטב ידיעתי התחום היחיד של עבירות מינהליות שרשויות מקומיות מוסמכות להטיל זה הנושא של פיקוח על כלבים.

אני גם אומר למען הסדר הטוב שהפצנו תזכיר ולא היו הערות לתזכיר.

יש עוד מישהו בדיון או ב-זום שרוצה לומר משהו? לא. עינת פלינט רצתה להתייחס. אפשר להעלות אותה ל-זום.

היא ירדה. הודיעו שיש תקלה אזורית של בזק ב-WIFI.

לצערי לא נשמע אותה.

אני מקבל את העניין. אני כן אומר שאני מאמין מאוד גדול – וזו הערה כללית – ביותר כוח לרשויות המקומיות. זה נכון שלפעמים האכיפה המקבילה מעוררת בעיות, אבל גם בחניה יש סיטואציה שאם פקח עירוני תופס אותך חונה במקום בעייתי, הקנס שלך הוא יותר נמוך, הוא עובד לפי חוק אחר, ואם שוטר תופס אותך, הקנס יותר גבוה ויש לזה השלכות. גם אם הסכומים הם יותר קטנים, יש יותר נותני קנסות ויש מהירות באכיפה. אגב, זו אחת הסיבות בגללה חיברו לתקנות ההפחתה כי כאשר העיצומים הם מאוד מאוד גבוהים, יש אפקט מצנן על הרשות מלהטיל אותם.

אני אומר בהקשר הזה שבאמת הרבה פעמים אנחנו מאשרים, למרות שיש כפל, כדי שהרשות המקומית תוכל לאכוף.

אפשר להקריא.

תקנות העבירות המינהליות (קנס מינהלי – איכות מזון) (ביטול), התשפ"ד-2023

בתוקף סמכותי לפי סעיף 1 לחוק העבירות המינהליות התשמ"ו-1985, בהסכמת שר הבריאות ובאישור ועדת החוקה חוק ומשפט של הכנסת, אני מתקין תקנות אלה:

1. ביטול

תקנות העבירות המינהליות (קנס מינהלי – איכות מזון), התשמ"ח-1988 (להלן – התקנות העיקריות) – בטלות.

2. תחילה

תחילתן של תקנות אלה ביום כ' בטבת התשפ"ד (1 בינואר 2024) (להלן – יום התחילה).

זה יום תחילת התקנות שאושרו בשבוע שעבר בוועדת הבריאות.

3. על אף האמור בתקנה 2, לעניין עבירה מינהלית, כמשמעותה בתקנות העיקריות כנוסחן ערב יום התחילה, שבוצעה לפני יום התחילה, ימשיכו לחול התקנות העיקריות כנוסחן ערב יום התחילה.

בגלל שהתקנות של ועדת הבריאות חלות רק ביחס להפרות שיבוצעו מה-1 בינואר 2024 ואילך.

מי בעד אישור התקנות? מי נגד? אין מתנגדים. מי נמנע? אין נמנעים.


הצבעה
התקנות אושרו

אני קובע כי התקנות אושרו בנוסח שהוגש על ידי הממשלה.


ישיבה זו נעולה.



הישיבה ננעלה בשעה 09:30.