פרוטוקול של ישיבת ועדה

הכנסת העשרים-ושלוש

הכנסת



22
הוועדה לענייני ביקורת המדינה
15/06/2020


מושב ראשון



פרוטוקול מס' 4
מישיבת הוועדה לענייני ביקורת המדינה
יום שני, כ"ג בסיון התש"ף (15 ביוני 2020), שעה 9:00

1. 1. תהליכי קבלת החלטות במשרד האוצר: העמידה ביעד הגירעון בשנת 2018; תחזית ההכנסות לשנת 2019 דוח מבקר המדינה 70א
2. 2. רזרבות והוצאות שונות בתקציב המדינה - תקצוב, ניצול ושקיפות - דוח מבקר המדינה 68ב

חברי הוועדה: עפר שלח – היו"ר
קארין אלהרר
אופיר כץ

יאיר לפיד

ישי וקנין - מנכ"ל משרד מבקר המדינה

צחי סעד - עו"ד, משנה למנכ"ל ומנהל החטיבה הכלכלית, משרד מבקר המדינה

אלי ביתן - חשב מטה אגף החשב הכללי, משרד האוצר

ישראל גולדמן - יועץ בלשכת המנכ"ל, משרד האוצר

עמי צדיק - מחלקת המחקר והמידע, משכן הכנסת

שי באב"ד - מנכ"ל משרד האוצר היוצא

יוגב גרדוס - סגן הממונה על התקציבים, משרד האוצר

עדי פינקלשטיין - כלכלנית בכירה, בנק ישראל

פרופ' מומי דהן - האוניברסיטה העברית

פלורינה הלמן לוין

מאיר פרץ



1. רזרבות והוצאות שונות בתקציב המדינה - תקצוב, ניצול ושקיפות - דוח מבקר המדינה 68ב

בוקר טוב, אני פותח את ישיבת הוועדה. הדיון הראשון שלנו עוסק בעיצוב תקציב המדינה. יש כמה וכמה דוחות של מבקר המדינה בנושא זה לאורך השנים. ברור שתקציב המדינה, אנחנו אפילו לא יודעים אם מדובר על תקציב לשנת 2020 או גם לשנת 2021 – אולי נשמע התייחסות לכך בדיון הזה. ברור שזה איננו תקציב רגיל, לא בתנאים רגילים, יכול להיות שחלק מהדברים שמופיעים בדוחות שנסקור עכשיו הם פחות רלוונטיים לתקציב הזה. זה שם אותנו בסיטואציה שההבנה איך מעצבים את התקציב הזה, על פי אלו הנחות, על פי איזו מתודה, ועד כמה המתודה הזו מתנגשת עם הדרכים הרגילות של עיצוב תקציב המדינה, הדבר הזה חשוב במיוחד.

הדוחות הקודמים של מבקר המדינה עוסקים גם בעיצוב של התקציב עצמו, גם בהתמודדות עם מה שקורה במהלך השנה, הסיפור של עמידה ביעד הגירעון וכן הלאה, וגם בסוגיה שנתקלתי בה בשיבתי בוועדת הכספים והיא סוגיית הרזרבות. גם שרים בממשלה וגם חברי כנסת מתקשים להבין את סוגיית הרזרבות. כמה באמת יש בתקציב, כמה באמת נשמר בצד ולמתי. אני חושב שהשנה הזו מיוחדת במובן הזה שכל משאבי המדינה נדרשים על מנת לעמוד בסיטואציה המיוחדת שיצר משבר הקורונה.

בהמשך הישיבה יהיו איתנו אנשי משרד האוצר ובנק ישראל. נתחיל בהצגת הדוחות על ידי מנכ"ל משרד מבקר המדינה, בבקשה.

שלום לכולם. אני ישי וקנין, מנכ"ל משרד מבקר המדינה, לצדי יושב צחי סעד שהוא מנהל החטיבה הכלכלית במשרד מבקר המדינה, הוא יציג את הדברים. אנחנו פועלים במרוכז, הצוות עצמו שביצע את הביקורות זמין בזום וניתן, במידה ונרצה, להפנות אליהם שאלות שיעלו.

נציג שתי ביקורות. נתחיל ברזרבות שזה הדוח הקדום יותר, דוח שפורסם במרץ 2018, לאחר מכן ניגע בדוח השני שהוא דוח חדש שפרסמנו אותו במרץ 2020. הדוח עוסק בעמידה ביעד הגירעון ב-2018. גם מבחינה ויזואלית שיפרנו את הדברים כדי שהם יהיו ברורים עד כמה שניתן. אני אעביר את רשות הדיבור לצחי סעד, בבקשה.

שלום לכולם. מברך את הוועדה ואת היושב-ראש לרגל התחלת תפקידם בקדנציה זו. נתחיל בדוח בנושא הרזרבות וההוצאות. נזכור שהדוח הזה פורסם במרץ 2018 ולכן הנתונים שבו מתייחסים לתקופות שקודמות לו. (מכאן ואילך נעזר במצגת. מ.פ).

הרזרבות בתקציב המדינה הן חלק מהכלים שניתנו בידי שר האוצר כדי לאפשר לו לנהל התקציב ולבצע בו שינויים לפי הצורך. לרזרבות בתקציב המדינה יש השפעה רבה על מאזן הכוחות ועל הריכוזיות התקציבית בשלבי ההכנה, החקיקה והביצוע של תקציב המדינה. מחקרים מוכיחים שהריכוזיות התקציבית משפיעה על אפקטיביות הממשלה. אגף התקציבים אחראי להכנת תקציב המדינה ולהגשתו לממשלה. האגף אחראי לקביעת שיעורי הניכוי מסעיפי תקציב המדינה לרזרבות השונות, והוא הגורם המאשר הפשרה של תקציבי הרזרבה לביצוע התקציב.

אפשר להסתכל ולראות מה ההיקף הכספי של הרזרבות ב-2017 וב-2018. 15.7 מיליארד ו-20 מיליארד שקלים בהתאמה.

שאלה מקדימה: כשמונתי חבר בוועדה הכספים הועבר תקציב 2013–2014. שאלתי שאלת תם: אם נסכום את כל מה שמוגדר "רזרבה" כמה נקבל. הסתכל עלי ראש אגף מקרו במבט סיעודי ואמר לי: "את זה אנחנו לא מספרים גם לשר האוצר". כשאתה אומר רזרבות, האם סכמתם כל סעיף? לאיזה מספר אתה מתייחס? קראתי את הדוח והיה קשה להבין ממנו לאיזה מספר אתה מתייחס.

חלק מהרזרבות גלויות וחלק סמויות, חלקן משתמעות: סעיפים שמתוקצבים בתקצוב יתר במשך שנים ולא מנוצלים ומועברים לסעיפים אחרים, אז אתה יכול לראות בהם רזרבות בפועל למרות שלא מכנים אותם כך. מה שאנחנו עשינו זה ניתוח של כל הסעיפים האלה. אנחנו מציגים אותם על פי חלקם וכולל החלק שהוא שקוף לחברי הכנסת בזמן התקציב, לעומת החלק שאינו שקוף בזמן אישור התקציב.

נתקדם. בשקף הבא יש דוגמה לגבי גובה הרזרבות והפגיעה ביכולת התכנון של משרדי הממשלה. זו אילוסטרציה שאפשר לראות. בסך הכול הרזרבות בתקציב הן 5.3, אבל אנחנו רואים שיש סעיפים שיש בהם חריגות, והמספרים למעלה מגיעים ל-60%–65%. אנחנו יכולים לראות דיפרנציאציה מאוד גבוהה.

נתקדם הלאה.

הוסבר לכם ההיגיון שבדבר הזה?

ראה, ככל שאתה נוקט בשיטה הזאת זה מאפשר יותר גמישות ושמירה על יעדי תקציב.

ומצד שני?

מצד שני זה פוגע בשקיפות ופוגע באפקטיביות. ככל שיש ריכוזיות בשימוש ברזרבות אזי ישנה פגיעה ביכולת הממשלה לממש את המדיניות - - -

כשאתה עושה את התהליך ושואל "למה אתם עושים את זה ככה"? איזו תשובה אתה מקבל?

יש לציין שבמשך השנים חל שיפור. ציינו זאת בדוח ואני מאמין שנציגי האוצר יציינו זאת אף הם. נעשה שיפור בהקטנת השימוש ברזרבה ובהגדלת השקיפות. זה כלי עבודה, זה כלי שנתן החוק לשר ולאנשיו על מנת לנהל את התקציב. בסופו של דבר דרושה גמישות, קורים דברים במהלך השנה ויש לתת להם פתרונות.

ב-16 סעיפים של משרדי הוצאה (שאינם באחריות משרד האוצר) קיימים באחת מהשנים 2017 או 2018 שיעורי רזרבה הגבוהים מממוצע שיעורי הרזרבה בכלל סעיפי תקציב המדינה. בשקף הבא אנחנו רואים למעשה סעיפים בתקציב הרגיל שבהם שיעורי הרזרבה גבוהים ביחס לתקציב.

נסתכל על העמודה השמאלית שהיא מ-2018. האחוזים לא מבוטלים, מברד התשתיות 25% אחוזים, הרשות למים וביוב 16%, וכולי. בשקף שלאחר מכן אותו הדבר בהתייחס לתקציבי פיתוח שבו אנחנו רואים ששיעורי הרזרבה גבוהים, משרד החינוך 53%, בריאות 32%. מספרים די משמעותיים.

מאחר שמשרדי הממשלה אינם יכולים להפשיר לשימושם את תקציבי הרזרבות ללא אישורו של אגף התקציבים, שיעורים גבוהים של רזרבות מלמדים על ריכוזיות של אגף התקציבים בשלב ביצוע התקציב. עבודות מחקר שנעשו בשנים האחרונות מצביעות על קשר שלילי בין ריכוזיות תקציבית לבין אפקטיביות הממשלה.

אתם בדקתם אם למשל יכולות הביצוע ההיסטוריות של המשרדים השונים משתקפות ברזרבות, או שהרזרבות זה דבר שרירותי שמחליטים אנשי אגף התקציבים על דעת עצמם. יש הצדקה לשיעורים האלה?

מדובר באיזון בין יכולת לגמישות לרצון להיות אפקטיביים.

אוקיי.

השאלה היא אם יש למצב את האיזון בצורה טובה יותר. אנחנו מראים שהיקף השימוש ברזרבות הוא מאוד משמעותי ויש לצמצמו. זאת אחת מהמלצות הדוח, לא לבטל לחלוטין אבל לייצר משהו מאוזן מבחינת היחס בין גמישות לאפקטיביות. אנחנו ממליצים על בחינת השיעור הראוי של הרזרבות בסעיפי התקציב תוך מציאת איזון בין הצורך לשמור על משמעת פיסקלית לבין שיפור האפקטיביות של הממשלה.

שיעור הניכוי בפועל שמבצע אגף התקציבים לרזרבה הפיסקלית אינו מוטל באופן אחיד על כלל סעיפי התקציב. הדבר משפיע על סדרי העדיפויות של הממשלה בלי שהסוגיה הובאה להחלטתה וללא שקיפות כלפי הציבור. בשקף הבא אנחנו יכולים לראות את השונות הגדולה בגובה הרזרבה. מדובר על שיעור הניכוי לרזרבה לעמידה בכלל הפיסקלי בגין המיון הכלכלי לקניות מתקציב מקורי. אנחנו רואים שיש דיפרנציאציה גדולה בין המשרדים. אמרנו שרצוי שזה יהיה בצורה אחידה.

ההמלצה שלנו היא שאגף התקציבים להציג לממשלה את היקף הרזרבה הפיסקלית (שיעורה והיקפה) ואת אופן חלוקתה והשפעתה על סעיפי התקציב השונים. בנוסף יש לתקן לאלתר את הליקוי שהעלה מבקר המדינה כבר בדוח 55ב (2005), לפיו יש להציג לממשלה גם את השיעורים והסכומים של הרזרבות הפנימיות שהוקצו בסעיפי התקציב ואת הקריטריונים לשימוש ברזרבות.

העברות של סכומי רזרבה גבוהים בחודש האחרון של שנת התקציב, בעיקר של רזרבות משרדיות, אינן יעילות, נוכח הוצאת הכספים בלוח זמנים קצר, המעיד על תכנון שגוי או לכל הפחות לא אופטימלי של תקציב המדינה. כאן הדוח מראה על שימוש מאוד גבוה בהעברות - - -

אני אציג לך תזה בעניין: אנחנו מגיעים לסוף השנה. בדרך כלל רוב המשרדים, למעט משרד הביטחון, נמצאים בתת-ביצוע. הסכומים כולל רזרבות נלקחים ומועברים לתקציב הביטחון. אני אומר את זה כמי שבמשך שש שנים ישב בוועדה שעסקה בתקציב הביטחון. מכיוון שזה עלה בבדיקות קודמות, האם אתם רק מסתכלים על מה קורה או שאתם גם מבינים למה זה קורה?

למה זה קורה זה ברור, מי שמנהל את התקציב רוצה גמישות.

התקציב הוא חוק במדינת ישראל. זו לא חברה פרטית שלי ולא של אף אזרח.

במהלך השנה יש שינויים, אתה מקבל דרישות שונות ועל מנת לעמוד בהן אתה צריך גמישות. מצד שני נדרשת שקיפות ונדרשת אפקטיביות של יישום מדיניות הממשלה.

אתם אומרים באותו הדוח שאין מתודולוגיה ברורה. בהינתן שזה כסף של אזרחי המדינה והם רוצים לדעת איך מוציאים אותו, זה יותר מאשר "גמישות", יש לזה אספקט ציבורי קריטי.

ההמלצה היא ברורה: לצמצם את השימוש ברזרבות. נשמע את אגף התקציבים ואת ההסבר שלהם לעניין זה.

מאה אחוז, המשך.

אז אנחנו מדברים על העברות של סכומי רזרבה גבוהים בחודש האחרון של שנת התקציב. אנחנו ממליצים שהממונה על התקציבים לפעול לוויסות הפשרת הרזרבות המשרדיות במהלך השנה כדי לאפשר ניצול מיטבי של התקציבים.

בשנים 2016-2012 אותרו 120 תכניות שונות שהיו יעד לקבלת תקציבים בשל תקצוב חסר מתמשך, היקף הסכומים של הרזרבות הנובע מתקצוב יתר מתמשך מצביע על תכנון לקוי ולא יעיל של הכנת התקציב, תהליך העברת הכספים הנדרש בין התכניות מעצים את המעורבות של אגף תקציבים בפעילות המשרדים ומביא לעומס עבודה מיותר על ועדת הכספים של הכנסת במהלך שנת העבודה.

על הממונה על התקציבים לקיים עבודת מטה לבחינת רזרבות בשל תקצוב יתר מתמשך בתכניות בתקציב המדינה ולבחינת תכניות שהן יעד לקבלת תקציבים במהלך השנה בשל תקצוב חסר מתמשך. זאת באופן שיאפשר לשקף באופן אמין יותר את ייעודם של כספי התקציב כבר בשלב אישור התקציב בכנסת.

אגף התקציבים קובע את שיעורי הניכוי של הרזרבה להתייקרויות ושל הרזרבה הפיסקלית, מתקציבי המשרדים, בלא להתבסס על מתודולוגיה כלשהי. בתקציב המדינה לשנים 2018-2017 תקצב אגף התקציבים כספים קואליציוניים ברזרבה לעמידה ביעד ההוצאה בניגוד להחלטת ממשלה מ-2016, שקבעה כי כספים אלה יתוקצבו ברזרבות ייעודיות.

אגף התקציבים לא פעל לקביעת סעיף "רזרבה להוצאות פיתוח", זאת בניגוד לכוונה המשתקפת בחוק יסודות התקציב ליצירת הפרדה בין התקציב הרגיל לתקציב הפיתוח, לרבות מגבלות על העברות בין תקציבים אלה. ליקוי זה, שכבר הועלה בדוח שנתי 57ב שפורסם לפני כעשר שנים, טרם תוקן.

אגף התקציבים נוהג להגיש לאישור ועדת הכספים של הכנסת בקשות להעברת סכומי רזרבות להתייקרויות לסעיף "הרזרבה הכללית" לצורך מימון מטרות שאינן התייקרויות.

בתחילת שנת 2014, בדומה לשנת 2004, מומנו שני קיצוצים בתקציב המדינה על ידי שימוש בשיעור ניכר מהרזרבה הפיסקלית. בכך צמצמה הממשלה את היכולת להשתמש ברזרבה הפיסקלית לצורך התאמת רמת ההוצאה לרמת ההכנסה במהלך השנה ולצורך מניעת חריגה מהיעדים הפיסקליים. זאת המטרה, למעשה, של הרזרבה הפיסקלית.

הסיווג של השינויים ברזרבה המופיעים בקבצים שמפרסם משרד האוצר באתר האינטרנט שלו ובמערכת מרכב"ה אינם מאפשרים לזהות ללא עיבוד נוסף האם הרזרבות המשרדיות והרזרבות הפיסקליות הופשרו במהלך שנת הכספים לשימוש של הסעיפים שמהם הן נוכו או שהועברו לסעיפים אחרים דרך הרזרבה הכללית. זה מתקשר לעניין השקיפות שראוי לשפרה.

הם אינם נחשפים לתקנות רזרבה הנכללות בתכניות תקציב שאינן מוגדרות כרזרבה מאחר ועל פי החוק הכנסת מאשרת את תקציב המדינה עד רמה של תכניות תקציב. מדובר כמובן על שקיפות בזמן אישור התקציב, לא לאחר מכן.

בשקף הבא יש המחשה של שיעור הרזרבה שגלוי לכנסת בזמן האישור מתוך סך הרזרבה. אנחנו ראים בכחול את החלק הגלוי ובאדום את החלק הסמוי. אנחנו רואים שזה חלק מאוד משמעותי מתוך הרזרבה. קיומה של רזרבה שאינה גלויה לכנסת בשלב אישור תקציב המדינה פוגע בשקיפות אישור תקציב המדינה בכנסת ומעיד על ריכוזיות בתקצוב רזרבות בשלב החקיקה. על הממונה על התקציבים להגדיל את השקיפות של דרך תקצוב הרזרבות בשלב אישור התקציב בכנסת ולהציג לכנסת תמונה מלאה ומפורטת של הרזרבות בתקציב, ובכלל זה סוגי הרזרבות, ייעודן וסכומן. בסך הכול המלצתנו היא לייצר איזון טוב יותר, לצמצם את השימוש ברזרבות, לא לחלוטין כי זה כלי חשוב מאוד, אבל צריך לצמצם את השימוש ולהגביר העברה לטובת הציבור והכנסת. עד כאן לגבי הדוח בנושא הרזרבות.




1. תהליכי קבלת החלטות במשרד האוצר: העמידה ביעד הגירעון בשנת 2018; תחזית ההכנסות לשנת 2019 דוח מבקר המדינה 70א

נעבור לדוח בנוגע לתהליכי קבלת החלטות במשרד האוצר.

צריך לזכור שהדוח הזה נבע מטענה שבסוף שנת 2018, מטעמים פוליטיים שלא ניכנס אליהם, לצורך רצון של השר להראות שהוא עומד ביעד הגירעון, למעשה בוצעו מניפולציות בתהליך התיקצובי ובהוצאות הממשלה כדי לעמוד ביעד הגירעון.

אדוני היושב-ראש, כאן מנכ"ל משרד האוצר היוצא. אני רוצה לתקן: לא בוצעו שום מניפולציות - - -

שי, אמרתי שזו טענה.

הדוח בסופו של דבר גם - - - הראשונית וגם את הנקודה הסופית שלא בוצעו שום מניפולציות. רק חשוב לי להגיד את זה.

עוד מוקדם להיעלב. תן קצת זמן. אני אמרתי שזה נבע בין השאר מהטענה. עכשיו נשמע מה אומר מבקר המדינה ואחר כך נשמע אתכם ברצון רב.

נתחיל במספר נתוני יסוד: בשנת 2019 עמד הגירעון על 2.9% מהתמ"ג. גידול של 14% היה בהכנסות ממיסים ישירים בדצמבר 2018 לעומת 2017. 1.5 מיליארד קיטון בהוצאות ברבעון הרביעי של שנת 2018 לעומת הרבעון המקביל בשנת 2017. בינואר 2019 רואים גידול 26% בהוצאות משרדי הממשלה בהשוואה לינואר שלפני. 3.6% תחזית הגירעון המעודכנת ל-2019 ששיקפה גידול של 0.7% לעומת התחזית המקורית. 22 מיליארד היא עלות מתווה תוספת השכר בגין העדר ביטחון תעסוקתי.

לגבי אימוץ הנומרטור, הדוח מעלה מספר דרכים שנקט האוצר על מנת לעקוף את כללי הנומרטור:

. 1. קבלת החלטות באמצעות "הוראות שעה".
2. קיצוצים רוחביים עתידיים.
3. הוצאות חוץ-תקציביות שאינן נכללו במסגרת המגבלות הפיסקליות.
4. הנפקות אג"ח על בסיס תשלומים ממשלתיים עתידיים.
5. הסכמי שכר בעלי אופק התחייבות מעבר לתכנית התקציבית התלת שנתית.

המלצתנו בעניין זה היא אימוץ הנומרטור בשנת 2015 הוא צעד מבורך לשמירה על קיימות פיסקלית, אך יש להקפיד כי לא יתקבלו החלטות שאינן עומדות בקנה אחד עם מנגנון זה.

בדוח הקודם מיולי 2014 המליץ מבקר המדינה כי תהליך הכנת התחזיות יתבצע באופן סדור ויסתמך על נוהל מתאים. בהכנת התחזית לשנת 2019 פעל משרד האוצר על פי "נוהל הכנת תחזיות בבסיס תקציב המדינה" הקובע כי התחזית תוכן באחריות הכלכלן הראשי.

בשקף הבא אנחנו רואים את השתלשלות האירועים לגבי הכנת תחזית ההכנסות לגבי שנת 2019 ודרך קבלת ההחלטות בעניין הזה. החל מהכנת התחזית בשנת 2019, עבור בתהליכים הפנימיים במשרד האוצר ובממשלה, וכלה בהכרזת תוצאות הגירעון לשנת 2012 בטקס העובדים המצטיינים על ידי שר האוצר והצגת התחזית בממשלה.

אני קראתי את הדוח ואיני זוכר שראיתי התייחסות לסוגית, בוודאי בהקשר לתחזית ההכנסות, לסוגיה של תקציב חד-שנתי או דו-שנתי?

כן. חלק מהבעיה נבעה מכך שדובר בתציב דו-שנתי, למעשה יש צורך להעריך את התחזית מוקדם יותר ואיזה איזונים אתה מכניס - - -

האם יש נקיטת עמדה מפורשת של משרד המבקר בסוגיה זו?

יש כאן המלצה שמתייחסת לזה בהמשך.

תחזית ההכנסות המעודכנת לשנת 2019 הוצגה לממשלה רק בינואר 2019, לאחר כניסת תקציב המדינה לשנה זו לתוקף. התחזית המעודכנת הציגה גירעון של 3.6% מהתמ"ג (0.7% מעבר לחזוי), והיו לכך השלכות על יכולת הממשלה לעמוד ביעדיה. תקציב 2019 היה חריג באופן שבו אושר בכנסת כבר במרץ 2018 והתבסס על תחזית הכנסות שנערכה בשלהי 2017. החריגות נובעת מהיות התקציב דו-שנתי.

זה כבר לא כל כך חריג. בעשור האחרון היו לנו יותר תקציבים דו-שנתיים מאשר תקציבים חד-שנתיים.

החריגות היא בתהליך הכנת התחזיות לתקציב.

אכן.

התחזית המעודכנת לשנת 2019 אושרה בהנהלת משרד האוצר רק בשלהי 2018. מומלץ כי משרד האוצר יבחן גיבוש הסדרה משלימה להוראת סעיף 40א לחוק יסודות התקציב, עבור נסיבות שבהן מחליטה הממשלה לגבש את תקציבה בהתבסס על תחזיות מוקדמות. ההסדרה ראוי שתקבע את ההתנהלות הפנים-משרדית במשרד האוצר, וכן תקבע שהדיון בממשלה יתקיים במועד שיאפשר היערכות לשם עמידה ביעדי הגירעון.

הסבר לי, אם כמו שהיה לגבי תקציב 2019 – הוא אושר במרץ 2018 – בדיעבד יצא טוב כי היינו כל 2019 בבחירות אבל אני לא מניח שמישהו ידע שזה יהיה. על איזו הסדרה אנחנו מדברים שתאפשר להתגבר על הפער של תחזיות שנעשות שנה וחצי קודם, בסופו של דבר - - -

שתעדכן את התחזית בשלב מוקדם יותר.

תן לי את לוח הזמנים.

כאן הייתה בעיה כי 2018 אושר באיחור. הציפייה היא שאם אישרת את 2018 ואת 2019 בסוף 2017 אז באמצע 2018 תיערך להכין תחזית מעודכנת ל-2019.

אוקיי.

נתקדם. פעולות אגף החשב הכללי ומאמצי הגבייה של רשות המיסים בשלהי שנת 2018 הביאו לעמידה בתקרת הגירעון בשיעור של 2.9% מהתמ"ג. עם זאת, הדבר נעשה בלי שנערך דיון מתכלל עם כל הגורמים המקצועיים בדבר ההשפעה של העדפת שנת תקציב אחת על פני השנה שאחריה. בשקפים הבאים אנחנו רואים הדגמה של השינויים בהוצאות וההכנסות בסוף 2018 ותחילת 2019. בגרף השמאלי אנחנו רואים את שיעור ההוצאה בדצמבר 2018 בהשוואה לחודשי דצמבר הקודמים, רואים שיש ירידה משמעותית בשנת 2018 בשיעור ההוצאה.

בשקף הימני אנחנו רואים את הרבעון הראשון של 2019, הוצאות הממשלה, אנחנו רואים שיש עלייה משמעותית ביחס לרבעונים קודמים בשנים קודמות. בשקף הבא - - -

האם בתהליך הבדיקה שאלתם למה זה קורה?

שאלנו.

מה ענו לכם?

נאמר שפעלו במטרה לעמוד ביעד הגירעון 2.9% שזה יעד שנקבע בחוק, ועשו את כל הפעולות על פי החוק. אני חושב שגם - - -

לדעת המבקר זה נכון?

המבקר לא מצא שנעשו פעולות בניגוד לחוק. זה נכתב גם בדוח.

לטעמכם זה בסדר שמשרד האוצר אומר לכם בתהליך הבדיקה שהוא עושה – מניפולציות, זו מילה שלי – כדי לעמוד בסופו של דבר ביעד הגירעון. לדעת המבקר זה בסדר?

המבקר בדק את העניין החוקי ולא מצא חריגה מהחוק. מצד שני אפשר לראות את - - -

המבקר לא בודק רק אם זה חוקי או לא, זה שזה חוקי זה בסדר. השאלה הנשאלת האם זה גם תקין וראוי, האם זה עוזר לניהול נכון של תקציב המדינה.

אני לא מתייחס למילה "מניפולציות", אני מתייחס לעמידה ביעד גירעון של 2.9%.

"מניפולציה" היא מילה שלי.

הפעולות הן לגיטימיות. מותר גם להגיד שאנחנו רוצים לדחות הוצאות ולקדם הכנסות. אנחנו מעירים לגבי דרך קבלת ההחלטות בעניין הזה, איך נכון היה להחליט על העניין הזה. כעיקרון זה לגיטימי להגיד שרוצים להקדים הכנסות ולדחות הוצאות או להיפך.

מה הופך דבר כזה ללגיטימי, אם זה נעשה בשקיפות? אם זה נעשה בהחלטת ממשלה, מה צריך כדי לתת לזה בעיני המבקר את התקינות. האם רק שיעמוד בחוק?

לגיטימיות נובעת מזה שמדובר במדיניות שהמבקר לא נכנס לגביה האם רוצים להקדים הכנסות או לדחות הכנסות. תהליך הביצוע של הדבר צריך להביא בחשבון את כל הגורמים המקצועיים, להביא בחשבון משמעויות רחבות יותר מאשר יעד גירעון ספציפי. למשל, יכול להיות שאתה נמצא בשנה נוחה ואתה רוצה לייצר כריות ביטחון לשנה פחות קלה. אלו שיקולים רחבים שצריך להביאם בחשבון. זו ההערה בדוח. ההערה לא מתייחסת לגבי תרגילים או מניפולציות שרמזת להם.

לא רמזתי. אתה אמרת לי שזו התשובה שקיבלתם. שאלתי מה התשובה שקיבלת ואמרת שהתשובה שקיבלתם הייתה שרצו לעמוד ביעד הגירעון של 2.9%.

נכון.

אז נעשו פעולות לא מפני שהיה להן הגיון כלכלי כזה או אחר, ואני לא שופט - - -

זה לא משהו - - -

אני שואל איך אתם שופטים.

הדוח לא אומר שאין היגיון לפעולות. ניסיתי להסביר מקודם שדווקא יכול להיות להן הגיון לגיטימי כמו שיכול להיות הגיון לפעולות הפוכות. העניין של ההחלטה בנושא הזה, מכיוון שמדובר במדיניות כלכלית, ראוי שההחלטה תתקבל בצורה אחרת ממה שנעשה. זו הערת הדוח - - -

איך ראוי שתתקבל?

בצורה רחבה יותר, שיתוף רחב יותר, נמשיך ונגיע לכך.

טוב.

אנחנו רואים את ההכנסות: אחוז ההכנסות ממסים בחודש דצמבר 2018 ביחס לחודשי דצמבר בשנים קודמים, ואנחנו רואים שיש עלייה משמעותית בעיקר בנושא של מסים ישירים. זה אומר שהיו מאמצי גביה בסוף 2018.

בשקף הבא אנחנו יכולים לראות את הגירעון המצטבר במשך החודשים האחרונים של שנת 2018 ובחודשים הראשונים של שנת 2019. אנחנו רואים שהגירעון הוא 3.3%–3.6%. בחודש דצמבר, ראה זה פלא, הגירעון התייצב על 2.9% בדיוק כדרישת החוק.

מבלי לפגוע בסמכויות החשב הכללי ומנהל רשות המיסים, מומלץ כי החלטה בדבר ביצוע הוצאות או נקיטה במאמצי גבייה כחוק לשנת תקציב מסוימת, בייחוד בהיקפים משמעותיים, תתקבל לאחר בניית תמונת המצב הכלכלי, וקבלת עמדת כל הגורמים המקצועיים הנוגעים בדבר, בראייה מתכללת. זו גם התשובה לשאלתך הקודמת, אדוני היושב-ראש.

מומלץ כי משרד האוצר ישלים את הדיון ואת גיבוש ההמלצות בדבר שיעור הריבית הנוהגת כיום במערכת המס, בשיעור של 4% כולל הצמדה, על רקע שיעורי הריבית הנמוכים הנהוגים במשק, וזאת תוך בחינת כלל המשמעויות לרבות היבטי תמרוץ חיובי ושלילי בעניין תשלומי מס והיבטי עיתוי. פשוט להתאים את הריבית המשתלמת למצב הקיים במשק.

אנחנו מגיעים לעניין היעדר ביטחון תעסוקתי, תוספת השכר: בהתחשב בעלותו הניכרת של המתווה להיעדר ביטחון תעסוקתי, שהסתכמה בכ-22 מיליארדי ש"ח, הליך האישור של מתווה זה נעשה בסד זמנים דחוק ולווה בקיצוץ תקציבי משמעותי לשם מימונו. לכך תהיה השלכה על תקציב המדינה בשנים הבאות. בשקף הבא אנחנו מביאים דוגמה לקיצוצים רוחביים - - -

זה הסכם השוטרים?

כן.

הסכם השוטרים נבע מחקיקה קודמת. בסופו של דבר הוא היה מימוש של החלטות קודמות. אני לא יודע אם לממשלה ההיא הייתה ברירה בעניין הזה.

זה נושא שהתעלמו ממנו במשך תקופה ארוכה.

נכון.

דבר שני: הייתה מחלוקת פרשנית לגבי יישומו. הליקוי שמצביעים עליו פה זה לגבי ההחלטה על הוצאה של 22 מיליארד בזמן קצוב, ולגבי ההשפעה של זה על התקציב בשנים הבאות.

בשקף הזה אנחנו מראים את הקיצוצים הרוחביים שנעשו בשנת 2018 כשלאחר מכן אנחנו רואים את הסיכום שלהם ואת פירוט הקיצוץ הממשלתי המצטבר. אנחנו רואים שב-2019 הקיצוץ המצטבר מגיע ל-8.7%, ב-2020 ל-11.4% וב-2021 ל-18.4%. כל זה עוד בתקופה שטרום קורונה והקיצוצים שבעקבותיה. מדובר בהשפעה משמעותית על תקציב המדינה בשנים שלאחר מכן.

אלו קיצוצים שאי-אפשר לעמוד בהם. אף אחד לא יעמוד בקיצוץ של 18%.

הליקוי שמועלה פה בדוח הוא שצריך לשקול את מכלול ההיבטים של דבר כזה ואיך לתת לזה תשוב מתאימה ולא בתהליך קצב וקצוב כמו שנעשה. מומלץ כי קבלת החלטות מאקרו כלכליות, העשויות להשפיע על כלכלת המדינה ועל סדרי העדיפויות של הממשלה, תתבסס על אדנים מקצועיים מוצקים ועל בחינת מכלול הנסיבות מתוך ראייה ארוכת טווח הבוחנת את המדיניות הכוללת, ובאמצעות הליך יידוע מתכלל של כל הגורמים המקצועיים. שיתוף של כל הגורמים המקצועיים בתהליך זה. מה שלא נעשה.

מומלץ כי הממשלה תקיים באמצעות שר האוצר, תהליך הפקת לקחים מהליך אישור הסדר הביטחון התעסוקתי. מומלץ למשרד האוצר למפות רשימת סוגיות ונושאים המצויים בהליכים משפטיים או בעלי פוטנציאל לחשיפה כלכלית רחבה, לגבש לגבי נושאים אלו מצע לדיון ודרכי פעולה ולהביאם לדיון באופן עיתי לפני הממשלה לשם קבלת החלטות. זה מרמז לעניין שבמשך שנים העניין נזנח.

אנחנו מגיעים לנושא האחרון בדוח, תהליכי קבלת ההחלטות במשרד האוצר: השיתוף בתהליכי קבלת ההחלטות במשרד האוצר נפגם כתוצאה מכך שיחסי הגומלין במשרד, כפי שעלו במהלך הביקורת, לא היו מיטביים. בשנים האחרונות מבקר המדינה הצביע כמה פעמים על חוסר שיתוף הפעולה בין אגפי האוצר ועל הצורך להסדיר נושא זה.

ביוני 2017 החליט שר האוצר להקים ועדה ציבורית "לנוכח המבנה המורכב של משרד האוצר והסמכויות השונות שבתחום פעילות המשרד, ובשים לב להערות מבקר המדינה בעניין זה". ועדת קוצ'יק בחנה את "מבנה הסמכויות של מנכ"ל משרד האוצר וראשי האגפים השונים, לרבות מנהלי יחידות הסמך". הוועדה הגישה את מסקנותיה לשר האוצר בדצמבר 2017, אך אלו לא התקבלו ולא אושרו על ידי שר האוצר.

מומלץ כי שר האוצר ישלים את בחינת מבנה הסמכויות של מנכ"ל משרד האוצר וראשי האגפים השונים, ויגבש את המבנה בדרך שתייעל ותטייב את פעילות משרד האוצר, מתוך שמירה על האיזון הנדרש בין האגפים.

בשקף האחרון אנחנו רואים סיכום שמתייחס לתהליכי קבלת החלטת במשרד האוצר: קבלת החלטות מאקרו כלכליות המשפיעות על כלכלת המדינה תתבסס על אדנים מקצועיים מוצקים, ראייה ארוכת טווח והליך יידוע מתכלל של כל הגורמים המקצועיים. על הדרג המקצועי להעניק את התשתית הנדרשת כדי לסייע לדרג הנבחר ליישם את מדיניותו, ובכלל זה להפיק ולהציג תחזיות רלוונטיות במועדן ולתכלל מאמצי גבייה ותשלומים מתוך בחינת ההשפעות על הגירעון בראייה מקרו-כלכלית. יש להפיק לקחים מטיפול הממשלה בהסכם תוספת השכר בגין היעדר ביטחון תעסוקתי, בראייה צופה פני עתיד. יש למפות הסכמים וחשיפות בעלי משמעות כלכלית ניכרת, לקיים דיון סדור בסוגיות אלו ולקבל החלטות בעוד מועד.

עד כאן סקירתנו.

סקירה מצוינת. יש לי שאלה לסיום: אתה נזכר בדוח או בדיקה שנגעה לדרך שבה עוצב הסכם כחלון-יעלון, ההסכם הרב שנתי בין משרד הביטחון למשרד האוצר שאמר על זה מבקר המדינה שההסכם נעשה על ידי אדם אחד באג"ת בלי לשתף את החשבת הכללית ואת הממונה על השכר. האם יהיה נכון להגיד שהערות קודמות של מבקר המדינה, לא יושמו ולא שופרו.

אתה כמובן מדבר על המלצות לגבי העניין הזה. לכאורה ההמלצות יושמו ברגע שהקימו את ועדת קוצי'ק לבחון את מבני משרד האוצר. מכיוון שההמלצות הוכנסו למגירה ולא בוצעו אז בסופו של יום אין תיקון של הליקויים.

הקמת ועדה היא דרך להימנע מיישום המלצות. תודה, צחי. נעבור לשי באב"ד.

מקשיב בהחלט. הדברים נגעו אלי ישירות , החל מהקמת הוועדה שאני ביקשתי להקים אל תוך 2019 וכל בנושא השוטרים, חשבתי שנכון יהיה שאשתתף בדיון ואתייחס לדברים.

אני שמח.

מכבד את הוועדה וחושב שהישיבה הזו חשובה מאוד. מטרת הכנסת היא לבקר את פעולת הממשלה וזה מצוין.

ברצוני לנצל את ההזדמנות כדי להודות לך על עבודתך. היה תענוג לריב איתך על כל מיני דברים. מכיוון שהיית מנכ"ל תקופה ארוכה אז בהחלט טוב שאתה משתתף בישיבה זו. אתחיל בנושא האחרון: אם אני מסכם את שני הדוחות שנסקרו כאן, עולה תחושה שמשרד האוצר מתנהל כממלכה בפני עצמה. גם הערות קודמות של מבקרים שנגעו לעוצמה היחסית שלכם מול משרדי הממשלה האחרים ומול הממשלה והכנסת, יש פה דרגת חופש גבוהה שלא משרתת את כולם. הדבר השני הוא שהערות קודמות לגבי הליכים פנימיים במשרד לא יושמו.

לגבי הדוח הראשון: אני חושב שכמו שציין המבקר, נעשו צעדים ששיפרו את השקיפות ואת ההתייחסות לרזרבה. עדיין, יש עוד דרך ארוכה שצריך לעשות ואפשר להשתפר עוד. צריך להבין שחייבים לאפשר את הגמישות ולאפשר להשתמש בכלים אלו, אחרת זה בלתי אפשרי לייצר תקציב. זה באמת עניין של איזון. אני מקבל את ההערות שיש עוד מה להשתפר.

ההערה הראשונה לגבי דוח 2018-2019, הדיווח על הגירעון, הטענה למניפולציות שתיאר אדוני. זו קונספציה שהצליחו להתוות אותה בקמפיין גדול שנעשה. ציין דוח המבקר שלא נעשו מניפולציות, הוא גם לא מצא שישנה החלטה שאיננה נכונה כלכלית. ההערה המרכזית הייתה שלא היה שיתוף של כל הגורמים. חשוב לציין שבכל אחת מהשנים שלי כמנכ"ל, החל משנת 2015 נעשו בדיוק אותם הצעדים. בכל אחת מהשנים הללו, כשראינו למשל בשנת 2017, שאנחנו גומרים את השנה בצורה טובה ממה שחזינו, במקום 2.9% גירעון 1.8% גירעון, ביצענו הסטות לשנת 2018 על מנת לאפשר שחלק מהרווחים של שנת 2017 יבואו לידי ביטוי בשנת 2018. הכול על פי חוק, כדי לאזן בין השנים.

אותו דבר נעשה גם בשנים שקדמו לכך. כשראינו שאנחנו מסיימים את השנה בצורה טובה מהתחזית לקחנו יותר נטל על אותה השנה והורדנו נטל מהשנים הבאות, כדי לאזן בצורה רב-שנתית. בשנת 2018 התמונה השתנתה, ראינו שאנחנו לא הולכים לסיים בהטבה, לכן כל אותן ההקדמות שעשינו בשנים הקודמות, הקדמות תשלומים או דחייה של הכנסות שייחסנו לשנים הבאות בגלל שראינו שהשנה היא טובה – ב2018 לא עשינו זאת. הסברנו גם למבקר שאלו דברים שנלקחים בחשבון, לא היו פה משחקים, ברגע שבשנת 2018, ויש חוק, זו לא המלצה, משרד האוצר מחויב לעמוד בחוק. ברגע שנקבע גירעון של 2.9% ומטה אז צריך לעמוד בזה. - - -

השאלה היא אם מטרת החוק היא לייצר משמעת תקציבית לכל השנה או שמטרתה שבנקודת הזמן הזו שב-31.12 בגרף שראינו איך הוא קופץ מ-3.4% ל-2.9% ואחר כך חוזר ל-3.4% - - -

אדוני היושב-ראש, אם תסתכל תוכל לראות שבכל אחת מהשנים דצמבר זה חודש חריג שבו הגירעון קופץ תמיד, יש הוצאות חריגות בחודש דצמבר כי זה חודש של סוף שנה, במסגרתו אתה תמצא שהוצאותיו שונות משמעותית מחודשים אחרים. תמיד בדצמבר אנחנו מאזנים. איננו מאזנים במהלך החודשים הראשונים, זה נכון לא רק לעמידה ביעד הגירעון זה בכלל לעמידה בכל יעדי התקציב. אנחנו לא מאזנים באמצע שנה כי מדובר בתקציב שנתי, ולכן במהלך השנה אתה נותן את המנות החודשיות שאמורות להיות. בסוף השנה אתה עושה את האיזונים הנדרשים. זה ככה בכל שנה ולא רק בשנת 2018. אם תסתכל בהוצאות של סוף שנת 2018 וסוף שנת 2017 וסוף שנת 2016 וגם אם תלך עוד אחורנית אתה תראה תמיד שיש קפיצה משמעותית בהוצאות של חודש דצמבר - - -

אני מבקש התייחסות שלך לסוגיה האחרונה שהעלה המבקר. האם מערכות - - - פנימיות ותפקיד מנכ"ל האוצר בתוך זה.

אני אתייחס. אני מקבל את הערת המבקר על נושא התכלול שהיה נדרש, בפועל ההחלטות הכלכליות וכן הדחייה נעשו על פי חוק, אף אחד לא מצא פגם בהחלטות הכלכליות שנעשו בשנת 2018. חשוב מאוד לציין את זה. אף אחד מאיתנו לא מבצע מניפולציות בספרי המדינה. להיפך, ביצענו את מה שבעינינו נכון על מנת לעמוד ביעדי החוק מתוך ראייה שבשנת 2019 לא ידענו שלא תהיה ממשלה. הייתה הנחת עבודה שבתוך 2019 תהיה ממשלה חדשה שתאזן ותגרום לכך שהתקציב יתנהל על פי היעדים הקבועים. לצערנו הרב זה לא קרה.

כאן הייתה תמימות דעים בין כל הגורמים המקצועיים שהחלטת השוטרים לא הייתה צריכה להתקבל כמו שנתקבלה. היה מנגנון אחר שהיה אמור לתת מענה לגמלאי המשטרה שהייתה להם בעיה בפנסיה, זה לא לבצע תוספת אחידה באופן גורף, בסופו של יום הממשלה לא קיבלה את ההמלצה של הדרג המקצועי, אני חושב שנעשתה עבודה של כל הדרג המקצועי שכלל הצגה בפני ראש הממשלה של המשמעויות הנגזרות. בסופו של יום הממשלה החליטה מה שהחליטה והיא סוברינית לכך. אני מדבר על הדרג המקצועי של האוצר, הדרג המקצועי של המשרד לביטחון פנים חשב שכן צריך לתת לשוטרים והוא הביע עמדה אחרת משלנו, פה דווקא הייתה תמימות דעים בין כל הדרג המקצועי של משרד האוצר. בסוף התקבלה החלטה שיש לה השלכות מקרו גדולות.

לגבי הנושא האחרון שהעלית. ציינת מקרה אחד שבו נכתב בדוח על ה- - - במשרד האוצר, מדובר בהסדר כחלון-יעלון שאותו אתה מכיר היטב. היה עוד מקרה בנוהל הכנסות שציין המבקר, זה היה בנוהל הכנסות אם אני זוכר נכון זה היה בשנת 2012 שגם שם צוין שצריך לטפל בזה. אני לקחתי לתשומת לבי לנסות לטפל בזה מאחר שיש הרבה מאוד מאבקי כוח והרבה מאוד - - - בתוך משרד האוצר, למרות שזה תפקידו של המנכ"ל לטפל בזה לבד, מיניתי ועדה חיצונית שתטפל בזה. בסוף הוועדה נתנה המלצות שאינן מתקנות אלא משאירות את המצב על כנו ולא משנות שום דבר במערכת יחסי הגומלין בין המנכ"ל לראשי האגפים. אין שם מסקנות אמיתיות שמשליטות סדר. הם עשו שם מחקר השוואתי אל מול מדינות אחרות ששם הם הראו שחילקו סמכויות מוגדרות ומה תפקידו של המנכ"ל, ואיפה הוא נכנס במדיניות ומה תפקיד בעלי התפקידים האחרים. למרות מה שנעשה במדינות אחרות הם החליטו שהם לא מקבלים זאת.

צריך לציין גם שאותה רוח של התקופה בזמן הוועדה הייתה רוח של תקופה של דה-מורליזציה וניסיון השפעה על הפקידות. היה באותו זמן את סיפורי מנכ"ל משרד התקשורת היוצא שהשפיעו מאוד על הלך הרוח בתוך הוועדה. בסופו של יום החליטו לא לגעת ולא לשנות באמת את מאזן הסמכויות בתוך משרד האוצר.

אשאל אותך שתי שאלות: איזה שינוי צריך לקרות כדי שהתהליכים האלה יקרו יותר טוב. גם בקבלת ההחלטות וגם ביחסים בין האגפים באוצר. שאלה שנייה: האם אתה יכול לתת עצה לעיצוב התקציב שלפנינו. שנתי, דו-שנתי, איך בעיניך הוא צריך להיות בהינתן האופי המאוד-מאוד מיוחד של השנה הספציפית הזאת.

לגבי המבנה: בעיני החלוקה צריכה להיות מאוד ברורה. אני מבדיל בין נושא מדיניות לנושא של שמירת סף שאני קורא לו "פיקוח, אכיפה, בקרה". בכל נושאי הפיקוח, האכיפה והבקרה אצל החשכ"ל, הממונה על רשות המסים, הממונה על השכר, מנהל רשות שוק ההון, שם העצמאות צריכה להיות של ראשי האגפים באופן בלעדי ובלי התערבות המנכ"ל והשר. מנכ"ל ושר לא צריכים להתערב בשומות, בהסכמי רכש, במכרזים, בחוזרים וכולי. במקומות האלה צריכה להיות היררכיה מאוד ברורה שראשי האגפים עצמאיים באופן מלא.

בכל נושאי המדיניות יש להגדיר מי בעל הבית. לא יכול להיות מצב שבו יהיו מספר בעלי בית בתוך משרד האוצר בנושאי המדיניות. בהסכמי שכר זה הממונה על השכר, ברפורמות זה ראש אג"ת, לפעמים זה המנכ"ל. כשאין בעל בית זה מייצר אינטריגות. אצל היהודים כשלא מגדירים מי אחראי אז כל דכפין ייטה ויכול. זאת הסיטואציה שקיימת היום באוצר.

היו שתי החלטות בוועדת קוצ'יק שלא התקבלו והיו צריכות להתקבל, או להגיד שהנושא המדיניות הוא באחריות בלעדית של המנכ"ל וראשי האגפים כפופים לו בנושא המדיניות או להגיד, יש הרבה חפיפה בין תפקיד המנכ"ל לתפקיד הממונה על התקציבים. גם הממונה על התקציב יותר מדיניות. תקציב בסופו של דבר זה מדיניות וחוק ההסדרים והרפורמות בוודאי ובוודאי שזה מדיניות. צריך לאחד בין התפקידים, ראש אג"ת הוא זה שיהיה מנכ"ל המשרד, כך יש סדר בהובלת המדיניות במשרד. זו הייתה המלצת אחד מחברי הוועדה שכיהן בשני התפקידים, מר אהרון פוגל. אני חושב שזה היה מתווה שיכול לעבוד או לחילופין ייצור קונסטלציה שבה שמים נושאי מדיניות תחת סמכות המנכ"ל.

אתה ניסית להביא למצב כזה - - -

- - - שנמצאות אצלו בנושאי מדיניות והוא שואב את כל כוחו מהשר, וברצות השר המנכ"ל מוביל וברצותו ראש אג"ת מוביל. בעיני זו סיטואציה לא בריאה. אתה יכול לקחת כל אחת מהרפורמות שעשה ראש אג"ת או כל אחת מהרפורמות שעושה משרד האוצר אבל אתה יכול להחליף ביניהם ולהגיד "את הרפורמה הזאת יכול היה לעשות השני ולא הראשון". בעיני הסיטואציה הזו היא לא נכונה וצריך להגדיר את אותה היררכיה מאוד ברורה מי בעל הבית המקצועי. כמובן שבעל הבית המדיני הוא שר האוצר וממשלת ישראל, אבל מי בעל הבית המקצועי לנושא המדיניות בתוך משרד האוצר. יש את זה בכל משרדי הממשלה האחרים, יש את זה גם במחקר השוואתי שעשתה הוועדה - - -

שי, שנייה, אתה מעלה נקודה מרתקת שאני לא הכרתי. האם ניסית לייצר את זה? ואתה היית מנכ"ל חזק והיית איש אמונו של שר האוצר, הייתה לך עוצמה פוליטית. האם ניסית להביא לזה ולא הצלחת? ובנוסף, אני רוצה להשתמש בדימוי של בני פלד, הוא התייחס לכך שהרמטכ"ל הוא גם מפקד כל זרועות היבשה, הוא אומר שזה כמו אדם שיש לו שלוש בנות והוא נשוי לאחת מהן. האם הדבר הזה לא יותר מצב שהאגפים האחרים יהיו נחותים ולא יוכלו להיות באיזון נכון בין החשכ"ל לממונה על השכר לבין ראש אגף התקציבים ברגע שהוא יהיה גם מנכ"ל האוצר.

לגבי שאלתך הראשונה, ניסיתי לגרום לזה ולייצר סדר, נכשלתי, ההתנגדות למאמצי נבעה מזה שברגע שאתה מנסה לקחת סדר אז תמיד יש מי שנפגע ומתנגד. לטענת חלק מהגורמים הדבר הזה גרם לנזק לאגף שלם.

השר תמך בך?

הסיבה השנייה היא שתמיד כל דבר במקום לדון לגופו של ענין זה הופך לגופו של אדם, וכשאני ניסיתי לעשות זאת תמיד אמרו שאני רוצה את הכוח לי, למרות שעצתי הייתה שאתפטר בעצמי וראש אגף התקציבים ימונה למנכ"ל רק כדי להוכיח שזה לא אישי. כשדברים מפורשים לגופו של אדם וכשאתה מנסה להזיז סמכויות במשרד כל כך מורכב שבנוי במהלך שנים, זה מאוד קשה ולכן נכשלתי בזה.

יש טרייד אוף, אם תגיד שהמנכ"ל הוא זה שמתכלל את כל המדיניות, אז ראש התקציבים לא יסכים כי הוא לא יהיה מוכן להיות כפוף למנכ"ל. יגידו לך שאף אחד לא ירצה להיות ראש אגף תקציבים. מצד שני, אם תשים ראש אגף תקציבים שהוא יהיה גם המנכ"ל אז ראשי שאר האגפים ירגישו נחותים. אמרתי מראש שצריך לעשות הפרדה בין מדיניות לבין אכיפה ובקרה. בכל הנושא של פיקוח יש המון עבודה ורבים מהאגפים האחרים, כגון רשות המיסים, מנהל רשות המיסים מתעסק בנושאים אלו ב-90% מזמנו. בוודאי שאם רוצים לעשות שינוי במערכת המס ולהחליט על הוספת מס או החלטת מס אז וודאי שזה לא תפקידו של מנהל רשות המיסים להחליט על כך והשר צריך להתערב. יש לכלכלנית הראשית מה להגיד, יש לראש אג"ת מה להגיד וצריך להתחשב בדעת כולם, לכן יש צורך במישהו שיתכלל את האירוע ויעמוד בראשו בסמכות ואחריות ולא מתוך זה ששר האוצר ממנה אותו ספציפית לנושא הזה.

כשמייצרים את ההפרדה הנכונה בנושאי הפיקוח, ונותנים המון סמכויות לראשי האגפים בתוך המשרד אבל מצד שני מגדירים קובע מדיניות אחד אפשר יהיה למנוע הרבה חיכוכים. נכון שבהתחלה יהיו חבלי לידה לא פשוטים אבל לאורך זמן אפשר יהיה למנוע את הפגמים שיש היום.

קחו למשל את הסכם כחלון-יעלון שאתם מכירים מצוין ושיושב-ראש הוועדה ליווה אותו. אותה ביקורת שהייתה אז על כחלון, שאדם אחד בתוך האוצר התווה את ההסכם מבלי לשתף – הייתה נמנעת. אם היית אומר מראש שהמדיניות לגבי הסכם כזה, בהיקף של למעלה מ-300 מיליארד שקלים, צריך להיות מתוכלל על ידי גורם שאחראי על המדיניות, אז בוודאי ובוודאי שכולם היו נמצאים לשירותו והוא היה מרכז את כל הגורמים הרלוונטיים. אבל ברגע שזה לא קורה, וכל אחד מפחד שהאחר יגנוב לו את ההובלה של המדיניות, אז כל אחד רץ לבד.

זה מתחבר לחלק גדול של הערות מבקר המדינה גם בדוח הנוכחי בגירעון, בנושא השוטרים, ובעוד דברים שהוא העיר. המדיניות המתכללת צריכה לבוא ממקום שיש גורם אחד שמתכלל את המדיניות במשרד האוצר וכיום אין כזה גורם מקצועי במשרד. הדבר הזה מייצר הרבה מאוד תסכול. זאת עמדתי כמנכ"ל לשעבר.

לשאלתך על תקציב 2020/2021: לא מדובר פה על תקציב דו-שנתי כי אנחנו נמצאים כבר ביוני 2020. אם היינו בשנה רגילה אז ביולי כבר היינו צריכים להכין את תקציב 2021 לממשלה ואז לקראת אוקטובר להעביר את התקציב בכנסת. כשאנחנו נכנסנו ב-2015/2016 שר האוצר כחלון ואנוכי, עשינו תקציב שהיה דו-שנתי אבל בעצם הוא היה שנתי לחלוטין כי 2015 רק אישררנו תקציב כדי שלא נעבוד ב1/12. אני חושב שכך יש לעשות עכשיו. יש את שנת 2020 שהיא ב-1/12 שלאור הקורונה ה-1/12 לא מתאים ופוגע בשירות המשרדים לאזרחים. זה בדיוק הזמן לעשות את התקציב ל-2021 ולהגיש תחזית הכנסות לשנים הבאות לקראת סוף יולי. שר האוצר הנוכחי וראש הממשלה יחליטו איך הם רואים את הדברים ומה נכון מבחינתם לעשות, ואיך לעשות את התקציב. חשוב לציין ש-2021 כרגע הוא לא דו-שנתי, לוח הזמנים מתכנס לכך שזה כמו תקציב רגיל.

ברור לגמרי, יש כרגע אי-ודאות לאן זה הולך. תודה שי ושיהיה לך בהצלחה. אנחנו נעבור לנציג משרד האוצר. יוגב גרדוס, סגן ראש אגף תקציבים, בבקשה.

בוקר טוב לכולם.

ננסה לכוון את כל הנושאים שעלו עד עכשיו אל תוך העיצוב של תקציב 2021. אתה תתייחס גם לכך שלא מדובר בתקציב רגיל. מונחים בסיסיים כמו יעד גירעון וכן הלאה עומדים בסימן שאלה בשנה שאנו נמצאים בה, אז אם אתה יכול להתחיל בלתת לנו סקירה של מערכת השיקולים כמו שהיא מתעצבת עכשיו לגבי עיצוב התקציב הנוכחי ולשנה הבאה.

אני לא מתכוון להתייחס לשיקולים בגיבוש המדיניות לקראת תקציב 2021, זה לא היה נושא הביקורת ואני לא חושב שזה רלוונטי לדיון. כרגע הדיונים מתנהלים בתוך הממשלה ולכן אין לי מה לומר בנושא.

תשמע, ההערות של מבקר המדינה וכן הערותיה של הוועדה, אנחנו לא בהכרח עושים קריאה מודרכת בדוח המבקר. אנחנו מנסים להבין איך דוח מבקר המדינה משפיע על הדברים שקורים. בדוח המבקר שהוצג לנו יש אמירות משמעותיות על הדרך שבה אתם מעצבים ומנהלים את התקציב. אנחנו מנסים להבין אם בתהליך הנוכחי יש השתקפות של הדברים שנאמרו, לאור התנאים המיוחדים של התקציב הנוכחי.

זו שאלה אחרת. אחלק את תשובתי לפי שני הדוחות שהוצגו: בדוח הראשון יש נושאים רבים שחלקם תוקנו כי הסכמנו עם הביקורת. הנושאים הללו משפיעים על התקציב העתידי וגם על תקציב 2019 שנבנה במהלך הביקורת. הדוח השני לגבי עמידה בגירעון של 2018, אני לא חושב שהדוח משפיע על היבט בעיצוב המדיניות לקראת גיבוש תקציב 2021, הוא רלוונטי לגבי נושאים אחרים אבל לא לגבי הנושא הזה. אני חושב שמנכ"ל המשרד התייחס באריכות לנושא, אין לי הרבה מה להוסיף.

לגבי הדוח השני, אני מתחבר לדברי נציגי המבקר ולדבריו של המנכ"ל היוצא. תהליכי השקיפות שנעשו בשנים האחרונות וחשיפת המידע הם באמת דרמטיים. אני נכנסתי לעבוד באג"ת ב-2009 ומה שאנחנו היום חושפים ומשתפים זה חלק מתהליך שכל הממשלה עברה וגם אנחנו, החשיפה גבוהה לאין שיעור ממה שהיה בעבר. בבדיקה שערך ארגון ה-OECD אנחנו דורגנו בין המדינות הראשונות בהיבט של פרסום פרטי התקציב והשיקולים שהובילו לקביעתו. קיבלנו ציון מאוד גבוה ביחס למדינות אחרות. זה בא לידי ביטוי בדוח, כל הדוח של מבקר המדינה אפשר היום למצוא את הפרטים באתר האינטרנט של משרד האוצר, אפשר לדעת כמה רזרבות יש, איך השתנו, איך הן הוקצו. אני חושב שזו תעודת כבוד למשרד. תמיד יש דרך לעשות ולשפר אבל אי-אפשר לומר שאין שקיפות, איני יודע איפה שמעת את מה שציטטת מפי ראש אגף המקרו במשרד אבל אני לא חושב שזה משקף את המציאות. לא היום וגם לא בעבר.

המונח "רזרבה" יכול להטעות. בז'רגון הציבורי אפשר לטעות ולחשוב שמדובר בכסף שניתן להפנות לכל מטרה והוא נתון לשיקול דעת בלעדי של משרד האוצר או של המשרד שיש לו רזרבה, בפועל הדברים אינם כך. תקציב המדינה בנוי מאלפי פריטים. כל פריט כזה מניח בתוכו סט של הנחות. בשנים האחרונות התקציב נבנה הרבה לפני שהוא מבוצע, ההנחות הללו טומנות בחובן דברים שיקרו אפילו בעוד שנה. בשל כל זאת, שיטת הניהול של התקציב היא שיטת ניהול סיכונים. אנחנו מעריכים לגבי קצב מימוש הפרויקטים ואנחנו לא מתקצבים את כל הפרויקטים במאת האחוזים. תקצוב במאה אחוז אומר שתקציב המדינה היה עומד על סכום גבוה בהרבה ורובו לא היה מנוצל. אפשר להסתכל במבט על השיטה הזו, בשורה התחתונה היא מביאה למצב שבשנים האחרונות תקציב המדינה בוצע במאה אחוז וקצת יותר ואין תת-ביצוע. יכול להיות שבמשרד מסוים יש תת-ביצוע ובמשרד אחר יש ביצוע יתר, אבל ברמת כל התקציב, לתכנן תקציב של 400 מיליארד שקלים, והיכולת לבצע אותו על הרמה של כמה מיליוני שקלים במאה אחוז, זו יכולת מאוד גבוהה של הממשלה, לדעתי, אנחנו שיפרנו את היכולות האלה במהלך השנים, בעבר זה לא היה כך. בשנים האחרונות יש יותר ויותר ביצוע ובשלוש השנים האחרונות אנחנו ב-100% ביצוע.

שיטת התקצוב הזו נוהגת ברוב מדינות העולם. אנחנו בקשר עם כל משרדי האוצר ב-OECD במסגרת פורום שקיים של משרדי אוצר ואגפי תקציבים. השיטה מאוד מקובלת. מנגד, היא נתקלה בביקורת שיפוטית כשהוגש בג"ץ לפני מספר שנים. בג"ץ דן באופן התקצוב על פי שיטה זו. הדיון התנהל במשך ארבע שנים. בית המשפט הכריע נגד העותרים והכיר בשיטה כלגיטימית. אני חושב שיש בה יתרונות רבים וכמובן שיש בה גם יתרונות. החיסרון המרכזי הוא היבט השקיפות. מאוד קשה להביא לידי רמת שקיפות גבוהה סט הנחות כל כף מורכב, עשינו הרבה מאמצים כדי להגביר את השקיפות. אפשר להיכנס לאתר האינטרנט של המשרד ולראות גם את סט ההנחות שנלקח בכל נושא, את המשמעות של סטייה מההנחות, וגם את היקף הרזרבות בכל נושא ובכל משרד. אני חוזר, המונח "רזרבה" הוא מונח מטעה כי רזרבה הרבה פעמים היא כסף שאתה יודע שתוציא אותו על נושא אבל אתה לא יודע בדיוק על איזה נושא ומתי. לא מדובר בכסף פנוי אלא במרכיב שאתה שומר מראש, זה דבר מאוד מקובל בעולם.

יוגב, התקציב הוא חוק. הוא מאושר בכנסת על ידי אנשים שמצבעים בעדו או נגדו. אתה יכול להסביר לאנשים, אומר מבקר המדינה שרמת הפירוט שמגיעים עליה בכנסת מקשה על הבנת הרזרבות בגלל שהן בדרך כלל רמה אחת או שתיים מתחת למה שהכנסת מגיעה, אבל את השיקולים הכלליים האלה אפשר להסביר כמו שמסבירים כל חוק במדינת ישראל. אנחנו מצביעים לא על חוק ואתם אומרים לנו "את החלק הזה מהחוק אתם לא תבינו".

תקציב המדינה הוא חוק. כל מה שאמרתי מתבצע במסגרת החוק וגם בית המשפט הכיר בכך. צריך להבין שחוק התקציב הוא ייחודי בזה שהוא תפעולי והוא משתנה מיום ליום. התקציב הוא חוק, המספרים בו הם חוק, סעיפי ההוצאה הם חוק. כמובן שזה צריך להיות חוק גמיש כי תקציב הוא דינמי ומשתנה. זו הסיבה שמאפשרים מנגנון של שינויים בוועדת הכספים, חלק מהרזולוציות קיימות שם וחלק במשרד האוצר. כל הדברים נעשים על פי חוק.

ההערה לגבי רמת הרזולוציות של הרזרבות: גם זה טופל והוכנס בתקציב האחרון ברמת הסעיף הבודד לגבי היקף הרזרבות בכל סעיף. אפשר למצוא את זה בחוברות הכחולות אבל אשמח להפנות לקישורים הרלבנטיים באתר המשרד. אני לא פותר את הכול כי מדובר בדבר מורכב. זה לא שכל אזרח יכול לרדת לכל הרזולוציות, אפילו לא בתוך המשרד, זה לא בנוי להיות כלי פרסומי. עם השנים פיתחנו מערכות כגון פיסקלית-דיגיטלית, מערכת דיווחים שאנחנו מוסרים לציבור לגבי התקציב והשינויים בו. גם החשב הכללי מחשב כל חודש את ביצוע התקציב ברזולוציה הולכת וגוברת כדי לאפשר שקיפות. עדיין, חברי הכנסת לא יכולים לרדת לרזולוציות שיורדים אליהם חבריי הממשלה והפקידים בגלל שהתקציב הוא עד רמת תקציב לדיו מדפסות. אני לא חושב שניתן לשלוט ברזולוציה כזאת ברמת המחוקק.

היינו בשיח די ארוך עם ועדת הכספים ומספר ארגונים אזרחיים לגבי הצורך שלהם בפירוט נוסף. לפי דעתי ענינו על רוב הדרישות לגבי היבטים מגדריים בתקציב ולגבי הצגת הרזרבות והסעיפים השונים. יש מתח בין רמת הרזולוציה לבין היכולת לנהל את התקציב ולא להגיע לוועדת הכספים על כל שינוי של מיליון שקלים. עם השנים אנחנו מנסים, צריך להבין שאחת הביקורות הייתה לגבי - - -

אני יכול להגיד לך שיכול להיות שחלק ממה שתיארת זה עקב סדרי העבודה של הכנסת. כמי שישב הרבה שנים בוועדה לתקציב הביטחון, אתה יודע היטב שהוועדה לתקציב הביטחון יורדת לרזולוציות דקות מאוד בבחינת תקציב הביטחון. יכול להיות שכשהכול עובר דרך ועדת הכספים אז לוועדה אין זמן ויכולת לרדת לרזולוציה הזאת. יכול להיות שאם הבית הזה היה עובד בשיטות אחרות היה אפשר.

אני רוצה לשאול אותך, אפרופו מה שאמר שי באב"ד, מה המשמעות מבחינתכם של ההחלטה שמתקבלת על ידי הדרג הפוליטי, בין הפרדה של תקציב 2020 מתקציב 2021, הצורך שלכם להכין שני תקציבים נפרדים, או תקצבי אחד – בהינתן שאנחנו באמצע שנת 2020 ועד שיגמרו לאשר את התקציב אנחנו כבר נהיה קרובים לחגי תשרי. בכל מקרה מה המשמעות של זה מבחינת תהליך הכנת התקציב?

את המשמעות הזו הצגנו באריכות לדרג המדיני. עכשיו מדובר בהחלטה של הדרג המדיני באיזו גישה לנקוט, ראש הממשלה גם ציין את זה ואני לא יכול להתייחס לזה כרגע.

אני שואל על הזווית שלכם, זה גם נוגע להערות של דוח מבקר המדינה לגבי תהליכי העבודה שלכם.

אני לא רואה איך זה נוגע לדוח.

אני מבקש ממך להגיד לי מה יותר טוב. אני מבין את הקושי, אבל מבקש שתסביר את המשמעות המקצועית מבחינתכם, בהינתן שאנחנו ביוני 2020 להכין שני תקציבים נפרדים או תקציב אחד שלצורך העניין נקרא לו דו-שנתי.

שוב, שי באב"ד הוא אדם פרטי היום, אני מקנא בו על זה - - -

אתה מוזמן מתי שאתה רוצה.

אנחנו הצפנו את המשמעויות לדרג המדיני ואני חושב שההחלטה שם. היתרונות והחסרונות של כל שיטה נסקרו באריכות בכנסת במהלך השנים. יש כמובן היבטים ספציפיים לגבי השנה הנוכחית. זה לא לשולחן זה ולא לפורום הזה. ברגע שתתקבל החלטה היא תצטרך להיות מוסברת לכל. כרגע זה לא רלוונטי לדוח הביקורת בשום אופן.

זה רלוונטי אבל אני מבין שלא תענה. חבר הכנסת יאיר לפיד, בבקשה.

אני רוצה להתעקש, יוגב, לגבי הטענה שזה לא רלוונטי. חלק מתפקידכם הוא לספק מידע לדרג המדיני שיאפשר לו לקבל החלטות מושכלות על פי הבנתו. אני הראשון שחושב שהדרג המחליט הוא הדרג המדיני, אבל החלק שלכם הוא לספק מידע, נכון? אתם במצב שאין לכם שום דרך לספק את המידע הזה. אנחנו מדברים כרגע על תחזיות שאף אחד לא יכול לנחש אותם, לא בארץ ולא בעולם, זו לא אשמתכם, אני לא טוען שאתם לא מקצועיים. גם ב-OECD וגם בשאר המדינות אף אחד לא יכול לנחש שנתיים קדימה, בעיצומו של משבר עולמי, הכנסות והוצאות מדינה. אז זה לא שאתה צריך להתייצב מול הדרג המדיני ולהגיד לו "הנה המלצותיי ותחליט מה שאתה רוצה" והדרג המדיני מחליט. אני שואל אותך האם יש איזושהי דרך בעולם שאתם יכולים לספק לדרג המדיני את המידע שדרוש לו בתנאי חוסר ודאות כמו עכשיו.

אתם כרגע, לדוגמה, במצב שאישרתם עוד 65 מיליארד שקלים, לא משנה שאף אחד לא יודע איך לנצל אותם כמו שצריך, שזה עוד תקציב ביטחון שלם – לתקציב המדינה, בלי לדעת לאן זה ילך. חלק מהעבודה שלכם, ואתה לא יכול להגיד לי שאני לא מכיר את העבודה שלכם, זה לבוא לדרג המדיני ולהגיד שאין לכם מושג קלוש איך לחשב הכנסות והוצאות בשנים הקרובות, אנחנו יכולים להתפלל לאל עליון שאולי שישה חודשים קדימה ניתן יהיה לתת תחזית וגם זה כנראה יהיה מופרך. אז הדרג המדיני לא יוכל לקבל החלטות בלי שום בסיס עובדתי. לא תשכנע אותי שזה לא רלוונטי לדיון שמתנהל פה. זו הייתה שאלה, אגב.

אני לא מנסה לשכנע אותך אבל זו עמדתי.

שמה?

אני לא חושב שזה רלוונטי לדיון. וגם אין לי כל כך מה - - - כרגע.

אני שואל אותך ישירות: האם יש לכם דרך לחזות שנה או שנתיים קדימה את ההכנסות וההוצאות של מדינת ישראל?

אני לא רואה איך זה קשור לדוח הביקורת, אבל אם רוצים לקיים דיון לגבי ההיבטים - - -

יש לי מעט פריווילגיות כיושב-ראש ואחת מהן היא לקבוע את נושא הדיון.

אני חושב שאפשר לערוך דיון נפרד בנושא תקציב המדינה בשנים הבאות. אם המשרד ישלח אותי כנציג אז אבוא בשמחה. כרגע הדיון הוא בנושא דוח הביקורת, זה הנושא שאליו התכוננתי ואני כרגע לא יכול לשתף אתכם בדיונים פנימיים שמתקיימים בממשלה. לא הוסמכתי לכך ואני לא חושב שזה ראוי.

יוגב, עם כל הכבוד, אני כיושב-ראש מחליט מה רלוונטי ומה לא. השאלה השל חבר הכנסת לפיד התייחסה לסעיף בדוח מבקר המדינה כי דוח זה התייחס לעובדה שתחזיות ההכנסות שלכם היו בעייתיות בגלל שהן נערכו הרבה זמן מראש, כשהוא התייחס במקרה זה לתקציב 2017/2018. אי-אפשר להגיד שזה לא ממן הדיון. אתמצת את השאלה של חבר הכנסת לפיד, האם יש לכם, בתנאי אי-הוודאות הקיימים ובהינתן הזמן, האם אתם בטוחים ביכולת שלכם להציג תחזית הכנסות שתעמוד עד סוף 2021 ולא תביא אותנו לסיטואציה שכבר היינו בה בתנאים קודמים ולא מול משבר קורונה.

כשנצטרך לענות על השאלה נענה. כרגע היא לא על הפרק. כשיוחלט האם הולכים למודל חד-שנתי, דו-שנתי, שילוב של השניים או כל וריאציה אחרת, אנחנו נציג את המשמעויות גם ברגע שזה יהיה רלוונטי לציבור או לוועדה. כרגע זה לא על הפרק.

אתה אומר משהו מוזר. אתה אומר "כשיוחלט, נציג את המשמעויות". האם אתה אומר בזה שאתם לא מציגים את המשמעויות לפני שזה יוחלט?

את המשמעויות הצגנו לדרג המדיני שצריך לקבל את ההחלטה. ככל שמשרד מבקר המדינה ירצה לבקר את דרך קבלת ההחלטות בגיבוש התקציב הקרוב אני מניח שנחשוף בפניו את כל השיקולים שהיו בעת קבלת ההחלטה. מכיוון שמדובר בהחלטה שעוד לא התקבלה אז קשה לי לדון בזה. אני מבקש לא להאריך בנושא הזה כי לא הוסמכתי לכך ואני לא חושב שזה הפורום לדון בזה כרגע.

כן, אבל זו לא החלטה שלך אם זה הפורום או לא הפורום. אני רוצה להזכיר לך שאתה עובד מדינה ובמדינה הכנסת היא הריבון, אם הצגת את ההחלטה לשרים ואנחנו שואלים אותך בהקשר ישיר לדוח ביקורת וזו לא שאלה מורכבת אז אל תגיד לנו על מה הדיון ועל מה לא. אתם אמרתם שהייתה לכם תחזית גירעון של 3.5% לשנת 2020, בין זה לבין המציאות אין שום קשר. עכשיו אתה אומר שאתה לא רוצה לענות לנו על השאלה מה יקרה ב-2021. אם אתם לא יודעים אתה צריך להגיד את זה לוועדה. גם זו הייתה שאלה.

זה לא היה נשמע כמו שאלה.

שי באב"ד מבקש להתייחס, בבקשה.

אני רק רוצה לדייק, לצערי הרב אני עדיין לא אזרח, עוד שבוע אני בתפקיד. איני נכנס לשאלה האם נכון לעצב תקציב דו-שנתי, אני רק רוצה לציין בפני הוועדה שאין פה תקצבי דו-שנתי, המועד לעשות את תקציב 2021 הוא מועד שביולי ניגשים לממשלה ובאוקטובר מגישים לממשלה. כך עושים בתקציב רגיל. אז תקצבי 2021 הוא לא דו-שנתי אלא תקציב שנתי רגיל לחלוטין. זה לא כמו שהעברנו את תקציב 2017/2018 שעשינו את זה בסוף שנת 2016 ואז עשינו את תקציב 2017/2018 שהיה תקציב דו-שנתי מלא, היינו צריכים לחזות הכנסות שנתיים קדימה והוצאות שנתיים קדימה. במקרה הנוכחי התקציב הוא לשנת 2021 , לגבי 2020 רוב השנה תהיה מאחורינו, לא מדובר בתקציב דו-שנתי אלא בהליך של תקציב רגיל. הממשלה תצטרך להחליט מה נכון ואיך הוא רוצה לעבוד לאור לוחות הזמנים, לאור שיקולים נוספים, האם נכון לעשות תקצבי רק ל-2020 או גם ל-2021.

האם אתה יכול להסביר לנו את המשמעות המקצועית של ההחלטה הפוליטית הלגיטימית לגמרי של הדרג המדיני. האם לעשות את זה כשני תקציבים נפרדים או כתקציב אחד. מה המשמעות ביכולת של האוצר לעשות את זה ולעשות את זה נכון.

מאחר שאני לא מעורב בשיקולים הפוליטיים - - -

לא ביקשתי לנמק את ההחלטה. ביקשתי להסביר את השלכותיה המקצועיות על עבודתכם באוצר.

אני לא יודע כי אני לא יודע מה השיקולים שמניעים את ההחלטה. יכול להיות שיש שיקולים שאני לא מכיר. למעט נושא שיקום אל-על שאני מתעסק בו, כבר למעלה משבועיים לא מתעסק בנושאי האוצר בכלל. זה לא יהיה נכון להגיד את זה כי אני לא מכיר את כל המידע ולא מכיר את כל - - -

לא מתאים לך, שי. לא מתאים לך. אני שאלתי אותך שאלה, אני הדרג המדיני ואני שואל אותך שאלה לגבי היכולת של אנשי האוצר לעצב תקציב.

עופר, אני לא יודע מה השיקולים שעומדים לפני אגף התקציבים. לא ישבתי איתם ולא שאלתי אותם איזה תקציב לוחץ יותר, באיזה משרד ממשלתי חסר, יש שיקולים מעבר לשיקולים הפוליטיים שעליהם מחליט הדרג המדיני. יש שיקולים מקצועיים שאנחנו עושים בתוך הבית כשאנחנו מעצבים תקציב. שיקולים אודות הדברים הבוערים שאנחנו חייבים לטפל בהם. אני באמת אומר שאיני רוצה להתחמק, אני פשוט לא מכיר. מאחר שאיני מכיר את כלל השיקולים המקצועיים ואת כלל הדחיפויות, מאחר שלא ניהלתי דיונים בנושא כי ידעתי שאני מסיים את תפקידי, מכל הסיבות הללו כל התייחסות מצדי תהיה לא מקצועית ולא נכונה. גם ברמה המקצועית איני יודע מה השיקולים שמובילים להחלטה כזו או אחרת.

שי, בכל זאת יש פה נתון אחד שאתה כן יודע. לפי התחזיות שאף אחד לא מוכן לחתום עליהן ב-2020 אנחנו נהיה בגירעון משוער בגירעון של בערך 11% שזה 140 מיליארד שקלים ובצמיחה שלילית של 4.5%–5.5%. בעוד שב-2020 התחזיות של ה-OECD הן לקפיצה של 7.5%. האם מישהו בעולם, לדעתך, יכול לעשות תקציב אחד לשנה אחת שבה יש צמיחה שלילית של 4.5% ולשנה אחרת שבה יש צמיחה חיובית של 7.5%, כל זה בתנאים של 11% גירעון. אין עולם כזה ואתה יודע על זה.

אני מקווה שהשנה תסתיים בגירעון נמוך מהתחזיות שהצגת.

אני מקווה שימצאו את הדרך להזרים כסף למשק, זה נכון בעיני.

לא בגלל הזרמה, בגלל שבסופו של יום הכנסות גם בחודש מאי האחרון היו יותר גבוהות מהצפוי. אנחנו מניחים שמצב הצמיחה לקראת סוף השנה יהיה קצת יותר טוב. יש שאלה אחרת שהדרג המקצועי צריך להתייחס אליה: האם יש צורך כרגע לסדר את התקציב של חלק מהמשרדים על מנת שהמשרדים יוכלו לתפקד ולא להיות כפופים לשיטת 1/12 עם כל החריקות שנמצאו בה. אחרי זה בכל מקרה אי-אפשר יהיה להימלט מעיצוב תקציב לשנת 2020/2021 ואי-אפשר יהיה בהמשך לעשות תקציב שמדבר על איך מוציאים את המשק מהמשבר שהוא נמצא בו ואיך מחזירים את אותם המובטלים לתעסוקה וממריצים את המשק.

השאלה היא אם עושים את שני הדברים ביחד או שיש דחיפות לעצב קודם את תקציב 2020 ולהעביר אותו ואחר כך לטפל בתקציב 2021. מהבחינה המקצועית איני יודע לתת תשובה כרגע איני יודע כי איני מעורה בפרטים ולא ניהלתי דיונים לגבי כמה זמן ייקח להעביר את תקציב 2021 עם כל מנועי הצמיחה שצריך לייסד על מנת לשקם את המשק מהמכה החזקה שהוא קיבל. קשה לי לענות לך אם זה אפשרי מהבחינה המקצועית. ברמה הטכנית אפשר לאשר את שנת 2020 ובמקביל לדחוף את התפתחות מנגנוני שיקום המשק על מנת להעביר את תקציב 2021. איני יודע לומר אם זה נכון מקצועית מהסיבות שפירטתי.

שי, תודה. אני אשמח לקבל תמונה של אנשים שאינם משרד האוצר לגבי הנושאים שדיברנו עליהם עד עכשיו וכמובן של הסיטואציה המשברית שאנחנו נמצאים בה, ורמת אי-הוודאות הגדולה שהציג מנכ"ל האוצר לגבי עיצוב התקציב. פרופסור מומי דהן, בבקשה.

שלום אדוני. אני אגיד כמה דברים לגבי השאלה האחרונה ששאלתם, אני חושב שזה מאוד עקרוני. לאחר מכן אתייחס לגיבוש התקציב. חשוב להבין בהקשר של תקציב שהוצאה זה - - - והכנסות זה תחזית. מבחינה זו יש פער מאוד מהותי בין שני הצדדים הללו. אבי בן בסט ואנוכי התנגדנו תמיד לתקציב דו-שנתי. אני חושב שהמצב הנוכחי מחריף עוד יותר את הבעיה מכיוון שכמו שהציג חבר הכנסת לפיד, גם בימים של שגרה קשה מאוד לחזות תחזית של הכנסות, בוודאי במצב הנוכחי. אני חושב שזו תהיה שגיאה יסודית לעצב תקציב דו-שנתי. צריך לחשוב במונחים של תקצבי חצי שנתי ולא במונחים של תקציב ד-שנתי. כמו שהמדען הראשי של הבית הלבן טוען, צפוי גל שני של קורונה בסביבות חודשי החורף הקרוב. אני לא חושב שיש היגיון מקצועי בתקציב שנתי, קל וחומר לא דו-שנתי. צריך לחשוב במונחים מצומצמים מכיוון שיש אי-וודאות עצומה. לספק עכשיו הוצאות על משהו שאין לנו, ככלכלנים, מושג איך הוא יתפתח – אני חושב שזו תהיה שגיאה גדולה.

אם להמשיך בהקשר של גיבוש תקציב, כדאי לקבוע דיון שלא מתקיים בדרך כלל ולקיים אותו בהתחלה. כוונתי לדיון בסדרי העדיפויות. זאת אחת ההמלצות שלנו לרפורמה בתהליך התקצוב. לדיון בסדרי עדיפויות ישנם שני מובנים: האחד הוא כמה מקצים לביטחון וכמה מקצים לבריאות. אני חושב שמאוד חשוב שהממשלה תקיים בתחילת כהונתה דיון שברר לאן אנחנו רוצים ללכת, האם אנחנו רוצים יותר ביטחון או יותר בריאות. אי-אפשר יותר מהכל. זה דיון אחד שהוא מאוד חשוב.

אני רוצה לאתגר אותך דווקא על רקע דבריך: אנחנו תמיד באי-ודאות בשאלה כמה נצטרך להשקיע בבריאות וכמה נצטרך להשקיע בביטחון. מה היה ערכו של הדיון הזה אל מול התפתחות ביטחונית כזו או אחרת או אל מול קורונה. האם באמת, ואני חסיד גדול של תהליכים מסודרים, האם באמת אנחנו יכולים לעשות את הדיון הזה כדיון מקדים?

אני חושב שכן. ישנם שני עוגנים חשובים: אנחנו יודעים שתהיה דרישה תקציבית מוצדקת מצד מערכת הבריאות וצריך יהיה לממן אותה. זה אומר שמישהו יצטרך לשלם את המחיר – השאלה מי. הדבר השני זה העניין הבין-דורי, אנחנו רוצים לעזור למובטלים ולעצמאיים, גם אני תומך בזה במגבלות מסוימות, וכן הלאה. מי יישא בנזק? האם הדור הזה יישא בנזק או הדור הבא? קרי: מה יהיה גודל הגירעון. את הדיון הזה צריך לקיים בתחילת התהליך ולכן חשוב להציב אותו בראש רשימת סדרי העדיפויות. כמובן שלאי-וודאות יש הדים מסוימים שקיימים גם בשגרה, יש תקצבי נוסף ועוד כלים שמאפשרים גמישות אם חלילה מתעורר משבר בטחוני שמחייב שינוי בתקציב וכן הלאה, דברים כאלה כבר קרו בעבר. לעשות עכשיו תקציב דו-שנתי, אני מוכרח לציין שגם מבקר המדינה עשה אנטומיה מאוד מרשימה איך עושים הסטות גם בצד ההוצאות וגם בצד ההכנסות בצורה מתוזמרת כך שעומדים ביעד הגירעון באופן טכני. הדיון הזה היה צריך להוביל למסקנה שונה ממה שהם הגיעו אליה. אני חושב שמבחן הסבירות של תלמיד כיתה ח' היה מביא למסקנה שהמעשים שנעשו היו לא לצמצם את הגירעון ולעמוד ביעדיו, לא באמת צמצמו אלא רק הסיטו. ההגנה שכאילו היו גם הסטות בעבר היא לא באמת הגנה. אני חושב שלא צריך לנהוג בצורה שמציגה מצג שווא של המבנה התקציבי. צריך להיות ממש תמים בכדי להתעלם מהצורך הפוליטי שיש למצג מסוים של המצב התקציבי.

צדק מבקר המדינה שעשה את האנטומיה, אך מבצבצת מידה מסוימת של היתממות במסקנה שעולה מהדוח ביחס להאם נעשו או לא נעשו פעולות שלטעמי הציבור בישראל לא צריך לסבול אותן. האירוניה היא שבכל זאת הציבור יידע לקרוא בין השורות ולהעניש את מי שעשה את מה שעשה.

אתן לך תזה ואבקש את התייחסותך: אני חושב שההתעסקות בדורות הבאים לגבי תקציב 2020 היא פחות רלוונטית. אנחנו בעת חירום חסרת תקדים. יכול להיות שכל הדיבורים על צמיחה בשנה הבאה, אגב, מדינות אחרות בעולם קיבלו. גרמניה החליטה להוציא 15% מהתוצר של כדי להתמודד עם הקורונה והיא נכנסה למשבר הזה עם יחס חוב-תוצר לא יותר טוב משל ישראל. גרמניה אומרת שיכול להיות שכל הדיונים לא יהיו שווים כלום בשנת 2021. האם יש בעינך היגיון באמירה הזאת ואיך היית מתרגם אותה למדיניות כלכלית ולעיצוב תקציב.

יש פה שני אלמנטים: האחד הוא מה גודל הגירעון המידי, בתהליך קבלת ההחלטות חשוב לברר מה השרטוט של הגירעון בעתיד. אני חושב שהכללים הפיסקלים שהנחו אותנו עד עכשיו שזה כלל ההוצאה וכלל הגירעון צריכים להשתנות במובן שכלל הגירעון הופך להיות חשוב יותר במבט קדימה.

לגבי המדיניות המידית, אני חושב שצריך לאפשר גירעון יחסית גדול. הגודל המדויק של הגירעון צריך לנבוע מהחישוב מה גודל הנסיגה בתוצר, זה משתנה מאוד חשוב בקביעת מסגרת גירעון. הדבר השני שהוא חשוב זה באיזו מידה ישתנה שער הריבית על איגרות החוב של ממשלת ישראל. דבר זה יקבע במידה רבה את המחיר שישלמו הדורות הבאים, לכן אני חושב שהדיון בשאלת סדרי עדיפויות הוא מאוד חשוב. שני העוגנים הללו: שער הריבית שצפוי על אגרות חוב רמת הנסיגה בתוצר לדעתי יקבעו את גודל הגירעון. העובדה שיש לנו חוב-תוצר נמוך ושכרגע הריבית היא נמוכה מאפשרת לנו מרחב תמרון גדול מבחינת הגירעון. מה שמקטין את מרחב הגירעון זה הגירעון המבני שירשנו מהממשלה הקודמת, שזה יחסית גדול מדי, לכן מרחב התמרון הצטמצם בכל זאת. אני הייתי מאפשר גירעון יחסית גדול בהתאם לנסיגה הצפויה בתוצר ובהתאם לשער הריבית.

יש דבר אחד שהייתי עושה בימים אלה והייתי רוצה לשמוע את דעתך. אתה מכיר זאת טוב ואבי בן בסט מכיר זאת הרבה יותר טוב. כשאנחנו מדברים על תהליכי קבלת החלטות באוצר, אחד הדברים שפחות נהוג לדבר עליהם הוא שהאוצר מחליט רק על חלק קטן מהתקציב. הרבה מהסעיפים הם סעיפים קבועים שפועלים על פי מנגנון של טייס אוטומטי, מנגנון שלא נבחן כבר שנים. אני שואל את עצמי האם כשמדברים על הזדמנויות שיש במשברים, האם אנחנו לא מחמיצים פה הזדמנות לבחון מחדש את כל הטייסים האוטומטים, מה שמחזיר אותי לפתיחת דבריך ולקריאה לבחון מחדש סדרי עדיפויות בתוך תקציבים של משרדים. היית עושה את זה או שזה עול גדול מדי על המערכת בעידן כזה?

משבר הוא הזדמנות מכיוון שהוא מקנה גב פוליטי רחב לשר האוצר ונכונות מצד הציבור לשינויים גדולים. הייתי בוחר סוגיות משמעותיות מסוימות ועושה בהן את הבדיקה שהצעת. אני הייתי מבטל את כל הטבות המס במסגרת החוק לעידוד השקעות הון, זה כמה מיליארדים טובים. זה סוג של דברים שצריך ללכת אחורה ולראות האם יש הצדקה לדברים מסוימים ובתקופה של משבר אפשר להעביר את השינויים הללו, זו דוגמה אחת מני רבות.

אני דווקא שאלתי מצד ההוצאה.

אני מסכים, אני חושב שגם בצד ההוצאה אפשר לעשות צעדים מסוימים ולבדוק סעיפים מסוימים שאפשר לעשות חשיבה מחדש לגביהם. זה בדיוק העיתוי לעשות את זה.

תודה, פרופסור דהן. עדי פינקלשטיין, כלכלנית בכירה בבנק ישראל, התייחסותך בבקשה.

לגבי נושא הדיון: מבקר המדינה ונציגיו התייעצו איתנו והמסקנות שלו מקובלות עלינו. העניין של השקיפות זה הדגש המרכזי שאנחנו שמים לאורך כל התהליך. בסך הכול אין לנו מה להוסיף בנושא הזה.

יש לשים לב לכמה דברים שקרו בעבר, הצבענו עליהם גם בדוחות שלנו: אם נסתכל על תקציב 2015/2016 שהתקבל בשלב מאוחר של 2015, המסקנות שלנו היו שגם כשיש תקציב המשכי יש גמישות מסוימת בניהול שלו. אני חושב שההחלטה לנתק את הגבלה על תקרת ההוצאה מהחזרי החובות שהתקבלה לפני כמה חודשים מאפשרת גמישות זו. יש לזכור שיש לנו תקציב נוסף בדמות התוכנית הממשלתית להתמודדות עם הקורונה. נגיד בנק ישראל התייחס לכך בישיבת ממשלה לפני כמה שבועות ואמר שזו הגדלת הוצאות נדרשת, מצד שני צריך להבין את אי-הוודאות הגדולה שאנחנו נמצאים בה, אי-אפשר להחליט על המשך חריגה כל עוד אנחנו לא יודעים באיזו סביבה אנחנו נמצאים בדיוק ומה ההשלכות של הצעדים שכבר הוחלט עליהם. עוד תזכורת למה שנאמר בישיבת הממשלה: גם לגבי תקציב 2021 יש הרבה אי-ודאות ולכן כל החלטה על מדיניות שתינקט בעתיד הקרוב אנחנו יכולים לקבל אותה רק אחרי שאנחנו בטוחים שהגענו לאיזשהו תוואי צמיחה סביר וחזרה לרמת תוצר שאפשר להתמודד איתה לפני שמתחילים לעשות כל מיני צעדים לכיוון צמצום הגירעון המבני שעלולים לפגוע בהתאוששות של הצמיחה.

מה שעולה מהמשפטים האחרונים שלך זה שגם אתם, כמו מספר אנשים שדיברו פה ואני בתוכם, רואים בתקציב 2020 סוג של תקציב הצלה. אם אנחנו לא בתקציב 2020, נזיז הצדה חישובים מסוימים שאנחנו עושים בדרך כלל, אנחנו נגיע למצב שבשנת 2021 הדיבורים על צמיחה או על חזרה של המשק יכול להיות שבכלל לא יהיו רלוונטיים. גם בנק ישראל שנוקט תמיד בזהירות כלכלית אומר ששנת 2020 היא סיפור אחר.

נכון. אבל אלו דברים שכבר הוטמעו ויושמו.

האם לטעמכם הם יושמו באופן מספק? האם הסכומים שאתם רואים עכשיו הם מספיקים או שהייתם ממליצים שתהיה הרחבה נוספת במסגרת סעיפי תקציב 2020.

כרגע אין המלצה כזו.

ב-2013, כשביטלתי את התקציב הדו-שנתי, הסתמכתי על חוות דעת מאוד נחרצת של בנק ישראל. סטנלי פישר היה אז שותפי הגדול למהלך של ביטול זה. גם אז היה גירעון מבני לא בריא, גירעון זה הוא אחד המניעים לביטול התקציב הדו-שנתי. אני מניח שחוות הדעת שלכם לא השתנתה ואתם עדיין לא חושבים שתקציב דו-שנתי זה דבר טוב, אפילו בימים כתיקונם.

איני בטוחה שזו הדעה הנוכחית, יש יתרונות לכאן וחסרונות לשם. ככל שמצליחים לייצר רזרבות שיכולות לאפשר התמודדות עם שינויים בחזית המקרו הכלכלית בסף הכול זה לא משהו שהוא נשלל על הסף.

יש המלצה בדוח המבקר שלא התייחסנו אליה עד עכשיו, אתם עוסקים בריבית במשק ולא בריבית שמשלם משרד האוצר אבל יש המלצה שאומרת שלאור הריבית הנמוכה שזו מציאות שאנחנו נמצאים בה הרבה זמן ומן הסתם עוד נימצא בה הרבה זמן יהיה דיון באוצר לגבי שיעור הריבית במערכת המס של 4%. אתם תומכים בזה?

כן, זה משהו שגם הצבענו עליו בדוח בנק ישראל 2018, חלק מהתמריץ לקבל החזרי מס באיחור זה הריבית הגדולה שמקבלים עבורם.

זה בצד של החזרי מס, יש גם אנשים שחייבים למערכת המס, כך אומרת השמועה. אתם חושבים שצריך להוריד את זה.

צריך לבדוק מה הסיבות ל - - - ואם זה לא רלוונטי אז להוריד.

תודה. יוגב, יש לך התייחסות לדברים שנאמרו על ידי מומי דהן ועל ידי עדי פינקלשטיין?

עם חלק מהדברים אני מסכים ועם חלק לא. לא התכוננתי לדיון הזה. לגבי היתרונות והחסרונות של תקציב דו-שנתי אנחנו הגשנו דוח מפורט ב-2012. כל העמדה שלנו לגבי הנושא הזה מצויה שם בדוח. לגבי 2020/2021 זה לא משהו שאני יכול לדון בו בפורום הזה.

תודה. אני רוצה לגבי מדיניות הוועדה למרות שאני חבר הוועדה היחיד שנמצא פה כרגע. הוועדה לא תגביל את עצמה בדרך הדיון שלה, היא תעסוק בנושאים שנובעים מדוחות המבקר. אנחנו לא נדון אך ורק בדוחות אלו, הדוחות הם מקפצה להרבה מאוד נושאים, שלא לדבר על זה שיש להם השלכות רוחביות. התחושה היא שהדברים שעלו משני הדוחות שעסקנו בהם הם דברים שעולים לאורך השנים ביחס להתנהלות האוצר בעיצוב התקציב ולניהולו, התנהלות שלא משתנה יותר מדי. היו פה דברים כנים מאוד שנאמרו על ידי מנכ"ל משרד האוצר היוצא לגבי הרצון שלו לשנות אותם וחוסר היכולת לעשות זאת. אני חושב שגם בהערה, הם גם משמשים לא פעם לניגוח פוליטי של אנשי משרד האוצר על ידי פוליטיקאים שעושה עוול עם הניסיון של אנשי האוצר לעשות את תפקידם בצורה מקצועית, אבל גם הם צריכים לקחת בחשבון שכשיש לך הרבה כוח אז מנגחים אותך לפעמים.

אנחנו נמשיך לדון בנושאים הללו ואני מבקש, בשיח שלי עם המבקר הוא אמר שהוא ייתן דגש רב על מסירת דוחות מעקב, הוא רוצה ש-20% מהדוחות בכל חטיבה יהיו דוחות מעקב. אני חושב שזה דבר שדורש מעקב משמעותי. אנחנו בשיח הזה כל הזמן, גם לגבי השקיפות, גם לגבי התהליכים הפנימיים במשרד האוצר, גם על ההחלטות שלו. אם אנחנו רוצים שבסופו של דבר תהיה השפעה אל מול הגוף רב העוצמה הזהף אני חושב שאנחנו צריכים להמשיך לדון ואתם צריכים להמשיך לבקר. תודה רבה, הישיבה נעולה.


הישיבה ננעלה בשעה 10:50.