פרוטוקול של ישיבת ועדה

הכנסת העשרים

הכנסת



9
הוועדה המשותפת לוועדת החוץ והביטחון ולוועדת החוקה, חוק ומשפט

הממשלה (תיקון מס' 7)
16/07/2018


מושב רביעי



פרוטוקול מס' 2
מישיבת הוועדה המשותפת לוועדת החוץ והביטחון ולוועדת החוקה, חוק ומשפט

הממשלה (תיקון מס' 7)
יום שני, ד' באב התשע"ח (16 ביולי 2018), שעה 13:00

הצעת חוק-יסוד: הממשלה (תיקון מס' 7) (מ/1233)

חברי הוועדה: אבי דיכטר – היו"ר
רוברט אילטוב
זאב בנימין בגין
ענת ברקו
עמיר פרץ
אלעזר שטרן
עפר שלח

מיכאל מלכיאלי

ישי יודקביץ - עו"ד, היועץ המשפטי, משרד הביטחון

דפנה סידס-כהן - ראש תחום בכיר, משרד הביטחון

ענת אסיף גיל - עו"ד, ראש אשכול ביטחון, מחלקת ייעוץ וחקיקה, משרד המשפטים

נטע קניגשטיין - עו"ד, ממונה, מחלקת ייעוץ וחקיקה, משרד המשפטים

יפעת גורדון - מתמחה, מחלקת ייעוץ וחקיקה, משרד המשפטים

גיל אבריאל - עו"ד, יועמ"ש המל"ל

מירי פרנקל-שור
איילת לוי-נחום

שמואל לטקו

אירית שלהבת

הממשלה (תיקון מס' 7), מ/1233

שלום לכולם. אני מצטער על עיכוב של שעה בפתיחת הישיבה. אנחנו פשוט נמצאים פה בהחלטות הרות גורל, בין יציאה למלחמה לבין חוק לאום. יש יומיים עמוסים אז אני מצטער שנאלצנו לדחות את הדיון בשעה.

העברנו את הנוסח של הצעת הממשלה. אני מניח שקיבלתם אותו. הצעת החוק מונחת בפני חברי הוועדה.

הצעת הממשלה לוקחת את סעיף 40 ומבקשת לבטל את סעיף קטן (א2) בלבד ולהשאיר את כל השאר על כנו.

מאחר וראיתי את דברי ההסבר, ואני מודה שעברתי עליהם, אני קורא לטובת מי שלא מחזיק את דברי ההסבר, כתוב כך: "מוצע לבטל את הוראות סעיף קטן (א2). ראוי כי החלטת ועדת השרים לעניין פתיחה במלחמה או נקיטת פעולה צבאית משמעותית..."

רק רגע, נצא להפסקה קצרה.

(הישיבה נפסקה בשעה 13:10 ונתחדשה בשעה 13:12.)

אני מחדש את הישיבה, סליחה, אנחנו חוזרים למסלול.

"ראוי כי החלטת ועדת השרים לעניין פתיחה במלחמה או נקיטת פעולה צבאית משמעותית העלולה להוביל ברמת הסתברות קרובה לוודאי למלחמה, תתקבל בהרכב רחב ככל האפשר." ולאחר מכן כתוב "...לאחר בחינה נוספת, ובין השאר בשל קשיים שעלולים להיווצר בפרשנות הסדר כאמור, מוצע לבטל את הוראות סעיף קטן (א2)."

מה הקשיים שעלולים להיווצר? מי יכול להסביר את זה לוועדה?

אסביר את גרסתי, ברשותך.

בואו נשמע קודם את אנשי המקצוע ואחרי כן את חברי הכנסת. אתם רוצים להסביר את הקשיים? אתם כתבתם את זה.

המחשבה הייתה שסעיף קטן (א2) הנוכחי, שאנחנו מציעים כרגע לבטל אותו, מכוון את כל המערכת לאפשרות הזאת, שהיא האפשרות החריגה, והיא מעלה שאלות, שגם דיברנו עליהן בישיבה הקודמת, ראשית, לגבי מקרים שראש הממשלה ושר הביטחון הם אותו אדם, שנית, היא מעלה שאלות לגבי מה הן אותן נסיבות חריגות וקיצוניות, והמעבר בין הפורמט של החצי לפורמט המצומצם עוד יותר.

עולה השאלה מי יקבע שמתקיימות אותן נסיבות חריגות, וגם השאלה אם הצמצום של המניין מכוון לכך שאפשר לקבל את ההחלטה המהותית בפורום מצומצם יותר או שההחלטה המהותית עצמה על פתיחה במלחמה יכולה גם היא להתקבל בפורום המצומצם יותר.

הסעיף כפי שנוסח ברגע האחרון משאיר לדעתנו חורים, שלאחר חשיבה נוספת חשבנו שהפתרון שלהם הוא, בין היתר, בהשמטת ההתייחסות לנושא הזה באופן כללי.

גם בסיבוב הקודם של הצעת החוק הזאת, הצעת החוק הממשלתית הייתה בנוסח כפי שאנחנו מבקשים להחזיר אותו כרגע. זאת אומרת, הממשלה בדיונים כאן לא תמכה, לא התחברה לאותו ניסוח, של נסיבות קיצוניות וחריגות, כי נראה היה לנו שקשה להכניס את זה לתוך משטר של כלל וחריג עם כל מיני דיוקים כאלה. המחשבה הייתה שנכון יותר לחזור למה שאז היה בנוסח הכחול, וגם עכשיו הוא הנוסח הכחול, שעבר בקריאה הראשונה, שפשוט נותן את הכלל של דיון קבינט ומלביש עליו, מעבר למילות החוק – גם את זה אמרנו בדיון הקודם כאן – את כל כללי המשפט המינהלי ואת הכלל שבוודאי שההרכב צריך להיות רחב ככל הניתן, בלי להיכנס לפרטים. יש פשוט מקרים מגוונים כל כך, שקשה את כל הדברים להכניס אל תוך דיוקים של ניסוחים, של כללים וחריגים. זאת עדיין העמדה.

רק להרחיב את המעגל: בתזכיר הראשון שהפצתם כתבתם בעצמכם: "ואולם רשאים ראש הממשלה ושר הביטחון להחליט לעניין מסוים כי ניתן לקבל את ההחלטה במניין חוקי מצומצם יותר אם הדבר הכרחי מטעמי דחיפות". כלומר, החלטת הוועדה לא באה בכלל זה.

לא אמרנו בחלל ריק, לגמרי לא. אמנם זה היה נוסח התזכיר.

לא, זו הייתה פרשנות שלך, אם אני זוכר נכון, שאמרת שאפילו המשפט הזה לא אומר שראש הממשלה לא יכול לקבל החלטה לבד.

זה התוצאה.

זה משהו אחר. את זה אמרנו בישיבה הקודמת.

זה התייחס לשאלה מה המשמעות של החלת כללי המשפט המינהלי על ההסדר. באמת לפי כללי המשפט המינהלי אנחנו עוברים מעולם של אחריות לעולם של סבירוּת. לפי מה שאני מבינה, בדיון הקודם את אמרת: אפילו לפי הנוסח שלכם ראש הממשלה יכול לקבל את ההחלטה על יציאה למלחמה לבד.

יכול.

משפטית זה נכון. רק להשלים: אכן בתזכיר הצענו פורמט של קוורום חריג. אחרי שקיבלנו הערות, הן מן האקדמיה והן מן הציבור, ושקלנו גם אנחנו כחלק מתהליך העבודה, הגענו למסקנה – כפי שגם עכשיו הגענו לאותה מסקנה שוב – שנכון יותר להציג- - -

אבל הנוסח שלכם לא מונע את זה. על פני השטח הוא מונע, אבל הוא לא מונע את מה שבעצם- - -

גם קודם לא מנע. גם בהחלטת הממשלה שהוסמכה לכך הוא לא מנע.

כבר הגענו למסקנה שבשום ורסיה אחרת לא מנע, למעט הוורסיה שאומרת שיש קוורום. בשום ורסיה אחרת, כולל הצעת החוק בנוסחה לאחר הקריאה הראשונה, או בתזכיר ההצעה הנוכחית, האפשרות התיאורטית הזאת לא נמנעת.

בני בגין, רצית לומר משפט הסבר משלך.

הייעוץ המשפטי נשאל על ידי כבוד היושב-ראש לדעתו המשפטית. הדעה המשפטית נזקקה לשיקולי סבירות – שיקולי סבירות על פי מה שהבנו, על פי מה שנכון, מה שנאמר בדיון הקודם. שיקולי סבירות יישקלו, אם בכלל, בדיעבד, יישקלו בפורום שלא ברור לי איזה הוא. הם אינם קשורים למציאות שאותה אנחנו רואים לנגד עינינו כאשר הממשלה והקבינט נזקקים להחלטה שייתכן, אולי, שמא, בספק או בוודאות קרובה תביא אותנו למלחמה או למבצע רב היקף. כל אלה הם שיקולים פוליטיים, שיקולים של המציאות. חזקה על ראש הממשלה שינסה להרחיב את הדיון ככל האפשר. אלה הדברים שנכונים תמיד, והם נכונים להצעת החוק הממשלתית.

אבל כאשר מונחת בפנינו, כבוד היושב-ראש, הצעתך, אני חלקתי על הנחיצות וגם על הסבירות של הצעת החוק הקודמת, כפי שאמר עפר שלח, שעוד הייתה בה לפחות מראית עין של סבירות כי היא הייתה כרוכה בקוורום. פה אין אפילו קוורום.

אני יכול לצטט את דברי חברתי חברת הכנסת ענת ברקו, היושבת לימיני, לפרוטוקול, אם כי אני, כידוע, באגף השמאלי של מפלגתי. כבוד היושב-ראש, יש כבר הצעת חוק ממשלתית שאני מוכן לתמוך בה בלא סייג. תנו לי לתמוך בה, להצביע, ונגמור את העניין.

לפני שתתקלקל...

אני הרי יושב במליאה ליד דוד ביטן ומאחורי יושב יושב-ראש הקואליציה, חברי דודי אמסלם. כמעט בכל פעם שאני מצביע בעד, מדוד אני מבקש סוכריה, ויש לו המון, הוא מביא חצי קילו, ולדודי אני אומר: "תרשום, הצבעתי בעד הקואליציה"...

שלא יאיים עליך.

יכול להיות שאקבל עכשיו ארטיק אחרי ההצבעה הזאת...

אבל עכשיו ברצינות, על פי הנוסח הזה – זה נבע משיחתנו – עלול להיות מצב שבו במקרה הגרוע – כי אתה מחפש את התרחיש, כפי שאמרתי, הגרוע ביותר, ואין אף פעם את התרחיש החמור ביותר, יהיה חמור ממנו. אני מציע לך תרחיש: ראש הממשלה אכן רוצה לקבל את ההחלטה בעצמו. הצעת החוק, על פי הצעתך, תגביל אותו להזמנת שר אחד. את מי הוא יזמין? הוא יזמין שר חבר מפלגתו שיידע ש"ככל הניתן" איננו מתמצה.

לא, ההצעה מדברת על שר מהקבינט. שלא תהיה טעות.

גם בקבינט יש עסוקים יותר ועסוקים פחות, מתמצאים יותר ומתמצאים פחות. זה הכרחי גם במצב הנוכחי ובשיפור הנוכחי.

לכן אני מציע, אדוני היושב-ראש, באמת ההצעה היא מצד אחד מוזרה ומצד שני היא מוזרה מאוד. לוּ נלווה עליה קוורום אז עוד ניתן היה להבין. חשבתי שהדיון לא נעשה כהלכה. הייתה החלטת ועדה, היא קיבלה את נוסח הממשלה. איכשהו זה התהפך במליאה בטווח שעות קצר מאוד. אני לא בטוח שהממשלה או ראש הממשלה הספיקו בצוק העתים לתת את דעתם על כל ההשלכות של ההצעה, ויותר מאוחר הסתבר שמוטב לוותר עליה.

על כן – כפי שאומרים בבית המשפט: "בכל הכבוד" – אני מתנגד להצעה ואני מציע לחבריי להיצמד לנוסח הממשלתי.

אם לא אמרתי בדיון הקודם, אומר כעת: שעות אחדות לפני שנאמר לי שהממשלה עומדת להגיש הצעת חוק כזאת אני הגשתי הצעת חוק פרטית שנרשמה במזכירות. יש לה אפילו מספר (פ/). אם זאת תוּפל, אגיש מחדש את הצעת החוק שלי. יש לי עדים באולם, כדי להרחיב את עדותי, שיעידו שהגשתי את הצעת החוק שלי שעות אחדות לפני החלטת ועדת השרים לענייני חקיקה להגיש את זה.

אני מתמיד בעמדתי, אדוני היושב-ראש, ואני מציע כך גם לחבריי.

עפר שלח, רצית להתייחס?

אני מצטער שאני משעמם את הנוכחים אבל אחזור, גם למען חבר הכנסת פרץ וגם למען הפרוטוקול, על סדר הדברים כפי שהיה בפעם הקודמת ועל העדיפויות לפעם הזאת.

כל הדיון נולד מתוך הדרישה של רוב חברי הוועדה בדיון – אני מרשה לעצמי להגיד, למרות שזה לא היה כך בהצבעה – לקוורום, שנובעת מהדברים שאנחנו יודעים על הקבינט: העובדה שבקבינט יש תפקידים אקסו-פיקציו אבל אין מספר תחתון של אנשים, מכיוון שבעוד שכולנו תומכים בכך שההחלטה תעבור לגוף יותר מקצועי, מיומן ובקי בעובדות, יש לנו חשש ממספר האנשים שיקבלו אותה כאשר מדובר על החלטה בסדר גודל כל כך כבד.

הדרישה לקוורום בסופו של דבר נפלה בתיקו – כלומר הייתה לה תמיכה גדולה מאוד בוועדה אבל היא נפלה. כאשר אנחנו העלינו את דרישת הקוורום בא משרד המשפטים, אחרי שדיבר עם מי שדיבר, וזה בסדר גמור, ואמר: אם כך אז הדרישה שלנו היא לחזור לא לקוורום אלא אל מה שנקרא לו "קוורום עם חלון" לצורך העניין, שזה אותו נוסח שהתקבל בסופו של דבר. העלתה את זה דינה זילבר בתוך הדיון, אחרי שנראה היה שהוועדה נוטה לקוורום בלי חלון. הגענו בסוף להסכמה בינינו על 50% – מחצית מחברי הקבינט, הא ותו לא.

ואז ביקשנו את ההצבעה, וגם ביקשנו ממירי פרנקל-שור שההצבעה תהיה בסדר הזה, שקודם נצביע על הקוורום ואחר כך נצביע על ההסתייגות של רוברט אילטוב, שהציע להפיל את כל עניין הקוורום.

הצעת רוברט אילטוב וההצעה שלי.

לפרוטוקול, זה הולך להיות דיון היסטורי. הוא ייפתח בעוד חמישים שנים.

הצעתם של חברי הכנסת אילטוב ובגין – לפי סדר האל"ף-בי"ת ולא לפי סדר החשיבות- -

לא, לפי סדר הקדימות.

- - לחזור לנוסח הכחול. ואז קרה מה שקרה במליאה.

מבחינתי עדיף מבחינה מהותית שיהיה קוורום בלי חלון.

רק בשלושה משפטים אני חוזר ומזכיר את כובד ההחלטה שבה מדובר. אני חוזר ומזכיר שיש יותר דרכים גם בתרחישי הקיצון האיומים ונוראים של מה שעלול לקרות לנו בעת מלחמה, עדיין יש דרכים לקבל את דעתם של חברי קבינט ועדיין יש דרכים לקיים דיון ראוי ולא לקבל את ההחלטה הזאת – אני חושב שהחשש הזה משותף לך ולי – עם אדם אחד או שניים, או בפורום שאפשר לעשות לו מניפולציה. היכולת – וזה עלה גם בדברים של בני בגין על ההצעה שלך – לעשות מניפולציה על הפורום סבירה יותר מאשר התרחיש שבו אי אפשר יהיה לכנס את חברי הקבינט כי נופלים טילים על כל מדינת ישראל.

בתנאים האלה, סדר העדיפויות הנכון בעיניי הוא מחצית מחברי הקבינט, נקודה. אם הדבר הזה לא יתקבל – ואני מניח שהוא לא יתקבל – אז ללכת להצעה הממשלתית הנכונה, שיתרונה בכך שאין בה חלון מובנה ולכן בהיגיון חלים עליה כללי המשפט המינהלי ואפילו כללי ההיגיון, שבאמת יהיה ניסיון לכנס את כל הקבינט ולהגיע למספר גדול של אנשים, וכן הלאה. אני חושב שהמצב הגרוע ביותר הוא מצב שבו יש באופן מפורש דרך שזה יתקבל אצל אדם אחד, או אצל שני אנשים. אני שותף גם לחששות של בני בגין: אם זה שר אחד, על פי הצעתך, איזה שר זה הולך להיות.

לכן אני מציע, אני אעלה הסתייגות על קוורום בלי חלון. אם היא תיפול, אתמוך בהורדת הסעיף ובקבלת הנוסח הממשלתי. תודה.

אני גם רוצה לתמוך בהצעת החוק הממשלתית. אני חושבת שכתוצאה מן ההערה שלך עלולה להיווצר סיטואציה של מה שנקרא "עשה לך שר" ואז ראש הממשלה יבחר באיזשהו שר מן הקבינט, שיכול להיות מן הקואליציה, שיכול להיות שאין לו שום רקע. זה פתח לבעיה, על פי הראייה שלי. לכן אתמוך בהצעה הממשלתית.

תודה. אלעזר שטרן, אתה רוצה להתייחס?

אני בסך הכול מצטרף אל מה שנאמר פה עד עכשיו. אני חושב שיש בזה היגיון. אני מצטרף כמובן לרעיון הראשון של עמר בר-לב על קוורום, אבל אם אין קוורום כזה אז שלא יהיה בכלל.

הזדעקתי כדי לתת גם גיבוי ולומר שאני לא מכיר מצב שקשה לכנס שרים. זה נשמע לי מצב כל כך לא מתאים למדינה שהנסיעה מצד לצד שלה יכולה לארוך, במקרה הטוב, זמן קצר. ראינו גם שרים שהוזעקו בשבת ולמרות שהם דתיים הגיעו בזמן והשתתפו בדיונים והשתתפו בהכרעות.

נראה לי שהניסיון לתאר את לוח הזמנים הזה, תוך כדי כך שבמידה מסוימת מזלזלים בחברי הקבינט – מה זאת אומרת? אנחנו כבר לא מאמינים שחברי קבינט יעשו הכול כדי להגיע לדיונים כל כך משמעותיים? הרי זה ממש מעליב. אם הייתי חבר קבינט והיו אומרים לי: "לא תשתתף בדיון על יציאה למלחמה כי היית בחופשה בים המלח" – נו, אז מה? אם צריך להעמיד לו מסוק אז שיעמידו לו מסוק, אם צריך להביא אותו בדרך אחרת אז שיביאו אותו בדרך אחרת. אבי דיכטר, לא היית שם? לא הביאו אותך מצד אחד של המדינה אל צדה האחר כשהיו צריכים אותך בזמן?

לכן אני חושב שקוורום רגיל הוא הדבר הכי פשוט והגיוני, אין שום סיבה לחרוג מכך.

אם יהיו פשרות מניחות את הדעת צריך לשקול לתמוך בהן, אבל אני בעד להיצמד לדבר המאוד בסיסי, שבנושאים כל כך דרמטיים – להיפך, הייתי מציע לראש הממשלה ולשר הביטחון לא לקחת על עצמם אחריות כל כך גורפת.

הם לא ייקחו.

בסוף גם כשהסמיכו אותי ואת אולמרט להחליט על מלחמה, החליטו על מלחמה אבל אמרו שאת העיתוי המסוים, אם זה יקרה בעוד 24 שעות או בעוד 48 שעות, מפקידים בידי שר הביטחון וראש הממשלה, ביחד עם פורום המטכ"ל. זה בסדר, זה להפוך החלטה מדינית לאופרטיבית, יש היגיון לתת את זה לראש הממשלה ולשר הביטחון, אבל מאז ומתמיד הקבינט עצמו מחליט לשרשר את ההחלטה הזו לידי הגורמים הרלוונטיים שצריכים לתת את הוראות הביצוע.

אני סבור שמה שקיים היום נכון. אף אחד לא מוכיח לנו שהייתה אי פעם דילמה, שבגלל שלא הצליחו להביא שר כזה או אחר נמנע מאתנו מבצע כלשהו. שמישהו יגיד לנו מתי זה קרה, אני לא זוכר שזה קרה. אולי מישהו יגיד שזה קרה, אז יכול להיות שצריך לשקול, אבל זה לא קרה מעולם. למה שיקרה בעתיד? מה, השרים בעתיד יהיו פחות אחראים?

רוברט אילטוב, אתה רוצה להתייחס?

התייחסתי די.

חבר הכנסת מלכיאלי, אתה רוצה להתייחס? לא.

הצעת הממשלה, שני הנוסחים לא עוסקים בקוורום. האם אתה רוצה להגיש הסתייגות על נושא הקוורום?

כן, אני מגיש הסתייגות. אנסח אותה עכשיו באופן חופשי. הגשתי אותה בשעתו. "אצלה הממשלה את סמכותה כאמור בסעיף קטן (א1), יהיה המניין החוקי לקבלת ההחלטה בוועדת השרים מחצית מחברי הממשלה המכהנים בוועדה." ההצעה מוגשת בשמי ובשם אלעזר שטרן.

גם אני מצטרף.

אנחנו מצביעים על ההסתייגות של חברי הכנסת.

מה הנוסח? כנוסח בסיס ההצעה הממשלתית?

כן.

אנחנו מצביעים על ההסתייגות, כפי שהקריאה היועצת המשפטית איילת לוי-נחום, הצעת הסתייגות של עפר שלח, אלעזר שטרן ועמיר פרץ. מי בעד ההסתייגות הזו? ירים את ידו. מי נגד ההסתייגות? ירים את ידו. מי נמנע?

הצבעה

בעד – 3
נגד – 5
נמנעים – אין
ההצעה לא נתקבלה.

ההצעה לא נתקבלה ותהפוך להסתייגות.

אנחנו עוברים עכשיו להצבעה על הצעת החוק.

ההצעה שלך מוגשת כנוסח הוועדה?

ההצעה שלי מועמדת להצבעה.

כנוסח הוועדה? צריך להגיש הסתייגות בשביל להוריד אותה או לא צריך?

זה לא נוסח הוועדה.

אז צריך להצביע על ההסתייגות של חבר הכנסת דיכטר.

זו הצעת החוק הממשלתית וזו הצעת יושב-ראש הוועדה.

ההצעה שלך תוכל להיות הסתייגות ותוכל להיות נוסח הוועדה. אם היא הסתייגות – צריך להצביע עליה; אם היא נוסח הוועדה אז אנחנו רוצים להגיש הסתייגות כדי להוריד אותה.

הצעת הוועדה היא הצעת החוק הממשלתית שמונחת על שולחן הכנסת.

למען הסר ספק, אנחנו מעלים להצבעה – אני ניסיתי לשכנע כמיטב כישרוני הידוע, לצערי לא הצלחתי.

לא השתמשת בכל האמצעים שאתה בקי בהם...

לו הייתי משתמש בהם ללא ספק היה לי רוב בהצבעה...

אני מודה שעם עפר שלח אני מרגיש בטוח בדיונים ואני מקווה שביחד נהיה לאורך שנים רבות בפוליטיקה. כששואלים אותי "מה הגורם המרתיע שלך?" אני אומר: "עפר שלח"...

אנחנו מעלים להצבעה את הצעת החוק הממשלתית, הצעת חוק-יסוד: הממשלה (תיקון מס' 7), כפי שמופיע בסעיף 1: "בחוק-יסוד: הממשלה, בסעיף 40, סעיף קטן (א2) – בטל."

מי בעד? ירים את ידו. מי נגד? מי נמנע?

הצבעה

בעד – 7
נגד – אין
נמנעים – אין

הממשלה (תיקון מס' 7) נתקבלה.

אני מודה שאני נגד, אבל לא הצלחתי לשכנע.

הצעת החוק נתקבלה והיא תועלה להצבעה במליאה, אני מאמין שעוד השבוע.

תודה רבה. הישיבה נעולה.


הישיבה ננעלה בשעה 13:35.