פרוטוקול של ישיבת ועדה

הכנסת העשרים

הכנסת



27

הממשלה (תיקון מס' 7)
09/07/2018


מושב רביעי



פרוטוקול מס' 1
מישיבת הוועדה המשותפת לוועדת החוץ והביטחון ולוועדת החוקה, חוק ומשפט

הממשלה (תיקון מס' 7)
יום שני, כ"ו בתמוז התשע"ח (09 ביולי 2018), שעה 9:30

הצעת חוק יסוד: הממשלה (תיקון מס' 7)

חברי הוועדה: אבי דיכטר – היו"ר
ניסן סלומינסקי – יו"ר ועדת החוקה, חוק ומשפט
רוברט אילטוב
זאב בנימין בגין
יואב בן צור
עמר בר-לב
מיכל רוזין
עפר שלח

ענת אסיף - מח' ייעוץ וחקיקה, משרד המשפטים

נטע קניגשטיין - מח' ייעוץ וחקיקה, משרד המשפטים

מעיין סולברג - מתמחה, מח' ייעוץ וחקיקה, משרד המשפטים

יפעת גורדון - מתמחה, מח' ייעוץ וחקיקה, משרד המשפטים

רני פלד - ראש אגף מודיעין, אינטגרציה וועדות שרים, המל"ל, משרד ראש הממשלה

גיל אבריאל - היועץ המשפטי, המל"ל, משרד ראש הממשלה

אולגה פלוצקי - המל"ל, משרד ראש הממשלה

ישי יודקביץ - אגף היועץ המשפטי, משרד הביטחון

איילת לוי נחום

יוני בן-הרוש – ראש תחום (פיקוח תקציבי ביטחון), ועדת החוץ והביטחון

אור שושני

הממשלה (תיקון מס' 7)

שלום לכולם, אנחנו מתכנסים כוועדה משותפת לוועדת החוץ והביטחון ולוועדת החוקה, כדי לדון בהצעת חוק יסוד: הממשלה, בתיקון למה שכבר עבר קריאה שנייה ושלישית בכנסת. אני מזכיר שבוועדה עלה נוסח אחד, בכנסת הייתה הסתייגות שאושרה, ולכן בסופו של דבר התקבלה הצעה שונה מעט ממה שסוכם כאן בוועדה. הממשלה הגישה תיקון להצעת חוק היסוד, ואנחנו מקיימים את הדיון בהצעה הממשלתית.

איילת, היועצת המשפטית של הוועדה, בואי תעשי לנו יישור קו לפני שאנחנו מתחילים את הדיון.

התיקון הוא תיקון בהצעת החוק הממשלתית. התיקון מבקש למחוק את סעיף (א2) לחוק יסוד: הממשלה. כמו שאמר היו"ר, הסעיף לא אושר בוועדה אלא אושר כהסתייגות במליאה, והוא קובע בעצם שני דברים. אחד, שהחלטה על פתיחה במלחמה או נקיטת פעולה צבאית תתקבל במניין חוקי מינימלי של מחצית מחברי הקבינט. החלק השני של הסעיף עוסק בנסיבות קיצוניות שבהן יוכלו ראש הממשלה ושר הביטחון לקבל את ההחלטה במניין חוקי מצומצם יותר. את זה מבקשת הממשלה להסיר מהצעת חוק יסוד: הממשלה. זה פחות או יותר הרעיון של הצעת החוק. בעצם הוועדה בהחלטתה לא קיבלה את הנוסח הזה, והנוסח הנוכחי הוא בעצם חזרה למתווה שאותו קיבלה הוועדה בהחלטתה הקודמת.

בעצם הממשלה חזרה בה מהסכמתה לגבי נוסח חוק היסוד כפי שהוא עבר בכנסת, והיא מבקשת לתקן אותו: להוציא את הסעיף שעוסק בקוורום מצד אחד, ושעוסק בנסיבות קיצוניות מצד שני – נסיבות קיצוניות שיאפשרו לראש הממשלה ולשר הביטחון לקבל את ההחלטה במניין חוקי מצומצם יותר.

מישהו רוצה לומר הבהרות לנושא הזה? משרד המשפטים? משרד ראש הממשלה?

בוקר טוב, אני ענת אסיף, ממשרד המשפטים. איילת הציגה את הדברים בצורה בהירה ואין לנו הרבה מה להוסיף. בעצם, כמו שכולנו עברנו פה ביחד בדיוני הוועדה, אני חושבת שהממשלה הצליחה לשכנע שאם כבר הולכים על סעיף שקובע קוורום, אין ברירה אלא לקבוע לו איזשהו חריג, כי הגיוון והדחיפות שעשויה להיות לנסיבות שבהן צריך לכנס קבינט לצורך החלטות כאלה משמעותיות, הם לא משהו שאפשר להשאיר אותו להוראה קשיחה של קוורום. כך אנחנו חשבנו, ולהבנתי גם שכנענו את הוועדה.

אחרי שהתיקון התקבל, הממשלה חשבה שנכון יותר לחזור לגרסה שאיתה הגענו לכנסת, שמשאירה את ההוראה של כינוס הקבינט להתנהלות המינהלית הסבירה והרגילה שאמורה לקרות. כמובן שכדי לקבל החלטות משמעותיות מכנסים את הממשלה, וכך גם אמור להיות, ואכן קורה, לגבי החלטות משמעותיות שהקבינט מתכנס לקבל בשלל הנושאים שבהם הוא עוסק.

מה שבעיקר חשוב לומר זה שבשום אופן התיקון הזה לא בא לשדר את המסר שמישהו הולך לזלזל בכינוס הקבינט ולא לעשות את מה שתמיד עושים, שמכנסים את הקבינט כולו. מהניסיון שלנו וממה שאני מכירה הקבינט יודע להתכנס בהרכב רחב ומלא גם בנסיבות דחופות, ואנחנו לחלוטין צופים שזה מה שיקרה גם בהקשרים המאוד מיוחדים האלה.

מה הנוסח של החוק?

אני תכף אקריא אותו.

מה כן נשאר בחוק?

הסמכה של הקבינט על ידי הממשלה לקבל את ההחלטות המשמעותיות - - -

הממשלה יכולה להאציל מסמכותה לקבינט, כן?

נכון.

זה מה שהיה, כן?

נכון.

ושלמרות ההסמכה הזו ראש הממשלה יכול להחליט לא לדון בקבינט אלא להחזיר את זה לדיון בממשלה.

זה סעיף אחר בחוק, זה לא שייך לדיוננו זה.

נכון. אנחנו עכשיו בדיון על סעיף (א2), ומה שאתם מדברים עליו נמצא בסעיף (א1), דבר שכבר התקבל בדיונים הקודמים.

אבל המשמעות של מה שהממשלה מבקשת זה לא לקבוע שום הרכב מינימלי.

נכון.

זאת אומרת שאם אין הרכב מינימלי אז אדם אחד, קרי ראש הממשלה, יכול להחליט על יציאה למלחמה.

כמו בכל הוראה כללית לגבי כינוס של הממשלה עצמה ושל ועדות סטטוטוריות או לא סטטוטוריות, אין הוראת קוורום.

אבל יציאה למלחמה זה לא דבר סטנדרטי.

אבל גם לגבי החלטות שאין לגביהן קוורום בחוק – עדיין אנחנו נמצאים תחת המטרייה הרחבה והיציבה של המשפט המינהלי והפסיקה, וכל החלטה בעניין של כינוס הקבינט צריכה להתקיים בסבירות ובהתאם לנסיבות, בעוד שסתם החלטה שרירותית של אדם אחד - - -

זה לא סתם. ראש הממשלה, נניח, חושב שיש משהו בהול ודחוף, ולו היה מכנס קוורום כזה או אחר ייתכן שהאחרים היו חושבים שלא. אבל הוא, בתום לב, כן חושב שמדובר במשהו בהול ודחוף שחייבים לקבל עכשיו, והוא נותן הוראה לצאת למלחמה. עלול להיות מצב כזה.

לא, הוא חייב לכנס את הקבינט או את הממשלה. כמה יגיעו זה כבר סיפור אחר, אבל הוא חייב לכנס או את זה או את זה.

לא, הוא מכנס את הקבינט, הוא אומר, כמו שהיה לפני חודש, שהקבינט יתכנס בעוד שעה בקריה, ואף אחד לא מגיע, מאלף ואחת סיבות - - -

אם אף אחד לא מגיע כשהם יודעים שעומדים לדון אם לפתוח במלחמה או לא - - -

לא, הם לא יודעים. נניח הגיעה ידיעת זהב לדעת ראש הממשלה - - -

לא, אבל תמיד הרי מודיעים מה הנושא. כשאתה מכנס - - -

הגיעה ידיעת זהב שכך וכך, אי אפשר לפרט אותה לא בווטסאפ ולא במשהו אחר, וראש הממשלה – ואני לא אומר את זה בציניות – חושב שזה נורא נורא דחוף, והוא קורא לכינוס הקבינט בתוך שעה, כמו שהיה לפני הסיפור של הקלסרים – לא שזו דוגמה דומה – ורק הוא מגיע לשם, האחרים לא מצליחים להגיע. אז לפי זה הוא יכול להחליט על יציאה למלחמה.

הרי הממשלה גם יכולה להחליט, נכון? אז בוא נניח שהוא מכנס את הממשלה והוא היחיד שהגיע. אז מה? אז הוא יכול לקבל החלטה.

אז יכול להיות שבנושאי מלחמה צריך להיות משהו אחר.

זה כבר סיפור נפרד. אבל אין הגבלה כזאת. אני מניח שאם כותבים את הנושא וחברי הקבינט לא יגיעו - - -

אתה רוצה שיכתבו בווטסאפ שהנושא הוא יציאה למלחמה?

לא יציאה למלחמה, אבל שידע לכתוב את הנוסח כדי שיבינו מה העניין. וגם, אם זה כינוס דחוף אז כל אחד מרים טלפון לברר.

אני מרים טלפון לדפנה מהוועדה והיא לא מוכנה להגיד לי בטלפון מה הנושא של הוועדה.

אבל חבר הכנסת בר-לב, זה תרחיש קיצוני ולא ריאלי בעליל. ואגב, אנחנו חוזרים לדיון שבו התחלנו - - -

לא, רני, ההצעה שעברה בכנסת אמרה ככה: אם רוצים קוורום, אז יהיה מינימום של ראש ממשלה ושר ביטחון. זה היה האיזון. אבל הבקשה של הממשלה בהצעת החוק המובאת כרגע ביוזמת הממשלה היא להוריד את שניהם. ולכן שאלתי את המשפטנית האם ההורדה של שניהם מאפשרת לראש ממשלה בישראל – וקחו ראש ממשלה הכי לא סביר שיהיה, אחמד טיבי למשל... האם בסמכותו של ראש ממשלה בישראל להחליט על יציאה למלחמה לאור הצעת החוק הזו?

אומרת ענת, כפי שכתוב בדברי ההסבר, שברור שהן החלטת הממשלה והן החלטת ועדת השרים כפופות לעקרונות המשפט המינהלי ובכלל זה למבחני סבירות הפעולה המינהלית. אבל זה מבחן ההיסטוריה. אני שואל עניינית, מעשית, דווקא את גורמי המקצוע ואת חברי הכנסת, האם ההצעה הזו מאפשרת לראש ממשלה בישראל להחליט לבדו על יציאה למלחמה. רוצים תסריט? אז הנה: יום כיפור, שישה באוקטובר, מודיעים על כינוס הקבינט בגלל מידע שמצרים וסוריה מתכוונות לצאת למלחמה, וראש הממשלה מוצא את עצמו לבד והוא מחליט לצאת למלחמה. האם חוק היסוד הזה ימנע את ההחלטה הזו? האם הוא פוסל אותה מבחינה חוקית, או שהוא אומר שהיא סבירה בנסיבות העניין?

אבי, בוא - - -

רגע, חבר'ה, לפני הדיון המקצועי בואו נשמע את ענת.

אתה שואל עובדתית.

לא, אני שואל משפטית. חבר'ה, משפטנים יש פה מעט, מקצוענים יש פה הרבה. ענת, בבקשה.

התשובה המשפטית מורכבת משלושה חלקים. אחת, כשאין קוורום אז גם אחד יכול לקבל החלטה. שתיים, גם לפני הסמכת הקבינט לפי התיקון הזה, במצב שהיה טרום תיקון 6, כשהממשלה היא היחידה שהייתה מוסמכת להחליט – גם לממשלה אין קוורום. שלוש, מה שאמרתי קודם לגבי המטרייה של המשפט המינהלי – זה לא שיקוף מצב עובדתי של מה שהיה בעבר, אלא זו המסגרת המשפטית. ולכן אם ההחלטה של ראש הממשלה לקבל החלטה כזאת לבד הייתה סבירה... אם היא תהיה סבירה בנסיבות העניין אז היא תהיה תקפה. אבל אם היא תהיה - - -

ענת, אבל מבחן הסבירות הוא תמיד מבחן בדיעבד, תמיד הוא נבחן אחרי ההחלטה ולא לפני ההחלטה.

נכון. ולנוכח העובדה שהיום קובעי המדיניות והדרגים המקצועיים נוטים להתייעץ עם היועצים המשפטיים שלהם גם לפני שהם עושים פעולות, בוודאי פעולות משמעותיות כאלה, אני יכולה להניח שאם תהיה התלבטות כזאת אז יתייעצו ויחשבו. כל הצעת החלטה שמובאת לממשלה או לקבינט מלווה בחוות דעת משפטית. אני לא רוצה לקחת את זה לאזורים האלה, הרי לא המשפטנים מנהלים את המדינה. אבל שוב, המטרייה של המשפט המינהלי זה לא ניסיון חיים, זה הדין בישראל, וככה זה אמור להתנהל.

יש עוד מישהו מהצד המשפטי?

אין לי מה להוסיף מעבר לזה שאנחנו חוזרים למקור, שזה מה שרצינו.

אנחנו עוברים להתייחסויות. חבר הכנסת בני בגין, בבקשה.

תודה, אדוני היושב-ראש. כזכור לאחדים מכם, יחד עם חבר הכנסת רוברט אילטוב הגשתי את אותה הסתייגות שהפכה את החלטת הוועדה.

אני חושב שאני לא צריך להסביר את היחס החיובי העמוק שיש לי כלפי עולם המשפט וחשיבותו, אבל לעניין זה אני מציע להשתחרר מן הדקדקנות המשפטית. השאלה אם ההחלטה הייתה סבירה או לא סבירה היא שאלה בדיעבד, והיא תהיה נתונה למשפט הציבור ולא למשפט המשפטנים. אם ראש הממשלה החליט שדי לו בכתף הצרה שלו – וצריך לזכור שיש לו ליד החדר את ראש המל"ל ועוד שלושה אנשים – לצאת לפעולה, למלחמה, הרי שהוא מסתכן בזה במשפט הציבור, או אם תרצו, במשפט ההיסטוריה, ככל שיש דבר כזה. אם זה מצליח אז מה זה חשוב, הרי הוא הציל את המולדת ועשה את המעשה הנכון ושום משפטן לא יערער על הסבירות של ההחלטה. אבל אם הוא נכשל והכול על כתפיו – זה משפט הציבור, ואחר כך מה זה חשוב אם איזה צוות יקבע שבנסיבות העניין לא הייתה סבירות מינהלית לדבר?

לכן חשבתי גם בדיון הקודם שלא כדאי לעסוק בזה יותר מדי, אלא כדאי לתת לחיים לעשות את שלהם. יש לנו ניסיון מהעבר, ואני אתן דוגמה: ההחלטה בקבינט על היציאה לפעולה בעיראק, השמדת הכור הגרעיני. לא רק שראש הממשלה דרש שם קוורום ורוב של שני-שלישים, הוא גם סירב לאפשר את ביצוע הפעולה עד אשר השר האחרון בקבינט, שהיה שר חשוב, סגן ראש הממשלה, יגאל ידין, יסכים להצביע בעד. זה היה עניין של תחושת אחריות – אני לא רוצה ליטול הכול על כתפיי, כל הקבינט, שהיה ער לכל הדיונים, צריך ליטול חלק. בדידי הווה עובדא. וחלק מזה כתוב בספרים. קחו למשל את הביוגרפיה של אילן כפיר על אהוד ברק - - -

האוטוביוגרפיה של אהוד ברק כפי שהוקלטה על ידי אילן כפיר ודני דור.

אז קל וחומר, כי זה מכלי ראשון. הוא מספר שם על אכזבתו מ... אני לא רוצה להיכנס לפרטים, חלקם לא מדויקים. הוא מספר שם על אכזבתו מאחר השרים, שלא נענה להפצרות המרובות לצאת לפעולה מסוימת. וזה מעיד על הרצון, אפילו לא בקבינט, אלא בקבוצת דיון יותר מצומצמת, לקבל כתף רחבה. זה אל"ף-בי"ת של ממשל סביר – עד שיהיה ראש ממשלה לא סביר, דבר שאני פשוט לא רואה קורה.

לכן השאלה של בדיעבד וכו' – חבר'ה, בואו נשאיר את זה כמו שזה, נשאיר את זה לחיים, יש לנו צרות אחרות.

הערה אחרונה, הקשורה ישירות לרעידות האדמה המתרחשות בארצנו לאחרונה ולתפקידי כיושב-ראש ועדת השרים להיערכות לרעידות אדמה. בזמנו הבאתי החלטה... כל המספרים שאתם קוראים ושמתפרשים שלא כהלכה... לא תרחיש ולא תחזית, אלא מסגרת להיערכות של הממשלה. אבל העיקרון שאני נקטתי בו, העיקרון שאני אימצתי אותו ומאמץ אותו גם כשאני מרצה על הנושא, הוא שאין שום טעם להזדקק לרעיון של התרחיש החמור ביותר. לכל תרחיש חמור ביותר יימצא בדמיונו של מישהו תרחיש עוד יותר חמור. אני חושב שאין טעם לדמיין כל מיני תרחישים שהסתברותם היא מאוד מאוד נמוכה.

למשל סמכותו של ראש הממשלה לצאת למלחמה נגד אימא אדמה...

אדוני היושב-ראש, אני מדבר על העיקרון. מוצגים פה תרחישים קיצוניים שסבירותם נמוכה והסתברותם נמוכה. אם אנחנו נרצה לסתום כל חור אפשרי וכל זליגה אפשרית, יהיה קשה מאוד לפעול. אם מתרחשת סכנה מול העיניים, צריך לפעול כמידת היכולת כדי לקדם אותה, ואם צריך, להשיב מלחמה שערה בזמן.

תודה רבה. עפר שלח, בבקשה.

אני אקדים ואומר שהצבעתי בדיון שהיה לנו אז בעד הסרת הסעיף הזה, ואני מעדיף עשרת מונים את הנוסח הזה על פני הנוסח שהתקבל במליאה.

אבל אני רוצה להגיד שהלקיחה של זה לזווית של מקרה הקיצון היא בעיניי לא הנושא הנכון. כשאנחנו דנו בקוורום, כשרובם המכריע של חברי הוועדה ציינו את הצורך בקוורום, אנחנו דנו במשהו אחר – ואגב, בני, לדעתי הדברים שלך דווקא מוכיחים אותו – והוא: שהקבינט, להבדיל מהממשלה, הוא גוף שאין לו מינימום של שרים. אמנם יש לו מינימום של אנשים שהם חברים בו אקסופיציו, אבל כמו שאנחנו רואים בממשלה הנוכחית, לא את כל התפקידים שהם אקסופיציו בכלל ממלאים, או שממלא אותם אותו בן אדם: ראש הממשלה הוא גם שר החוץ. או למשל ממלא מקום ראש הממשלה, שהוא גם אקסופיציו – גם את זה אין בממשלה הזאת, וכן הלאה. ולכן הקבינט, שהוא מטבעו גוף מצומצם...

דבר שני, הקבינט אינו בהכרח משקף את המפה הפוליטית, אפילו לא הקואליציונית. יש סיעות קואליציונית שאינן חברות בקבינט.

כי הן לא רוצות. שר החינוך הוא חבר הקבינט אקסופיציו מתוקף תפקידו כראש סיעה בממשלה.

לא, הוא לא אקסופיציו, הוא אקס פוליטיקה, זה משהו אחר.

לא, אני מבין. התכוונתי שהוא במירכאות.

בני, נו, כולנו יודעים על מה אנחנו מדברים.

אז מה שאני אומר זה שהוא אינו משקף את זה לא רק בחוסר הייצוגיות של כל הסיעות, אלא הקבינט גם יכול להיות עם רוב מוחלט לסיעה הקואליציונית השלטת. עכשיו, אנחנו מדברים על החלטה – ופה אני מתחבר לדוגמה שנתת של אביך – שהיא החלטה לא רק כבדה, אלא שגם במסורת הישראלית היא החלטה שהרצון והשאיפה ואולי גם החובה הציבורית היא שכמה שיותר מתוך מפת נבחרי הציבור במדינת ישראל, ולמצער כמה שיותר... אביך גם התייעץ עם ראש האופוזיציה דאז. לראש האופוזיציה לא הייתה זכות הצבעה, ואגב, הוא התנגד לפעולה, אבל דעתו לא התקבלה.

במקרה זה נדמה לי שלא דייקת. המכתב שראש האופוזיציה כתב גרם לדחיית הפעולה. הוא הסתיים במילים "ונהיה כערער בערבה".

"בודדים נהיה כערער בערבה". אבל הנקודה היא זו - - -

אבל לשיטתך, הרי אין חבר קבינט מיהדות התורה היום.

נכון.

אז מה יועיל כינוס כל הקבינט?

אני לא אמרתי - - -

הרי חברי יהדות התורה לא מיוצגים בקבינט.

עפר, תרשה לי להגן עליך מבחינת זכות הדיבור. בני, נא לאפשר לעפר שלח לדבר ברצף יותר מארבעה משפטים.

בכבוד, עפר. אני מתנצל.

אין בעיה.

אז אני אומר שסוגיית הקוורום הועלתה על ידנו בגלל סוגיית הייצוגיות בהחלטה כזאת, ולא בגלל... אני מקבל לחלוטין את העמדה העקרונית שאנחנו לא יכולים לעשות חקיקה בשביל לסגור תרחישי קיצון. אבל זה עדיין משאיר... אני אצביע בעד ההצעה הזאת, כי היא יותר טובה מהקיימת, אבל אני חוזר ומעלה לדיון את השאלה האם אנחנו לא יכול למצוא פתרון שבכל אופן ייצג את העובדה שהחלטה כזאת צריכה ליפול על ידי משקל סגולי מסוים, על ידי מספר ייצוגי מסוים של אנשים בדרג המדיני. מפני שבסופו של דבר הקבינט בפועל, לא בהכרח עונה לכל הדברים האלה. ודבר שני, זה גם מאפשר לעשות בסופו של דבר איזה סוג של מניפולציה בחברי הקבינט, כדי לקבל החלטה כזו ולא אחרת.

רוב בקבינט יכול לדאוג שהקוורום שיתכנס יהיה רק של חברי מפלגת השלטון העיקרית ולמנוע מחברי סיעות יותר קטנות להשתתף באותה החלטה עם קוורום.

בדיוק. ולכן צריך להגדיר פה קוורום.

ניסן סלומינסקי, בבקשה.

מאחר שאני צריך ללכת בעשר לישיבה, אני רוצה להביע את עמדתי. נכון שאולי היה טוב שיהיה קוורום לקבינט, אבל אני גם מבין מה המשמעות של זה מבחינת השאלה מה יקרה אם יש דחיפות וכו'. וכמו שעפר אמר, אני חושב שבין כל האפשרויות, ההצעה הזאת היא היותר טובה. כי בין כך ובין כך ראש הממשלה יכול להביא את הדיון הזה לממשלה, הוא לא צריך את הקבינט; ובממשלה אין קוורום וגם אין שום דיון לשים קוורום. כך שכל החשש שאנחנו מדברים עליו יכול להיות גם לגבי הממשלה. ולכן אני חושב שזה שהממשלה תאציל את הסמכות שלה לקבינט זה בסדר, ובתנאי – שזה התנאי הבסיסי – שישיבת קבינט היא ישיבה שמזמינים את הקבינט אליה וכותבים את הנושא על סדר היום. אם לנוכח הנושא שרים לא מרגישים צורך לבוא אז אין לנו מה לעשות. אבל לפחות צריך להיות הנושא.

אז במילים פשוטות אני תומך בהחלטה הזו וכך אני אצביע.

אני רוצה לשאול אותך האם אתה רואה אפשרות שראש ממשלה בישראל יקבל החלטה על יציאה למלחמה בגפו.

אז אני אומר שוב, גם אם נשים עכשיו בחוק הנוכחי קוורום בקבינט, זה עדיין לא פותר את השאלה שלך, כי הוא יכול להחליט בעצמו דרך הממשלה.

זה בלתי אפשרי.

ואין לנו כרגע שום הצעה לשים קוורום בממשלה.

אבל אנחנו ועדה שדנה, אנחנו כנסת - - -

מאחר שאין לנו כרגע על השולחן שום הצעה לשים קוורום לממשלה, אם ראש הממשלה ירצה לקבל החלטה בעצמו, הוא יכול לעשות את זה דרך הממשלה. אני לא מעלה על דעתי שזה יהיה, אבל שוב, אם אנחנו מגדירים שהוא לא יכול לקבל את זה על עצמו, אז מה נכתוב? שראש הממשלה לא יקבל את זה בעצמו? ואתה תמיד צריך לכתוב גם מה כן. אז מה תכתוב? שניים? שלושה? חמישה? ככה תגיע עוד פעם לקוורום.

בנוסח שהתקבל במליאה הוא גם יכול לעשות את זה לבדו, ושם זה עוד נאמר במפורש.

לא, הוא לא יכול לעשות לבדו.

הוא לא מקבל החלטה על יציאה למלחמה, הוא מקבל החלטה על פעולה צבאית שעלולה להוביל למלחמה.

בנוסח הקיים היום, דווקא הסעיף שקובע "בנסיבות קיצוניות" וכו' וכו', כלומר ששם הרבה מאוד שלייקעס – זה הוא ושר הביטחון.

נכון, אבל זה יכול להיות אותו בן אדם.

אני מניח שכל משפטן מתחיל - - -

זה לפעמים יכול להיות שניים - - -

לא, אבל ברגע שאתה אומר ראש הממשלה ושר הביטחון, כל משפטן מתחיל יגיד לך שזה לא עומד במבחן המשפט.

אני אומר עוד פעם: ההחלטה היא לא על יציאה למלחמה, אלא היא על פעולה שעלולה להוביל למלחמה. מלחמה עדיין נשארת בממשלה.

לא, לא - - -

אני אומר עוד פעם, מאחר ש: א', אין לנו כאן שום הצעה לשים קוורום על הממשלה, ב', ראש הממשלה יכול לקבל החלטה במסגרת הממשלה, ג', על הממשלה אין קוורום – אז באופן תאורטי אם הוא רוצה לקבל החלטה לבד אז הוא יכול לעשות את זה דרך הממשלה, ואז כל מה שאנחנו מדברים על הקבינט הוא לא רלוונטי. ולכן - - -

אני שואל האם אתה רואה ראש ממשלה בישראל מקבל החלטה על יציאה למלחמה לבד.

מאחר שאנחנו לא מדמיינים שזה יקרה, אז אני חושב שזה שאנחנו מעבירים מהממשלה לקבינט זה רק מועיל, כי הקבינט יכול להיכנס יותר ל - - -

ניסן, אני יודע שאתה ממהר, אבל אתה גם מתחמק. אני שואל שאלה מאוד עניינית. האם אתה רואה אפשרות בישראל שראש ממשלה יקבל לבד החלטה על יציאה למלחמה?

לא, אני לא רואה.

לא, אני אומר - - -

האם יש אפשרות? לא - - -

ניסן, אמרת לא. אין לי שאלות נוספות.

רגע, רגע, בני - - -

אני לא רואה אפשרות שראש הממשלה יחליט.

אני מדבר על אפשרות חוקית, לא מעשית.

- - -

חבר'ה, אנחנו ועדה שעוסקת בחקיקה, אנחנו לא עוסקים בשום דבר אחר. כשאני שואל האם יש אפשרות, אני מתכוון לאפשרות חוקית, לא לאפשרות אחרת.

אז אני אומר ככה. אם הוא מכנס את הקבינט וכותב את הנושא ולא מגיעים חברי קבינט והוא מחליט לקחת את זה על עצמו, אז הוא יכול, נקודה. אבל אני אומר שאין - - -

היושב-ראש, זה המצב גם כיום. באת לתקן משהו אחד ועכשיו אתה פותח עוד פעם - - -

שמע, האף-35, החמקן, יש לו מה ללמוד ממך. באמת, אתה אמרת לי לא ואחרי זה עשית איזה מין "אבל" כזה. אני לא הצלחתי להבין בסוף את עמדתך.

לפי החוק שאתה אומר, אם הוא הוא מכנס את הקבינט וכותב את הנושא וחברי הקבינט לא מגיעים – אז מה? הוא יצטרך לעשות את זה לבד, אין לו ברירה.

אתה אומר לי על הנסיבות, אני שואל אותך על החוק. האם מבחינה חוקית אתה רואה - - -

גם היום הוא יכול, דרך הממשלה. מבחינה חוקית הוא יכול היום. היום הוא יכול דרך הממשלה לעשות את זה, כי אין לך קוורום בממשלה. אם הוא מכנס ישיבת ממשלה וכותב את הנושא ולא מגיעים חברי ממשלה, אז הוא יכול היום חוקית לעשות את זה – ומה שלא תכתוב היום בחוק הזה לא ישנה את המציאות הזאת.

אלא אם תכתוב קוורום בלי חלון, כמו שאנחנו הצענו - - -

יש הרבה אפשרויות. אני רק רציתי להבין מניסן... הבנתי מניסן... איך זה היה אתמול? Unknown unknown. מיכל רוזין, בבקשה.

חבל שבני יצא, כי רציתי להגיד שכנראה הנושא כל כך בנפשו, עד כדי כך שהוא הפר את הכלל מספר אחת שלו, שהוא 'לא לערב הורים'. תמיד הוא אומר לנו "בלי לערב הורים".

אבל דווקא היא הנותנת. כי הדוגמאות מן העבר לא יכולות לצערי הרב ללמד על העתיד. ואם השאלה שנשאלה פה בשולחן שוב ושוב בצורה כל כך ברורה, האם אנחנו מאמינים שאי-פעם יהיה ראש ממשלה במדינת ישראל שיקבל על עצמו החלטה לצאת למלחמה לבד – התשובה שלי היא כן. אנחנו לא יכולים לתאר לעצמנו מה יהיה, איך יהיה, איזה ראשי ממשלות יהיו, ומה שהיה בעבר הוא לא מה שקורה היום והוא לא מה שיהיה בעתיד.

עכשיו אני רוצה לשאול שאלה את המשפטנים, למרות שבני אמר לא לסמוך על זה אלא לסמוך על הכתפיים הרחבות ושיקול הדעת. אבל הלוואי שהייתי יכולה לסמוך על שיקול הדעת של כל הפוליטיקאים והמדינאים במדינת ישראל. אז השאלה שלי היא כזאת: אני הייתי נגד צמצום מממשלה לקבינט; הקבינט הוא חלק מהממשלה, ואם בממשלה ממילא אין קוורום אז מדוע צריך להעביר את זה לקבינט. כי יכול ראש ממשלה, ברצונו לצאת לפעולה צבאית או מלחמה, לכנס רק את הקבינט, כי הקבינט הוא חלק מהממשלה, ובכך הוא עונה על החוק שצריך לכנס את הממשלה. אז האם בכך שאנחנו עוד יותר נצמצם, ולא רק את הקבינט... הרי צמצמנו מהממשלה לקבינט, כלומר, שזה יהיה רק חלק מהממשלה, ובכך, כמו שאמר עפר, זה לא מייצג... אני כן הייתי רוצה לכפות, אפילו ברמת הזכות המוקנית, על כל סיעות הקואליציה להיות חלק מהחלטה כזאת. גם אם הם יחליטו לא לבוא לישיבת הממשלה ולהצביע, גם אם אתה לא דורש קוורום, עדיין, שהם יצטרכו לנמק למה, בהיותם חלק מהממשלה, הם לא הגיעו לקבל את ההחלטה הזאת. זה דבר אחד.

ואז השאלה שלי האם הקבינט... ופה נתחיל להתווכח: 40 אחוז? 50 אחוז? 60 אחוז? 80 אחוז? איפה אתה עוצר? ואז אם חסר לך שר אחד אז לא תוכל לצאת למלחמה? כי ההוא בסין או ביפן או שומר שבת או לא מצא את האוטו. לכן אני חושבת שמצד אחד הצמצום הוא נזק, ומצד שני, גם הצמצום מממשלה לקבינט עושה בדיוק את אותו דבר. ואז אנחנו מגיעים למקום שאליו רציתם להגיע בנוסח הקודם, נוסח של "בואו נחליט שזה יהיה לפחות ראש הממשלה ושר הביטחון, כדי שראש הממשלה לא יקבל לבד את ההחלטה".

אבל אני חושבת שזה בדיוק הפוך: ככל שאתה מרחיב את הגוף שצריך לקבל את ההחלטה ואתה לא יוצר קוורום, אז ראש הממשלה בבואו להחליט לבד... להחליט לבד מתוך שניים או להחליט לבד מתוך קבינט או להחליט לבד מתוך ממשלה – פה הכתפיים הולכות ומתרחבות. כי זה לא רק חוכמת ה-בדיעבד, כלומר שיחקרו אותו וישאלו אותו "איך קיבלת על עצמך?". כאן זה כבר "קיבלת על עצמך לא מתוך שלושה שלא מצאת ולא מתוך חמישה שלא מצאת ולא מתוך שמונה שלא מצאת, אלא מתוך 30". ולכן הייתי משאירה את זה בממשלה. תודה.

עמר, בבקשה.

ראשית, החוק כפי שהוא עבר בכנסת הוא חוק רע, כי הוא מגדיר בפירוש שראש הממשלה ושר הביטחון יכולים להחליט לבד. ברוב המקרים מדובר בשני אנשים, ובמקרים מסוימים בבן אדם אחד. לכן חוק שמבטל את זה וחוזר לנוסח שרוברט הציע בפעם הקודמת... מבין שתי האפשרויות אני מעדיף את ההצעה שרוברט הגיש.

אבל תראו, הרי מה הרעיון של החוק הזה? הרעיון של החוק הזה אומר שיש נושא אחד שעומד בראש סולם החשיבות, שהוא יציאה למלחמה, ובו צריך לעשות חריג כזה או אחר ולאפשר לגוף מקצועי מתוך הממשלה לקבל החלטה. וברגע שיש את הנוסח כפי שהוא מופיע כאן, אז בעצם מה שהוא אומר זה שלמרות שבאופן טבעי היה נכון שכל הממשלה תהיה שותפה להחלטה, נקבע פורום מקצועי, כי זו החלטה מאוד חשובה; אבל אם הפורום המקצועי הזה לא יכול להתכנס, אז מספיק בן אדם אחד. דרך אגב, במקרים קיצוניים זה יכול להיות גם לא ראש הממשלה. נניח שראש הממשלה זימן דיון קבינט במשרד הביטחון, הוא עצמו נתקע והיחיד שנמצא שם זה שר הביטחון, ושר הביטחון מחליט לבד. גם זה יכול להיות ברמה התאורטית.

עכשיו, אנחנו מדברי כאן על מקרי - - -

לא הבנתי באיזה רמה תאורטית אתה מדבר. מתי שר ביטחון או שר אחר יכול להחליט על יציאה למלחמה לפי החוק?

כל עוד אין לו הסמכה לזמן את הקבינט הוא לא יכול ל - - -

לא, אני מדבר על מצב שראש הממשלה זימן את הקבינט לעוד שעה במשרד שר הביטחון אבל נתקע בדרך ולא הגיע לדיון - - -

אז אין דיון.

לפי החוק אין דיון?

צריך יושב-ראש. אבל אולי שר הביטחון יכול להיות ממלא המקום שלו.

ממלא מקום זו קביעה של הממשלה.

לא ממלא מקום ראש הממשלה, אלא ממלא מקום היושב-ראש.

אני לא חושב שיש סיטואציה כמו שעמר אמר.

זאת אומרת שאם ראש הממשלה לא קובע ממלא מקום אז אין ממלא מקום ואז זה רק ראש הממשלה.

כשראש הממשלה יוצא לחו"ל למשל - - -

חבר'ה, אני רוצה להבין מבחינה חוקית: האם דמות אחרת למעט ראש הממשלה בישראל יכולה להחליט על יציאה למלחמה לפי החוק?

לפי תקנון הממשלה הוועדות צריכות להתכנס בנוכחות יושב-ראש הוועדה או ממלא מקומו – אלא אם יש איזה סעיף תקנוני מיוחד לקבינט. כך שאם ראש הממשלה מינה ממלא מקום כיושב-ראש הקבינט וזאת הסיטואציה, אז כמו שראש הממשלה יכול לבד גם ממלא מקומו כיושב-ראש הקבינט יכול.

יש הקפדה שכשראש הממשלה יוצא לחו"ל אז הוא ממנה שר לכנס ישיבות ממשלה והוא ממנה שר לכנס ישיבות קבינט. זאת פרוצדורה שכן קיימת, כשיוצאים לחו"ל.

ואותו ממלא מקום יכול על פי החוק להחליט על יציאה למלחמה, בנסיבות שאתם תיארתם?

בסיטואציה שבה ראש הממשלה בחו"ל והוא מינה ממלא מקום בצאתו מהארץ, אז ממלא המקום יכול לכנס את ישיבות הקבינט - - -

ממלא מקום הוא ראש הממשלה לצורך העניין.

לא, זה לא מינוי לממלא מקום רה"מ, זה מינוי לכנס ישיבות קבינט או ממשלה.

הוא יכול לכנס את הישיבה והוא יכול לקבל החלטות.

הוא יכול לקבל החלטות, כן.

והוא לא צריך להתייעץ איתם?

אנחנו עונים לך תשובות על פי החוק.

רגע, חבר'ה, אנחנו מבקשים רק לפי החוק. ישי, ענת, נטע, איילת וגיל – המשפטנים – מה שהתחדד כאן בגין השאלה של עמר בר-לב היא סוגיה מאוד משמעותית: בעצם לפי החוק והפרשנות שנתנה כאן ענת אסיף, לא רק ראש הממשלה יכול להכריז על יציאה למלחמה, אלא גם ממלא מקומו בניהול ישיבת הקבינט. זו המשמעות. עמר, השאלה שלך הייתה באמת מאוד מעניינת.

זו לא הייתה שאלה, זו הייתה אמירה, וצריך לבדוק אם היא נכונה או לא נכונה.

בכל מקרה, אני רוצה לומר שאני לא בעד הטלת קוורום על פורומים של הממשלה. בממשלה יש בין 20 ל-30 שרים וסביר להניח שלכל דיון יגיעו יותר מאשר רק ראש הממשלה. ולכן אני לא בעד ללכת לקיצוניות ולהתחיל להטיל קוורום על הממשלה.

אבל אנחנו מדברים כאן על מקרה קיצוני. החלטה על יציאה למלחמה זה מקרה חריג קיצוני. ובניגוד למה שאמר ניסן קודם, בספק אם אפשר יהיה במצב כזה לשלוח הודעות בווטסאפ או בטלפון ולומר שהקבינט מתכנס בדחיפות בשביל להחליט לצאת למלחמה. סביר להניח שלא ניתן יהיה לפרט דבר כזה. ולכן, בגלל שמדובר במקרים קיצוניים ובגלל שמדובר בנושא מאוד קיצוני, הוחלט בחוק הזה להסמיך את הקבינט. כי הקבינט הוא גוף מקצועי. אז אני מבין שלא כל חברי הקבינט תמיד יהיו זמינים, אבל אני חושב שכן צריך לקבוע קוורום מסוים של הקבינט שרשאי להחליט על יציאה למלחמה. האם זה מחצית, כמו שהציעו פעם קודמת? האם לפחות שלושה? אפשר לדבר על זה. אבל או שראש הממשלה יביא את זה להחלטת ממשלה, ואז גם במקרה קיצוני, אם הוא לבד אז הוא לבד; או, אם זה הולך לקבינט, כי הוא מבין שצריך להעביר את זה לגוף מקצועי – אז שתהיה משמעות לגוף המקצועי הזה.

רוברט, בבקשה.

את מה שהיה לי להגיד אמרתי בפני - - -

אל תבנה על הזיכרון שלנו.

אני חושב שאין צורך לגעת בחוק. כפי שהממשלה הביאה אותו במתכונת הראשונה, כך אני רואה לנכון להעביר את החוק. אני לא חושב שצריך קוורום ושבעקבות הקוורום צריך למצוא את הגמישות הרלוונטית לממשלה – זה דבר גורר דבר. ולכן אני סברתי אז ואני גם סבור היום שאיך שהחוק הגיע במתכונתו הראשונית, כלומר שהקבינט יחליט, זה מה שצריך.

אני שואל אותך שאלה ששאלתי גם קודם: האם אתה רואה מצב שבו ראש ממשלה בישראל מחליט לבדו על יציאה למלחמה? על פי המשפטנים החוק במתכונת שעליה אתה מדבר מאפשר לראש הממשלה להחליט לבדו על יציאה למלחמה, והמשפט יהיה משפט הציבור, בדיעבד כמובן.

תאורטית זה יכול להיות, אבל בתאוריה כל דבר יכול להיות.

לא, אני שואל מה עמדתך. האם אתה חושב שהחוק הזה מאפשר לראש הממשלה לקבל לבד החלטה על יציאה למלחמה?

הטענה היא שאם אין קוורום אז הוא יכול בנסיבות כאלה ואחרות להיות לבד בחלטה.

אגב, גם אם הסמכות היא בידי הממשלה, גם אם הסמכות היא בידי הקבינט וגם אם הסמכות היא בידי שניהם, על פי החוק כפי שפירשו אותו המשפטנים כאן, ראש הממשלה עדיין יכול לקבל החלטה לבדו על יציאה למלחמה. מה שהתחדד כאן בעקבות השאלה של עמר זה הנושא שזה יכול להיות אפילו של ממלא מקומו שמונה לצורך העניין הזה.

תראה, אני סבור שבתאוריה זה יכול לקרות, אבל בפרקטיקה קשה לי להאמין שזה יקרה, מכיוון שלדיונים כאלה מגיעים בדרך כלל רוב השרים אם לא כולם. כשמדובר על אירועים חריגים כולם מגיעים. לכן אני חושב שהדבר הזה הוא - - -

תראה, אני אומר את זה כי אנחנו עוסקים בחוק יסוד. אני אומר את זה לחברי הכנסת: אנחנו עוסקים בחוק יסוד. ואם זה תאורטית יכול לקרות אז גם מעשית זה יכול לקרות. והשאלה היא אם אנחנו כמחוקק שמחוקק חוק יסוד רוצים לסכור את האפשרות הזו, או שאנחנו יודעים לחיות עם זה בשלום.

אם אתה רוצה לסכור את האפשרות הזאת אז בוא נעשה קוורום בלי שום אפשרות לצאת ממנו. אתה יודע, זה כמו שתגיד שצריך לנהוג על פי חוקי התנועה. אלא שבנוסח הנוכחי אתה אומר: צריך לנהוג על פי חוקי התנועה, אבל במקרים מסוימים אפשר לא לעשות את זה. וזה בעיניי הרבה יותר גרוע. זה - - -

אני תמיד אומר: אתה רוצה להרוס הסבר? תן דוגמה. נתת דוגמה, הרסת את ההסבר. חפש דוגמה יותר טובה.

ידעתי שתגיד את זה, אבל אני חושב שזה לא נכון. הנוסח הנוכחי, בזה שהוא מבליט את האפשרות הזאת, הוא בעצם יוצר איזו הרשאה למשהו שלא רק השכל הישר אלא גם הנוהג במדינת ישראל אומרים שהוא לא יקרה. אם אתה רוצה לסכור אותו במאה אחוז כנגד זה, אז בבקשה, אז תלך על קוורום בלי חלונות.

עפר, אני קורא לטובתך ולטובת אלה שלא היו כאן קודם מתוך דברי ההסבר לחוק המוצע: יצוין כי גם לעניין החלטת הממשלה לפי סעיף 40(א) לא נקבעו הוראות בנוגע למניין החוקי לקבלת החלטה. לא נקבעו הוראות לגבי קוורום. ברור כי הן החלטת הממשלה והן החלטת ועדת השרים כפופות לעקרונות המשפט המינהלי ובכלל זה למבחני סבירות הפעולה המינהלית.

דברי ההסבר האלה בעצם אומרים שבסוף, בהיעדר כל קוורום, ראש ממשלה בישראל יכול לקבל החלטה לבד. כמובן שזה יצטרך לעמוד במבחן הסבירות המינהלית וכו' וכו', אבל הוא יכול לקבל לבד החלטה לצאת למלחמה. כך שזה לא תאורטי, זו המשמעות החוקית.

כן, אנחנו דיברנו על זה בהרחבה בכל הגלגולים הקודמים. אבל בסוף הבנו שגם כשאתה מחליט לעשות קוורום, אתה צריך לתת את הגמישות לממשלה. ברגע שאתה נותן גמישות לממשלה אתה צריך למצוא עוד בלמים ואיזונים, וברגע שאתה מוצא עוד בלמים ואיזונים אז אתה צריך אחר כך לחפש איך אתה נותן עוד גמישות לממשלה.

לא, הממשלה מציעה בחוק החדש לבטל את הקוורום.

אז אני הצעתי גם לבטל, כי בסופו של דבר אתה צריך להביא חוק שאתה יכול לחיות איתו, ולא לחפש איך אתה מקשה ואחר כך מקל ואז שוב מקשה ואז שוב מקל וכו'. לכן אני חושב שבסופו של דבר, למרות המצב התאורטי שיכול לקרות, שראש הממשלה ייתן החלטה באופן אישי – אני חושב שזה מדע בדיוני, אבל זה יכול לקרות.

למה מדע בדיוני?

זה מאוד תלוי באישיות של הבן אדם.

אמרתי שזה כן יכול לקרות. יש הרבה דברים בישראל שהם מדע בדיוני אבל הם קורים.

אני שואל את השאלה הזאת כי ברגע שאתה מוריד את כל החסמים אז אתה בעצם אומר שההצעה מאצילה את זה לקבינט והם מוסמכים לקבל החלטה על יציאה למלחמה. אבל היא גם אומרת לראש הממשלה שאם הוא יחליט לצאת למלחמה הוא לא יפעל באופן לא חוקי, אלא הוא ייכנס למתחם הסבירות המינהלית.

היום ראש הממשלה מקבל הרי בממשלה את ההחלטה לצאת למלחמה. עכשיו, ברגע ששרים לא מתייצבים בנסיבות כאלה ואחרות, נניח התפטרו, אז ראש הממשלה יכול לקבל החלטה לצאת למלחמה - --

כן? אתה חושב שבמשבר פוליטי - - - ?

נוצר מצב של מלחמה. האם הוא לא יכול להצהיר שהוא יוצא למלחמה?

אתה היית נותן לראש ממשלה לקבל החלטה לבד, במצב של משבר פוליטי, בלי ממשלה, לצאת למלחמה?

נניח יש משבר פוליטי בישראל, כולם התפטרו חוץ מראש הממשלה, ותוקפים אותנו מצפון. אז מה? אנחנו לא מכריזים מלחמה?

לא, יש ממשלת מעבר, אתה לא נשאר בלי ממשלה. זה לא רשות מקומית, שאתה יכול להישאר בלי מועצה.

גם יכול להיות שכולם יתפטרו. היה אירוע דומה אצל ברק – רוב הממשלה שלו התפטרה והוא היה שר של הכול כמעט, ואם היה אירוע מלחמתי אז הוא היה מקבל החלטה כמעט לבד.

היו מספיק שרים - - -

אתה מדבר על תאוריה, ובתאוריה יכול להיות מצב כזה.

אבל כשאין ממשלה יש ממשלת מעבר.

אדוני היושב-ראש, הרי מ-1948 עד 1996 – ומ-1996 יש הוראה ברורה שהממשלה תחליט על פתיחה במלחמה – יכלו ראשי ממשלות לפתוח במלחמה לבד. זאת אומרת, הם יכלו לכנס ממשלה, אף אחד לא היה מגיע, והם היו יכולים - - -

תיקנו את זה. אבותינו תיקנו את זה.

ואף אחד לא ניצל את זה מאז 48'.

חבר'ה, אנחנו עוסקים פה בחוק יסוד. אני שואל את עצמנו כמחוקקים האם בחוק יסוד אנחנו חיים עם זה בשלום או לא חיים עם זה בשלום. כל אחד נותן את התשובות שלו, אבל בסוף צריך להרים אצבע על השאלה האם אתה נותן לראש הממשלה סמכות להחליט לבד על יציאה למלחמה, כן או לא.

אבל האצבע כבר הורמה וזה הנוהג הקיים, ועכשיו אתה - - -

לא, האצבע לא הורמה - - -

האצבע כבר הורמה.

אם אנחנו לא משנים את החוק, לראש הממשלה אין היום אפשרות להחליט על יציאה למלחמה לבדו.

אם אתם לא מקבלים את זה.

אם לא משנים את חוק היסוד הקיים, לראש ממשלה אין סמכות להחליט על יציאה למלחמה לבדו, הוא חייב לפחות את שר הביטחון בנסיבות קיצוניות וכו' וכו'.

אלא אם כן הוא מחזיר את זה לממשלה. זה היה הנוהג הקיים, מר דיכטר.

נניח יש אירוע שכל חברי הקבינט כולל שר הביטחון התפטרו מהממשלה ובדיוק ברגע הזה יש התקפה על ישאל. ראש הממשלה לא יכול להכריז על מלחמה?

תראה, יגידו המשפטנים שיש ממשלת מעבר ואין דבר כזה שאין ממשלה בישראל.

נכון, אבל ראש הממשלה הוא השר של הכול. יכול לקרות מצב כזה.

לא, אין דבר כזה. ברשות מקומית יש מצב כזה, אבל זה לא קיים בממשלה.

אצל אהוד ברק היינו מאוד קרובים למצב שרוב השרים היו בחוץ.

רוב השרים עדיין היו בפנים.

לא.

יואב, אתה רוצה להתייחס?

אני סומך על מה שעפר שלח, בחוכמתו כי רבה, אומר, ואני איתו יחד. מה שהוא יצביע מקובל עליי.

חזון אחרית הימים.

זה פעולת תגמול טובה ליאיר לפיד, שהצביע בשבילנו בקריאה ראשונה.

רוברט, ואתה עוד מדבר איתי על מצבים בדיוניים...

חבר'ה, בני לא נמצא פה, אבל הוא אמר שאם ראש הממשלה מחליט שכתפיו רחבות מספיק, הוא יקבל החלטה על יציאה למלחמה, והציבור ישפוט אותו, ולא החוק. ואני שואל: מתי הציבור ישפוט אותו? איך הוא אמר, שאם הוא קיבל החלטה לא טובה והפסדנו במלחמה, אז הציבור ישפוט אותו, ואם הוא קיבל החלטה טובה אז - - -

עם כל הכבוד, ההערה של בני לא רלוונטית לחוק.

חבר'ה, אני כבר אמרתי פעם בדיון פה: הציבור, עם המנורה על הכתפיים האלה, בדרך לרומא, ישפוט את ראש הממשלה? אני אומר לכם - - -

אדוני היושב-ראש, באוקטובר 73' הייתה מלחמה, בדצמבר היו בחירות, הציבור היה עדיין בשוק ועדיין בחר באותה ממשלה, אבל ב-77' הוא כבר זרק אותה.

מה המשמעות של מה שאתה אומר?

היה עדיין אפטר-שוק בדצמבר, אבל ב-77' כבר - - -

זה לא היה אפטר-שוק, זו הייתה ועידת ז'נבה. הייתי נער, אני זוכר את זה ואני זוכר למה הצביעו כמו שהצביעו. אבל מה זה שייך לענייננו?

אני מתכוון לזה שהציבור - - -

הציבור של 74' הוא לא הציבור של 2018, כולנו יודעים את זה, אנחנו חלק מהציבור הזה. אני אומר לעצמנו שברגע שאנחנו דנים בהצעת הממשלה לתיקון חוק היסוד והממשלה מציעה להוריד את הקוורום של הקבינט ולהוריד את הסעיף שעוסק בנסיבות קיצוניות שבהן ראש הממשלה ושר הביטחון יקבלו את ההחלטה, אז בעצם הורדנו את כל החסמים מלהגיע למצב שבו ראש ממשלה בישראל מקבל החלטה לבד על יציאה למלחמה. עכשיו, תראו - - -

התרופה היחידה למה שאתה אומר זה קוורום בלי חלון. אם במצבי קיצון עסקינן, אז המצב שבו ראש הממשלה יהיה גם שר הביטחון הוא אפילו לא מצב קיצון במדינת ישראל, הוא היה בחלק גדול משנותיה של מדינת ישראל. ולכן - - -

עפר, יגידו לך המשפטנים פה שכשהסעיף בחוק הקיים אומר שזה ראש הממשלה ושר הביטחון, אין בו כוונה שראש הממשלה כשר הביטחון יקבל החלטה לבד.

אבל מה אם זה אותו אחד?

אבי, אתה לא יכול לעשות מזה את מה שנוח לך - - -

אז בואו נשמע את המשפטנים.

בנסיבות הקיצוניות האלה וכשראש הממשלה הוא שר הביטחון, אז מי עוד יחליט?

לא עבר מספיק זמן עם הסעיף הזה בשביל שאנחנו נכתוב את חוות הדעת הפרשנית שלו.

תשובה משפטנית מובהקת, ענת.

גיל, מה אתה אומר? על בסיס החוק הקיים האם ראש ממשלה שהוא גם שר ביטחון יכול לקבל החלטה בעצמו לבד?

אני אומר כך. תראה, בסופו של דבר אנחנו בודקים את החקיקה היום אל מול החלופה שנמצאת, שהיא החקיקה הקודמת שעברה בכנסת. עכשיו, זה נכון שיש חסרונות גם לחקיקה הזו, אבל בסופו של דבר הכנסת צריכה לבחור בין שתי האלטרנטיבות, וצריך לעשות את המאזן הכולל. עכשיו, אנחנו לא אדישים או חושבים שהדברים שאתה מעלה פה, כבוד היושב-ראש, הם לא נכונים או דורשים ליבון, אבל בסופו של דבר זה צריך להיבדק אל מול מה שרוצים לתקן. ומה שרוצים לתקן – לא בכדי מביאים אותו לדיון נוסף. ולכן, זו השאלה שצריך לדבר עליה.

זו תשובה נהדרת של פוליטיקאים. אבל יש כאן שאלה של כן ולא. האם מן החוק הקיים, זה שהתקבל בכנסת, עולה שאם ראש הממשלה הוא גם שר הביטחון אז למעשה הוא יכול לקבל את ההחלטה לבד. כן או לא?

רק בגלל שאנחנו בדיון ואתם שואלים שאלות, אז אני אגיד את זה, אבל זה לא משהו שהוא מתחייב כעמדת היועץ המשפטי לממשלה... אבל אני רוצה להגיד עוד דבר אחד: שימו לב שבנוסח הקיים לא כתוב שראש הממשלה ושר הביטחון רשאים להיות אלה שמקבלים את ההחלטה, אלא הם אלה שמקבלים את ההחלטה על כך שהקבינט יוכל לקבל את ההחלטה המשמעותית בהרכב מצומצם יותר. ולכן השאלה שלכם נוגעת לחלק הראשון של ההחלטה, שאומר – בואו נראה אם יש כאן נסיבות קיצון, שאז השאלה היא רלוונטית. אם יש נסיבות קיצוניות אז ההחלטה יכולה להתקבל במניין חוקי מצומצם יותר מהקוורום של החצי. אז לכאורה, גם אם אנחנו עונים על השאלה הראשונה בכן ולא - - -

אז אם אני ראש הממשלה ושר הביטחון אז אני מקבל החלטה שזה יכול להיות בפורום שלי, ואז קיבלתי את ההחלטה. אי לכך התשובה היא כן.

אם אתם רוצים ואם יש זמן להתפלפלות המשפטית הזאת - - -

זה לא התפלפלות.

לגבי השאלה של הסיטואציה שבה שר הביטחון הוא גם ראש הממשלה, גם אם נענה כן וגם אם נענה לא – אחרי שמקבלים את ההחלטה שיש נסיבות קיצוניות, כתוב שההחלטה המהותית לצאת למלחמה היא בהרכב מצומצם של הקבינט. כלומר, לא כתוב - - -

אבל זה יכול להיות גם הרכב של שניים.

אז זה ראש הממשלה והתולעים שלו, אם הוא טורח להוסיף אותן לדיון. כלומר, התשובה היא כן. נורא פשוט.

אבל מ-48' זה ככה.

בסדר, זה ככה, זה ככה גם בממשלה, כבר אמרנו את כל הדברים האלה. אבל אני חוזר ואומר: אבי, כדי לענות למה שאתה מעלה – ואני העליתי אותו בהתחלה מזווית אחרת, שהיא בעיניי יותר חשובה, כי מקרה הקיצון הוא אכן מקרה מאוד מאוד קיצון – התשובה היחידה היא קוורום ללא חלון.

בהינתן שתי האפשרויות הקיימות, כבר אמרתי מה עדיף בעיניי. אבל אם אתה, אבי, מעלה את הדאגה הזאת ברצינות, אז התשובה היחידה אליה היא להגיד: קוורום-קוורום, נקודה.

גם באינטואיציה וגם בקוגניציה מסתדר לכל אחד מאיתנו שלא יקבל ראש ממשלה לבדו החלטה על יציאה למלחמה. אני חושב שזו התקינות החוקית וזו התקינות החקיקתית. יכול להיות שמבצעית זה נוח, אבל מבחינה חקיקתית זה נראה לי מאוד מאוד בעייתי, גם אם זה תאורטי. הרי בישראל אתה אף פעם לא יכול לדעת מתי זה יתפוס אותך, והשאלה היא אם אנחנו בחוק יסוד רוצים לאפשר מצב שבו ראש ממשלה, באשר הוא, יוכל לקבל החלטה בגפו לצאת למלחמה. חבר'ה, יציאה למלחמה - - -

אבי, כל מה שאני אומר הוא שאם אתה מחיל את המבחן הזה, אז הוא חל גם על המצב הקיים. הוא חל עליו אפילו במידה יותר גדולה של סבירות, בגלל ש - - -

המצב הקיים זה הממשלה.

לא, המצב הקיים זה לא רק הממשלה אלא גם החוק כמו שהוא התקבל בכנסת. כי עוד לא היינו במקרה קיצון - - -

עפר, החוק לא מאפשר לו לקבל החלטה לבד.

ב-70 שנות המדינה לא היינו במצב שראש הממשלה ביקש לקבל את זה לבד, אבל היינו גם היינו במצב שבו ראש הממשלה היא גם שר הביטחון, ואחרי לחץ פיזי מתון אפילו המשפטנים הודו שמהנוסח הנוכחי עולה שראש הממשלה בהיותו גם שר הביטחון יכול לקבל את ההחלטה לעשות את זה בפורום מצומצם, כאשר הפורום המצומצם הזה יכול להיות רק ראש הממשלה. כך שאם אתה מחיל את המבחן הזה על ההצעה לשינוי, אז בוא נחיל אותו גם על המצב הקיים. אתה לא יכול להגיד שהמצב הקיים פותר אותו. ואם אתה רוצה לפתור אותו אז בבקשה – קוורום בלי חלון. אני אצביע בעד.

גם צריך לזכור למה הגענו לדיון הזה. כי הטענה הייתה שהנוסח שאושר נותן את מה שאתה אומר מתחילת הדיון. שבעצם אנחנו אפשרנו... הרי בגלל זה אתה פה היום. אלא שעכשיו אתה אומר: לא, בעצם יכול להיות שבנוסח הזה יש יותר מענה לעניין הזה מאשר בנוסח שאני הולך לתקן.

א', אני שמחתי מאוד לשמוע את ההערה של עפר שלח. מה שעשית ליואב בן צור זה צמחונות. אם הייתי יודע את זה כשהייתי בתפקידים רלוונטיים הייתי משתמש בזה, כי לא תמיד הלחץ המתון היה אפקטיבי, לעומת הלחץ הכלכלי שהיה פה, שהיה מאוד אפקטיבי...

אני חוזר לענייננו. תראו, החוק שעבר בכנסת הוא חוק חד וברור. הוא אומר שיהיה קוורום והוא אומר שראש ממשלה לא יוכל לקבל לבד החלטה לצאת למלחמה. אלה שני הסעיפים שהוא אומר.

זה לא בדיוק מה שהוא אומר.

זה בדיוק מה שהוא אומר. חבר'ה, אני מוכן לקרוא את זה: אצלה הממשלה את סמכותה כאמור לקבינט, יהיה המניין החוקי לקבלת ההחלטה בוועדת השרים מחצית מחברי הממשלה המכהנים בוועדה. כלומר, קוורום של חצי מהקבינט. ואולם, בנסיבות קיצוניות ומנימוקים שיירשמו ואם הדבר הכרחי מטעמי דחיפות שאינם מאפשרים לכנס את המניין החוקי האמור, רשאים ראש הממשלה ושר הביטחון לקבל את ההחלטה במניין חוקי מצומצם יותר, זאת אומרת, עד שניהם.

לא בהכרח - - -

הרי אם שניהם צריכים לקבל את ההחלטה, לא יכול להיות ששר ביטחון יגיד לראש ממשלה "אתה מקבל את ההחלטה".

למה לא? אנחנו מדברים תאורטית, אז למה לא?

את יודעת מה, גם בשביל זה - - -

אני מרגיש כאילו אנחנו דנים ברוויזיה על החוק.

תראו, הממשלה מגישה הצעת חוק חדשה – זה האימא של כל הרוויזיות.

ענת, את יודעת מה? אני הולך עם רני ואיתך עד הסוף. את אומרת שבפרשנות יותר מתקדמת יכול להיות שהחוק הקיים לא מונע מראש ממשלה לקבל החלטה לבד. אבל אני חושב שזאת פרשנות יותר מחמירה מאשר בלי הסעיף הזה, תסכימי איתי. זה יותר מחמיר מאשר בלי הסעיף הזה, כי בכל אופן כאן ראש ממשלה ושר ביטחון צריכים לקבל החלטה - - -

כן, אבל אתה מתחילת הדיון דוחק לפינה לכיוון האפשרויות החוקיות הכי קיצוניות - - -

נכון. אני שואל ואני מבקש לקבל תשובה מראש הממשלה ומשר הביטחון: האם הם רואים אפשרות שראש ממשלה בישראל, על פי החוק הקיים, יקבל החלטה לצאת למלחמה לבד.

אז אני אגיד לך. כשראש הממשלה שמע את זה הוא אמר, חבר'ה, אתם לא מבינים, זה לא יעלה על הדעת. עכשיו, יכול להיות שהוא לא הסתכל בחוק וגם עכשיו הוא לא יסתכל בחוק, והוא יבוא לפה ואתה תשאל אותו, והוא יסביר לך שזה לא יעלה על הדעת.

אני אומר שזה לא יעלה על דעתי, זה לא יעלה על דעתו ואני שמח שקלעתי לדעת גדולים. אבל, אמנם דעתו של ראש הממשלה היא סופר חשובה, אבל החוק חשוב יותר. ועכשיו אני שואל: על פי החוק - - -

ראש הממשלה בא עם ההצעה הזו מתוך הבנה – וכנראה לא הסבירו לו מספיק טוב – שאחרי התיקון הזה בא לציון גואל והוא כבר לא יוכל לקבל את ההחלטה לבד.

לזה יש תרופה אחת בלבד: לקבוע קוורום, בלי "אם" ובלי "אבל". זו התרופה היחידה. אני אצביע בעדה.

או להישאר במצב הקיים. אתה גם תצביע בעד זה.

נכון. אם זה בין שתי החלופות. אני רוצה להזכיר מה היה פה בדיון הקודם. עמר בר-לב ואני העלינו את ההצעה לקוורום בלי חלון, בלי הסעיף הזה. ואני ביקשתי מהיועצת המשפטית שאנחנו נצביע על זה קודם, כי אם זה ייפול אז אני אצביע בעד ההצעה של רוברט. בעיניי קוורום בלי חלון זה הכי טוב, אחריו התיקון הנוכחי, והנוסח הקיים, זה שעבר בכנסת, הוא בעיניי הכי גרוע, מפני שהוא פותח את הפתח הזה באופן רשמי. וברגע שפתחת את הפתח הזה באופן רשמי, ועוד בחוק יסוד, אנחנו בבעיה.

אני חוזר על בקשתי: אני מבקש לקבל מראש הממשלה ושר הביטחון שתי תשובות. אחת, האם לאור החוק הקיים הם רואים מצב שבו ראש הממשלה מקבל החלטה על יציאה למלחמה לבדו. בהנחה שלא, כפי שאמר רני, אני מבקש לקבל הצעת נוסח שמקבעת את זה בחוק היסוד. על הצעת הנוסח הזו אנחנו נעשה את הדיון בשבוע הבא, ואני מקווה שגם נצביע על זה שבוע הבא.

אדוני היושב-ראש, זו שאלה משפטית?

זו שאלה חוקית, לא משפטית.

אתה מפנה את השאלה לראש הממשלה או ליועץ המשפטי לממשלה?

ראש הממשלה חופשי להתייעץ... מאחר שבחוק הקיים ראש הממשלה ושר הביטחון, להבנתי כמי שניהל את הישיבה שבה עבר החוק הזה, הם היחידים ש... עלה כאן ספק לגבי האם החוק הקיים מונע את זה. התיקון בוודאי לא מונע את זה, הוא אפילו מקל על זה. ולכן אני מבקש לקבל עמדה משר הביטחון וראש הממשלה לגבי השאלה האם הם רואים אפשרות שראש ממשלה לבדו יקבל החלטה על יציאה למלחמה. בהנחה שהתשובה, כמו שאתה אומר, רני, תהיה שלילית - - -

לא על פי החוק, אלא על פי תפיסת העולם שלו. זה כל כך ברור.

אבל זו תפיסת עולם של ראש הממשלה, זה לא תפיסת העולם של החוק, כי החוק כן מאפשר לראש ממשלה לקבל לבד החלטה לצאת למלחמה. או במילים אחרות, החוק לא מונע מראש ממשלה לקבל החלטה לצאת למלחמה לבד.

מ-48' זה ככה.

עד מתי?

עד 2018.

אוקיי, אז עכשיו אנחנו באים לתקן את חוק היסוד, כי כנראה לא תיקנו אותו מספיק טוב. אני רוצה הפעם לוודא שהסוגיה הזו תואמת את תפיסת עולמם של ראש ממשלה מכהן ושל שר ביטחון מכהן, כדי שהוועדה תוכל לעשות דיון יותר אפקטיבי בסוגיה הזו. לכן אני מבקש לקבל עמדה ונוסח לגבי שתי שאלות: אחת, האם ראש הממשלה ושר הביטחון רואים אפשרות שראש הממשלה יחליט לבדו על יציאה למלחמה - - -

לפי התיקון שהיום באנו לאשר?

לפי החוק הקיים.

לפי החוק הקיים, עם הקוורום.

אבל כבר אמרנו עשר פעמים - - -

ענת, אמרת שאפילו לפי החוק הקיים – מה שלא היינו ערים לו – אין שום מניעה שהוא יקבל החלטה לבד.

ככה אני, ענת אסיף, גורסת.

מאה אחוז, אני מעריך מאוד את הפרשנות הזאת. ולפי החוק המוצע קל וחומר שהוא יכול.

אמרנו שהוא יכול.

ואומר רני שראש הממשלה לא מעלה בדעתו שראש ממשלה יקבל החלטה כזו לבד. אני חושב שזו עמדה מאוד חכמה, נבונה, מבצעית וממלכתית, ואני מבקש לקבל את הנוסח שמקבע בחוק יסוד שראש ממשלה לא יקבל לבד החלטה על יציאה למלחמה. אם זה מוסכם וזה מקובל אז רק צריך לנסח את זה.

רק בשביל להבין, כדי שנעביר נכון את המסר – אדוני מבקש תיקון לנוסח שהובא בפני הוועדה. אדוני מבקש שהממשלה תסכים לתקן את הנוסח הזה באופן שיבהיר שראש הממשלה לא יכול להחליט לבד.

נכון.

את השאלה הראשונה כבר עברנו, כבר אמרנו שהוא כן מאפשר.

כן, אבל צריך להסביר לשרים מדוע.

בסדר. אבל אני רוצה להתייחס לנקודת הזמן הזאת. אנחנו לא באנו לדיון הזה מהאוויר; העמדה של הממשלה היא מה שכתוב כאן, בלי נכונות או הסכמה או רצון לשנות מילה ממה שכתוב פה. חשוב לומר את זה לפרוטוקול.

לדעתי, לעניות דעתי, הממשלה לא עסקה בסוגיה האם ראש ממשלה בישראל יכול לקבל החלטה לבדו על יציאה למלחמה. חשבנו שהחוק הקיים מונע את זה, אבל הפרשנות שאת נותנת אומרת שהוא לא מונע את זה, וקל וחומר שהתיקון בוודאי לא מונע את זה. ואני חושב שאם עמדתו של ראש הממשלה נחרצת, כמו שאומר סגן ראש המל"ל, בעניין של לא להחליט לבד על יציאה למלחמה, אז זה נראה לי לא עניין מסובך לנסח את זה, כדי שזה יהיה מקובע בחוק יסוד.

כל החלטת מדיניות שתתקבל, אם היא תהיה - - -

אנחנו נקבע דיון בשבוע הבא, מתוך הנחה שנרצה כולנו, גם הממשלה וגם הכנסת, להעביר את זה בשבוע הבא בכנסת בקריאה שנייה ושלישית. ולכן אנחנו מבקשים לקבל את ההחלטה בנושא הזה, כדי לעשות פה דיון ביום שני או שלישי ולהתארגן להצבעה.

תודה רבה, הישיבה נעולה.


הישיבה ננעלה בשעה 10:45.