ôøåèå÷åì ùì éùéáú åòãä

ôøåèå÷åì ùì éùéáú åòãä

àåîðéè÷

2018-10-15OMNITECH



הכנסת העשרים

מושב רביעי

פרוטוקול מס' 3

מישיבת הוועדה המשותפת לוועדת החוץ והביטחון ולוועדת החוקה, חוק ומשפט לעניין חוק-יסוד: הממשלה (תיקון מס' 5) והצעת חוק הממשלה (תיקון מס' 12)

יום ראשון, י"ד באייר התשע"ח (29 באפריל 2018), שעה 10:00

1. הצעת חוק-יסוד: הממשלה (תיקון מס' 5) (סמכויות לעניין פתיחה במלחמה או נקיטת פעולה צבאית משמעותית)

2. הצעת חוק הממשלה (תיקון מס' 12) (אצילת סמכות לוועדת השרים לענייני ביטחון לאומי), התשע"ח-2018

חברי הוועדה: אבי דיכטר – היו"ר

רוברט אילטוב

זאב בנימין בגין

אורי מקלב

ניסן סלומינסקי

עפר שלח

איל בן ראובן

חיים ילין

רחל עזריה

ענת אסיף
–
מחלקת ייעוץ וחקיקה, משרד המשפטיםאורן פונו
–
ראש אשכול עבודת ממשלה, משרד המשפטיםדינה זילבר
–
המשנה ליועמ"ש הממשלה בעניין משפט מינהלי-ציבורירועי שיינדורף
–
המשנה ליועמ"ש הממשלה למשפט בינלאומיאיל זנדברג
–
עו"ד, משרד המשפטיםנטע קניגשטיין
–
ייעוץ וחקיקה, משרד המשפטיםיפעת גורדון
–
מתמחה, משרד המשפטיםשרון בניאן
–
מתמחה, משרד המשפטיםנועה בר שלו
–
משרד המשפטיםגיל אבריאל
–
יועמ"ש המל"לרני פלד
–
ראש אגף אינטגרציה וועדות שרים, המל"לאיל ברנע
–
הלשכה המשפטית, משרד ראש הממשלהישי יודקביץ
–
יועץ משפטי, משרד הביטחוןסא"ל יוסי אבוזגלו
–
רע"ן צ"א, צה"לאל"מ יפעת תומר
–
רמ"חית יעח"קרב"ט שירז נרי
–
דו"צעמיחי כהן
–
פרופ', מנהל התכנית לביטחון ודמוקרטיה, מוזמנים נוספיםלירון ליבמן
–
עו"ד, חוקר, המכון הישראלי לדמוקרטיהדורון סלע
–
אחראית קשרי ממשלעידית שפרן גיטלמן
–
ד"ר, המכון הישראלי לדמוקרטיהשמעון שטרית
–
פרופ', האוניברסיטה העבריתמיכל פנט פלג
–
חברת צוות אסטרטגיה, תנועת נשים עושות שלוםדפנס סידס-כהן
–
ראש תחום בכירה לביטחון בוועדה

מירי פרנקל-שור, גור בליי, אפרת חקאק, הדר בר-שלום

שמואל לטקו

שלומית כהן

הממשלה (תיקון מס' 5) (סמכויות לעניין פתיחה במלחמה או נקיטת פעולה צבאית משמעותית), מ/1184

הצעת חוק הממשלה (תיקון מס' 12) (אצילת סמכות לוועדת השרים לענייני ביטחון לאומי), התשע"ח-2018, מ/1184

בוקר טוב לכולם, גם לחברי הכנסת וגם לאורחים, וגם למי שהיה בעבר חבר כנסת. אנחנו ממשיכים דיון נוסף בשתי הצעות חוק ממשלתיות. בדיון היום ביקשנו להתחיל ולשמוע התייחסות של גורמים חיצוניים למערכת הממשלתית, מגופים באשר הם, גם יותר ממוסדים או פחות ממוסדים. ראינו גם חוות דעת שקיבלנו, וההזדמנות כאן, מעבר לחוות הדעת הכתובות שנשלחו, היא לשמוע את הדברים מפי אומרם. פרופ' עמיחי כהן, ראינו גם את המסמכים שהמכון הוציא ואתה חתום עליהם ואתה נושא באחריות, אלא אם אתה מאציל את זה.

גם הוא וגם לירון.

נכון, שניכם חתומים. בבקשה, עמיחי.

אני מכהן כראש התוכנית לביטחון דמוקרטיה, על שם אמנון ליפקין-שחק, מהמכון הישראלי לדמוקרטיה. אתי נמצאים כאן עו"ד לירון ליבמן, לשעבר התובע הצבאי הראשי וראש ענף הדין הבינלאומי בפרקליטות, וד"ר עידית שפרן גיטלמן, שניהם חוקרים בתוכנית.

אני רוצה להעלות בקיצור נמרץ כמה הערות מרכזיות שמייצגות את עמדתנו. מכלול ההערות מצוי בחוות הדעת, כמו שציינת. אני אדבר רק על הדברים העיקריים.

קודם כל, אני רוצה לומר שהעיסוק בתיקון סעיף 40 לחוק יסוד: הממשלה הוא מבורך. ברור כבר שנים רבות שהסעיף מנוסח בצורה שאיננה מייצגת גם את המנהג החוקתי בניהול ענייני הביטחון הלאומי, וגם לא הסדרים שקבועים למשל בחוק יסוד: הצבא ואת המקובל בעולם. אז אין ספק שהסעיף דורש עדכון ותיקון. אבל אני מבקש להזהיר את חברי הוועדה או לבקש מהם לחשוב על כך שתיקון מהיר יכול להביא לתיקון חלקי בלבד של בעיות בסעיף. ויותר מזה, תיקון של טלאי בנושא שהוא אולי הנושא הכי חשוב בתפקידי הממשלה, וזה הנושא של יציאה למלחמה, עלול להביא גם לנזק. ואני אבהיר למה אני מתכוון. אני לא יודע אם יש חלילה צורך קונקרטי בתיקון המיידי, אבל אולי כדאי לחשוב קצת על הרחבת הדיון בנושא הזה.

אני אומר לגופו של עניין. קודם כל, לגבי הנושא של הכותרת של הסעיף והמילים "המדינה לא תפתח במלחמה". כותרת הסעיף, כפי שהיא היום וכפי שהיא אמורה להישאר גם אחרי התיקון, היא "הכרזת מלחמה" ומתווסף לה "נקיטה בפעולות צבאיות". לא ברור לגמרי למה הכוונה בהכרזת מלחמה. הכרזת מלחמה במובן המסורתי של המשפט הבין-לאומי כבר לא קיימת. אין דבר כזה. לא מכריזים מלחמות. בדקתי וב-30 השנים האחרונות בעולם הוכרזו שלוש, וכולן באפריקה. אין דברים כאלה. אז אם הכוונה היא לאיזשהו מונח במשפט הבין-לאומי, אין טעם במילה הזאת, היא רק מטעה. אם הכוונה כאן היא לאיזושהי הכרזה פנימית לצורך יישום בחוקים אחרים, כמו חוק מס רכוש וכו', אז צריך לפרט את זה. הסעיף לא עוסק בזה בכלל. הסעיף לא עוסק בנושאים האלה, הוא עוסק בנושא של מלחמה והחלטה לגבי עצם המלחמה.

הנקודה השנייה היא לפתוח במלחמה. זה לא קשור לתיקון הקונקרטי, אלא למילים שבסעיף שקיימות עוד לפני התיקון. אבל אם כבר עוסקים בסעיף, להשאיר את המינוח "לפתוח במלחמה" זה דבר בעייתי. מדינות אינן פותחות במלחמה, זה אסור באיסור חמור במשפט הבין-לאומי לפתוח במלחמה. מדינות יוצאות כמובן למלחמה, מטעמים של הגנה עצמית, אם הן מותקפות. אבל פתיחה במלחמה היא מונח שהוא בעייתי מאוד שיהיה בספר החוקים של מדינת ישראל, במיוחד בנושא חוק יסוד.

אני מבקש להציע קודם כל לחשוב על הכותרת, האם יש צורך במילה הכרזה, או אפשר להסתפק, כמו שהתיקון מציע, נקיטה בפעולה צבאית משמעותית, שזה בעצם הנושא של הסעיף, במיוחד לאחר התיקון. ושנית, את המונח "לפתוח במלחמה".

מה זה פעולה משמעותית בעיניך?

זאת הבעיה הבאה בסעיף, בדיוק לזה התכוונתי להגיע. בעצם הסעיף עוסק רק במונח אחד, והוא מלחמה. בית המשפט העליון אמר לנו בפסק הדין בעניין ביילין, זה פסק הדין היחיד שעוסק בחוק, שמלחמה צריך לפרש לפי המשפט הבין-לאומי. מלחמה לפי המשפט הבין-לאומי זה מאבק אלים בין שתי מדינות. אבל מדינת ישראל, ובכלל מדינות בעולם, כמעט לא יוצאות למאבק אלים בין שתי מדינות רוב העניינים הצבאיים שאנחנו במדינת ישראל נתקלים בהם אלה מבצעים נגד ארגוני טרור, נגד כוחות לא מאורגנים. לכאורה סעיף 40(א) בנוסח הנוכחי וגם בנוסח המתוקן לא עוסק בזה כלל. סעיף 40(ב) הוא סעיף בעייתי, מכיוון שהוא אומר שפעולות צבאיות אחרות אינן דורשות החלטת ממשלה. זה דבר מוזר, אז מי כן? הסעיף שותק בעניין הזה, אין בו הסדר, וגם לפי התיקון החדש אין בו הסדר, מכיוון שסעיף 40(א) בנוסח החדש וגם הנושא של תיקון חוק הממשלה עצמו בעניין סמכויות הקבינט, לכאורה ממשיך לעסוק בנושא מלחמה ובנושא הובלה למלחמה. אבל זה כמעט לא קיים. אני יכול לחשוב על סצנריו אחד שעליו מדובר במלחמה, והוא אם חלילה יהיה מאבק אם איראן. אבל חוץ מזה, כל מה שיש לנו זה בכלל לא נוגע לדבר הזה, ולכאורה הסעיף לא עוסק בזה.

אני רק מציין שצריך גם לחשוב, עוד לפני התיקון, על התיאום בין זה לבין מה שכתוב בחוק יסוד: הצבא. בחוק יסוד: הצבא כתוב שהצבא נתון למרות הממשלה. איך מתאמים את סעיף 2 בחוק יסוד: הצבא ואת סעיף 40 בחוק יסוד: הממשלה, ומה המשמעות של מרות הממשלה אם באמת רוב או כמעט כל הפעולות הצבאיות אינן דורשות החלטת ממשלה – גם זאת שאלה שמונחת לפתחה של הממשלה.

לכם יש פרשנות על המינוח "פעולה צבאית משמעותית" שאתם מציעים לנו?

כן. אני מציע ראשית לתקן את סעיף 40(א) ולקבוע שסעיף 40(א) של החלטת קבינט או ממשלה או כפי המוצע שאפשר להאציל לקבינט חל גם על סכסוך מזוין. סכסוך מזוין זה מונח מקובל במשפט הבין-לאומי, שהמשמעות שלו היא גם פעולה שבה מדובר בסכסוך שמבחינת מאפייניו דומה למלחמה, אבל הוא לא דווקא בין שתי מדינות, והוא כולל בתוכו את מבצע צוק איתן למשל, או את המבצעים נגד החיזבאללה. ואם לא רוצים להשתמש במונח הזה, שיכולות לו השלכות מבחינה משפטית גם על הכללים החלים על כוחות צה"ל כאשר הם נכנסים לסכסוך מזוין, אז אפשר פעולות איבה בהיקף נרחב.

כבוד היושב-ראש, הבעיה בעניין הזה, שמלחמה או סכסוך מזוין או איך שתקרא לו איננו כולל רק את צה"ל. הוא כולל עוד מרכיבים רבים במדינה. ולכן הסוגיה הזאת של מתי מחליטים או מתי יש הכרזה או הגדרה שאנחנו נמצאים עכשיו בסכסוך שאיננו פעולה צבאית, שלצורך העניין תהיה איזושהי תקיפה של מטוסי חיל האוויר בנקודה איקס כזאת או אחרת, גם אם היא עלולה להתגלגל אולי למשהו נוסף, אבל היא עדיין לא מפעילה את כלל מערכות המדינה של הגדרות של מצבי חירום וכו'. אני אומר את זה סביב מלחמת לבנון השנייה, למשל. אפשר להסתכל על הדיונים הראשונים, אפילו בתוך הצבא, בהקשר של הוויכוח האם אנחנו במלחמה או שאנחנו לא במלחמה בעניין הזה. לכן אני חושב שיש פה נקודה מאוד מאוד מרכזית של הבחנת המצב והגדרתו, וממנו אפשר לדון בשאלה מי מגדיר מה ואיך מגדיר.

אני מסכים לחלוטין שמודל אידיאלי הוא מודל שבו החלטת קבינט או ממשלה לפי סעיף 40(א) יפעיל מערכות אחרות בחוק ההתגוננות האזרחית, בחוק מס רכוש, משק לשעת חירום.

ומרף מסוים. כלומר, לא כל פעולה. הרף הזה הוא מאוד מאוד חשוב לאיזושהי הגדרה.

זה דורש דיון נרחב, אבל בעיני הרף שמקובל במשפט הבין-לאומי כסכסוך מזוין או פעולות איבה בהיקף נרחב, הוא פשט שאפשר להכניס בתוכו תוכן שיתאים להפעלת כלל המערכות. כרגע לדיון הזה אני חושב שזה גם לא מייצג את המנהג החוקתי של מדינת ישראל, שלפיו לא סביר בעינינו שהחלטה על מבצע כמו צוק איתן תתקבל בלי החלטה של הממשלה, או לפחות של ועדת השרים לענייני ביטחון לאומי, ולכן עלול להיווצר מצב שלפיו הוועדה והכנסת תתקן את סעיף 40(א) אבל ייווצר פער במציאות בין ההתנהגות של המוסדות הנבחרים במדינת ישראל, איך הם מקבלים החלטות, לבין תיקון חדש בחוק יסוד: הממשלה. אם אנחנו מדברים על משהו שנעשה לפני 30 שנה, בסדר, אז לפעמים הדברים מתפצלים ויש פער. אבל אם מדברים על משהו שעושים אותו עכשיו, ונוצר פער בין איך שמתנהגים לבין מה שכתוב בחוק, עלולה לעלות פרשנות שלפיה המטרה כאן של הכנסת הייתה לתקן אולי את איך שמתנהגים, ואז אולי במבצע כמו צוק איתן לא צריך בכלל החלטה של הקבינט, כי עובדה, כאשר הכנסת עסקה בסעיף 40(א) היא במפורש הביעה דעתה שרק בנושא מלחמה. כך עלול להתפרש. אינני חושב שזאת הכוונה, אבל תיקון שהוא רק בצורה הזאת עלול אולי להעלות פרשנות מהסוג הזה.

פרופ' כהן, הרי הדיון הזה הוא לא דיון תיאורטי. אנחנו מדינה בת 70. אפילו סיני, מלחמת 56', שנים קראו לה מבצע סיני, למרות שהיא הייתה מלחמה לכל דבר ועניין. שלא לומר מלחמת ששת הימים ומלחמת יום הכיפורים ומלחמת שלום הגליל ומלחמת לבנון השנייה. והרי צוק איתן, לו הדרג המדיני היה מחליט להיכנס לכל רצועת עזה, אני מניח שהיו קוראים לו מלחמת - -

עזה הראשונה.

- - עזה הראשונה, כן. מלחמת ההעזה. זאת אומרת, הטרמינולוגיה של מלחמה היא לא זרה לנו, ואני לא יודע מה זה 30 שנה לא היו מלחמות חוץ מאשר באפריקה. למיטב זכרוני אנחנו לא באפריקה, ומלחמת לבנון השנייה הייתה ממש כאן.

הם מתקרבים.

המסתננים זה דיון אחר, אתה מערבב. כשאנחנו עוסקים בנושא של מלחמה, יציאה למלחמה, הכרזה. אני מסוגל להבין את הדיון סביב המילה מלחמה. אבל להוציא את המילה מלחמה ולומר שזה לא מאפיין, זה נראה לי קצת מחוץ להקשר מבחינת מה שקורה לנו במדינת ישראל.

המדינה לא מכריזה מראש שהיא יוצאת למלחמה. לא במלחמת לבנון הראשונה, גם לא ב"קדש". במלחמת יום הכיפורים כן, אבל גם לא במלחמת לבנון השנייה. המדינה מכריזה על יציאה למבצע, ושאלת קבלת ההחלטות לפי סעיף 40(א) היא בנקודת היציאה. אנחנו לא בוחנים את זה בדיעבד, האם לאחור הגדרנו את זה כמלחמה.

כשארצות הברית יצאה ב-2003 לכיבוש עירק, היא כבשה את עירק. אני לא יודע איך הם הגדירו את זה בז'רגון האמריקני.

Operation.

כן, זה כמו שאנחנו אמרנו Operation Sinay. התוצאה היא מלחמה. ואני חושב שכאשר אנחנו אומרים התוצאה היא מלחמה, אז אנחנו לא יכולים לעשות את הדיון הזה כשהמילה מלחמה מפריעה לנו.

היא לא מפריעה, רק לא עושים בה שימוש. זאת בדיוק הטענה שלי. בית המשפט העליון אמר במפורש: מדינת ישראל מסיבות בין-לאומיות לא רוצה להשתמש במונח מלחמה.

לא רק בין-לאומיות.

מכל מיני סיבות, לא רוצה להשתמש במונח מלחמה.

זו לא מילה מגונה להכניס לחוק.

היא לא מגונה. אין לי התנגדות.

תכף נשמע את המציעים. הרי המילה מלחמה היא לא הצעה של הוועדה, היא מילה שמופיעה בהצעת החוק הממשלתית.

היא קיימת עוד קודם. השאלה היא האם ראוי להוסיף כפי שהנוהג החוקתי במדינת ישראל מימים ימימה, שלפניו הכרעות של הממשלה או הקבינט נדרשות בוודאי למלחמה אבל גם למבצעים אחרים בהיקף נרחב. זו השאלה.

אתה מציע להרחיב את המונח מלחמה לכל המבצעים?

לא.

אתה מייתר את המילה ולא רוצה את המילה מלחמה?

אני מציע שהסעיף יכלול דרישה להחלטת ממשלה או קבינט, סמכות האצלה, גם למבצעים שאינם עולים כדי מלחמה, כפי שהנוהג בפועל במדינת ישראל.

לפעולות צבאיות משמעותיות.

אם זה הנוסח, אז המילה מלחמה, עם כל הוויכוח שסביבה, היא למעשה מתייתרת. למה לנו כל הוויכוח ואי הבהירות בשעה שאפילו – זה הרי מקל וחומר – מבצע או פעולה או הפעלת כוח צבאי ברמה יותר נמוכה היא על-פי ההצעה כבר תיכלל בתוך ההאצלה ויחליטו עליה אחרים?

יש אולי סיבות היסטוריות.

אני חושב שהמשנה עו"ד זילבר כך שהשיבה לי בישיבה הקודמת, שזה מונח שנמצא אז רצו להתקרב. אני חושב שאחת המגמות של החקיקה הזאת היא להתרחק מעט ככל הניתן מן המצב הקיים או מן החקיקה הקיימת. אבל במקרה זה אני חושב שהניסוח עצמו מייתר את המילה, עם כל הבעייתיות שאנחנו רק רואים סביב השולחן כבר ישיבה שלישית.

אני רוצה להדגיש שהתיקון המוצע הוא הולך מעט מאוד במה שאני מציע במובן הזה שגם פעולה שעלולה להביא קרוב לוודאי למלחמה. כלומר, גם התיקון המוצע, בעיני, איננו כולל את מה שאני מציע, דהיינו הסמכת הדרישה שהממשלה או הקבינט יעסקו בנושא כמו מבצע צוק איתן. כתוב שם משהו שצריך להוביל למלחמה, ואם הפרשנות שלי נכונה, אני חושב שהיא נתמכת בפסיקת בית המשפט העליון, שמלחמה משמעותה רק בין שתי מדינות, אז מבצע צוק איתן, לא על-פי הקיים ולא על-פי המוצע, איננו כלול בפנים. אני רוצה שיהיה ברור, מה שהוועדה תחליט והכנסת תעביר, אומר שבמבצע צוק איתן זה לא כלול.

מה אתה אומר על גיוס מילואים נרחב? הרי בסוף בכל המבצעים האלה זה כן איזשהו קו פרשת מים.

זה נכון שגיוס מילואים וגיוס חירום וכו' דורש החלטה של הממשלה, אבל זה עדיין לא אומר שהוחלט לצאת למבצע.

אתה אומר, אם אני מבינה נכון, שכל המבצעים האלה – החוק הזה לא חל עליהם, בגלל שאין המילה מלחמה בפועל, כי אין מדינה. לכן אני אומרת שהעניין של המילואים הוא כן משהו שמאפיין את המבצעים האלה שהם בעצם לא מול מדינה, אבל זה כן נותן איזושהי הגדרה שיכולה להתחבר לפה.

לא דווקא. יש עופרת יצוקה, שלפי ההגדרות אנחנו נכנסנו פנימה לתוך רצועת עזה, עד החוף. יש צוק איתן, שלא עברנו קו מסוים, כי המטרה הייתה שונה, לאתר את המנהרות ולפוצץ אותן. המנהרות לא נמצאות בחוף הים. והיה עמוד ענן, שאז גויסו המילואים. אף חייל לא נכנס בפקודה לתוך רצועת עזה. אלה שלושה מבצעים, לכל אחד יש היבט שונה. אני חושב שבמושגים של מלחמה זה הדבר הכי קרוב שיש למלחמה, גם אם זה לא בין מדינות לצורך העניין. אני חושב שצריך להרחיב את זה. תסלחו לי כולם, גם האופטימיים וגם הפסימיים, זה סוג המלחמות שכנראה יהיו לנו בשנים הקרובות. עובדה, גם כשיש לך מדינה אתה תמיד תוכל להגיד שלבנון וסוריה הן לא מדינות. כי ההגדרה של מדינה זה חבר עמים שאספו אותם והם נלחמים גם ביניהם? אני מנסה להגיד שאפשר להגיע למקום שאנחנו לא רוצים. זה ההיבט החיצוני.

ההיבט הפנימי זה הפער האדיר שקיים בין קבלת החלטה על מלחמה או מבצע בסדר גודל כזה שהוא הכי דומה למלחמה, לבין ההכנות שקורות פה בתוך מדינת ישראל. והסיבות שלא מכריזים מלחמה זה לא ההיבט החוקתי, אלא ההיבט הכלכלי. כי המשמעות היא, שכל הפגיעה שהייתה בתל-אביב וכל הטילים שהיו בתל-אביב בפיצויים העקיפים היו נכנסים פנימה, ואין חיה כזאת ברגע שאתה לא מכריז על מלחמה. אתה מכריז על מבצע מוגבל, שמי שמקבל את הפיצויים העקיפים הם בדיוק מה שאלוף פיקוד הדרום או משרד הביטחון הגדירו כשטח מלחמתי. הם כן מגדירים את השטח המלחמתי, לא את השטח של המבצע, אם זה 20 ק"מ או 30 או 40. והמשמעות היא כלכלית.

הנושא השלישי זה המוכנות של העורף. זאת אומרת, מי זה שמגדיר בצורכי מבצע או מלחמה שפותחים גם את המחסנים, יש גם מל"ח וכל השרשרת הפיקודית הזאת שכולנו צריכים להיות מוכנים אליה. הפער הזה בין החקיקה לבין המציאות הוא אדיר, והוא במושגים של בין שבוע לעשרה ימים. אם אנחנו רוצים באמת להילחם, אנחנו לא יכולים להילחם מול החוק. זה הפחד שלי, זה החשש שלי, שבסופו של דבר תהיה חקיקה, אבל שום דבר לא יעבוד.

תודה, חיים. בבקשה, ניסן.

אם יש לנו כל הזמן שבעולם, אז זה בסדר מה שאנחנו עושים. אפשר רק על ההגדרה לדון בכל ארבע השעות של היום. לפי הסדר אני רואה שאין לנו הזמן הזה, ויש רצון כנראה מחר כבר להביא את זה להצבעה. זאת אומרת שאנחנו צריכים יותר להתחיל להתמקד, גם אם זה לא יהיה מושלם.

אבל זה בדיוק מה שאמרתי לפרופסור המכובד. אם בחוק כזה נלך על-פי הגדרות זמן של דיון, אז אנחנו - - -

מבחינתי אני חושב שבחוק יסוד היה צריך להיות הרבה יותר זמן. אבל אם זו המציאות שקיימת כרגע, אני חושב שאנחנו צריכים להתחיל להיכנס לגופו של עניין ולהתחיל להגדיר את סוגי הפעילויות. יש פעולה שאתה קורא לה מלחמה, יש פעולה שהיא קרוב לוודאי, יש פעולות משמעותיות, יש פעולות פחותות. לעשות דירוג של הפעולות, ואחר כך לעשות דירוג בכל אחד מהדברים מי הגוף שצריך לקבל את ההחלטה ולהתחיל להתקדם. אחרת אנחנו רק נדון בנושא של הכותרת, וחיים צודק, המדינה לא פועלת לפי זה. בנושא של הגדרת מלחמה האלמנט הכלכלי הוא שהכתיב לנו עד היום את הדברים האלה, ולכן לא הגדירו אף פעם מלחמה, כי גם מבחינה כלכלית יגדירו מה שיגדירו. אבל אני אומר שוב, בואו נתחיל. כי אם אנחנו מתחילים להגדיר סמכות של מישהו, אנחנו חייבים להגדיר את הסמכות על הכול. אנחנו לא יכולים להשאיר ולהגדיר שבמלחמה או בקרוב לוודאי למלחמה זו הממשלה שיכולה להאציל לקבינט, ומה קורה בפחות מזה, במבצעים משמעותיים? אם לא הגדרנו כלום, אז לא הגדרנו לשום דבר. אולי כמו שקיים היום. אבל אם אנחנו מתחילים להגדיר, אנחנו חייבים לדעת להגדיר מה אנחנו רוצים. מה קורה במבצעים שאולי הם הרוב, הם משמעותיים אבל לא מביאים למלחמה. מי כן דן בזה, הממשלה, הקבינט, שר ביטחון וראש ממשלה? צריכים להגדיר ולהתחיל להתקדם עם זה. אחרת נסתובב ולא נתקדם. אחר כך יש לנו עוד כמה דברים. צריכים לדעת מי זה הגוף שיגדיר אם זה קרוב למלחמה או לא, כי רק על הדבר הזה, אם לא נגדיר מי הגוף שמגדיר את זה, או מי האיש שמגדיר את זה, אז יהיו דיונים וזה יגיע עד בג"ץ, ובסוף ייתנו לבג"ץ להחליט. צריכים גם את זה להחליט, האם זה ראש ממשלה ושר ביטחון שמגדירים אם זה קרוב למלחמה או לא, או גוף אחר. אבל צריכים להחליט, ושזה יהיה זריז. כי לפעמים אנחנו מדברים בעניין של דקות או שעות שבהן צריך לקבל החלטות ולפי זה צריכים להנחות את הצבא, ואין לנו כל הלוקסוס. לפעמים כשאנחנו יוזמים מבצע, אז יש לנו אולי הלוקסוס לדיון. אבל לא תמיד. הרבה פעמים אין לנו הלוקסוס הזה. או מבצע שמתפתח ומתרחב, צריכים לדעת מי הגוף, שיהיה זריז ונכון. לכן אני מציע שנתחיל לדון בזה. יש לי הצעה, מה אני מציע על כל הדברים. אם היה לנו כל הזמן, הייתי שמח שנדון במלחמה ובכל שלב. קראתי את הנייר שלכם, שהוא נייר טוב. אפשר לדון בו שבוע או שבועיים, אבל השאלה אם זה מה שאנחנו רוצים לעשות. אני מציע כן לעבור לדון בסוגי המלחמות או סוגי המבצעים וכו', לדרג אותם, אם אנחנו יכולים לדרג אותם בשלוש או בארבע רמות. אחר כך, על כל אחד, למי יש הסמכות לעשות, ואז להתחיל להתכנס לזה.

אני רוצה להעיר שתי הערות. קודם כל, להתחבר לסיפא של יושב-ראש ועדת חוקה. כן, אכן מדובר בתיקון לחוק יסוד, וגם אם מנסים להיצמד רק לתיקון, אבל חובה על הכנסת לשבת ולדון על כל ההשלכות שיש לתיקון לחוק היסוד. יכול להיות שאולי לא הייתה כוונת הממשלה להידרש לנושאים האלה, אבל הנושאים האלה הם מחויבים כאן בוועדה לקבל את תשומת הלב.

בהמשך למה שאמר פרופ' כהן לגבי מדרג הפעולות, אני מבקשת להפנות את חברי הכנסת להצעה של הצוות המשפטי לוועדה. אני מפנה אתכם לעמוד 2 להצעה שלנו. אנחנו יצרנו מדרג בין מלחמה לבין פעולות שעלולות להביא בסבירות זו או אחרת למלחמה ובין פעולות צבאיות משמעותיות לבין פעולות צבאיות אחרות, כאשר אנחנו סוברים שיש מקום שהכרזה על מלחמה תגיע להחלטה בממשלה, הפעולות הצבאיות המשמעותיות יגיעו להכרעת הקבינט ופעולות צבאיות אחרות לעמדתנו צריך לקבוע בתקנון הממשלה מי הגורם המחליט. אני שמה ב"צריך עיון" האם על פעולות צבאיות של מלחמה או פעולות צבאיות שעלולות להביא למלחמה יכולה להיות הכרזה אד-הוק לממשלה. בנוסף לכך, לשאלתך חברת הכנסת עזריה, בעמוד 3 בסעיף קטן (ג) ניסינו להתחיל לבנות איזשהו מצע לדיון, פרמטרים למה היא פעולה צבאית אחרת. כמי שמלווה את ועדת החוץ והביטחון בשנים האחרונות, בהחלט יש מקום לתת את המענה מי הגורם המחליט לפעולות הצבאיות המשמעותיות האחרות, כי כמו שאמר פרופ' כהן, בסופו של דבר הפעולות האלה לא יבואו לאישור לא לממשלה, לא לקבינט, והן יישארו להחלטה בפורום מצומצם מאוד. אחר כך, כשנדון בסעיפים, ארחיב.

ראיתי את המדרג שלכם. לא כל המלחמות זה ירי היום. אלה מלחמות של פעם.

אנחנו בהחלט מודעים לכך.

תשאלי את הגיאורגים, הם יסבירו לך איך מתחילה מלחמה בלי כדור אחד.

גם בלי החלטת קבינט.

איך אומרים מלחמה בגיאורגית?

הרוסים באים.

סייבר.

אומר מילה לסיום. הרעיון הזה של מדרג, אפשר להתעסק בו. אני רק מציין למי שמתעניין פה, שהיסטורית יש לזה דוגמאות. כשדיין מונה לשר ביטחון, יש מזכר אשכול-דיין, שבו אשכול אמר לו אילו דברים שר הביטחון יכול לבד ואילו דברים הוא צריך להביא לממשלה. אז הולכים פה בעקבות אנשים גדולים בהיסטוריה.

השאלה מה קרה עם זה. בסופו של דבר שר הביטחון הורה ישירות לאלוף פיקוד צפון לעלות לרמת הגולן, למרות ששלושה ימים קודם הוא אמר שזה יוביל אותנו לאסון. זו אולי דוגמה טובה לבעייתיות במדרגים.

לא קבעו את זה בחוק יסוד.

יש פה אנשים שהם אחראים על הזיכרון הארגוני.

אתה רוצה גם להכניס מי יהיה שר הביטחון, לפי זה.

אני מבקש להעביר את רשות הדיבור לעו"ד ליבמן.

בבקשה.

תודה רבה. אני אתייחס בקצרה, כי אני מבין את בעיות הזמן פה, לשלוש נקודות שאני חושב שהן מאוד חשובות, גם אם ממבט ראשון הן נשמעות טכניות. הנושא של המבחן ההסתברותי, שחבר הכנסת סלומינסקי כבר הזכיר אותו, הנושא של אצילת הסמכות לקבינט והנושא של הקוורום הנדרש לצורך ההחלטה.

לעניין המבחן ההסתברותי, אנחנו חושבים שזה טוב שההצעה מתייחסת לא רק למלחמה. לשיטתנו, במקום מלחמה מעשה איבה בהיקף נרחב או איזשהו ביטוי שיותר אובייקטיבי ויותר רחב. וזה מדבר לא רק על מלחמה, אלא על פעולה שעלולה להוביל למלחמה. השאלה היא מה הנוסחה ההסתברותית. הנוסחה ההסתברותית בהצעה היא ברמת הסתברות קרובה לוודאי למלחמה.

מתי אפשר לומר שרמת ההסתברות היא קרובה לוודאי? פון קלאוזביץ אמר שהמלחמה היא ממלכת אי הוודאות. כלומר, הוודאות היחידה שיש לנו היא שאף פעם לא תהיה לנו לא ודאות וגם לא קרבה לוודאות. לכן יצא שאמרנו דבר, ומיד באותה נשימה ביטלנו אותו. המבחן של קרוב לוודאי מקורו בפסק דין "כל העם" בשנות ה-50, שעניינו הגבלה של חופש הביטוי על-ידי השלטון, רק מקום שיש ודאות קרובה שזה פוגע בביטחון המדינה או בשלום הציבור. כאן הסיטואציה היא הפוכה. הסיטואציה היא מלחמה שמטבעה היא משפיעה את ההשפעה הגורלית ביותר על חיי האזרחים, ולכן לדעתנו המבחן צריך להיות מבחן של סבירות, כאשר סביר שהפעולה תוביל למלחמה. אם לא רוצים להסתפק בסבירות, אפשר גם לחשוב על אפשרות ממשית, אבל לא מבחן של קרוב לוודאי. אחרת יצא שלא אמרנו דבר.

עניין נוסף, שחבר הכנסת סלומינסקי הזכיר, הוא מי יקבע אם רמת הסבירות התקיימה, אם סביר שזה יוביל למלחמה. כאן לדעתנו יש שתי אפשרויות לגיטימיות. האחת, להתייחס לגוף שיקבע. למשל, לומר שראש הממשלה, יחד עם שר הביטחון ושר החוץ, יכולים לקבל החלטה שיש סבירות שפעולה תביא למלחמה.

בתנאי שזה לא אותו אדם.

זו גם אפשרות, גם את זה אפשר לכתוב. האפשרות השנייה היא להסמיך את הממשלה לקבוע בתקנון את סוגי הפעולות שייחשבו כפעולות שסביר שיובילו למלחמה. כך אתה עוקף את המבחן ההסתברותי, זו רק אמת המידה שלך, אבל אתה יכול להתייחס לשיקולים שגם חבר הכנסת שלח הזכיר כאן כבר, כמו היקף הכוח שמופעל, השטח שבו יופעל הכוח, יש גזרות רגישות יותר ורגישות פחות, סוג הכוח, אווירי, קרקעי, משך הפעולה או כל קריטריון אחר שהממשלה תמצא לנכון כדי להגדיר שמשהו סביר להניח שיוביל למלחמה. זה לגבי הנושא של ההסתברות.

לגבי אצילת הסמכות לקבינט, נדמה לי שזה הלב של ההצעה כאן. לדעתנו יש רק נימוק אחד שיכול להצדיק אצילה לקבינט, וזה לא דחיפות וזה לא סודיות. אגיד על זה מילה עוד רגע. אבל לפני זה חשוב לעשות קצת זום-אאוט ולראות למה בכלל יש בעיה. כי הרי אין ספק שההחלטה לצאת למלחמה או מעשה איבה בהיקף נרחב, או איך שלא נקרא לזה, זו אולי ההחלטה הקריטית ביותר שממשלה יכולה לקבל מבחינת ההשפעה על חיי האזרחים והחיילים. זו החלטה של חיים ומוות כפשוטה. לכן בחוקות של לא מעט מדינות דמוקרטיות, גם הממשלה לא מספיקה, צריך ללכת לפרלמנט. בישראל, וזה בסדר כי זה קיים גם בדמוקרטיות פרלמנטריות אחרות, הסמכות נתונה לממשלה. אבל כאן מבחינת לגיטימיות דמוקרטית יש טיעון שאי אפשר להתעלם ממנו, שאומר שהמינימום אם ההחלטה היא של הממשלה הוא שזה יהיה מליאת הממשלה. כדי להתמודד מול הטיעון הזה לא די בשיקולים של סודיות. אם יש בעיית הדלפות, צריך להתמודד איתה באופן ישיר ולא על ידי שינוי סדרי עולם חוקתיים. גם לגבי דחיפות, יש מנגנונים. אפשר לקבוע סמכות זמנית לקבל החלטות מאיזשהו גוף. לא צריך בשביל זה להעביר את סמכות ההחלטה מגוף לגוף. השיקול היחיד שיכול להתמודד מול הטיעון הזה של לגיטימיות ודמוקרטית זה השיקול של היעילות, וכאן באמת מוזכר גם בהצעת החוק שהיא באה על רקע הדוח של ועדת עמידרור והתייחסות לטיוב החלטות הקבינט על ידי זה שחברי הקבינט יקבלו הכשרה לפני, ייחשפו לחומרים מודיעיניים, תהיה הכנה יותר ראויה לדיון. שיקול כזה של יעילות – המשמעות שלו היא אמירה שחבר קבינט אולי יוכל לקבל החלטה שהיא מושכלת והיא מיודעת יותר מחבר ממשלה אחר. אבל אם זו באמת התפיסה, אני שואל האם לא ראוי להבטיח ששיקולי היעילות אכן ימומשו על ידי זה שמעגנים גם חלקים נוספים מדוח עמידרור בהצעה הזאת ובחוק, מה שאין כאן. יש כאן התייחסות רק לחלק ולא לחלקים אחרים. אנחנו חושבים שהמינימום בהקשר הזה זה באמת להבטיח שהיועץ לביטחון לאומי, שהוא גם ראש המטה לביטחון לאומי, יוכל להביע את עמדתו לפני החלטה של הקבינט, ואת זה צריך להכניס לחוק.

שאלה נוספת היא מה היחס בין אצילת סמכות לקבינט לבין האחריות המשותפת של חברי הממשלה, שגם הוא עיקרון חוקתי יסודי שקבוע בסעיף 4 לחוק היסוד.

אמרת מילה, ולפחות לדיון הזה היא הבחנה קריטית בעיני. הסוגיה של יעילות לעומת תקינות חקיקתית, הבאת את המילה יעילות כאילו היא ממש שוות ערך. אתה יכול לומר איך אתה רואה את זה?

זאת דעה אישית, אני לא מייצג. אפילו בתוך המכון יש לנו חופש דעה. אני חושב שכאשר החלטה היא כל כך קריטית, וחשוב שהיא תתקבל בצורה מושכלת, יעילות יכולה להצדיק קבלת החלטה בפורום יותר מצומצם מהממשלה. זו דעתי. אבל כמובן הכול בכפוף לזה שזה באמת נעשה במקרים המתאימים, עם ההכנה המתאימה. אני מיד מגיע גם לגבי האחריות המשותפת, כי זה כן מעורר בעיה מסוימת.

אשאל אותך שאלה. סיכול ממוקד, שאתה יודע במפורש שאתה עושה עכשיו ברצועת עזה, הורדת ראש, אתה יודע שיבוא ירי טילים, וזה ברור לחלוטין שלאחר מכן אתה נכנס לתוך מערכה. כך התחיל עמוד ענן לצורך העניין. השאלה היא אם אתה רוצה שכל הממשלה תהיה שותפה לדבר הזה, מה שנראה לי פסול לחלוטין, כי מאותו רגע האדם הזה כבר נמצא בחוץ לארץ, לא בעזה. או שאתה רוצה שיהיה בתוך קבינט סגור, אינטימי, שאתה יודע שההתפתחות מתוך הסיכול הממוקד יכולה להתפתח לממדים שאנחנו מדברים כרגע.

זה יכול להיות דרגה שלישית אפילו.

אני בכוונה אומר את זה, כי זה סוג הלחימה שאנחנו מתמודדים איתו.

אבל יכול להיות שזו דרגה שלישית, שלא צריכים אפילו קבינט. אולי כן ואולי לא. צריכים להחליט.

אתה צריך לדעת את כל ההשלכות. אלה השלכות נטו.

בוודאי. כל דבר זה השלכות. לכן אתה צריך לשים גרף מסוים ולהחליט על כל דבר ודבר. אין לנו דרך אחרת.

לעניין היעילות, האם אתה מבדיל בין ההכרזה לבין הניהול של המלחמה? מכיוון שאני חושבת שדוח ועדת עמידרור יותר מדבר על הניהול של המערכה לעומת הכרזה על המלחמה, שהיא לא רק ניהול המערכה אלא יש בה אספקטים רחבים הרבה יותר. אני חושבת שצריך לעשות הבחנה בין ההכרזה הראשונית לבין אחר כך ניהול המערכה.

אני רוצה להוסיף שאלה. קודם כל, אני רוצה להגיד משהו על דוח עמידרור. דוח עמידרור הוא לא מדאורייתא, הוא דוח פנימי שנעשה בעקבות דיון פנימי בתוך הממשלה. בסדר גמור, יש בו דברים שגם אני מסכים איתם. הכול בסדר. אבל זה לא שעכשיו התכנסנו בשביל ליישם את דוח עמידרור. התכנסנו בשביל לעשות חוק טוב. אני חושב שאתה נוגע פה בנקודה מאוד מאוד משמעותית. הרי בסופו של דבר, מה שקרה לאורך השנים הוא שבסיס הידע, הבסיס המקצועי של הממשלה כגוף שמנהל דברים כאלה ומקבל עליהם החלטות פשוט התנוון. אגב, גם במלחמות הגדולות הממשלה התכנסה. לדיון בשאלה האם נעלה לרמת הגולן או לא, התכנסה מליאת הממשלה. לא משנה מה קרה עם זה, אתה ואני יודעים מה קרה עם זה, אבל היא התכנסה. ואגב, היו שם שרים שלא הייתה להם מומחיות ביטחונית גדולה, אבל חלק מהשיקולים שהונחו על השולחן בכלל לא היו שיקולים ביטחוניים במובן הצר שלהם. בשאלה עם ברית המועצות תיכנס למלחמה או לא, דעתו של השר ורהפטיג איננה פחות משמעותית. אני חושב שיש פה שני עקרונות, ואני מבקש שתתייחסו. האחד, נקרא לו עיקרון היעילות, מקצועיות. אפשר להכניס גם סודיות לתוך זה, למרות שלדעתי היא מביאה אותנו למקומות מאוד בעייתיים, אפרופו ההערה של ניסן. כי אם זה סודיות, אז בסוף שיחליט רק בן-אדם אחד, אם הוא לא מדליף לעצמו. גם זה קרה – אל מול ייצוגיות של הדמוקרטיה בהחלטה כל כך משמעותית כמו זו. לכן, אם זה הקבינט, האם זה צריך להיות הקבינט במליאתו, האם כל סיעות הקואליציה במינימום צריכות להיות מיוצגות בו. כי אנחנו יודעים גם שיש סיעות קואליציה שמיוצגות בממשלה ולא מיוצגות בקבינט. איך אתה מאזן בין שני הדברים האלה, שהם הקריטיים בעיני?

אתייחס קודם לשאלה של הסיכול הממוקד, כדי לעשות איזושהי המחשה של העקרונות האלה. אני לא חושב שכל פעולה של סיכול ממוקד, יש חשש שהיא תוביל באמת למעשה איבה בהיקף נרחב. אבל יש מקרים שכן. התמיכה האישית שלי היא בגישה שמסמיכה את הממשלה לקבוע בתקנות סוגים של פעולות, ואז זה באמת יהיה נתון לסיטואציה הקונקרטית. אולי זה יהיה שונה ביהודה ושומרון ובעזה, אולי זה יהיה שונה לפי תקופות. אבל אני חושב שבמקרים מסוימים הקבינט יצטרך לקבל החלטה, אולי במקרים אחרים אולי אפילו לא צריך קבינט, אולי די בשר הביטחון. במקרים אחרים אולי זו גם תהיה הממשלה. אני לא חושב שיש תשובה אחת. אני מחייב את הממשלה לעשות איזשהו תהליך של חשיבה ולהגדיר בתקנון. כי אם הממשלה לא הגדירה שגוף פחות ממנה יכול, אז זו הממשלה.

אבל אתה לא יכול להגדיר את כל המצבים. אתה עכשיו הגדרת X מצבים, ויש פה Y מצבים. אין לזה סוף.

נכון. הכול אתה לא יכול להגדיר.

אבל קל וחומר. אם אתה לא יכול להגדיר, אז ההצעה בתקנון היא יותר גמישה מאשר להגדיר את המצבים בחוק.

ירון, אתה חושב להשאיר את זה לתקנון הממשלה ולא לקבוע את ההסדר הראשוני בחקיקה?

לא. אני רק מדבר רק על השאלה של מי יקבע את מידת הסבירות, זה ההקשר. מי יקבע האם סביר שזה יוביל למלחמה או לא, לא על עצם סוגי הפעולות. כשמשהו הוא פעולה צבאית משמעותית או מעשה איבה בהיקף נרחב, זה יחייב מינימום של קבינט.

לעניין השאלה האם צריך להבדיל בין עצם היציאה למלחמה לבין ניהול המלחמה, זה שווה חשיבה נוספת. כן אתן את התשובה בשליפה שלי.

אני חושב שדווקא בעניין הזה התשובה היא הרבה יותר בהירה וברורה מבחינת ניהול המלחמה. ברור שניהול מלחמה לא יכול להתקיים על-ידי הממשלה.

מלבד בצמתים, כמו שהבאנו דוגמאות.

אבל יש צומת עליון, שהוא הצומת של הכניסה למערכה למלחמה. נצטרך אולי לדון בזה. אני חושב שהמגמה פה, גם של דוח עמידרור, היא כמובן להקטין את הצורך בפורום. אני חושב שדווקא בגלל מה שנאמר פה קודם, ונכון שנאמר, מלחמה היא הדבר הקריטי ביותר בחייה של מדינה, ולכן אנחנו כן צריכים להגיע למצב שבו לגבי ההחלטה על המלחמה, משתתפים בה גורמים שהם לא רק גורמי מקצוע ביטחוני, שזה לכאורה אצלנו מה שיושב לנו בראש. יכולים להיות שיקולים של אנשים נוספים, שראוי מאוד לשמוע אותם במצב הזה של יציאה למלחמה. זאת החלטת המטה, ולכן אני עושה את ההבחנה הכל כך בהירה בעיני בין ההחלטה לבין הניהול של המלחמה.

אני מציע לך עוד צומת, וזה ההחלטה על ההפסקה, על היציאה. בייחוד אצלנו.

צודק. אני מקבל לגמרי.

זה לא רק אצלנו. יש מדינות קצת יותר גדולות מאתנו, שבצומת הזה פספסו.

זה מוכיח שצריך החלטה יותר רחבה.

אם יורשה לי להמשיך, אז קלעתי לדעת גדולים. כי מה שעמדתי לומר על ההבדל בין פתיחה לבין עצם ניהול המלחמה, אין ספק שפתיחה היא נקודה קריטית, ואין ספק שהניהול היום-יומי לא יכול להיעשות בפורום רחב. אבל יש כן צמתים קריטיים במהלך הפעולה שיכולים להיות אפילו יותר קריטיים מאשר עצם הפתיחה. למשל, שינוי כיוון במלחמת לבנון, הכניסה הקרקעית. האם זה פחות חשוב מנקודת ההתחלה? אני לא בטוח. וכמובן גם מצבי היציאה. אני חושב שאלה גם נקודות קריטיות.

לגבי השאלה של חבר הכנסת שלח בעניין היעילות מול הייצוגיות והקבינט במליאתו ומה ההרכב, ברשותך עוד רגע אגיע לשאלה של המניין החוקי. אבל אני רוצה לומר מילה על האחריות המשותפת של חברי הממשלה, כי זו כן נקודה חוקתית שמעלה כאן קושי כשאתה מקנה את הסמכות לקבינט.

אתחיל ואומר, שעצם העובדה שהממשלה פועלת באמצעות ועדות שרים, זה כשלעצמו לא פוגע בעיקרון האחריות המשותפת. הוועדות פועלות בשם הממשלה. הן הממשלה. אבל זה התנאי שהממשלה שומרת בידיה את הפיקוח על פעולת הקבינט. ואם הממשלה כגוף לא מרוצה, היא יכולה גם לקחת את הסמכות חזרה, או לבטל את ההחלטה של הקבינט. אבל כדי שסמכות הפיקוח של ממשלה תהיה אמיתית ולא תיאורטית, נדרש שלחברי הממשלה שאינם חברי קבינט תהיה גישה להחלטות הקבינט ולנימוקים שלהם. אפשרות להעלות לדיון בממשלה – אין לזה התייחסות בהצעת החוק, לא בחוק היסוד ולא בהצעה לתיקון חוק הממשלה. וכאשר מסתכלים על תקנון הממשלה, אז יש שני דברים שמעוררים דאגה ומצטרפים לעוד דבר שלישי בהצעת החוק עצמה.

קודם כל, אין סמכות להגיש ערר על החלטה של ועדת השרים לענייני ביטחון לאומי, להבדיל מוועדות שרים אחרות. שנית, רק ההחלטות של הקבינט מופצות לחברי ממשלה. שר רשאי לעיין בפרוטוקול ובתמליל רק באישור ראש ממשלה. משתמע שראש הממשלה גם יכול לא לאשר. חשש שלישי נובע מנוסח ההצעה עצמה, שקובעת שהקבינט ידון גם אחרי שהואצלה סמכות רק אם ראש הממשלה מצא כי הפעלת הסמכות נדרשת על-ידי הקבינט מטעמי ביטחון המדינה, יחסי החוץ או טעמי סודיות הכרוכים בכך. יוצא שמי שמחליט בפועל אם הדיון יהיה במליאה או בקבינט הוא ראש הממשלה. בנוסח המקורי של התזכיר, אגב, זה היה סמכות של מליאת הממשלה.

ואני שואל, אם חבר ממשלה שהוא לא חבר קבינט לא יכול לראות את פרוטוקול הקבינט, לא יכול לערער על החלטת הקבינט ואפילו לא קובע אם מוצדק שהדיון יהיה בקבינט או בממשלה, איך נשמר העיקרון של האחריות המשותפת? אני מעלה את זה כשאלה. בנסיבות כאן, גם של הקשר הדיון והלחץ וכו', אני לא חושב שאפשר לתת לזה תשובות משכנעות כרגע. אבל זה נושא שצריך לתת לו מענה. אי אפשר לדעתי להעביר הצעה כזאת בלי שנותנים מענה לשאלה הזאת, שהיא באמת שאלה מהותית.

הנושא האחרון שרציתי להתייחס אליו הוא נושא הקוורום הנדרש להחלטה. זה נושא נוסף שמעורר דאגה כאן בהצעה, מה המניין החוקי, הקוורום, להחלטת קבינט בנושאים האלה. התזכיר המקורי קבע מחצית מחברי הקבינט, והוסיף סמכות לראש הממשלה ולשר הביטחון להחליט אפילו על מניין מצומצם יותר מטעמי דחיפות שיירשמו. כשאנחנו הערנו לקבינט חשבנו שאפילו זה לא ראוי. זה מצומצם מדי. מה שקרה בהצעת החוק הוא שהשמיטו לגמרי את החלק הזה שמתייחס למניין. אבל מי שחושב שאלה בשורות טובות, זה הפוך. כי אם אין הוראה ספציפית, מה חל? קודם כל אין הסדרה בחוק. יוצא שהממשלה רשאית להסדיר את דיוניה. ואם מסתכלים על תקנון הממשלה, חלה הוראה כללית על פעולה של ועדות שרים, שהמשמעות שלה שדי בהחלטה של היושב-ראש. כלומר, ראש הממשלה לבדו. זו התוצאה של זה שאין התייחסות למניין בהצעת החוק הזאת.

מה ההצעה שלך?

ההצעה שלי, ואני חושב שזה נותן מענה לשאלה של חבר הכנסת עפר שלח, קודם כל שמחויב שיהיו כל חברי הקבינט אקס אופיציו, מה שנקרא, מכוח תפקידם. כלומר, ראש הממשלה, ממלא מקומו אם קיים, שר החוץ, שר הביטחון, שר המשפטים, שר האוצר, השר לביטחון פנים. אני מקווה שלא שכחתי אף אחד. ובנוסף, מחצית מחברי הקבינט. כלומר, מחצית לפחות, אבל חייבים להיות אותם בעלי תפקידים קריטיים שהחוק הגדיר. בדרך כלל אלה גם יהיו נציגי סיעות שונות בממשלה, כי אלה תפקידים חשובים.

בלי הפורום הזה לא מתקיים דיון?

לא מתקיים דיון בקבינט כשמדובר ביציאה לפעולה צבאית משמעותית.

השאלה אם צריך לקבוע קוורום. אולי צריך דווקא לקבוע שהיציאה מחייבת מליאת הקבינט. מדוע ללכת לקוורום? זה לא מובן מאליו שצריך לקבוע קוורום. ההפך, צריך לקבוע אולי שהקוורום יהיה מליאת הקבינט.

אפשר גם לקבוע שרק כל חברי הקבינט. אני לא בטוח שמבחינת יעילות זה לא הולך קצת רחוק מדי.

סוגיית היעילות היא סוגיה שכרגע על הנושא.

יש מרחב של החלטות לגיטימיות שהכנסת יכולה לקבל. אני מדבר לפחות על המינימום. אם באמת השיקול המוביל הוא יעילות, זה לא יכול להיות פחות מאותם חברים שהם מכוח תפקידם חברים בקבינט, ולפחות מחצית חברי הקבינט. בוודאי שזה לא יכול להיות ראש הממשלה לבדו, שזה מה שיוצא בעצם מההצעה הזאת.

יש נקודה אחרונה, שרציתי שחברי פרופ' כהן יתייחס אליה. אני אחזיר לו את רשות הדיבור, ברשותך.

אני רוצה להעיר לתשומת לב חברי הוועדה, שסמכות ההאצלה כפי שהיא מוצעת היום, כוללת גם סמכות האצלה דרך כלל. כלומר, שהממשלה בישיבתה הראשונה, בעת שהיא מאמצת את תקנון הממשלה, כבר תודיע מראש שהיא מסירה מעצמה אחריות בכל נושא היציאה למלחמה.

לפי מה שלירון אומר היא לא מסירה. היא מעבירה, היא לא מסירה. אני מצטט אותך נכון?

כן.

אבל אחרת, מבחינת היעילות והסודיות אתה תהיה חשוף למצב שבו מתכנסת הממשלה, את זה בוודאי אי אפשר להסתיר, מחליטה באופן חצי פומבי להסמיך את הקבינט, ואנחנו צריכים לסמוך על כך שמעבר לקו או לגבול איש לא קורא עיתונים או שומע רדיו.

אבל יש בעיות שהן ידועות לנו ובסבירות מסוימת שיקרה. אני מקווה מאוד שלא, וחבר הכנסת ילין יתקן אותי, אבל סביר להניח שהנושא מול עזה יתעורר מתישהו במהלך כהונתה של הממשלה.

אמרתי שאני מאוד אופטימי, אבל זה בטוח יקרה.

אני רק מפנה את תשומת הלב. מכיוון שאם באמת מעמידים את שני העקרונות האלה של לגיטימיות קבלת ההחלטה מבחינה ציבורית והאחריות הקולקטיבית של הממשלה, והכנסת תחליט שנושא היעילות הוא כל כך חשוב שאפילו אנחנו מוכנים שהממשלה דרך כלל תסמיך את הקבינט, אין ברירה אלא להכניס תוכן בנושא הזה של הדרך שבה קבינט יקבל את ההחלטות האלה. זה לא יהיה חד-פעמי, זה לא שבאירוע מסוים יגידו שסומכים על שיקול דעתם של הקבינט. מדובר פה במשהו שכך יקבלו את ההחלטות. אין דרך אחרת. לכן אני רוצה לחזק את הנקודה שחייבים להתייחס לפרוצדורה של קבלת ההחלטות. כי אם מאצילים דרך כלל, אז זה הכלל. ככה מקבלים את ההחלטות.

גם בדרך כלל יש דרך שאתה יכול לעשות שינוי. אתה צריך תמיד למצוא דרך מילוט.

אני לא סותר את זה.

נכנס אלמנט של ראש ממשלה, שצריך לראות איך לסדר את זה שיש לפעמים שהוא רוצה שהממשלה תקבל שמית אפילו כל אחד מהשרים. לכן אני אומר, מאצילים סמכות כוללת, אבל תמיד עוד יש דרך להחזיר את זה לדיון בממשלה עצמה. רק צריכים לראות איך לעשות את זה בצורה אלגנטית וטובה, וכאן יש לנו ויכוח.

עמיחי, לפני שתמשיך, אני רוצה לחדד את הנקודה, לראות שאני מבינה את עמדתכם. אם אתם אומרים הסמכת הקבינט דרך כלל, אני מבינה שלכך אני קושרת את הסוגיה של האחריות המשותפת, לאור הסודיות וחוסר האפשרות להגיע לפרוטוקולים, מה עמדתכם? האם צריך לעגן חריג לסוגיית האחריות המשותפת כאשר מדובר בהסמכה דרך כלל?

אני חושב שמה שנוצר כאן הוא ייצור חוקתי חדש, אם אנחנו מדברים על הסמכה דרך כלל. זו המשמעות של הקביעה כאן. משמעות הקביעה כאן היא שהכנסת תייצר ייצור חוקתי חדש, שהוא ועדת השרים לענייני ביטחון לאומי, שבתפקיד הכי חשוב של ממשלת ישראל בעיני היא גוף שפועל בניתוק מהממשלה. אפשר לדבר על זה, זה לא שאין בעולם היסטורית דוגמאות לכך שצ'רצ'יל פעל באמצעות קבינט המלחמה. בוודאי שאפשר לדבר על גוף יותר קטן מהממשלה, עם המחירים של זה. יש לזה מחירים, אבל זה איזון שבוודאי הכנסת עושה אותו. אבל צריך להבין שזה ייצור חוקתי חדש.

אבל מה קורה עם האחריות המשותפת?

לייצור החוקתי החדש הזה תהיה עכשיו אחריות חדשה, ואנחנו בעצם מגדירים מחדש את נושא האחריות המשותפת לעניין היציאה למלחמה. זה אחר, זה לא שבמקרה יש ועדת שרים לענייני חקיקה, שהיא ידה הארוכה של הממשלה, אבל עיקרון האחריות המשותפת נשמר. יש כאן ייצור חוקתי חדש, שיש לו אחריות משל עצמו. יכול להיות שזאת הדרך. אני אומר שוב, גם מתוך חברי הכנסת וגם סביב השולחן יש פה מומחים, ואם הם אומרים שזאת הדרך הנכונה לנהל את קבלת ההחלטות הזאת, בסדר. אבל צריך להבין, זה חריג, ועיקרון האחריות המשותפת זה ייצור שחייב להיות לו תוכן, הגדרות. חייב להיות ברור לגמרי מה עושים אותו ומה פרוצדורות קבלת ההחלטות שלו, ובאילו נושאים הוא מתעורר לחיים ובאיזה אופן אפשר לקחת ממנו. אם זה ייצור חוקתי חדש, הרעיון הזה שעכשיו ראש הממשלה יכול באיזה מתג לכבות ולהדליק אותו, נראה לי מאוד בעייתי. כיוון שיצרנו כאן, מתוך תפיסה שלפיה כך ראוי לקבל החלטות. אז פתאום ראש הממשלה יגיד: לא, הפעם הזאת לא כך ראוי לקבל החלטות. כך זה מופיע בהצעת החוק, שראש הממשלה יכול. אבל זאת באמת בעיה חוקתית, מכיוון שאם הכנסת ישבה על המדוכה, לא שבעה נקיים במקרה הזה, והחליטה שמתאימה צורת אחריות אחרת לקבלת החלטות, אז למה אנחנו בטוחים שראש הממשלה יכול לכבות ולהדליק את הדבר הזה? הרי ישבנו והחלטנו החלטה שכך ראוי לקבל את ההחלטה. ואם אנחנו אומרים שלא, זו רק ידא אריכתא של הממשלה לעניינים מאוד ספציפיים, אז ההסמכה דרך כלל והרעיון של קבלת החלטות גורלית באמצעות המנגנון הזה הוא מנגנון בעייתי. יש פה איזשהו ניסיון לרקוד על שתיים, שלוש או ארבע חתונות בעת ובעונה אחת. אני לא בטוח שזה כל כך פשוט.

אני רוצה לציין לסיום את המדרג. יש פה מדרג, שהוא לא לגמרי ברור. אני חושב שחלק מההערות של חבר הכנסת סלומינסקי התייחסו לדבר הזה. צריך לפענח אותו. הרי סעיף 40(א) בנוסח היום, גם בנוסח המוצע, מדבר על קבלת החלטות מאוד דרמטית וקריטית. אפילו בעניין הזה, אומרת הצעת החוק, אפשר להאציל את הסמכות לקבינט. מה עם החלטות שאינן מגיעות לדרגת ההחלטה המאוד דרמטית וקריטית, כמו מבצע צוק איתן? אנחנו מציעים להרחיב גם לעניין הזה את סמכות הקבינט. מה קורה עם כל מה שלמטה מזה? זה סעיף 40(ב). סעיף 40(ב) הוא חסר, אין בו נקודה. יכול להיות שבחוק הממשלה, או יכול להיות שחוק המל"ל הוא המקום המתאים להכניס חלק מהדברים, צריכה להיות הפרדה בפרוצדורה. יכול להיות שלא אותה פרוצדורה בקבינט נדרשת לגבי החלטה לפי סעיף 40(א), שהוא באמת הדברים הכי קריטיים, לבין איך מתנהלת המלחמה תוך כדי ניהול. פה אנחנו מכניסים לתוך אותה קלחת של סמכות הקבינט הרבה מאוד דברים שונים, ואומרים שכך הקבינט יחליט. מה, ואיך ועם מי הוא מתייעץ – יכול להיות שצריך להפריד פה בין הסוגיות השונות שבהן הקבינט פועל.

לפי עניות דעתי, אני חושב שגם חוק יסוד: הצבא צריך לשקף במידה מסוימת מה שמתנהל כאן. זאת אומרת, קשה להניח שאפשר, במיוחד עם הפרשנות שלי שלפיה יוצרים פה ייצור חוקתי חדש, עם אחריות מתקבלת, אז בוודאי שצריך לתקן את חוק יסוד: הצבא, שישקף במידה מסוימת את הדבר הזה שקורה. כי כרגע חוק יסוד: הצבא מדבר על מרות הצבא באופן כללי, ואנחנו פה מייצרים מרות של גוף אחר. אז בוודאי שחוק יסוד: הצבא צריך גם לשקף.

תודה רבה. גור, רצית להעיר?

יש הרבה נקודות שעמיחי הזכיר שצריך להתייחס אליהן. לגבי נושא עיקרון האחריות המשותפת, אני חושב שברמה העיונית אין פה גריעה מכל האחריות המשותפת, כי הממשלה יכולה לפעול באמצעות שרים ובאמצעות ועדות שרים, והיא אחראית גם לפעולה של שר בודד מכוח עיקרון האחריות המשותפת וגם לפעולה של ועדת שרים. לכן באופן עקרוני, אני לא חושב שכשלעצמו הקמה של ועדת שרים לענייני ביטחון, כלומר להסמיך את הקבינט לקבל החלטה כזאת או אחרת, זה לא שונה מאשר ועדת שרים לחקיקה מקבלת החלטה כזאת, או אפילו שר בודד מקבל החלטה, וכל הממשלה אחראית לכך מכוח עיקרון האחריות המשותפת. הקושי המסוים שכן צריך אולי לתת עליו את הדעת פה זה נושא הסודיות. זאת אומרת, לפחות בהקשרים אחרים יש פיקציה שאולי לא מתממשת, שבכל רגע נתון שרים בקבינט יכולים להסתכל ולראות מה עשה אותו שר או מה עשתה אותה ועדת שרים, כי הם אחראים לכך באופן משותף. ופה יש עניין הסודיות, שאולי מקשה בהיבט הזה, ואולי לכך נציגי הממשלה יתייחסו. אבל ברמה העקרונית, כשהממשלה פועלת באמצעות שריה או באמצעות ועדות שריה, זה עדיין אינו גורע מכל האחריות המשותפת, ואני חושב שגם לא רצוי לקבוע דבר מהסוג הזה שזה גורע מכל האחריות המשותפת.

אני לא רוצה להיכנס לדיון. אני רק מעיר, אם החיים יהיו שלממשלה אין מה לעשות בכלל בתחומים האלה, הם לא יודעים, לא מספרים להם, הם לא מקבלים החלטות, הם לא יכולים לערור ובכלל אין להם גישה לחומר, אז להגיד: טוב, אנחנו נשארנו עם עיקרון האחריות המשותפת – נראה לי איזשהו מיתוג לא טוב בין אחריות לבין סמכות. תגיד שיש אחריות קולקטיבית על כלל חברי הממשלה. אני לא מתנגד לזה, אבל אני אומר שזה יהיה מנותק לחלוטין. אפשר לבחור שלא כך, אבל הצעת החוק כפי שהיא היום מאפשרת לחיים להתנהל בצורה הזאת. צריך בסוף לחשוב מה המשמעות של עיקרון האחריות המשותפת, אם אין בצדו שום רמז, חוץ מהסמכות התיאורטית לא לקבל את עמדת ראש הממשלה בראשית ימי הממשלה, ולהגיד לו שלא מסכימים.

אגב, הדוגמה שנתת, של ועדת שרים לחקיקה, היא בדיוק מחזקת את העמדה שמוצגת כאן, מפני שעל ועדת שרים לחקיקה יכול גם שר שאיננו חבר בוועדת שרים לחקיקה להגיש ערר. פה אין לו שום יכולת. הוא לא יודע והוא לא יכול להגיש ערר.

נכון.

תודה רבה. פרופ' שמעון שטרית, בבקשה.

הנושא של טיפול בניהול מלחמה או הכרזת מלחמה או פתיחת מלחמה – נגענו בו בחקיקה במדינת ישראל רק בשנת 92'. עד שנת 92', למעט אזכור בקטעים שדוברו, חוק יסוד: הצבא, שזה היה בשנות ה-70, כמובן פקודת צה"ל, שזה ממש בהקמת המדינה, לא היה ניסיון אמיתי לחוקק. ב-83' קבוצה של פרופסורים וגנרלים, רציניים כולם, תחת השם "כיוון חדש", הצענו את ההצעה איך ליצור מרות של הדרג המדיני והאזרחי על רשויות הצבא. זה היה בוועדת משנה לחוקי יסוד, ולא התקדם. היה עוד ניסיון, ולא התקדם. לכן צריך לברך על זה שבשנת 92' התחיל המחוקק הישראלי בחוק יסוד להסדיר את העניין, אבל לא בצורה מפורטת אלא בשלד. בתשס"א, 2001, ממש העתיקו את סעיף 51 לחוק של 91' לתוך החוק שעכשיו הקיים. לא נגעו בו בכלל. פשוט לקחו אותו והעתיקו אותו. לכן חשוב הדיון הזה. חבר הכנסת סלומינסקי, הרבה דברים צריך לעשות בלחץ, אבל אין ברירה, זאת המציאות שהמחוקק תמיד נמצא בה, אילוצים כאלה ואחרים. יש התחייבויות כאלה ואחרות שצריך לקיים אותן.

אני בעד שלא יעשו בלחץ. אני חושב שצריך יותר זמן.

יש לי כמה הערות כלליות, ואחר כך ספציפית לחוקים. לגבי הסוגיות העקרוניות שנדונו כאן, אינני בטוח שאנחנו כמדינה במשפט הפנימי שלנו חייבים להתייחס למשפט הבין-לאומי "כזה ראה וקדש". זה שהמשפט הבין-לאומי מפגר בהגדרות מה זה מלחמה ומצמצם אותנו לסכסוך מזוין בין מדינות, זאת לא אומרת שאנחנו כמדינה, שהכי הרבה סובלת ונאלצה לצאת לפעולות צבאיות משמעותיות פעם אחר פעם – כמעט כל המלחמות אחרי יום כיפור זה מבצעים, כתוצאה מכך שארגונים לא מדינתיים פעלו נגדנו והיינו צריכים לפעול. מבצע ליטני, מבצע שלום הגליל, אחר כך מלחמת לבנון הראשונה, השנייה, כל הפעולות בדרום, חד-משמעית. לכן אני לא בטוח שלהיכנס להגדרות טכניות של המשפט הבין-לאומי ולתקוע אותם פה לתוך קונסטיטוציה של מדינת ישראל. שהמשפט הבין-לאומי יתאים את עצמו למציאות קודם כל, אחר כך אני אתחשב בו. להכניס איזו הגדרה טכנית, לא מקובל עלי לחלוטין. ולכן צריך להישאר עם הנוסחים שקיימים עד כה. לא תיפתח מלחמה, זה ביטוי שאומר שהדמוקרטיה הישראלית לא מוכנה שפעולות שמוגדרות מלחמה, ואחר כך נראה פעולות צבאיות משמעותיות, ייעשו אלא בדרג נורמטיבי דמוקרטי, שהוא מורכב מאישור ממשלה ודיווח לוועדת החוץ והביטחון. זה המודל שקיים היום. לא לשכוח את הדיווח, כי יש דרגות בזיקה שבין פעולה לבין אישור. הגבוה ביותר זה אישור, ואחר כך יורד להתייעצות ויורד לדיווח. אז אנחנו בחרנו שלא לעלות קומה גבוהה של אישור מליאת הכנסת, אלא להגיע עד מליאת הממשלה ודיווח בדרג של ועדת החוץ והביטחון. אני מעריך שזה בגלל טיעוני יעילות-סודיות, מעורבב. זה המודל שאנחנו בנינו.

לגבי העניין של הגדרת מלחמה, להישאר עם המלחמה. האם נשנה את המציאות? זאת אומרת, בעולם כבר פסו המלחמות במשפט הפנימי. אני לא מדבר עכשיו על המשפט הבין-לאומי. זכותו של המשפט הבין-לאומי להמשיך להיות מפגר. אני לא אכתיב לו. הרבה מאוד מהדינים מוכלים רק בצורה מקוטעת. זאת אומרת, אנחנו מדברים שיש הפרת דיני המלחמה, ומאשימים אותנו בכל מיני קטעים, אז זה כן חל עלינו. אבל העניין של הגדרת מלחמה בפעולה צבאית מול ארגון לא מדינתי – אני חושב שבקטע הזה נוח מאוד להרבה מדינות לא להיכנס לקטע הזה של הסדרה של פעולות צבאיות של מדינות נגד ארגוני טרור. זה לגבי הקטע הכללי של הגדרה.

לגבי הקטע של זיקה בין החוק הזה, חוק יסוד, לבין חוקים אחרים, אין מניעה שפה יהיה הסדר ובחוקים אחרים יהיה הסדר. יכול להיות שמישהו יכול לחשוב כמו חברי פרופ' כהן, שעניין המרות בחוק יסוד: הצבא צריך שינוי. חד-משמעית לא צריך שינוי פה. המרות חייבת להישאר בממשלה במליאתה. בכל הדרכים. גם אם אתה תעשה שרשור באצילה. אגב, אומרים אצילה ולא האצלה. האצלה זה שמשה האציל מרוחו על יהשוע. אצילה זה העברת סמכות מאחד לאחר, כאשר זה קומה א' לקומה ב'. וטוב שאתם במזכר הקפדתם על אצילה, למעט פעם אחת. אני נותן ציון גבוה לעניין הזה. כי העורכת הלשונית של הספר "ממשלה" שסיימתי אותו והוא צריך לצאת עוד מעט, החליטה לתקן לי בכל המקומות ל"האצלה". מה לעשות, העורכת יודעת רק יהושע ומשה ולא את הסוגיות המשפטיות.

מרות חייבת להישאר, גם אם יחליטו לבדוק את ההשלכות העקיפות של החקיקה על חוקים אחרים. בסעיף הרלוונטי בחוק יסוד: הממשלה נא לא לנגוע, כי זאת התפיסה שלנו. הממשלה היא המליאה. אחר כך אתה יכול להחליט. מיד אגיד מה דעתי לגבי העניין של הכישורים של ההסמכות, אם כן או לא. אבל חד-משמעית לא לנגוע. גם לא צריך לנגוע בחוקים של גיוס או בחוקים אחרים. עדיין יש פיקוח פרלמנטרי. האם בגלל שאנחנו יוצרים משיקולים אחרים אצילה – אני חושב שצריך לסייג אותה מאוד – אז אנחנו צריכים לסייג גם שם? אין לזה הצדקה. ולכן אני אומר לא לנגוע בקטע של המרות בחוק יסוד: הממשלה, ולא לנגוע בחוקים האחרים, לא בנושא של מס רכוש ולא בנושא של גיוס.

גם בחוק יסוד: הצבא לא לנגוע.

גם בחוק יסוד: הצבא, אבל אני אומר גם בחוקים אחרים, אין סיבה לצמצם את הפעולה של מליאת הממשלה באותם נושאים רק משום שפה אנחנו הגענו למסקנה שמישהו חשב שצריך לעשות העברה כלפי מטה, לקומה תחתונה של הסמכות.

לגבי האחריות, אני לא מאמין שאנחנו צריכים לנגוע בנושא של האחריות המשותפת. לממשלה עדיין יש אחריות. זאת אומרת, יש גורם שהחליט לצאת למבצע, כל אחד מהשרים שלא מקובל עליו יכול להתפטר. והיה אחד כזה שהתפטר, שפירא, היחיד בהיסטוריה שהתפטר, אחרי מלחמת יום כיפור. הוא התפטר כי הוא לא רצה לשאת באחריות. אז העניין הזה שאנחנו כאילו אומרים שיש אחריות משותפת, אבל אנחנו גורעים אותה בצבע הירוק, לדעתי לא ראוי. האחריות נשארת, וכשאתה מצביע או דרך כלל או אד-הוק לאצילה, אז אתה לוקח על עצמך את האחריות על מה שייעשה על אותו גוף שאתה אוצל אליו את הסמכות. אגב, כמו שנאמר בתזכיר שלך בצורה נכונה, כמו שכל אחד יודע, וכך אני מלמד את הסטודנטים שלי כמובן, אצילה – האוצל אינו פושט את סמכותו. הוא ממשיך להפעיל את הסמכות וזכאי להפעיל את הסמכות בכל נקודה. בתיאוריה, כל חבר ממשלה יכול להגיש הצעה לבטל את האצילה, ולכן יש לו אחריות. א', יש לו אחריות משום שהוא הצביע על זה. ב', יש לו אחריות מתמשכת, כי הוא יכול אולי לא לבקש נתונים. לא כל שר יכול לבקש נתונים על כל נושא חסוי במדינת ישראל, אז אין לו אחריות על מה שמתנהל במקומות מסוימים? באוויר, בים, ביבשה ובכל מקום? יש לו אחריות. לכן העובדה שהוא יכול ליזום דיון במליאה על הנושא של ביטול האצילה ולהחזיר חזרה. לכן העיקרון שהאחריות היא בידי הממשלה הוא קריטי. לא צריך לנגוע בו בכלל, כי יחד עם הדינים הכלליים של האחריות, נשארת אחריות משותפת בלי גריעה. חד-משמעית.

לגבי הקטע של תוספת פעולות צבאיות משמעותיות. אני מציע להוסיף רק את המילים האלה, בלי להכניס לעניין מה ההגדרה. כי אנחנו לא מגדירים מלחמה. לא צריכים להגדיר פעולות צבאיות משמעותיות. גם זה וגם זה, יש שכל ישר. בלי להכניס לעניין הזה של ההגדרה, מסייג את הנוספת. ההגדרה, אמרנו, שזו החלטת הממשלה. אז הממשלה לא יכולה להחליט כאשר היא חושבת? אני צריך להגביל אותה? אחר כך יש מה שחבר הכנסת סלומינסקי אמר, הבג"ץ יתחיל לברר לנו, כל העם, אפשרות ממשית, כמו בדיני ניגוד עניינים, מתי זה אפשרות ממשית ומתי זה חשד ממשי. למה לנו? אנחנו צריכים להשאיר את זה, זו חוקה. אנחנו מקיימים דיון על חוקה, לא על חוק שהוא מתכנן את הפרטים. אנחנו מדברים על חוקה רזה, שהיא צריכה להיות רזה. בחוק יסוד: הממשלה יצרנו את חוק הממשלה בשביל ליצור דיאטה לחוק יסוד: הממשלה. עכשיו יש שני חוקים, בני זוג. בכנסת יש את זה, במבקר המדינה יש את זה. יש בני זוג. אז בחוק העיקרי צריך להישאר רזים, ולכן להישאר רק עם התוספת של פעולות צבאיות משמעותיות.

אני חושב ששכל ישר, לעניין השאלה שלך על סיכול – אני לא מעריך שכאשר אתה יודע מראש שזה מה שיקרה, אולי אתה מחסל להם מנהיג גדול והם בכל זאת ממנים במקומו ולא מתאים להם.

הגננת בגן חצב ידעה שזה מה שיקרה.

בעניין החוקתי צריך להישאר בניסוח רזה, וכל השאלות שאתה שאלת צריכות להיות לפי הפרקטיקה, לפי איך זה יתפתח. הרי ניהלנו את המדינה עד 92' בלי אף סעיף. נכון, יש עשרות דוגמאות שאתם הזכרתם כאן, ועוד כאלה שאני מניתי אותן באותו פרק בספר. אבל זאת לא אומרת שלא הסתדרנו בסוף. הסתדרנו. אז הייתה הפרה של הסעיף הזה והפרה של הכלל הזה, וכל עוד זה ניצחון, חבר הכנסת שלח, אז אין ועדת חקירה.

כבר הרבה שנים עוסקים בהשתתפות.

אתה מכיר את המילה חמיצות מבחינה משפטית? זה לא ניצחון ולא הפסד. חמיצות זה משהו אחר.

זה תלוי. יש כאלה שרואים ניצחון, ויש כאלה שיראו באותו דבר לא ניצחון.

לכן אני אומר, להישאר גם פעולות צבאיות משמעותיות.

אני מגיע לנושא של אצילה. אמרתי שמדינת ישראל אימצה את המודל שמבחינה דמוקרטית אנחנו לא הולכים למודל האמריקני שמי שמכריז על מלחמה זה הקונגרס, וגם שם כמות הוויכוחים על סמכויות המלחמה בארצות הברית תמלא את כל הקירות האלה בספרים על הסוגיה הזאת. אם נתחיל עכשיו לאחור, סוגיית התקיפה בענייני גז, שאובמה צריך שהוא צריך ללכת לקונגרס, והעניין שהאמריקנים החליטו Leading from behind בלוב, וגם על זה היה ויכוח בארצות הברית. שלא לדבר על מלחמת ויאטנם ועל מבצע טונקין ואחר כך Desert storm וכל הדברים האלה. אין פעולה שבה לא הייתה מחלוקת גם בין המשפטנים וגם בין הפוליטיקאים על השאלות האלה. אז ויכוחים יהיו מפה ועד להודעה חדשה. אבל בואו נישאר ברמה העקרונית, שאנחנו לא מוסרים את הסמכות לעשות מלחמה או לעשות פעולות צבאיות משמעותיות אלא בידי הממשלה. זה העיקרון.

אם אני אומר שאנחנו רוצים לעשות אצילה, אני צריך לשאול את עצמי האם זו לא הפרה של אותו עיקרון, שמי שצריך לקבל את ההחלטה זו מליאת הממשלה, וזה להבדיל מתוכנית הפעולה. היו חקיקות שדיברו על יעדים, אז סגרת יעדים. אבל זו שאלה שאתם צריכים לדון.

יעדים זה עניין פוליטי היום.

אבל אם אתה קובע שמי שאחראי על ניהול המלחמה צריך לאשר תוכנית ולאשר יעדים, אז תחזור למלחמת לבנון הראשונה עם העניין של 40 ק"מ. כמו שאמר ראש הממשלה בגין: לפעמים ידעתי מראש ולפעמים ידעתי אחרי זה. והוא אמור להיות, כראש הרשות המבצעת, לפחות מעודכן מיידית לפני ביצוע הפעולה, כאשר גם לו יש תפקיד בפיקוח על הצבא. לכן העניין הזה של להקפיד במידה מסוימת, בדרך מסוימת, על הקטע מעבר לפתיחה של המלחמה, אלא גם לחשוב על מטרות המלחמה, יעדי המלחמה ותוכנית הפעולה – ראו מלחמת לבנון וראו צוק איתן. זה התגלגל, אז אני לא יודע להגיד לכם מה היה היעד בהתחלה. אתה כבר הגדרת מנהרה, כי בהמשך הם הגדירו מנהרה. אבל בהתחלה אני לא יודע שהם הגדירו מנהרה. לכן אני אומר שיש מקום בקטע הזה אם אנחנו רוצים להתייחס לצילום מצב. צילום מצב הוא שיש בעיות שצריך לחייב את הגורם המחליט, גם אם אני עושה ירידת קומה, לקבוע לעצמו כדי שהצבא ידע מה הוא רוצה.

קראתי את התוכנית של ועדת המשנה שלך על "גדעון", שבעצם זה יצא מהצבא כלפי מעלה. למה? כי לא קבעו לו יעדים. גם זה חלק מהעניין, כי מדיניות ביטחון היא חלק מניהול.

שם היה ויכוח אם הממשלה תקבע או הקבינט, ולא יכלו להגיע להסכמה אם זה יהיה הממשלה או הקבינט.

אם אנחנו מדברים על התייחסות לבעיות ולאתגרים האמיתיים הקיימים, אז בואו נתייחס לעניין של שני חלקים, חלק אחד של הכרזה, וחלק שני שתגידו לנו מה היעדים. אתם יודעים מה, שיהיה בוועדת החוץ והביטחון, או בוועדת משנה של ועדת החוץ והביטחון. בואו לפה ותגידו לפורום מצומצם מה הם היעדים. לכן אני אומר, יש פה סוגיה מעבר לעניין של האצילה והעקרונות שהממשלה נשארת בעלת הסמכות והאחריות, שצריכים שיהיה מנגנון שיהיה לפחות יידוע, דיווח, או אישור. אני לא חושב שאישור זה רלוונטי, כי אנחנו משאירים את הסמכות בידי הממשלה, אבל לפחות להביא, ואז ברגע שהממשלה יודעת שהיא צריכה לדווח לוועדת משנה של ועדת החוץ והביטחון מה הם יעדי הפעולה הצבאית המשמעותית, כי אנחנו מרחיבים עכשיו את ההגדרה של סעיף קטן (א), ואז אני מצפה שהמערכת עצמה תקבל החלטה מה היא רוצה.

אתה עושה הבחנה בין החלטה לבין אישור יעדים. יעדים לצורך העניין זה מה התכלית האסטרטגית, מה רוצים להשיג שם. האם אתה רואה אפשרות שיכולה להיות החלטה על מלחמה מבלי שיש החלטה על מה רוצים להשיג בה?

אני חושב שכן. במלחמת ששת הימים היה איום של נאצר, הייתה נסיגה של כוחות האו"ם והייתה סגירה של מיצרי טיראן. כשאנחנו פתחנו במבצע, אנחנו רצינו להציל את עצמנו. חפרו שוחות בתל-אביב. זאת אומרת, אתה יכול להיות במצב של איום, ואתה חייב לעשות פעולה. אתה לא יודע בדיוק איך זה מסתיים. מה היה צריך לכתוב במטרות, השמדת חיל האוויר המצרי? לא בהכרח, כי הגעת כבר לרמה של ניהול המלחמה. בהחלטה היה צריך להיות: הממשלה מחליטה לפעול להסרת האיום של הצבא המצרי נגד ישראל. את זה אני רואה כנוסח של החלטה.

זו תכלית אסטרטגית.

יפה. המלחמה היא להסיר את האיום שמצד הצבא המצרי על מדינת ישראל. זו הכרזת מלחמה או החלטה על פעולה צבאית משמעותית. זו ההגדרה. איך עושים את זה? האם בשעות הראשונות תקיפה של חיל האוויר? האם מגיעים עד התעלה? הרי הייתה מחלוקת למה הגיעו עד התעלה. אז תגיד לא להגיע עד התעלה? אני חושב שבעניין הזה זה כן אפשרי לתת סמכות לממשלה כמרות כללית, ואחר כך מזה ייגזר שהדרגים היותר נמוכים מגדירים גם בתהליך אפילו משתנה ומתמשך, כי יכולות להיות התפתחויות באמצע ואז אתה צריך לקבל החלטה מה אתה עושה ולהגיד בהתאם לצרכים. לכן אני חושב שבהחלט יש מקום לעשות את ההבחנות האלה.

אתה רואה החלטה היום שבה ממשלה אומרת: היעד של המלחמה שלנו או של המבצע ברצועת עזה זה להסיר את האיום מרצועת עזה על מדינת ישראל, וימשיכו טילים 100 ו-200 ו-300 ימים? אתה יודע שהמחלה הגדולה ביותר היא רמת הציפיות של המשפט הזה? לכן האמירות יהיו רק פוליטיות. מה שכן אפשר להביא לעם, ולא מה שאי אפשר להביא לעם, או לא מתכוננים להביא לעם.

אני חושב שכל סיטואציה צריכה להיבחן. אני מסכים איתך שברמת מבצע בדרום, שכבר עשינו כמה סיבובים, אנחנו בשיח הציבורי כבר לא מסתפקים בלהגיד להסיר את האיום מהצבא המצרי, או להסיר את האיום של חמאס. אנחנו רוצים עכשיו שתהיה הגדרה יותר מדויקת.

אני חושב שאחת מהזכויות שלנו היום היא גם להסתכל על תקלות שהיו בעבר, ומהן לתקן. זו מהות החקיקה בעניין הזה. מה שראינו בעבר הוא שהממשלה מגדירה איזשהן הגדרות שהן שום דבר. החלטנו על מלחמה, לצורך העניין. אבל אם לא החלטנו לצורך העניין, וזאת אחריות ממשלה, על מיגור החמאס או כיבוש עזה או כל דבר אחר, אז מי שמקבל את ההחלטות האלה לוקח לעצמו את הסמכויות, ואז אנחנו מגיעים לאותן תופעות של 40 ק"מ, בגין וכו'. לכן אני מנסה לתקן ולהגיד, שחובתה של הממשלה להגדיר בזמן אמת את היעד הבסיסי, את התכלית האסטרטגית.

אני מציע להוסיף חובת דיווח ולעדכון לממשלה במליאתה, ולא רק על סעיף שהדיווח הוא רק לוועדת החוץ והביטחון. כיום המצב הוא, שבשלב מסוים הודעה על החלטת ממשלה תימסר לוועדת החוץ והביטחון, ואחר כך התקבלה החלטת ממשלה כאמור, וכו'. בהמשך של הפעילות המשמעותית, או של המלחמה, לא צריכים לחזור למליאת הממשלה ולעדכן אותה? מה קרה למליאת הממשלה? היא פתאום נעלמה. אם אנחנו מעבירים את זה באצילה, אז כאילו אין ממשלה, ולכן כל הנקודות שדוברו על העניין, מליאת הממשלה גם צריכה לקבל דיווח. וגם אם יש שינוי בתוכנית הפעולה או במטרות הפעולה כתוצאה מנסיבות שהשתנו, מוכרחים שיהיה הסדר שאומר: חברים, דווחו לממשלה כדי שהשרים ישמעו, כי הרי האוצל לא מתפשט מסמכותו גם אם תהיה אצילה.

יש עדכון לממשלה בתיקון. בתיקון של סעיף קטן (ג) מדובר על עדכון גם לממשלה וגם לוועדת משנה של חוץ וביטחון.

אבל זו הודעה.

פרופ' שטרית, זה מעניין, כי זה גם דיון קודם שהיה לנו. חובת הדיווח, ולא חשוב אם זה לממשלה או לוועדת החוץ והביטחון, או אפילו ראש הממשלה בכנסת, היא חובת דיווח בהקדם האפשרי. בדיון הקודם עלה שההקדם האפשרי הוא לא מחויב להיות לפני פרוץ המערכה, אלא הוא יכול להיות בהקדם האפשרי כשיתפנו, או לא חשוב כרגע מה הניסוח. ממה שאתה אמרת קודם לגבי הצבת היעדים, ברור לחלוטין שמדובר לפני.

תלוי מה רמת הפיקוח, או הפרלמנטרי או האקזקוטיבי, במובן מליאת הממשלה על הדרג המדיני, ומתחת לזה על הדרג הצבאי. כי פה אנחנו מדברים למעשה, בכל הדיון שלנו, עד הדרג המדיני. לא ירדנו עוד קומה לדרג הצבאי. אנחנו מניחים שהדרג המדיני יודע לפקח על הדרג הצבאי, ולא דנתם בקטע הזה, איך ההסדרה. למשל, אני זוכר שישבתי פעם עם יצחק רבין, שהיה גם שר ביטחון, ונכנס המזכיר הצבאי וביקש אישור לאיזו גיחה. כל מעבר גבול, שר הביטחון צריך לאשר. לא נכנסנו לדון בסוגיות מהסוג הזה, כי באותו מסמך של "כיוון חדש" עשינו פירוט וירדנו כל הדרך גם לקטעים האלה.

אם הממשלה אצלה את הסמכות לקבינט לקבל החלטה על יציאה למלחמה או לפעולה משמעותית, ואז יש חובת דיווח, לפי שיטתך יש חובת דיווח של הקבינט או ראש הממשלה לממשלה.

יש חובת דיווח של הממשלה לכנסת, לוועדה מוועדותיה.

לא הצלחתי להבין מהקו שאתה מצייר – זו חובת דיווח שאמורה להתממש מתי?

לפי הנוסח הקיים, זה אחרי ההחלטות. השאלה אם זה לפני הביצוע ולפני פתיחה. מהחוק נובע שזה לאו דווקא לפני. אם רוצים שזה יהיה לפני, צריך לציין את זה. כי פה כרגע הניסוח הוא הודעה. מתי ההודעה? בהקדם האפשרי. אם צריך לפתוח במלחמה לפני כן או לעשות את הפעולה המשמעותית לפני כן, לא נאמר שמחכים, כי זה רק דיווח.

איפה הממשלה מממשת את אחריותה המשותפת, אם לשיטתך הדיווח התקבל אחרי שהמלחמה כבר החלה?

היא מממשת את האחריות המשותפת שלה על-ידי כך שבאותו דיווח יימסרו הפרטים של היעדים, של הניהול, של האמצעים שמשתמשים בהם וכו', ואז אותו חבר ממשלה, שהוא מקבל את הדיווח הזה, הוא יכול, כי הסמכות עדיין נשארת בידי הממשלה. כי אמרנו שהאוצל לא פושט את סמכותו והממשלה יכולה לקבל החלטה במליאתה שהם רוצים שזה ייעשה דרך א' ולא דרך ב'. אבל אם הוא רק מוסר הודעה ואתה לא מחייב אותו בצורה מפורשת מה הדיווח שהוא נותן, אז נשארנו עם הסיטואציה שבדרך כלל בהודעה לכנסת מקובל שמביאים את ההודעה ואז מצביעים אם מאשרים או לא. אז בתיאוריה אתה יכול להגיד שבפרלמנט זה מקובל. אבל אם אתה אומר שמוסר הודעה לממשלה, מה טיב ההודעה בממשלה, אם בעקבות ההודעה הזאת צריך להיות דיון? האם תוכן ההודעה הוא ברמה של ההחלטה הכללית או ברמה של הפרטים של התוכנית שאושרה ונמסרה לצבא איך לבצע אותה? לכן, אם אתם חושבים שהעניין הזה ראוי להסדרה לאור צילום המצב עם הבעיות שהיו לא מזמן, והיו גם קודם, צריך פה לערב גם את הממשלה במליאתה בצורה יותר מבוררת, וכמובן בפיקוח הפרלמנטרי, גם אותו צריך להסדיר.

בנושא האצילה, אני לא אוהב את האצילה. האצילה בעיני זו הורדת קומה נורמטיבית מהקונספט העיקרי. כל הציטוטים שאתם הכנסתם לתוך התזכיר המשפטי על כך שגיוס זו פעולה שהיא יותר רחבה, חוק יסוד: הצבא, הוראות הממשלה. זאת אומרת, השיטה הדמוקרטית המשטרית של ישראל אומרת: הממשלה היא האחראית. אז לא צריך להתאים את החוקים האלה להצעה לאצילה. ההפך, צריך לגזור מהם שלא רצוי אצילה. ואם אצילה, אז בצורה מאוד מאוד מדוקדקת, ובטח לא למסור לאדם אחד, כפי שאמר אלוף משנה במילואים ליבמן. הוא הסביר שלאדם אחד יש הסמכות של הורדת הקומה בנסיבות האלה, להפעיל או לא להפעיל את החלטת האצילה. זה לא ראוי. צריך למחוק את זה, או שיש או שלא. אם הייתי אומר, מה הדרך הכי נכונה בנסיבות האלה, לפי הנחות המוצא שאני הצגתי, דהיינו דירוג נורמטיבי ממשלה, אני הייתי אומר רק אד-הוק, ולא דרך כלל. קודם כל להוריד את המילה דרך כלל. וזה די בסדר, לא צריך עד כדי כך להיות לחוצים, שמדינת ישראל לא תספיק לכנס את הממשלה ולהסמיך את הקבינט. אצילה רק אד-הוק, ולא בתקנון הממשלה אוטומטית, ולהחלטותיה של ועדת החוץ והביטחון אין ועדת ערר. כשהייתי שר דתות גמרתי 19 מועצות דתיות, היועץ המשפטי חסם אותי לא להרכיב אותן, תקע אותן, ואחרי זה שר מהמפד"ל ערער וכולן נמחקו. זאת אומרת, זאת הייתה אחריות משותפת בממשלה החדשה שהייתה אחרי. אבל פה אין לך אפשרות לערער. לכן אני לא מציע לבטל את העניין של חסימת הערעור, עדיף שלא, אבל רק אצילה. אם כן, רק אד-הוק, ואז אני לא צריך להתעסק עם העניין של קריאת האחריות המשותפת, להכניס אתכם לסיטואציה של מה לעשות. לדעתי זה מתיישב עם המדיניות המשטרית של מדינת ישראל, דהיינו אצילה מאוד מסויגת ולא לתת הפעלה, כי ברגע שאתה מעביר לקבינט, לוועדת השרים לענייני ביטחון, אתה מעביר לכל החברים, לא לראש הממשלה.

אני רוצה להדגיש שחייבת להיות הסתייגות חוקתית מהסעיף הזה של לתת לראש הממשלה. אתם יודעים שבפסק הדין שאתם הגשתם, על ריבוי תיקים, התעוררה השאלה מה המשמעות של סעיף 1 לחוק יסוד: הממשלה. בסעיף 1 לחוק יסוד: הממשלה כתוב כי הממשלה היא הרשות המבצעת, לא ראש הממשלה. רק בעיריות זה ראש העיר, ובגלל זה יש לנו שם צרות. ראש העיר בעיריות הוא הרשות המבצעת, כמו בארצות-הברית הנשיא הוא הרשות המבצעת. הסעיף הזה לדעתי סותר את סעיף 1 לחוק יסוד: הממשלה. כי זה אומר: אנחנו, הממשלה, אצלנו לוועדה. ועדה זה גוף קולקטיבי, ואז יוצא שאצלנו לוועדה ושטר ושובר בצדו, כפי שהשופטת זילבר כתבה פעם. אז אנחנו נותנים הסמכה, ועל יד זה אומרים: ראש הממשלה יכול להחליט כן או לא. תחליטו, או שכן או שלא.

אז דבר ראשון, אד-הוק. דבר שני, כדי לא לפגוע ברעיון שראש הממשלה איננו הרשות המבצעת, הוא רק ראש הרשות המבצעת, צריך להוריד את העניין הזה שהוא יכול להחליט כן או לא. יש אצילה, גם חבר אחר בקבינט יכול להביא הצעה ולדון בה, ולא רק ראש הממשלה. ויש רוב והרוב מחליט, ולא רק ראש הממשלה. זה בדיוק אותו עיקרון על ריבוי תיקים.

במקרה באותו פסק דין, שכבר הסתמכו על הספר שעוד מעט יוצא לאור, אז גם המיעוט וגם הרוב הסתמכו על מה שאמרתי. אמרתי שכל עוד זה כמה תיקים שלפי המנהג ולפי הפרקטיקה ראש הממשלה מחזיק בהם, זה בסדר. תיקים אבל אם יקרה המקרה שראש הממשלה יחליט לקחת את האוצר ואת המשפטים ואת החוץ ואת הביטחון, חד-משמעית זה פסול, כי זה סותר את חוק יסוד: הממשלה סעיף 1. אני אומר שהעניין הזה שהוא כאילו מכתיב אם כן או לא ואיך זה יתנהל, יוצר מיקוד של סמכויות שסותר את הרעיון שראש הממשלה הוא רק ראש הרשות המבצעת.

יש לו היכולת לקבוע סדר-יום של הממשלה ושל הקבינט, נכון?

הוא יכול.

אז הוא ממילא יכול להכניס את זה לסדר-היום או לא להכניס.

זה משהו אחר.

זה בדיוק אותו דבר.

כל שר יכול לבקש להכניס לסדר-היום.

וראש הממשלה יכול לסרב. כאן ראש הממשלה – זו הסמכות שלו.

עוד לא התעוררה הסוגיה, כמו שהתעוררה הסוגיה של ריבוי תיקים, ואנחנו לא מפרשים האם סירוב של ראש הממשלה בעניין קרדינאלי חשוב ולא בעניין פוליטי, אם הוא מסרב לדיון, האם זו לא סתירה לאחריות המשותפת, שזה כבר לא רק סעיף 1 אלא גם סעיף 4 של האחריות המשותפת, והאם זו לא סתירה לזה שממשלה זה קולגיאלי. האם יושב-ראש הכנסת בתקנון יכול לכתוב שיש לו שיקול דעת מוחלט מה להביא ומה לא?

אבל בהצעה כפי שמובאת מוגבל שיקול דעתו של ראש הממשלה באותה החלטה. ככלל תדון הממשלה, ובמקרים בסייגים הקבועים בהצעה בינתיים ולא בחוק, רק אז יוכל. אפשר לדקדק בסייגים, אפשר להדק אותם קצת, אבל זה לא לגמרי לשיקול דעתו.

השאלה היא מה המדיניות החקיקתית והחוקתית שאתה רוצה לאמץ. האם אתה רוצה להגביר ולהעצים את סמכותו של ראש הממשלה, או אתה אומר שאנחנו יורדים קומה. קודם אמרנו מרות והחלטה בדרג של ממשלה, אחר כך ירדנו קומה לוועדה, ועכשיו אתה אומר במקרים מיוחדים שהוא מחליט.

אמרתי שזו הצעה קודם כל, עוד לא קבענו.

אבל הוא מחליט על-ידי זה שהוא יפעיל או לא. אני אומר שרצוי, לאור המדיניות החוקתית והחקיקתית שקיימת היום. אנחנו לא ממציאים אותה. השאלה אם אנחנו בתיקון של חוק יסוד: הממשלה רוצים להישאר במתווה של המדיניות שאומר: החלטות גיוס, חירום, מס רכוש, פיצוי וכיו"ב, הממשלה מקבלת. זאת המדיניות היום.

לא משנים.

כן משנים. כי אם את מרכז הכובד מוריד קומה, ואחרי שהורדת קומה אתה נותן לה להיות הנתב או שוטר התנועה או המחליט מתי תופעל האצילה ומתי לא, אז שוב אתה נותן לגורם אחר להזיז את הדרג הנורמטיבי, אתה מוריד את הקומה. שהוא יחליט מתי להוריד את הקומה ומתי לא. זה לדעתי לא נכון לעשות. בכך תמו דבריי.

לשלילת הסמכות של ראש הממשלה, באופן כללי, אתה מדבר על המדיניות החקיקתית. ישנם באמת שני גורמי כוח המרוכזים בידי ראש הממשלה, שלמעשה אינם בחוק. האחד, על-פי הערתו של חברי יושב-ראש ועדת החוקה, הסמכות לקבוע את סדר-היום. ואם סיעה מתנגדת לאי הפעלת הסמכות, היא תמיד יכולה עוד לעזוב את הממשלה. דבר שני, יש כוח עצום שאנשים אינם ערים לו בביטוי "סיכום ראש הממשלה". יש ישיבה פורמאלית, לא פורמאלית, סיכום ראש הממשלה הוא לא פורמאלי והוא כלי בעל עוצמה. הוא לא בחוק, ואנחנו צריכים לדעתי לתת לחיים בכל זאת להתנהל, מפני שהפיתולים, בייחוד כאן במזרח התיכון, לא ניתנים לצפייה. אנחנו כבר שם גם מחוץ לחקיקה בכוח עצום שיהיה בידי ראש הממשלה. מדוע הממשלה מתלוננת מדי פעם על בעיית משילות, לי קשה להבין. אבל היא יכולה למשול כשהיא רק רוצה.

תשובה קצרה, אדוני היושב-ראש. אין ספק שבהיסטוריה של מדינת ישראל, ראשי ממשלות עיצבו מדיניות וקבעו מפנים היסטוריים. ואביך עליו השלום הוא דוגמה קלאסית של לקבל החלטה ולהוביל להסכם שלום. וזו לא הדוגמה היחידה. אז אני עכשיו עושה הבחנה בין ההגדרה המשפטית, מה תפקידו של ראש הממשלה, כולל הדברים שאתה אמרת, לבין התפקיד שאנחנו למעשה יצרנו ועיצבנו במהלך השנים, דהיינו ראש הממשלה כמנהיג פוליטי וכמעצב מדיניות לכל אחד מראשי הממשלות, החל מבן-גוריון ועד נתניהו, על-ידי המדיניות שהוא מאמץ הוא קובע לנו את גורלנו, גם הכלכלי וגם המדיני, וכל סכסוך בין משרד הביטחון לאוצר מגיע אליו להכרעה. זה לא רק העניין שהוא מסדר. ומי שרוצה למנות את המפכ"ל חייב לבוא אליו, כי מי נותן את הרוב? ומי שרוצה למנות את הרמטכ"ל חייב לבוא אליו. אתה רוצה שאני לא אסכים למציאות? אני יכול להוסיף לך עוד חמישה פרקים בסוגיה הזאת. לכן אני אומר, אלה סוגיות ידועות, אבל עכשיו אנחנו מדברים על התפקיד החוקתי של מדינת ישראל שמסרה לממשלה את ההחלטה על מלחמה ופעולות צבאיות משמעותיות. האם אני רוצה לתת מעמד מובהק גם לחברי הקבינט וגם לממשלה? אני אומר שכן צריך לתת, כי זו המדיניות המשטרית שלנו, שאנחנו מדברים על אחריות משותפת, גם על אחריות פרלמנטרית, וזה מהריבון כלפי הממשלה שנבחרת על-ידי הריבון, דהיינו הכנסת. העם הוא הריבון, אבל הוא מיוצג על-ידי הכנסת. ואחר כך השאלה כמה קומות אנחנו יורדים. ואנחנו יודעים הכול, שהוא בעל כוח גדול, גם פוליטי וגם מעשי, ויש לו הסיכומים ויש לו גם השליחים שעושים את זה בשבילו גם כשהוא לא נמצא. ומי שלא מסתדר אתו, אז או הוא או רעייתו יגידו לו שהוא גמר או לא גמר, כפי שראיתי היום באחת הכותרת. אז כל הדברים האלה, המציאותיים – אנחנו יודעים עליהם. אנחנו מדברים עכשיו רק על הקטע הזה, האם אנחנו רוצים להוביל את התיקונים האלה לכיוונים זהירים, מדוקדקים, בפינצטה, או שאנחנו פותחים את העסק באופן כזה שהוא יוצר מצב שהכוח שבלאו הכי קיים יגדל בעניינים האלה. לכן אני אומר, ההמלצה שלי היא לצמצם את העניין של האצילה לאד-הוק ולהוריד את העניין שראש הממשלה מחליט לאן. שזה יהיה קבוע, כי אז זה נותן זכות לחבר הקבינט לקיים דיון באותו עניין. כי אחרת אם הוא מוסמך, הוא יכול להגיד לו לך רק לממשלה, או רק לקבינט. חבר ממשלה רוצה להעלות הצעה, הוא לא יכול. לכן אני אומר לא לתת כוח מוגזם בידי ראש הממשלה.

תודה רבה. פרופ' כהן, בבקשה.

שתי הערות קצרות. האחת, לגבי נושא הגדרת המלחמה. הטיעון שלי היה – המדינה טענה בפסק הדין ביילין שהיא לא רוצה להיכנס למלחמה בגלל שזו בכלל לא מלחמה. זאת אומרת, המדינה טענה, זה לא איזה ארגון שמאל או ימין שרצה להפעיל על המדינה איזשהם כללים. המדינה אמרה, זו לא מלחמה במשפט הבין-לאומי, ולכן אנחנו לא כפופים לחוק היסוד. ואני מסכים לגמרי. ולכן, ברגע שאתה מכניס פעולות צבאיות משמעותיות או סכסוך מזוין או פעולת איבה משמעותית, אז הטענה הזאת של המדינה, שהמדינה רוצה להתחמק מללכת על סעיף 40(א), זאת הנקודה כאן. לא שמישהו מנסה לכפות עליה.

נקודה שנייה היא שכאשר מדברים על ראש הממשלה ועל סמכות השליטה בקבינט, צריך לזכור גם את חוק המטה לביטחון לאומי, שבעצם נותן לראש הממשלה שליטה כמעט מוחלטת במטה לביטחון לאומי. אני לא אומר שצריך ללכת דווקא על-פי ועדת עמידרור, אבל אם לוקחים את זה בתור מישהו שהסתכל, אז זה בדיוק מה שוועדת עמידרור אמרה. זה בדיוק מה שהוועדה אמרה, צריך לחשוב על היחסים בין המטה לביטחון לאומי לבין חברי הקבינט והחובה של המטה לביטחון לאומי, אם נותנים להם את הסמכות אבל לא את החובה.

אבל לא ירדת קומה לגבי היחס מול הרמטכ"ל ומול ראש המוסד ומול ראש השב"כ. לא ירדת מול המפכ"ל, אז למה אתה יורד דווקא למטה לביטחון לאומי? למה הדם שלו סמוק יותר מהגופים האחרים? זו סוגיה נפרדת. אנחנו מגיעים עד הדרג המדיני. אם אתה רוצה לעסוק מתחת לדרג המדיני, אז אתה צריך לדון בכל הקטעים, אבל לא רק במטה לביטחון לאומי. כי מטה לביטחון לאומי, בהיסטוריה שלו, הוקם בתור מועצה, עכשיו יש חוק. אבל גם לרמטכ"ל יש מעמד וגם למפכ"ל יש מעמד וגם לכל אחד מהגופים.

יש להם חוק. חלק מעוגנים בחוק.

אם ההיגיון של האצילה הוא היגיון שכך תתקבל החלטה מקצועית – אפשר לא לקבל אותו, אפשר להגיד שזה מנוגד למשטר החוקתי, אחריות קולקטיבית וכל הדברים האלה. אבל אם קיבלנו את זה, אז ההיגיון הזה מחייב שיהיה תוכן של מידע. אחרת מה הרווחת בזה? אז אם סתם העברת מאנשים שלא יודעים לאנשים שלא יודעים, אז תישאר אם הממשלה.

אם לא תכתוב את זה, החובה הזאת לא קיימת?

היא לא קיימת.

אבל זה חוקה.

לא אמרתי חוק. אמרתי בחוק המטה לביטחון לאומי צריך להיות.

תודה רבה. האם יש כאן נציג לאיכות השלטון? הם הגישו לנו מסמך.

אנחנו עוברים לגופים. בבקשה, דינה.

אני אתייחס בקצרה, וחברי המשנה הבין-לאומי ישלים אותי. רוכזו כאן המון שאלות, אז אשתדל ברמה מברקית לחדד את ההתייחסות שלנו. חשוב לי לשקף, כפי שהצגנו בדיון הקודם, שהמטרה שלנו היא באמת לתיקון נקודתי כירורגי. הסוגיה הזאת כמובן מעוררת המון שאלות כבדות משקל, משטריות, ביטחוניות, בין-לאומיות. המטרה שלנו היא לנסות לגעת כמה שפחות, להיכנס עם תיקון כירורגי ולהשיג את התכלית שחשובה לנו, והיא מתן מענה לסיטואציה, שכפי שהשתקפה פה גם בדברי המלומדים בעצם היא של חוסר הלימה בין המינוח המשפטי, מלחמה, לבין המציאות שמעוררת סיטואציות שדורשות התייחסות ולא נופלות להגדרה המדויקת. אנחנו, לפחות בשאיפה שלנו, למרות שאני מודעת למורכבות ולשאלות שמתעוררות, רוצים לתקן רק מה שהכרחי בינינו.

בנושא של האצלה?

זה משתקף בכל מיני שאלות שעלו, אז אני אגיד. סוגיה אחת שעלתה לגבי הנושא של הקוורום בקבינט, אם בכלל תתקבל התזה שלנו או הבקשה שלנו כן לאפשר את ההסמכה של הקבינט, אנחנו סבורים שאין צורך בקוורום. וזה מטעם כפול. כשם שבממשלה, גם כשהממשלה מחליטה על יציאה למלחמה לא נדרש שם קוורום, לכן אנחנו חושבים שגם במידה ותסכימו לקבל את הבקשה העקרונית שלנו, והיא כן לאפשר את ההסמכה, בעצם הפרקטיקה היא שבעצם מזמנים את כולם, מי שנמצא נמצא. בהקשרים האלה בדרך כלל מתייצבים בדחיפות ובהרכב הרחב. בסוף, כמובן, זו תהיה שאלה של סבירות. זאת אומרת, אם החלק המוחלט של חברי הקבינט במקרה באותו זמן נמצאים בחו"ל, ובסופו של דבר נמצא רק אדם אחד, ברור שזה ישליך על סבירות ההחלטה. אבל ככלל אנחנו מבקשים להעתיק את ההסדר שנמצא לגבי החלטה של הממשלה, ואנחנו לא סבורים שנדרש קוורום. כי גם השאלה של קוורום מעוררת עוד שאלות מורכבות בפני עצמן של עניין של הדירוג בין השרים. ככל שאתה קובע קוורום ואתה בוחר שרים ספציפיים וכו', זה מעורר הרבה שאלות חוקתיות אחרות של יצירת מדרגים בין השרים וכו', דברים שאנחנו רוצים להימנע מהם.

קבינט יש שרים סטטוטוריים.

אם תקבע שאם תתקבל ההצעה, שגם כאשר הקבינט מחליט על הדבר הזה נדרש איזשהו קוורום וצריך ששרים ספציפיים יהיו, או קוורום מספרי, גם זה סוטה מההסדר שקיים היום לגבי הממשלה, וגם אנחנו חושבים שזה עלול להכניס מורכבות נוספת.

אבל החוק קבע שוועדת השרים תורכב מחמישה או שישה, תלוי אם יש ממלא מקום או אין, ורשאים להוסיף עד כדי מחצית משרי הממשלה. אני מניח שהיה איזשהו היגיון למה אותם חמישה שרים הם אלה שיהיו חייבים להיות בקבינט, פלוס ממלא המקום, ועכשיו כשאנחנו באים לדון בהחלטות הרות גורל, אז הנושא הזה מתאדה. אין לו שום משמעות פתאום.

כשם שבממשלה - - -

אבל השאלה אם ההשוואה לממשלה היא נכונה. השאלה היא אם את באמת מאצילה לנושא כל כך ליבתי ומהותי, האם לא נכון לקבוע שההחלטה תהיה בכל זאת ועדת השרים במליאתה. אני לא חושבת שיש מקום לקבוע שמה שנכון לקבלת החלטות בממשלה בקוורום הגדול, אותו דין יחול לגבי הקבינט. ההפך.

אבל מירי, מי ייסע לפורום צבן? אף אחד לא יוכל לנסוע. נוסעים שישה איש לפורום צבן.

זה כמו האולימפיאדה. בתקופה הזאת אין מלחמות.

בחנו את הנושא, כמובן, מול הגורמים הרלוונטיים בממשלה.

אבל באופן תיאורטי רק ראש הממשלה יכול לשבת בקבינט, ואולי גם עם שר הביטחון. ואם באותו זמן הם לא כל כך יכולים לקבל החלטה?

בסוף הרי תכלית העל שלנו הייתה באמת להבטיח מענה גמיש לסיטואציות בלתי צפויות, שמי כמוכם מכיר ויודע שהן עשויות להתעורר. בסוף זה מיתרגם לשאלה של סבירות. גם בדוגמה שאני נתתי, אם בסוף כל חברי הקבינט הם בחו"ל ולא זמינים, ובסוף כל חברי הקבינט הנוכחים זה אדם אחד, אז כנראה - - -

זה המושג אד-הוק שדיבר עליו פרופ' שמעון שטרית. יש אד-הוק ויש לא אד-הוק. הכלל צריך להיות לא אד-הוק, כי אד-הוק ברור שזאת החלטה שהיא נגזרת מהגורל לצורך העניין, לא בהכרח מאתנו. לכן צריך לעשות הבחנה.

יש לי שאלה אחרת, ותישמע מוזרה השאלה הראשונה שלי. האם לישיבת הקבינט חייבים להזמין את כל שרי הקבינט?

כן.

על-פי חוק חייבים? אחרת היא לא ישיבת קבינט? אנחנו צריכים למנוע מצב שבו נניח שראש הממשלה רוצה לעשות פעולה שהיא שנויה במחלוקת, בתוך הקבינט שלו ובתוך הממשלה שלו. יש משהו בניסוח של החוק הנוכחי, ועמדו על זה גם הנציגים של המכון הישראלי לדמוקרטיה, שמאפשר לו חופש שאנחנו לא בטוחים שאנחנו רוצים לתת לו בקביעת הפורום. הוא גם יכול לפטר שרים מהקבינט, שבניגוד לפיטורם מהממשלה לא בהכרח יש לזה משמעות פוליטית. אתה לא בהכרח מוציא מפלגה מהקואליציה כשאתה מוציא את השרים שלה, וליצור לעצמו בתוך הקבינט, בהחלטה נקודתית כל כך גדולה, רוב שהוא רוב מלאכותי. איך אנחנו מונעים את זה?

ראשית, וגם פרופ' שטרית עמד על זה, אי אפשר לעולם ועד להסדיר בחקיקה את כל הסיטואציות הפתולוגיות שהמציאות תזמן ולתת מענה בחקיקה. כעיקרון גם הזימונים שאמרתם, כשמזמנים גוף שהוא סטטוטורי או גוף מסודר, כמובן שלא מזמנים רק את השרים שנוח או את השרים שיש עמם קשר. יש כלים פוליטיים לראש הממשלה, למשל במשחק הלגיטימי, שככל שתהיה מחלוקת יש לו הסמכות לפטר שרים או דברים כאלה, שזאת סמכות שיכול להיות שהיא תופעל והיא במסגרת הכלים הפוליטיים. אבל כאן הכוונה היא באמת לתת את המענה שדיברנו עליו בישיבה הקודמת וחזרנו עליו גם היום, שבגלל הכובד, הרוחב, הריבוי של מספר השרים בממשלה מצד אחד, והרצון לשמר את החשאיות, את המהירות, את היעילות שלפעמים המציאות מייצרת, להעביר את זה לגוף שמצד אחד הוא גוף שהוא נושא באחריות והוא גוף עם סמכויות ועם מקצועיות ועם כובד משקל לסיטואציה הזאת, ומצד שני הוא יותר קומפקטי. זאת אומרת, אין כאן הרצון לעשות את המניפולציה הפוליטית.

דווקא בגלל שאני בעד זה באופן בסיסי, בהעברה בין הממשלה לקבינט, אני חושב שצריך להקפיד על הקוורום בקבינט. זו שאלה איך לנסח את זה. כי בסופו של דבר מה שאנחנו לא רוצים הוא שבסופו של דבר, מטעמים כאלה של מה שקראנו יעילות, ייפגע הדבר הבסיסי שאומר שהחלטה כזאת צריכה להיקבע ברוחב גדול ככל האפשר של הכרעה – לא חייבת להיות הסכמה – בתוך המערכת הפוליטית, ולמצער בתוך המערכת הפוליטית הקואליציונית. הקבינט הוא גוף הרבה פחות מוגדר מהממשלה. הוא ועדת שרים, הוא הרבה יותר גמיש ונזיל.

לא בגלעין שלו.

דינה אומרת שגם הגלעין שלו מבחינת משרד המשפטים הוא לא מחייב. בניגוד לעמדה שהציג המכון הישראלי לדמוקרטיה.

אני רוצה להוסיף על דבריו. אם נעשה חלוקה נניח בין מבצע או משהו שאנחנו מתכננים לבין מהלומה שמגיעה ואת צריכה לתת תגובה מיידית – אם זה דבר שאנחנו מתכננים, אז אם אתה שר בקבינט אתה לא תיסע לחו"ל ואתה תישאר, כי אתה צריך לקבל החלטה אם ישראל יוצאת למבצע או לא. וזה דוחה כל דבר אחר.

אבל לפעמים אתה מתכנן מהיום להיום.

לכן עשיתי את ההבחנה. בבסיס צריך להיות קוורום שיהיה. קורה שאתה צריך לתת תשובה מיידית, התקיפו אותך ואין לך זמן לחכות שיחזרו וכו', זה סיפור נפרד. אבל בבסיס ובדרך כלל כשישראל מתכננת משהו, אז שרים לא ייסעו. ידאגו שיהיה קוורום. אם מתקיפים אותך זה סיפור אחר לחלוטין.

אני במקומך הייתי שואל את רני: אתה מעלה בדעתך שהקבינט יכריז על נסיעה למלחמה כששר הביטחון לא יכול להגיע לישיבה?

בהסתברות קרובה לוודאי שלא.

הרי אנחנו לא קובעים קוורום לממשלה, מפני שזה מעוגן בחוק יסוד. עכשיו באים לתקן את חוק היסוד ואומרים: אנחנו רוצים שתהיה קבוצת שרים, בשם היעילות, כמו שאמר לירון, וכמו שכולנו מבינים. עכשיו אתה אומר, לקבוצת השרים הזאת אני מתייחס באותה מתירנות כפי שאני מתייחס לממשלה. מי שיגיע יגיע.

לא מהמקום המזלזל, מהמקום דווקא של לנסות לתת מענה לכל הסיטואציות. הרעיון הוא ככל הניתן מבחינת הראויות, בוודאי שהגרעין הסטטוטורי היה טוב שיהיה, בוודאי שזה טוב שזה יתקבל בפורום רחב. אבל אם במקרה חלק מהשרים לא נמצאים, עדיין אנחנו רוצים שזה לא ייצור סיטואציה שבגלל זה נצטרך לחזור לממשלה הכבדה של 28 או 30.

היא הנותנת. כי הממשלה אצלה את הסמכות לקבינט, הקבינט מסיבות מוצדקות לחלוטין, בפורום צבן או בפורום אחר, השרים הרלוונטיים לא יכולים להגיע. שר הביטחון לא יכול להגיע ושר החוץ לא יכול להגיע. אנחנו שואלים את עצמנו, במצב הזה האם החוק מחייב את ראש הממשלה לחזור לממשלה, או שהוא מאפשר לו להמשיך עם מי שנמצא על העגלה?

אני חושבת שלכן התשובה לזה גלומה בנקודה אחרת, שגם לגביה הייתה פה התלבטות, האם לאפשר את האצילה דרך כלל או אד-הוק ולהשאיר בידי ראש הממשלה את הסמכות לעלות חזרה לממשלה. אני חושבת שזו דווקא דוגמה מצוינת שממחישה מתי זה יכול לקרות. הרי אתם הצבתם בפנינו את הקושי, שזו באמת שאלה בפני עצמה, אם כבר נניח מקובל לתקן את חוק יסוד: הממשלה ולהסמיך את הקבינט לדון בדבר הזה, אז למה לתת בידי ראש הממשלה את הסמכות לשאוב את הסמכות חזרה לממשלה בנסיבות מסוימות. אני חושבת שהדוגמה שאתה נתת יכולה להיות דוגמה שבדיוק ממחישה את הסיטואציה. אם למשל הממשלה הסמיכה את הקבינט דרך כלל ואד-הוק, זאת אומרת אמרה בתחילת הקדנציה: אני מאפשרת את שתי הסיטואציות, אני מאפשרת את ההסמכה באופן כללי אבל אני רוצה שגם במקרה פרטני ראש הממשלה יבדוק אם זה מתאים באמת שהקבינט יקבל את ההחלטה – אז אם במצב כזה למשל חלק משמעותי משרי הקבינט לא נמצאים, נמצאים בחו"ל או לא הצליחו לאתר אותם, אז למרות שיש ההסכמה הכללית בתחילת הקדנציה על הקבינט, ראש הממשלה יכול להחליט שבנסיבות האלה, כי שר הביטחון לא נמצא או כי שר החוץ לא נמצא, והוא רוצה לחלוק באחריות, הוא חוזר לממשלה. אותה ממשלה שהסמיכה את הקבינט אד-הוק היא זאת שיכולה לשקול גם בסיטואציה קונקרטית לבוא ולהגיד: אני מקבלת את ההחלטה במקרה הזה.

אבל הוא יכול גם להחליט שהוא כן יקבל. את מבינה את המשמעות? אז הוא ישב עם עצמו, והוא יכול להחליט לצאת. זה לא יקרה, אבל באופן תיאורטי זה יכול להיות.

בוודאי בסוגיות האלה אנחנו שמים את יהבנו על ההנהגה, על ראש הממשלה, על השרים. הם אלה שמחליטים בסוגיות של חיים ומוות הרות גורל, וכולנו שואפים שהם יקבלו את ההחלטות בסבירות, מתוך דאגה לאינטרס הציבורי וכו'. לכן אותו ראש ממשלה שהוא זה שנבחר על-ידי כלל הציבור, אנחנו מקווים ומאמינים שיפעיל בוודאי את הסמכויות הכל כך רגישות האלה בצורה שהיא סבירה, בצורה שמביאה לידי ביטוי את הרגישות שעליה עמדת. לכן קשה לי להעלות על הדעת שתהיה סיטואציה שבה בדבר הכל כך רגיש הזה הוא ייקח על עצמו לקבל החלטה כל כך כבדת משקל בעצמו, עם אדם נוסף. לכן למשל ההצעה שהבאנו בפניכם לא הייתה הצעה להסמיך את הפעולות שעלולות להעביר בסבירות למשל לידיו ולידי שר הביטחון בלבד. יכולנו לבוא עם הצעה כזאת, אבל לא באנו עם הצעה כזאת. זאת אומרת, ראש הממשלה עצמו חשב שההצעה שאנחנו באים אליה היא הצעה להסמיך את הקבינט, כי זה החיים, זה הסיטואציות השכיחות יותר. הלוואי שכל הסיטואציות האלה לא תהיינה שכיחות, אבל בתוך התחום הזה של הכרזות מלחמה או פעולות שהן עלולות להוביל בסבירות גבוהה למלחמה, באמת הבקשה הייתה יחסית מתונה, להעביר לידי הגורם הרחב יותר. זה לגבי שתי הנקודות שהוטרדתם מהן בהקשר הזה.

אני רוצה להתעכב על הנקודה הזאת. לפי החלטת הממשלה, ברור מי מחליט, כלומר או הממשלה או הקבינט, כאשר אנחנו נמצאים בקצה אחד של הסקאלה, שזה מלחמה או הסתברות ליציאה למלחמה. לגבי כל הציר האחר, אין בכלל התייחסות.

היא לא הגיעה לזה עוד.

את צודקת. אין התייחסות בכוונה, כי אנחנו לא רוצים לשנות - - -

הבנתי. אתם רוצים להתייחס נקודתית.

גם אנחנו צריכים להתייחס לזה.

בוודאי שאנחנו צריכים להתייחס. אבל מה יוצא באמת ממה שאת מסבירה, שאנחנו מניחים שראש הממשלה פועל כראוי וכו', בואי לא נדבר על הפרקטיקה, נדבר על העיקרון שמתקבל. העיקרון שמתקבל הוא שבסופו של דבר כמעט לאורך כל הציר לשיטתכם ההחלטה יכולה להתקבל בפורום מאוד מאוד מצומצם.

כמו היום.

יכול להיות שכמו היום. אבל יכול להיות שמה שהיום, בכל זאת צריך לחשוב האם זו הפרקטיקה שצריך לקבע עכשיו בחוק יסוד. אני לא בטוחה, מכיוון שמצד אחד, כמו היום, את מתקנת נקודתית. אבל אתם לא נותנים מענה לכל המעגלים הרחבים שנוצרים.

המענה הוא לא ברובד הרוחבי. זאת אומרת, לשיטתנו, ואני חושבת שפרופ' שטרית הסביר את זה מאוד בהיר, בגלל שהטקסט החוקתי הוא טקסט רזה, ואנחנו בעצם רוצים לשמר אותו בצורה שבאמת תסדיר את המסגרת העליונה ביותר וההכרחית, שכמובן הנושא הזה של יציאה למלחמה חייב להיות מוסדר בחוק יסוד, כל הפעילות השוטפת שיכולה לעסוק במבצעים, יכולה לעסוק בדוגמאות שניתנו כאן, בסיכולים קונקרטיים, בפעולות כאלה ואחרות שהן ברמת הפעולה השוטפת של זרועות הביטחון המגוונות, שזה ימשיך להתנהל על-ידי גורמי הרשות המבצעת כפי שהם היום. זאת אומרת, הרמטכ"ל, ראש המוסד, ראש השירות, כל אחד בתחומו, מבלי שהחקיקה תתייחס לדברים האלה. אנחנו אומרים, רק באותו דבר שהוא כל כך דרמטי, שזה המלחמה, שזו אולי הפעולה הדרמטית ביותר שממשלה יכולה להכריז עליה, ועכשיו אנחנו מבקשים להוריד את זה קומה למשהו שעלול בסבירות, בגלל הכובד של הממשלה כגוף להחליט על זה, כל השאר ימשיך להתנהל כפי שהוא היום. זאת אומרת, בהתאם לרשות המבצעת.

צוק איתן, באיזו דרגה את שמה אותו? זו דרגה של קרוב לוודאי למלחמה?

זאת לא שאלה משפטית, זו שאלה של הערכות מודיעין.

אני אומר שזה לא בדרגה קרובה למלחמה.

ועדיין הקבינט קיבל עליה החלטה. ולכן נאמר שיש פה שיקול דעת.

שיקול של היגיון יכול להיות. יכול לבוא מישהו בשיקול הפוך ולהגיד בדיוק הפוך, אני רוצה לסגור את זה. אני, שר הביטחון, נניח עם הרמטכ"ל סוגר את זה, ונגמר הסיפור. אז יש דברים שבוודאי ששניהם צריכים לסגור. אבל יש דברים שנמצאים. הרי פעולה שהיא קרוב לוודאי למלחמה, בינה לבין התחתית של מבצע קטן יש אינטרוול עצום, שבתוכו יש פעולות גדולות שלא מביאות למלחמה, אבל פעולות גדולות. כמו שאתה אומר בעצמך, הקבינט דן בזה ישיבות על ישיבות וכו'. אבל יכול להיות שלפעמים כל זה לא היה קיים לפי החוק, כי אם מישהו היה רוצה לממש את החוק הוא יגיד שלא צריך.

כן, אבל זה המצב היום. לכן בכוונה אנחנו לא רוצים להיכנס לזה. הוספנו עוד מדרג אחד שמשקף את המעבר מהממשלה לקבינט, שזה מחייב את שיקול הדעת של ראש הממשלה, ואת כל שאר הדברים אנחנו סומכים, כמו שאמרה פה המשנה.

לדוגמה, יבוא מבקר המדינה ויבדוק אם דיברו על המנהרות או לא דיברו על המנהרות. יכול להגיד ראש הממשלה: מה אתם רוצים? אני בכלל לא צריך לכנס את הקבינט, אני בכלל לא צריך לעשות את זה. לא כתוב איך, אז אני יכול אולי עם שר הביטחון, מה אתם מבלבלים בכל הדיונים? זה מה שאנחנו רוצים שיהיה? בפועל זה לא קיים.

יש תהליך מאוד מסודר, של שנים, בעשייה הביטחונית-המדינית של מדינת ישראל. אני לא חושב שהחוק נועד כרגע לתקן או לשנות או לעשות סדר.

למה שלא תעשה סדר?

זה עובד מצוין היום.

מי אמר שזה עובד מצוין?

זה לא שאנחנו רק מקבעים, יש פה דיון. יש פה גם תוצאה לאחר מעשה. עצם הדבר שדנה הכנסת ועצם הדבר שכך החליטה מליאת הכנסת, על עיגון הסדר מסוים, היא יוצרת איזשהו הסדר שהוא פועל יוצא שאת אולי לא רצית להגיע אליו.

אנחנו מייצגים את הרשות המבצעת. ברור שלכנסת יש הזווית שלה וההסתכלות שלה. אני לא מתווכחת. אני רק משקפת מה היה לנו בראש כשבאנו אליכם לבקש את התיקון. יש שכבה תחתונה של פעולות סופר-רגישות, מבצעיות, כאלה ואחרות, שמתנהלות בשגרה על-ידי ראשי המערכות הביטחוניות.

אין לנו בעיה עם זה.

וגם לא לגבי כל אחת מהן שיש אישור של דרג מדיני נקודתי. אדוני שכיהן כראש גוף בוודאי יודע את זה. אבל שוב, זה לא משהו שדורש עיגון והסדרה, בוודאי לא במסמך המכונן.

זה בסדר, אבל יש בין לבין. בין הדבר הזה לבין פעולות שהן קרוב לוודאי למלחמה, זה אינטרוול עצום, עם פעולות אדירות ועצומות.

אדוני צודק, אבל למה צריך להסדיר אותן בחוק יסוד: הממשלה?

אז איפה תסדירי אותן?

נניח היינו באים, שומעים את הערות הכנסת ומושכים את ההצעה שלנו והיינו אומרים: חשבנו שוב, אנחנו לא רוצים עכשיו להעביר לקבינט, אנחנו משאירים בממשלה. איפה מוסדרות כל הפעולות שאדוני מדבר עליהן?

הן לא מוסדרות, ובאמת זאת הייתה בעיה. אם הממשלה לא הייתה דנה בזה, אלא היה דן בזה גוף אחר, ומישהו היה הולך לבג"ץ, בג"ץ היה אומר: אתה צודק. לקבינט אסור היה לדון, כי הממשלה הייתה צריכה לדון בזה. אבל הקבינט דן בזה, כמו שאתה אומר, אבל מי נתן לו את הסמכות? בחוק אנחנו אפילו מאצילים באופן קבוע רק לפעולות שקרוב לוודאי. אז מה קורה עם פעולה כמו צוק איתן או דברים כאלו, שזה לא קרוב לוודאי, זו פעולה מכובדת, פעולה רצינית אבל לא מלחמה? מי כן צריך להחליט על זה? אז ברור שהקבינט דן על זה ודן על זה, אבל מי הסמכות שלו? מי נתן לו סמכות?

עיגון המצב הקיים, ויש לך המסמך שלנו, הוא מה שאנחנו הצענו. זאת אומרת, בצד אחד של הציר יש המלחמה או הפעולות שעלולות להביא למלחמה, וזו הממשלה. אני שמה כרגע את שאלת האצילה בצד. בצד שני יש לך את הגבולות הצבאיות האחרים, שאלו פעולות שבדרגים מסוימים לא באות לאישור, ויש הדלתא הגדולה, שזה צילום המצב הקיים שיבוא לקבינט. אנחנו הצענו את זה, ואני חושבת שזה צילום המצב הקיים האמיתי.

צריך לחדד פה שני דברים שונים שעולים, וזה קצת מבלבל. נקודה אחת היא הנקודה שאומרת, אגב העובדה שאנחנו דנים בנושא הזה בהקשר המסוים הזה, של פעולה צבאית, קרוב לוודאי מלחמה, ראוי גם להסדיר ולעגן דברים אחרים שאולי נוהגים לגבי פעולות בהיקף יותר נמוך. גם אם זאת לא הייתה כוונתכם, משהכנסת נדרשת לזה, הכנסת אומרת: אנחנו כבר נעשה הסדרה מסודרת.

יותר מזה. ברגע שקבעת משהו, ואת זה אתה לא קובע, זה עוד יותר גרוע.

זה כיוון אחד. הכיוון השני זה הכיוון שאליו חבר הכנסת סלומינסקי התייחס. אתם אומרים לגבי השאלה הראשונה: אנחנו רוצים רק להסדיר את זה ולא להסדיר את זה. כרגע זה מתנהל טוב.

נכון.

אבל הנקודה השנייה שצריך לתת עליה את הדעת אומרת, בלי קשר למה אתם רוצים או לא רוצים, ברגע שאתם מסדירים סוג מסוים של פעולות צבאיות משמעותיות, אלה שעולות כדי מלחמה, זה יכול להתפרש כמקרין כהסדר שלילי, או כמקרין על פעולות צבאיות אחרות. כי עד היום הייתה רק הסדרה של מלחמה, מאוד גבוה. עכשיו אנחנו עוברים לטווח יותר רחב של פעולות צבאיות משמעותיות, ואנחנו בתוך כל הטווח הזה אומרים: אלה כמו מלחמה. אבל כל אלה – הכנסת נדרשה אליהם ולא החליטה. זה עלול להתפרש כנותן חופש פעולה רחב יותר לרשות המבצעת.

אבל זה יש לך בסעיף ב היום. אם מישהו רוצה לנצל את סעיף ב הקיים, שאומר פעולות אחרות, אז ראש הממשלה היום יכול להרחיב את המונח פעולות אחרות, ולא תהיה לך שליטה על זה.

פה ההפך, אנחנו רוצים לסדר.

אבל זה מה שהוא נותן, פעולות אחרות. עכשיו תגדיר מה זו פעולה אחרת.

אנחנו רוצים לעשות את מה שיש באינטרוול בין זה לזה.

"פעולה אחרת" יכול לכסות הכול.

ואז מי עושה את זה?

תלוי בטיב הפעולה.

אז זה לאו דווקא הממשלה. על-פי החוק הקיים, לאו דווקא הממשלה.

עד התיקון הזה, הרשות המבצעת הייתה כפופה לקולות של סבירות, ואם היא יוצאת לפעולה נניח בהיקף של צוק איתן, רק על דעת ראש הממשלה, הדעת נותנת שזה לא היה סביר.

אבל לפי מה אתה מודד, גור? לא הצלחתי להבין. אתה הולך לפי הרגישות? לפי מספר, לא עלינו, הנפגעים שעלולים להיות? לפי עוצמת הנזק בכישלון? לפי עוצמת ההצלחה אם המבצע מצליח? אני חושב שבאיזשהו מקום הניסיון לעשות סדר חקיקתי בפעילות מבצעית נראה לי לוקח אותנו למחוזות ש - - -

אבל אתה עצמך מבין, שאם אתה יורד כדי לחסל נקודה שירו ממנה, או שאתה נכנס למבצע כדוגמת צוק איתן, אתה מבין שיש הבדל אדיר. אלה שני עולמות. אם לא נתייחס, המשמעות היא שראש הממשלה יוכל לקבל החלטה על צוק איתן לבד. לא צריך שום גוף.

אבל לא בגלל החוק הזה.

קודם אולי לא הגדרת. עכשיו הגדרת ממש, מלחמה, קרוב למלחמה, והגדרת את הגופים. זאת אומרת שכל מה שלא מלחמה ולא קרוב ודאי למלחמה, זה לא צריך ממשלה ולא צריך קבינט.

החוק לא משנה את העניין, הוא מציג את הבעיה.

גם היום זה כך. החוק הזה עוד יותר מחזק את זה. ואם אתה מגיע לזה, בוא תתקן.

היום התיקון לחוק מטיל על ראש הממשלה עוד שיקול דעת של כל הפעולות שבסבירות גבוהה מאוד או ודאות גבוהה. זה לא היה. היום ראש הממשלה יכול להחליט עם הממשלה ובלי הקבינט.

צוק איתן, לשיטתך, שלא מביא למלחמה, מי המחליט?

אתם מכירים יותר ממני את תהליך הערכת המצב המדיני-ביטחוני-לאומי שמדינת ישראל מקיימת שנים רבות, ולא משנה מי ראש הממשלה ומי שר הביטחון. אמרה פה נכון דינה זילבר, אנחנו יושבים פה בבית המחוקקים, אנחנו סומכים על ההנהגה שלנו. אנחנו בטוחים שהם יקבלו החלטות שהן לטובת ביטחון המדינה בכל נושא, קטן וגדול. בטח בנושאים אסטרטגיים ובטח כשראש הממשלה, באשר הוא, לא רוצה לקחת על כתפיו החלטות מסוג כזה, מכל מיני סיבות. מהסיבות הכי טהורות. ואנחנו עכשיו באנו, אחרי כל ההבנות למה נכון קודם כל שההחלטות מהסוג הזה יעברו באצילה כזאת או אחרת מהממשלה לקבינט, וגם הוספנו לראש הממשלה עוד שיקול דעת.

סייג, למעשה.

סייג. אם אנחנו נמשיך עכשיו לרדת בזה, ראש הממשלה, לפי שיטתך, רוב הזמן יקרא למזכיר הצבאי שלו ויתחיל לראות: רגע, בפעולה הזאת, האם זה כך? פה אני צריך להביא את הממשלה, את הקבינט, את שר הביטחון וכדומה. ולזה בטח ובטח לא התכוון המחוקק.

אם נדע להגדיר.

לא נדע להגדיר. לפעמים החיסול שהיושב-ראש דיכטר מכיר, הוא זה שיביא למלחמה.

אבל זה מה שקרה. ההחלטה המעשית, בדיעבד אולי, על צוק איתן, היא מאסר של אנשי חמאס ביהודה ושומרון.

כל יום היה דיון קבינט ואף אחד לא רצה להגיע למלחמה, וכל הזמן אמרו שיגיעו למלחמה. וזה דיון בלמ"ס, לא נפתח את זה עכשיו לשרשרת הדיונים שקורים ממש בשעות אלה בהקשרים אחרים.

ניסן, יש נהלי עבודה מאוד מאוד סדורים בדברים האלה. אני חושב שאנחנו המדינה היחידה בעולם שכל סיכול ממוקד מחייב אישור של ראש ממשלה ושר ביטחון. אבל אלה נהלי עבודה שנוצקו, בין אם בצדק ובין אם שלא בצדק. כשאנחנו מנסים עכשיו, אגב עיסוק בחוק-יסוד, לעסוק בנושא של לאפיין את המבצעים האלה, רוב המבצעים שמדינת ישראל מבצעת, לדעתי הפורום הזה לא מכיר אותו. אלה מבצעים בעלי רגישות שההסתבכות בצוק איתן היא לאו דווקא ההסתבכות הגדולה ביותר שאפשר להעלות על הדעת. אני חושב שבאיזשהו מקום לנסות ולהכניס לתפריט מבצע - - -

זאת לא הכוונה.

זו המשמעות.

זאת הכוונה. זה מה שזה עושה.

אבל אלה דרגי עבודה, שמראש הממשלה, שר הביטחון ומטה – אגב, חלק מהדברים מגיעים לקבינט כי נהלי העבודה הם שמעבירים דרך הקבינט.

עכשיו עומדת שאלה של שרטוט קווי העמידה שתכתיב הכנסת כהסדר ראשוני לממשלה או לקבינט. זאת אומרת, כאשר יש לך את הדלתא של המבצעים שאנחנו מכירים, ולמשל יש לך מצב של הכרזה על מצב מיוחד בעורף, שיש כאן פגיעה בזכויות אדם, או שיש לך קריאה למילואים שברור שיש לך פגיעה בזכויות אדם, זה לא אותו מבצע שאנחנו רוצים לאשר לראש הממשלה. כוונתם של כולם פה היא לא להביא כל דבר להחלטת הקבינט.

אבל זה יחזור לממשלה.

אבל כאשר יש לך על המנעד הרחב הזה, על הציר הרחב הזה, מצב מיוחד בעורף שיש לך מעין שלטון צבאי שיש במדינה, זה סביר.

זה יחזור לממשלה. יכול להיות דיון האם להכריז מצב. זה היה הדיון במהלך צוק איתן, להכריז או לא להכריז.

אבל זה צריך לקבוע. או לחילופין לקבוע שהחלטה כזאת מחייבת להגיע לקבינט. את זה לקבוע כהסדר בחוק-יסוד: הממשלה.

לפי מה שקיים היום, הנושא של צוק איתן לא צריך להגיע לקבינט. מי כן יכול לדון בו? אני לא יודע. אבל יכול להיות ראש ממשלה. מה צריך להגיע לקבינט? אחרי שחידדת היום מלחמה, או קרוב לוודאי מלחמה. נניח מבצע צוק איתן, שהוא לא קרוב למלחמה.

אבל הוא הגיע לקבינט. הייתה התפתחות בדיוק כך, וזה התחיל עוד כשהיינו רחוקים ממלחמה. בכל דיון קבינט נאמר: אנחנו לא רוצים מלחמה, כרגע לא מגיעים למלחמה. ובנקודת הזמן שהגענו למלחמה אז קיבלנו את ההחלטה בקבינט למלחמה והלכנו לעדכן את הממשלה.

אתה אומר שזה כאילו התנדבות.

זו לא התנדבות, זו התנהלות. התנהלות מקצועית רבת שנים של המערכת הביטחונית.

אתה יודע שהיה בוודאי שר ביטחון שהתנהל אחרת לחלוטין.

יכול להיות. זה לגיטימי לחלוטין.

אבל כל זמן שאין לך שום דבר שמחייב, אז יש בעיה. לא יודע אם היינו נכנסים לזה, אבל אם אתה כבר נכנס ואתה כבר קובע, זה שקבעת על שני הדברים האלה דווקא, הרבה פעמים זה אומר לך יותר מאשר קודם, שלגבי שאר הדברים, נניח צוק איתן, לא חייבים ללכת לממשלה ולא לקבינט. כשיבוא מבקר המדינה לראש הממשלה, במקום שיראה לו 20 דיונים ששם הוא הזכיר מנהרות או לא, הוא היה יכול להגיד לו: אדוני, אני לא חייב, מה אתה רוצה?

אני חייב לתקן אותך. שרי הקבינט וראש הממשלה ושר הביטחון – אני רק ארבע שנים באירוע הספציפי הזה, אבל אני חושב שזה נכון לכל השרים – כשהם מקבלים החלטה, גם בקטנה, לא בחמורה, זה הדבר שמנחה אותם. מזה הם חוששים, ועל זה הדיון. לכן אני רוצה להגן עליך בעניין הזה או להקל עליך ולהגיד לך שגם בדברים הקטנים שהם לא צוק איתן, בכל מיני דברים אחרים, הם קודם כל שואלים אם לזה הולכים. אחרת למה אתה צריך דיון קבינט? למה אתה צריך לאשר?

כל הדיון הזה, נדמה לי, נולד או נוצר בגלל שהשתנה אופי המלחמה. זאת אומרת, אם בעבר מלחמה הייתה בין מדינות, אז יש פחות או יותר הערכות מצב שמביאות לכך, וההחלטות הן הרבה יותר פשוטות לצורך העניין. אם אנחנו מסתכלים מ-1982, כל המערכות שנכנסנו אליהן היו מערכות שנכנסנו אליהן בתנועה. זאת אומרת, לא בהחלטות מסודרות עמוקות.

תלוי של מי. לפעמים היו החלטות מסודרות של אחדים, ואחר כך זה התגלגל.

אבל בעולם הנוכחי שבו אנחנו נמצאים ברור לחלוטין שרוב המצבים הם מצבים שאנחנו מתגלגלים לתוך המערכה. אני מגדיר את ההחלטה הראשונה של התגובה, של הצורך להגיב, אלה החלטות כפי שקרא להן קודם פרופ' שמעון שטרית החלטות אד-הוק. אלה החלטות שאם אני מבין נכון, כל סוגיית הגמישות מובילה לשם, למרחב הזה.

עם זה אני מסכים.

אבל אני רוצה להציע פה. יש כמה סממנים שהם עליית מדרגה. כמו למשל גיוס מילואים. כלומר, כשאתה מגדיר היום במדינת ישראל גיוס מילואים, ברור לך שברוב המקרים כמעט אין דרך חזרה. היה מצב אחד או שניים שגם חוזרים בדרך חזרה ממצב של גיוס מילואים.

כמו שאמר חיים, גייסנו בעמוד ענן.

אבל בוא ניקח את הדוגמה ההפוכה. הדוגמה ההפוכה למה שאמר בני, בעמוד ענן גייסנו ולא השתמשנו, במלחמת לבנון השנייה לא גייסנו כדי לא לחשוף כוונות. הלכו למהלך שהיה ברור. אגב, הוא נאמר גם בקבינט. בהסתברות גבוהה לוודאות זה יוביל הכי קרוב למלחמה.

מה שאני אומר, שיש מספר סממנים מובהקים, שהם מלחמה בעניין הזה. כלומר, היציאה למלחמה – אני חושב שקבינט צריך להיות מסוגל לקבל אותה, כי זה עלול להיות בממדים של אד-הוק. אבל מעבר לזה, בעניין ההחלטות הבאות, אני פה מקבל לחלוטין את סוגיית האצילה, שהיא דבר לא נכון במרחב הזה שבו אנחנו מרחיבים את העניין. כמו גיוס מילואים, כמו הכרזה על מצב חירום בעורף. אלה החלטות שאני חושב שצריך להגדיר אותן כהחלטות של ממשלה.

אני חושב שגם בעצירה יש שיקולים שאתה לא יכול להרחיב לגביהם. רק כדי לסבר את האוזן, אני אחזור להתשה. היינו רוצים שכולם ידעו שאז במצבת המטוסים ירדנו מתחת לרף מסוים?

לא.

נכון. אז כשאתה מחליט לעצור, האם אתה רוצה להביא את זה בפני פורום של 30 שיש שם חמ"ל שלם של עוזרים ועוזרי עוזרים? לכן לפעמים גם החלטה על עצירה היא דורשת להביא שיקולים שראוי שיהיו בפני פורום לא רחב מאוד.

אני מקבל. אבל אתה הבאת דוגמה של משהו שכן אפשר לקבל בפורום קטן, ואני יכול לתת לך עוד הרבה דוגמאות כאלה.

לא שאפשר, לפעמים שצריך. זו השאלה, של הצורך.

את זה אפשר כן לנסות להגדיר, את המצבים האלה. אבל את המצב של מלחמה גדולה, אותו כן אפשר להגדיר בכמה פרמטרים מאוד ברורים שמחייבים החלטת ממשלה.

תודה. בבקשה, רועי.

משפט אחד בנושא הספציפי הזה. אני הרבה פעמים שומע מחברי כנסת בכל מיני הקשרים טענות על עודף רגולציה ומעורבות יתר של משפטנים בדברים כאלה ואחרים. לא תמיד אני שותף למחשבות האלה, אבל בתור מי שכן מלווה את הקבינט היום בצד המשפטי כבר לא מעט שנים אני חושב שמצב שבו אנחנו מייצרים את המדרגות האלה שיוצרות באופן מובהק הליכה בסוף למשפטנים כדי שיגידו האם זה הגוף המוסמך או לא, ואני מדבר מניסיון, כלומר היו כבר מספר פעמים שבהם אנחנו גם נדרשנו לשאלה הזאת, אני חושב שזה דבר לא נכון לייצר משפטיזציה עודפת של התהליכים האלה. בסוף בממד הציבורי, גם יציאה לפעולה משמעותית, גם אם היא לא מובילה למלחמה, יש בה אחריות גדולה כלפי הציבור, וחזקה על הדרג המדיני שבמצבים כאלה הוא מבין את הצורך להביא את הדברים בפני פורום רחב מספיק. אני חושב שכל הכנסה נוספת כזאת של רגולציה מעבר למה שקיים היום, המחיר האמיתי שלה בשטח הוא הצורך גם שלנו אחר כך להתחיל להידרש ולבקש חוות דעת כזאת או אחרת כתובה, ושהיועץ המשפטי יגיד האם זה לקבינט או זה בסמכות ראש הממשלה. בעיני, בסוג הזה של פעילויות, גם מתוך הניסיון שלי של מה שאני רואה איך הדברים מתנהלים בפועל, אני חושב שזאת יכולה להיות טעות לייצר את העודף הזה. אז יש נגזרת אחרת שבה אנחנו מרגישים שזה חשוב כדי שבאמת הסמכות שהיום נמצאת בידי הממשלה תועבר לקבינט בצורה מסודרת, ולא נצטרך כל פעם להידרש. כי כמות המקרים שמגיעה לקבינט גם אחרי ההאצלה תהיה יותר רחבה מכמות המקרים שזה מתחייב מכוח החוק. אבל גם לא נצטרך כל פעם להידרש.

רועי, אתה יכול לתת דוגמה למקרה שכן היית רוצה שמליאת הממשלה תחליט עליה?

מה שאני אומר זה משהו אחר.

הוא לא דיבר על הממשלה.

אתה לא מקלקל כלום. מקבלים את ההחלטה, עדיין הממשלה יכולה להחליט האם לצורך מס רכוש היא רוצה להכריז או לא. הרי זה מה שעומד. יש דרגות, איל. אתה רוצה מיד להתחיל לגלגל מילואים של חיל האוויר. עד שאתה מגיע לאוגדה השלישית, יש לך זמן לדיון. אבל יש דברים הכרחיים שאתה מוכרח לעשות ואתה לא רוצה שהם יהיו בפורום רחב.

אני מנסה לשים את האצבע על אותם מקרים שכן צריך את הפורום הזה.

מה שאתה מעלה הוא לא במסגרת העניין. מצב מיוחד בעורף או גיוס מילואים – אפשר ללכת לממשלה ולעשות את זה. זה לא שייך להחלטה על הפעולה.

אנחנו עוסקים פה רק בהחלטה הראשונית, בהסמכה לפתיחה, להתחלה, לצעד הראשון. אם יודעים לזהות אותו.

אבל אם אתה חושב שאתה תכריז על מצב מיוחד בעורף או אתה תגייס מילואים, זה נותן לפעולה איזשהו היקף אחר. לגבי הפעולה הזאת, האם היא גם צריכה להישאר בעלטה מי הפורום המחליט.

זה לא בעלטה.

הממשלה תחליט, הרי יש לה זמן.

גיוס מילואים זה דבר מאוד מסודר מבחינת מי מחליט על זה, כולל אישור של ועדת החוץ והביטחון.

דווקא זה אחד המנגנונים עם פיקוח פרלמנטרי.

השאלות האלה לא תמיד מתעוררות בתחילת הדרך. זה לא תמיד שאתה מכריז על גיוס מילואים בשלב שאתה מקבל את ההחלטה על איזשהו צעד שאחר כך יכול להתגלגל. בדבר הזה, החיבור גם לחיי המעשה הוא מאוד מאוד חשוב, כי בסוף ההחלטות פה מיתרגמות לאיזושהי בירוקרטיה, לתהליכים בירוקרטיים במגבלות על גמישות שבנסיבות מהסוג הזה יוצרות קושי. אני חושב שזה חלק מהסיבה שאנחנו באים לכאן, בגלל התחושה שלנו, שהשתקפה גם בדוח ועדת עמידרור, שהיו מקרים שבהם ההתלבטות הזאת אם צריך ממשלה או לא יצרה איזושהי מגבלה שאולי לא נכון שהגיעה.

בוא נדייק. אני לא מכיר שהייתה התלבטות כזאת אם צריך ממשלה או לא, הרבה מאוד שנים. במלחמת לבנון השנייה, ומי כמו יו"ר הוועדה יודע, הממשלה החליטה ללכת לקבינט והקבינט החליט להקים שביעייה ביום הראשון.

רק תיקון קל. בדיוני הקבינט באופן שגרה יושב היועץ המשפטי לממשלה, שספר החוקים לפניו, ובדיוק אחד הסעיפים בדיונים קונקרטיים ורלוונטיים, שזה גם תפקידו מן הסתם, זה לבוא לבדוק אם מישהו שכח האם הסעיף הזה או האם החלטה מהסוג הזה מחייבת לעשות כך וכך. כל עוד היועץ המשפטי שם, אני זוכר כמה מקרים שלפחות הוא העלה את השאלה.

אני זוכר לפחות שני מקרים שלא היה יועץ משפטי בדיון, והיה דיון כזה מצומצם.

בשנים האחרונות, גם סביב תהליכים שקורים בזירה הבין-לאומית, היקף הצורך של הדרג המדיני בייעוץ משפטי עלה, ויש נוכחות קבועה של היועץ המשפטי לממשלה או מי מטעמו בדיונים האלה. עדיין אנחנו כן רוצים להימנע מהכבדה מיותרת על הדיונים האלה, ולכן אם אנחנו נתחיל לייצר מדרגי סמכויות שעל כל אחד מהם צריך עכשיו התייעצות עם איזושהי חוות דעת מודיעינית, האם ההסתברות היא כזאת או אחרת, ואם כן אז זה הפורום הזה ואם לא פורום אחר, אנחנו פשוט מייצרים רגולציה לא סבירה של תהליכים הכי קריטיים לנו, שגם צריכים להתקבל בזמן קצר.

תודה רבה, רועי. לפני שאני שומע את משרדי הממשלה שלא דיברו עדיין, משרד הביטחון ומשרד המשפטים, אני רוצה לשמוע את מיכל מ"נשים עושות שלום".

ראשית, אני יושבת פה שעתיים וחצי ומתפעלת מהדיון הרציני בכל הנושא ליציאה למלחמה. כמובן שהייתי רוצה, לא רק אני אלא 30,000 החברות האחרות ב"נשים עושות שלום", שיהיה דיון כל כך רציני גם בעניינים של שלום.

לגופו של עניין, לפני שיוצאים למלחמה, מה שחסר כאן זה בחינת האופציות המדיניות לפתירת הסכסוך. הרי לא יוצאים סתם למלחמה או למבצע צבאי, יוצאים כאשר יש איום או סכסוך שאי אפשר לפתור אותו בצורה אחרת. חשוב לבדוק וליזום פעולות מדיניות שאולי יכולות למנוע את המלחמה. מדבר על זה דוח מבקר המדינה על צוק איתן, פסילתן על הסף של חלופות בתחום המדיני בלי שאלה הוצגו לקבינט מנעה מחברי הקבינט לדון בסיכוי שלהן ובמיצוי שלהן. זה דבר שמאוד חסר. מפני שאנחנו מכירים הרבה מלחמות מיותרות ומלחמות כושלות, גם אצלנו, כמו מלחמת יום הכיפורים, וגם אצל עמים אחרים, כולל מלחמת וייטנאם ועוד מלחמות ארוכות, כמו מלחמות עירק השנייה. מלחמות ארוכות ומדממות, שלא נתנו שום דבר למי שפתח בהן.

אנחנו ב"נשים עושות שלום" מנסחות עכשיו הצעת חוק לבחינת חלופות מדיניות כאלה, ומקוות שהצעת החוק הזאת תזכה לתמיכתם של כמה מחברי וחברות הכנסת ותגיע הנה עוד בכנסת הזאת.

דבר אחרון, בקשר לעזה אבל לא רק היו אין-ספור מבצעים צבאיים ומלחמות או כמעט מלחמות בינינו לבין רצועת עזה. כמו שאנחנו רואים בימים אלה כל יום שישי, ולא רק כל יום שישי, זה לא עוזר. רק הסכם מדיני עם הפלסטינים – לא הסדר, הסכם ממש – יעזור לפתור את האיום. מפני שגם אם תהיה עוד מלחמה ועוד מבצע, ואני אומרת את זה לחיים ילין, שני מיליון הפלסטינים בעזה לא ייעלמו. אז אנא, אני אתן את הטיוטה הזאת ליושב-ראש הוועדה. חשוב להכניס אולי אפילו להצעה הזאת בחינת חלופות מדיניות.

תודה רבה. משרד הביטחון, בבקשה.

אני רוצה, כמובן, לחזק את מה שאמרו קודמיי, המשנים ליועץ המשפטי לממשלה. אין לנו מעבר לזה מה להוסיף. אבל אני רוצה לחדד כמה נקודות.

עלתה פה סוגיית הקוורום, גם מירי העלתה אפשרות לממשלה במליאתה, או קבינט במליאתו, ועלה פה העניין ששר יכול להיות בחוץ לארץ או דברים כאלה. אבל יכול להיות גם וטו במחדל. זה לתת לשר בודד, למשל אם יקבעו שהשרים שהם אקס-אופיציו לפי התפקיד, שר הבט"פ, שר האוצר, שר המשפטים וכדומה, למשל מתנגדים לפעולה כזאת או אחרת, גם אם הוא מזומן לקבינט הוא לא יגיע לקבינט, ובכך יגרום לכך שהפעולה לא ניתנת לאישור מבחינה משפטית. זאת אומרת, תהיה לנו הגבלה של הפעלת הקבינט אם ייקבע איזשהו קוורום מחייב, בין אם של מספר, בלי לקבוע שרים מיוחדים, ובין אם לקבוע את השרים המיוחדים. זאת אומרת, שר יכול להתנגד לפעולה או לפעולות מבחינת השקפת העולם שלו ולהימנע מלהגיע לקבינט, ואז הקוורום לא מצליח להתכנס.

אנחנו מודעים לזה ואנחנו רוצים להציע סייג.

זו סיטואציה שיכולה להיות. זה וטו של אי עשייה למשל.

אם הקוורום יהיה נניח 50% מהקבינט, ו-51% מהשרים יימנעו מלבוא בגלל שדעתם שלילית, אז זו שטות. שיבואו ויצביעו נגד ויפילו את זה. ואם אחד לא יבוא בגלל זה, זה לא ישנה.

אתה נכנס פה לסיטואציה הזאת. אנחנו לא רוצים להיכנס לסיטואציה הזאת.

אבל אתה לא מדבר על 100%. אבל נניח קוורום של 50%. שיהיה קוורום שידון, שיישמעו גם דעות, שישמעו את האיפכא מסתברא, שהלוואי ויהיה גם מישהו שיסביר למה זה לא טוב לצאת.

לדעתך יש היום כשל במערכת?

אין כשל במערכת.

כולם מוזמנים, ניסן. מי שרוצה ויכול, יבוא.

כולם מוזמנים, בוודאי. וגם רמת ההגעה של שרי הקבינט לדיוני הקבינט היא גבוהה ביותר. צריך לציין את זה גם. קל וחומר כשהאדמה רועדת.

אם ראש הממשלה יודע מי נוסע והוא רוצה נניח, הוא יכול להזמין אז. אפשר לשחק עם ההזמנה.

אם זו ישיבת קבינט, חובתו להזמין. הבעיה היא לעתים אחרת. אנשים נורא רוצים להגיע לממשלה ונורא רוצים להגיע לקבינט, כי שם מחליטים. ראינו לא מעט, הם מגיעים לדיון, יש הצבעה, הוא נמנע. הוא כבר בא להחליט, אז הוא נמנע. גם את זה ראינו.

ישי, לא ענית לנושא הזה של הקוורום, לבעייתיות. הצגת דרך אחת של אנשים להצביע ברגליים. בהחלטה הרת גורל כמו יציאה למלחמה, שהסמכות הואצלה לקבינט, הרי לא סביר שקבינט של עשרה שרים יצביע על יציאה למלחמה עם שלושה שרים בלבד, ששבעה לא נמצאים.

אבל זה לא קורה.

ישבת בעשרות קבינטים. האם אתה רואה איזשהו ראש ממשלה או שר ביטחון במדינת ישראל שעושים כזה דבר?

אדוני היושב-ראש, אתה יוצר פה עודף הסדרה, שאם אתה לא תעמוד בה חלילה, מסיבה מקרית או עניינית, אתה תפגום משפטית בשרשרת קבלת ההחלטות.

לא הבנתי איך זה פוגם משפטית. אם היינו קובעים קוורום למליאת הממשלה, אני מבין. אבל כשהממשלה אצלה את סמכותה לקבינט, קבינט של 13 שרים או 14 שרים כבר היו גם כן - - -

שר, בהימנעות מלהגיע, יכול להכשיל את הקבינט וההחלטה תהיה פגומה. לכן אני לא חושב שכדאי להגיע למצבים הללו בעודף הסדרה וחקיקה.

דבר שני, בהצעה של הייעוץ המשפטי של הוועדה לחוק הממשלה מכתיבים מי צריך להגיע לישיבת הקבינט שקובעת את הפתיחה. כתוב רמטכ"ל, ראש אמ"ן.

אנחנו קראנו את דוח ועדת וינוגרד ואנחנו קראנו את הדוחות, ואנחנו חושבים שבעיתוי הזה יש מקום גם לעגן את דרך קבלת ההחלטות.

אני לא אומר לא לעגן את דרך קבלת ההחלטות. אנחנו צריכים להשאיר גמישות גם בנושא הזה. ברגע שהרמטכ"ל לא יגיע או ראש אמ"ן לא יגיע או ראש השב"כ לא יגיע, שוב ההחלטה תהיה פגומה. אתם יוצרים פה עודף הסדר שיכול להכשיל.

זו הצעה של הצוות המשפטי של הוועדה, נדמה לי.

ואז המשפטנים יידרשו לזה, האם זה שסגן הרמטכ"ל הגיע ולא הרמטכ"ל, או רח"ט מחקר ולא ראש אמ"ן הגיע, האם ההחלטה המשפטית פגומה כי הם לא השתתפו בישיבה. אני מציע לא לעשות את עודף ההסדרה הזה.

מעבר לזה, כל מה שנאמר פה, אנחנו רוצים להסדיר את הרובד העליון, את הרובד שממשלה וקבינט זה מעל הצבא ומעל שר הביטחון, ואנחנו לא רוצים לשנות כהוא-זה ממה שמוצע על-ידי הממשלה.

עוד משרד הביטחון?

אנחנו מצטרפים כמובן לדברים שאמרו המשנים ליועץ המשפטי לממשלה ולדברים של הנציג המשפטי של משרד הביטחון, אבל חשוב מאוד לחדד כמה נקודות. קודם כל, צה"ל כמובן כפוף לכל דירקטיבה של הדרג המדיני ויציג את הפעולות לכל דרג שייקבע. אבל חשוב להדגיש שבצד החשיבות הברורה של פיקוח והכוונה, חייבים לשמור על חופש פעולה ועל מרחב פעולה הכרחי לסיטואציות כפי שכבר הדברים נאמרו. יצירת תתי-פעולות של קטגוריה מנוגדת לחלוטין לרציונלים של ועדת עמידרור, שמשם התחיל התיקון. זאת אומרת, חשוב לזכור בכל אופן מהיכן הגענו. הרצון היה לייעל, והוספת תתי-קטגוריות של פעולות צבאיות היא חותרת תחת הרציונל הזה.

לגבי נוסחאות האיזון, שמענו גם מהמכון הישראלי לדמוקרטיה וגם כאן עלתה השאלה מה המבחן ההסתברותי הנכון. חשוב פה מאוד לחדד את הקושי הגדול בחיזוי מראש של תוצאה של פעולה מסוימת. יש פה מכלול מאוד גדול של משתנים שיכולים להשפיע על התוצאה. קודם כל, זה תמיד תלוי הקשר. זה תלוי במצב באזור, זה תלוי בסוג הפעולה, זה תלוי בתזמון הפעולה, זה תלוי בהערכות מודיעיניות ועוד ועוד. לכן נבחרה נוסחת איזון מסוימת, וחשוב לשמור עליה. המבחנים, אגב, שמוצעים כאן בהערות, פעולה שעלולה להביא, זה מצבים שתופסים בחובם פעולות יום-יומיות שמתבצעות בצבא. המבחן העלול שנמצא כאן בנוסח שהועבר לידיעתנו הבוקר הוא מבחן מרחיב, שאני לא חושבת שאפשר לעמוד בו מבלי לפגום בחופש הפעולה ההכרחי למציאות שבה אנחנו נמצאים. אני גם תוהה האם נכון לפרוט לפרוטות בהסדר שהוא הסדר חוקי, בחוק-יסוד, או אפילו בחוק ממשלה, מבחינת האויב את כל סל הפעולות שאנחנו מתעניינים בהן. האם נכון לכמת את אלה הפעולות שבהן מתעניינים ואלה הפעולות שמצריכות אישור מיוחד? לא בהכרח. כמו שנאמר כאן, יש הוראות ויש נהלי פעולה שמסבירים בדיוק איך נכון לפעול במתארים מסוימים, וזה עובד היטב, אבל גם חשוב לשמור על הסיווג של ההוראות האלה ושל הנהלים האלה.

נקודה אחרונה, לגבי הממשקים שהוצגו בין ההחלטה לצאת לפעולה מסוימת לגבי ההשלכות, בין אם זה מצב מיוחד בעורף ובין אם נדרש גיוס מילואים. דווקא העובדה שיש הסדרים פרטניים, הסדרים ייחודיים למצבים האלה, שהם כן קובעים איך צריך לעשות את זה ואיך צריך לתת את הדעת לפגיעה בחרויות יסוד, למשמעויות על המשק של מצב מיוחד בעורף או של צו מילואים, מלמדת שזה דיון נפרד מהמישור החוקתי של מי צריך לקבל את ההחלטה. לכן אני חושבת שבחוק היסוד צריך לדון מלמעלה, שאלה אם כן או לא מסמיכים את הממשלה, מאפשרים לממשלה להסמיך את הקבינט. שאלה נפרדת היא כל הפעולות מלמטה, שהיא מישור נפרד לגמרי, שאני חושבת שלא נכון לגעת בו.

אנחנו חושבים שהן משליכות זו על זו.

דינה, לא סיימת לומר את ההערות שלך.

הנדיבות החריגה הזאת לא מוכרת בדיונים האחרים, אבל אוקיי.

היו נקודות נוספות, אבל הן מסדר שני, דברים שעלו כאן. למשל השאלה האם נדרש תיקון לחוק-יסוד: הצבא, כן או לא. אני יכולה גם להתייחס. לטעמנו לא, ואני יכולה לפרט. השאלה היא אם אתה רוצה בשלב הזה של הדיון או בשלב המתקדם יותר. הנושא של המבחן ההסתברותי.

דינה, כדאי שתתייחסי. חשוב שנשמע אותך.

התייחס לזה גם פרופ' שמעון שטרית.

פרופ' כהן.

שניהם התייחסו. אחד היה בעד ואחד היה נגד.

לגבי העניין של ההכרח בתיקון חוק-יסוד: הצבא, אנחנו סבורים שזה לא נדרש, כי בחוק-יסוד: הצבא, שלא כמו בחוק-יסוד: הממשלה, אין הוראה שאומרת שאסור לאצול סמכויות. ולכן לטעמנו אין מניעה לכאורה שסמכויות מסוימות יופעלו על-ידי הקבינט. מה שמוסדר בחוק-יסוד: הצבא זה באמת יותר אותו עיקרון משטרי של כפיפות הצבא על הדרג המדיני. אבל זה לא מנביע מתוכו בהכרח את החשש שהוצף כאן, לפיו בכך שהקבינט יוסמך לבצע פעילות מסוימת זה לא בהכרח מנביע סתירה להסדר שקבוע בחוק-יסוד: הצבא.

אבל מדובר על האצלה דרך קבע, לא על פעילות מסוימת. יש הבדל בין פעילות מסוימת להאצלה דרך קבע.

חוק-יסוד: הצבא לטעמנו לא מדבר כל כך בסמכויות קונקרטיות, אלא הוא מדבר על הבניה גבוהה של הכפפת הצבא לדרג המדיני. לכן לטעמנו זה לא סותר בכלל את מה שאנחנו מבקשים לעשות כאן, והוא שלגבי פעילות מסוימת, שאגב זה לא דרך קבע, זה יכול להיות דרך קבע או אד-הוק.

אבל כאשר את מסמיכה אד-הוק, שזה בעצם מה שטען פרופ' שטרית, אין צורך לבטל את חוק-יסוד: הצבא, ואנחנו מסכימים. השאלה היא אם יש צורך לתקן את חוק-יסוד: הצבא נכנסת לתמונה כאשר מדובר על הסמכה דרך קבע. את זה פרופ' שטרית אמר, אין להסמיך דרך קבע, לכן הוא לא חושב שצריך לתקן את חוק-יסוד: הצבא.

גם בהסמכת קבע הממשלה עדיין נשארת.

בדיוק.

לכן אנחנו הולכים לאחור שכן צריך. לעמדתנו זה שרשור. ברגע שאת מסמיכה דרך קבע, אנחנו חושבים שעיקרון האחריות המשותפת נפגע ולכן אנחנו גם סוברים כאחד מהכללים היוצאים.

מי זה אנחנו?

אני היועצת המשפטית של הוועדה.

הצוות המשפטי של הוועדה.

לכן אני חושבת שיש מקום אז לתקן את חוק-יסוד: הצבא. אנחנו לוקחים את זה כהסתכלות הוליסטית, כתמונה שלמה. אנחנו לא מחלקים את האם יש צורך לתקן את חוק-יסוד: הצבא אם ההסמכה היא אד-הוק. אם ההסמכה היא אד-הוק, אנחנו בהחלט חושבים שאין פגיעה בעיקרון האחריות המשותפת ואין צורך אז לתקן את חוק-יסוד: הצבא.

אנחנו בעמדה שהביע חבר הכנסת סלומינסקי, שאמר שמאחר שחוק-יסוד: הצבא מטפל בהבניה הגבוהה, דהיינו הכפיפות של הצבא לדרג המדיני, ומאחר שהסמכות גם בנושא של אצילה, גם כשזה אצילה דרך קבע ולא רק באצילה אד-הוק, כי הסמכות הגדולה נשארת לממשלה, אז גם כשהקבינט מחליט בסיטואציה מסוימת לצאת למלחמה, כן או לא, זה לא פוגע בכפיפות של הצבא לדרג המדיני. ולכן התיקון לחוק-יסוד: הצבא לטעמנו הוא לא תיקון הכרחי.

לעמדתי, גם אם אתם תחליטו שאפשר לאצול דרך קבע, עדיין אין צורך ולא נדרש ולא רצוי לתקן את חוק-יסוד: הצבא. כי הוא עוסק, כמו שאמרה עו"ד זילבר, בעיקרון של המרות האזרחית, ויש לו גם הסדרה של יחסי המשולש ראש ממשלה, ממשלה ושר ביטחון. שר הביטחון מייצג את הצבא מול הממשלה, את הממשלה מול הצבא, כל עוד הדעה שלו זהה עם עמדת הממשלה. אם היא איננה זהה, הוא כבר לא יכול לייצג. זו ההצהרה הכי אלמנטרית, מה יש לתקן באמירה של חוק-יסוד: הצבא.

זה בדיוק מה שאמר פרופ' עמיחי כהן. ברגע שאתה מחליט על האצלה דרך קבע, שבכלל שאלה אם אפשר להאציל החלטות חוקתיות לקבינט, שעל זה אנחנו לא דיברנו, אתה יוצר פה איזשהו אורגן, איזושהי קוניוקטורה משפטית אחרת. ברגע שאתה יוצר קוניוקטורה משפטית אחרת, השאלה מה ההשלכות.

גם בהאצלת הקבע, תמיד אתה יכול גם לעצור את זה ולבטל את זה או להחזיר חזרה. זאת אומרת שהממשלה מאצילה דרך קבע, ובנושא ספציפי, או בגלל בקשת ראש ממשלה או מסיבות אחרות, היא יכולה להגיד: בנושא הזה הממשלה מטפלת. זאת אומרת שבעל הבית באמת זה הממשלה ויש האחריות הכוללת.

זה בדיוק מה שאמר לירון ליבמן, שבנושא הזה יש בעיה. כעיקרון אתה צודק, אבל ברגע שמדברים על נושאים חסויים, שהממשלה לא יודעת, אתה בכלל לא תדע שזה יגיע לדיון. אין לך זכות ערר. בכל הנימוקים שנאמרו כאן, זה יוצר לך מצב משפטי אחר לחלוטין מאשר כל האצלה אחרת לכל ועדות השרים שהממשלה רשאית להאציל.

כן, אבל צריך לדעת שהקבינט מורכב משרי הממשלה. זה לא שכל הממשלה לא יודעת. חלק גדול משרי הממשלה יודעים.

אבל זה עניין גם של סמכות ואחריות. אם אתה לא יודע, אתה לא יכול להיות אחראי. אבל זה השרשור שאכן לעמדתנו קיים.

יש פה שתי הגישות, ואני חושבת שליבנו את הנקודה הזאת.

נושא נוסף ואחרון, ואם תרצו תשלימו אותי, זה הנושא של המבחן ההסתברותי שדובר בו, האם הסתברות קרובה לוודאי, שזו הייתה הצעה שלנו, או האפשרות הממשית, שזאת הייתה ההצעה של המכון. אנחנו רואים בזה עניין של מדיניות ופחות עניין משפטי. זאת אומרת, זו באמת שאלה להתלבט בה. אני חושבת שהנימוקים שתומכים בהצעה שלנו הם, שככל שאנחנו רוצים לשמר את העיקרון, שגם הוועדה עמדה עליו, לפיו את מקסימום הדברים להשאיר לממשלה ולעבור לקבינט רק באמת במקרים ההכרחיים, אז אני חושבת שההצעה שלנו תואמת את זה יותר, כי הסתברות קרובה לוודאי זה מצב שהוא יותר דומה למלחמה פרופר, ורק באותם מקרים לרדת לקבינט. בשעה שאפשרות ממשית פותח את זה לקשת מקרים רחבה יותר, ולהבנתי דווקא אתם הייתם בגישה היותר שמרנית שאמרה לא להעביר לקבינט מה שלא מוכרחים.

אבל בהצעתכם אין לדעתי תוכן אמיתי של החיים. אמרתי את זה בדיון הקודם, אי אפשר להגיד סבירות, כאילו שמישהו מודד פה הסתברויות. זה מפליג. אין טעם ללכת לזה. אני חושב שהביטוי כמו "חשש ממשי" מבחינה חוקית מופיע בחוקים, גם בחוק הפלילי. הוא יותר רחב, ולכן יותר קרוב לחיים.

הוא רף שתופס יותר מקרים וזו החלטת מדיניות האם רוצים לכלול את זה או לא.

אבל מי שרוצה לכלול יגיד: על-פי ההסתברות שאני מייחס לזה, אז. ראינו מקרים שבהם גם כשייחסו הסתברות נמוכה, שלא לומר סבירות נמוכה, התגלגלו אחרת. זה עניין של טעם. אני רוצה להמעיט במילים ומונחים שיש להם כיסוי חלקי בלבד בחיים.

המבחן הזה, למרות שהוא באמת במילים שלו מתכתב עם המבחנים של כל העם, הוא מבחן שדווקא הוצא מתוך האזור המדיני ולא מתוך האזור המשפטי. מתוך ההבנה והעמדות שהוצגו בדיונים, שזה מבחן שאפשר לעמוד מאחוריו בעולם האמיתי, ולא רק בגלל שמשפטנים הציעו. לכן, כמו שדינה אמרה, זאת שאלה של מדיניות.

זה לא מתאים לחוקה, כיוון שבחוקה הניסוחים הם כלליים יותר ולא מדוקדקים וטכניים. התוספת שהפעולה בהסתברות כזאת או אחרת תגרור מלחמה, לזה אתה יורד ברמת הפירוט. לכן אמרתי, בניגוד לדעה של החברים המכובדים והחברה המכובדת, להישאר עם פעולה צבאית משמעותית ולהסתפק בזה, כי זה חוקה.

זה מחזיר אותי לדברים של רועי בשאלה האם ההסתברות היא מספיק גבוהה, ומי שרוצה יגלגל את ההסתברות ויקבע שההסתברות היא מספיק גבוהה. לא כדאי לנהל על כך דיון.

אני מסכים מאוד. באופן מעשי, קשת הפעולות שבפועל נדונה בקבינט היא רחבה יותר. המבחן הזה, אם נקבע מבחן שהוא מאוד מאוד רחב, אנחנו ניכנס לדיונים משפטיים בשוליים של הדבר הזה שהם לא מתאימים לרגעים האלה שצריך לקבל את סוג ההחלטות האלה. לכן המטרה של חוק היסוד היא להגן על הגרעין הקשה, שבו חייבים שההחלטה תגיע בדרג הכי בכיר, ואז לאפשר גם את ההאצלה. כמעט בכל המקרים שאני זוכר, או בכל המקרים שאני זוכר, גם הם מגיעים לקבינט, אבל הם מגיעים לקבינט לא כעניין של חובה. ואז לא צריך לדון בשאלה המשפטית האם זה בא לקבינט כי חייבים להביא לקבינט, או זה בא לקבינט כי זה ציבורית ועניינית נכון להביא לקבינט, ואפשר פשוט לפעול כשהקבינט הוא הגורם שפועל. אני חושב שזה הרציונל הגדול של הדבר הזה, ומהניסיון שלי בדבר הזה התיקון הזה חוסך את אותה התדיינות מיותרת שהזכיר פה חבר הכנסת בגין בדברים.

לכן גם אין גוף או אדם שיקבע מתי זה קרוב לוודאות?

לא יהיה צריך, כי בכל מקרה, גם אם לא קרוב לוודאי.

מה שיהיה הוא שזרוע אחת תאמר כך, רח"ט מחקר יאמר כך, ספירה טכנית תאמר כך ואז יהיה דיון של יומיים לתכלל במועצה לביטחון לאומי.

אבל לא דנים על זה.

לכן צריך לקבוע נניח שר ביטחון וראש ממשלה קובעים אם זה קרוב לוודאי או לא, נקודה. מוכרחים להגדיר, אחרת זה יתפרס.

אבל הוא לא יודע מה ההסתברות שזה קרוב לוודאי.

חבר הכנסת סלומינסקי, היתרון כאן הוא שלא תצטרך ברוב המקרים, כי במצבים שיהיה ספק אפשר יהיה להגיד: בסדר, אני מביא את זה לקבינט, בין אם זה כי אני חייב ובין אם כי מבחינה ציבורית זה נכון. בזמן שהיום, כשיש הספק הזה ואתה כבר צריך להתלבט בין אני מביא את זה לקבינט או אני חייב להביא את זה לממשלה, אז אתה חייב להכריע בזה. אתה צריך חוות דעת משפטית, אתה צריך חוות דעת של הגורם המודיעיני, אתה נכנס לאיזשהו דיון שהוא לא דיון על המהות של הפעולה.

אם בוודאות זו לא ודאות קרובה, מי הגוף שצריך לדון בזה לפי החוק? הממשלה, לא?

לא. אם זו פעולה צבאית משמעותית, מספר הפעולות הביטחוניות המשמעותיות שרצות בשנה במדינת ישראל הן מדהימות, משמעותיות, שהסתבכות שלהן היא עלולה להיות נוראה, אולי אפילו להוביל למלחמה. רק שבהסתברות שמבצעת מערכת הביטחון, וששר הביטחון וראש הממשלה מאשרים, הן לא נקבעות כפעולות ביטחוניות או צבאיות משמעותיות עד כדי כך שההסתברות למלחמה היא גבוהה. זה שיש בהן הסתברות למלחמה, יש. היא רק לא גבוהה. לכן אני מסכים עם רועי.

אתה מניח שהיא לא גבוהה, אתה מנחש שהיא לא גבוהה.

אני מזכיר לך שעל רצח ברנדוט יצאו למלחמה. אף אחד שם לא העריך שזה מה שיהיה.

כל זה נכון אם אתה בוודאות אומר שכאשר יש מבצע שהוא בוודאות לא קרוב, שגם אז הקבינט דן בזה, אז זה בסדר. אתה אומר, או מדין חובה או מדין רשות.

אבל אי אפשר בחוק-יסוד להסדיר נהלי עבודה יום-יומיים כמעט.

אבל יש לך חוק ממשלה שאתה מסדיר פה. אבל מהתחלה שאלתי, מי מסדיר פעולה שהיא בוודאות לא ודאית. אתה אומר שברשות הקבינט דן. מי דן כן, הקבינט, הממשלה, שר הביטחון וראש הממשלה? מי מחליט על זה?

אני חושב שכל הפעולות שאתם הזכרתם כאן, וההיסטוריה שלנו מוכיחה, כל הפעולות שבאמת התגלגלו למבצעים צבאיים משמעותיים, כולן נדונו בקבינט.

זה התנדבות, רשות.

זה לא התנדבות, זה תהליך קבלת החלטות סדור במדינת ישראל.

יש איזשהו נוהג כבר שהוא נוצר. לא כל דבר צריך לשים ברגולציה חקיקתית שאחר כך מצריכה את כל התהליך הבירוקרטי. נוצר איזשהו נוהג. אגב, גם כשאנחנו מייעצים בדברים האלה, אנחנו כן מסתכלים מה הפרקטיקה שהתגבשה לגבי התנהלות בכל מיני אירועים כאלה ואחרים בעבר.

מי קבע את הנוהל הזה, שר הביטחון? ראש הממשלה?

הנוהג הזה התגבש לאורך כל השנים.

אז אתה יכול לכתוב שראש הממשלה ושר הביטחון יקבעו את הנוהל איך זה מתייחס, שיהיה לזה בסיס.

אבל לא צריך לקבוע את זה בחוק היסוד. הדבר הזה קיים.

לא בחוק היסוד. יש חוק הממשלה שקובע את הנהלים, שאתה יכול לקבוע איזשהו נוהל.

ברגע שאתה מנסה לשים את הדברים האלה באיזשהו נוהל כזה כתוב, זה לא משנה אם זה חוק-יסוד או אחר, אתה אוטומטית נכנס לאיזשהו דיון סביב הפעולות, בגלל שיש קו חד, האם מבחינה משפטית זה הגורם המוסמך או זה הגורם המוסמך. ברגע שאתה עושה את זה עם קו מאוד מאוד חד, שאתה מנסה לשרטט אותו, יש לזה אולי תועלת מסוימת בהיבטים שאתה מדבר עליהם, אני לא מכחיש את זה, אבל יש לזה גם מחיר. מחיר של איזושהי יצירה של בירוקרטיה של ההתנהלות הצבאית. לא סביב הנושאים המהותיים, האם הפעולה היא חוקית או לא חוקית מבחינת המהות שלה, שבזה אתה רוצה שיידרשו, אלא באיזשהו היבט בירוקרטי.

זה יותר גרוע. יתמנה צוות שיבדוק האם ניתן להגן על ההחלטה שרוצים להגיע אליה.

אני אומר לכם את הדבר הזה מהחיים. אנחנו היינו כבר במספר אירועים כאלה, שאנחנו התעסקנו לפני מחשבה על פעולה צבאית כזאת או אחרת בשאלה האם זה נכון כך או כך, והבאנו את זה שיכתוב חוות דעת כזאת ואת זה שיכתוב חוות דעת אחרת, והיה צריך לתת חוות דעת משפטית. על זה יצאה ועדת עמידרור. זה דבר שהוא לא הגיוני בהתנהלות של המדינה.

אבל ועדת עמידרור דיברה על התנהלות הדיונים בתוך הקבינט, היא לא דיברה על ההכרזה.

זו הנקודה, זה לאחוז את השור בקרניו. אני מכיר את זה. זו הייתה הנקודה שהטרידה את החברים בוועדה.

התנהלות הדיונים, אבל לא הנקודה של הכרזה על מלחמה.

לא, ממש לא.

גם אנחנו מכירים את הדברים וגם קראנו את דוח ועדת עמידרור.

תשאלי את מר עמידרור, הוא יאמר לך. זה הדבר.

אנחנו קוראים את מה שהוא כתב.

בסוף אתה מגיע למצב של איזושהי בירוקרטיה של חוות דעת וניירות ודברים שזה לא הגיוני לשים בדרגים מסוימים.

מה שמוצע על-ידי הממשלה זה רק הולך ומתחדד בדיון. כאשר קובעים – ואתה מדבר על משפטיזציה – שהסמכות להאצלה או לא להאצלה ברמת הסתברות קרובה לוודאי שתוביל למלחמה, בעצם אתה אומר שאתם המשפטנים תקבעו. כלומר, הממשלה תקבע לעצמה. לעמדתי, הכנסת צריכה לכתוב ולהגדיר את גבולות המשחק, מה יהיה בסמכות הממשלה ומה יהיה בסמכות הקבינט כאשר מדובר על יציאה למלחמה או לפעולה צבאית משמעותית.

אבל זה לא מה שאני אומר. אני אומר משהו אחר לגמרי. אני אומר שיש יתרון מסוים. ברגע שמאצילים את הסמכות הזאת לקבינט, שממילא הקבינט גם דן בעוד דברים, אז זה לא משנה כבר. הקבינט ידון בין אם זה כי הוא חייב מכוח ההאצלה של הממשלה או בין אם זה מתוך שיקול הדעת שלו. הוא לא יצטרך להידרש כל פעם לשאלות האלה, האם זה זה או לא. כי זה הגוף שמתאים לדברים האלה. לכן אני חושב שההיגיון הוא היגיון רב.

תודה. אני מבקש שתתייחסו עוד לשתי נקודות. האחת, הדיווח שדיברנו עליו בפעם הקודמת והוא התחיל לעלות כאן בשעה הקודמת, לגבי הדיווח בהקדם האפשרי. נדמה לי שרני בהוגנות אמר שהכוונה היא לדיווח אחרי שהמלחמה פרצה, או יצאנו לקרב.

לא, אחרי שההחלטה התקבלה.

לא. זה מה שאנחנו חשבנו. רני בכנות אמר שמדובר בדיווח אחרי שהמלחמה פרצה.

למה התכוון המחוקק.

אמרתי בפעם הקודמת, הסיפור הזה נראה לפחות לחלקנו לא סביר. לא סביר שוועדת החוץ והביטחון, ולא חשוב אם זה הוועדה במליאה או ועדת משנה או כל ועדת משנה שנחליט, תקבל דיווח אחרי שהמלחמה כבר התחילה.

אבל זה מה שכתוב היום.

במקביל מה שהתחדד בדיון היום, שגם הדיווח לממשלה הוא בעצם על אותו משקל.

זה לא רני כתב, הוא אמר מה כתוב. זאת לא עמדתו.

כתוב בהקדם האפשרי. אנחנו מנסים לפרש.

מה שבני בגין מבין "בהקדם האפשרי" זה בהקדם האפשרי לפני שהמלחמה פורצת.

לא בהכרח.

מה שבני מבין, ותאמינו לי שהוא מבין נכון לדעתי.

אני מבין אחרת.

אנחנו נעבוד על זה. אבל מה שהתחדד כאן היום זה שגם הדיווח של הקבינט לממשלה יהיה אחרי. זאת אומרת, הממשלה נושאת באחריות משותפת למלחמה שהיא לא ידעה עליה עד שהיא פרצה. אלה שתי סוגיות שהן בעצם סוגיה אחת. והסוגיה הנוספת היא סוגיית הקוורום של קבינט. אני מודה שהתשובות שקיבלנו כאן לא משכנעות. אז או שיש תשובות יותר משכנעות, או שצריך לחשוב איך אנחנו ממסדים את זה. כי התרחישים שהועלו כאן דרך השאלות לא הציגו תמונה טובה. התשובות לא ענו על זה.

היושב-ראש, רק לומר לפרוטוקול, אותי הם שכנעו. הנימוק שכנע אותי.

איזה מהם?

שהדרישה לקוורום תכביד על קבלת החלטות דרושות, חיוניות, בתנאים מסוימים.

בני, בואו לא נזלזל בלהכביד על החלטות. אנחנו לא מייצרים מכונית ועושים פה איזה קו ייצור שצ'רלי צ'פלין צריך לעמוד עם הידיים ולעשות אותו הכי יעיל שאפשר, אלא זו ההחלטה הכבדה ביותר ששלטון יכול לקבל. יכול להיות שצריך להכביד עליו קצת, לא נורא. זה לא מפחיד אותי. רוב מה שנאמר בצד הזה של השולחן מקובל עלי. את עניין הקוורום אני לא מקבל.

אני רוצה לדבר על הדיווח ועל הקוורום. בעניין הדיווח, אני מדמיין לעצמי שהקבינט ישב ימים כלילות ולילות כימים, ישב שבוע ושבועיים, שמע את כל המומחים והחליט לצאת למבצע. לפני שהוא יוצא הוא יבוא נניח לוועדת חוץ וביטחון, נניח לפורום של שלושה. מה הוא יעשה? הוא ידווח להם: החלטנו לצאת לפעולה? זה צחוק מהעבודה.

אתה מדבר על מלחמה?

כן. או לפעולה בסבירות גבוהה. זה צחוק אם הוא רק ידווח לכם. אתם גם תרצו להבין למה. את כל הדיונים שעשו בקבינט יצטרכו לעשות בפניכם, אחרת לא יהיו לכם הנתונים כדי לקבל החלטה אם כן או לא.

אנחנו לא מקבלים החלטה.

אם זה רק צורך להגיד, אין לזה משמעות. נניח שאתם שומעים ואתם מתנגדים, מה קורה אז? האם אתם יכולים להטיל וטו על מה שהקבינט החליט? אז מה התועלת של הדיווח שיוצאים למבצע? דבר ראשון, אין לכם שום פירוט של כל השבועיים שהקבינט דן. דבר שני, אין לכם זכות – אני מקווה כך – להגיד שחשבתם ואתם נגד, להטיל וטו. זה לא יעלה על הדעת. אז מה כן התועלת בזה? בשביל מה? להכניס עוד אנשים לפני הפעולה ולסבך את כולם? אלא אם כן אתה מחליט שלפורום הזה יש זכות וטו והוא יכול להגיד: אנחנו כנציגי הכנסת חושבים שאסור לצאת למבצע הזה. אז זה סיפור אחר לחלוטין, ואתם תצטרכו גם לקבל את כל האינפורמציות למה כן ולמה לא. זאת אומרת כפול על כפול על כפול. האם השתגענו?

יש בזה גם עניין חוקתי. זה לא רק עניין של יעילות. אם יש ניסיון להכניס כך את הרשות המחוקקת אל הסמכות של הרשות המבצעת, לו תישמע דעתי ויסתמן רוב לוועדה לזה אציע לממשלה למשוך את הצעתה. עד כדי כך אני רואה מהפכה, שינוי עמוק בהצעת חוק מעין זו.

היות שאני מסכים איתך, ניסן, האמירה שלך מתייחסת לזה בהיבט מאוד צר, והוא כביכול איזשהו היבט מעשי של החלטה. זה לא נכון. אגב, מה שאתה אומר, ורני מכיר את זה היטב, מתרחש פה בחדרים האלה כל שבוע.

בהתנדבות, בוודאי.

מה זה בהתנדבות? כשהוועדה או גוף מגופי המשנה של הוועדה מזמן דיון בנושא כלשהו, וחלק גדול מהנושאים האלה הם לגבי דברים שלא קרו. אנחנו מדברים על זה כל הזמן כאילו מקבלים החלטה כשהסורים על הגדרות. גדרות יש, אבל סורים כבר לא כל כך יש. מדובר על החלטות על הרבה מאוד דברים שהם דברים עתידיים ומתרחשים עליהם פה דיונים הרבה יותר ארוכים ומשמעותיים ממה שמתרחשים בקבינט.

אני מסכים לחלוטין, בני. דבר אחד אסור לנו לעשות. לוועדת חוץ וביטחון אסור שתהיה זכות וטו. הכנסת איננה הרשות המבצעת ולא עושה אובר-רולינג על הרשות המבצעת. אבל כצד שני של אותו מטבע, לדיווח הזה יש משמעות, מפני שאתה מתייחס לזה כאילו מה שחשוב זה רק התוצאה הסופית, יעשו או לא יעשו. זה לא נכון. הרי בסוף אנחנו רוצים להניח שגם הדרג המדיני שבסופו של דבר מקבל החלטה כזאת רוצה שההחלטה הזאת תהיה החלטה מיטבית, וכן תשתקף בה החלטת העם שהוא הריבון בהחלטה לצאת למלחמה. ועדת החוץ והביטחון, כנציגת הכנסת, וגם ועדות המשנה שלה כנציגות הכנסת, שהיא הנציג האמיתי של העם – השותפות שלה לתהליך הזה בלי יכולת וטו היא קריטית גם לתהליך מיטבי וגם בסופו של דבר לתהליך שכן יש מאחוריו גושפנקה, אפרופו בין יעילות לבין ייצוג שאנחנו רוצים. אני יושב פה כבר חמש שנים.

או שנותנים או שלא. ואם לא נותנים?

לכן אני חושב שאנחנו צריכים לחוקק שייתנו. אתה לא יכול להגיד לפני או לא לפני שיוצאים, כי אתה מדבר פה על לוחות זמנים שונים לדברים שונים. אבל למשל אני רואה בהצעה של הצוות המשפטי הצעה למסגרת זמן. אני חושב שזה נכון, מפני שבהקדם האפשרי זה בהקדם האפשרי, לכל אחד יש אפשרויות. אני אומר לך, לא היה מצב, ואני בספק גדול אם אי פעם יהיה מצב, שבגלל זה המטוסים לא ימריאו. זה לא הסיפור פה. אגב, אנחנו מעבירים את זה לקבינט, ואני מסכים לזה לחלוטין, כי לקבינט ולחבריו יש יותר ידע.

לא תמיד.

מחברי הממשלה.

מחברי הממשלה כן. אבל בוועדה הזאת הוא צובר ידע ומומחיות.

הריני נתלה באילן גבוה ממני פי כמה. בוועדה הזאת גם הידע הרחב וגם הידע העמוק יותר גדולים. זאת אומרת, זה גם מיטיב את כל התהליך.

כמו שהוא אמר לגבי הנושא של הנהלים, ולא להכניס את זה למסגרת, תשאיר את זה. הרי הנוסח הזה מופיע גם בחוק.

לא, מופיע "בהקדם האפשרי". יש הצעה של צוות הוועדה במסגרת זמן.

אתה אומר שהיום זה פועל מצוין מבחינת זה שאתם בתוך העניין וכו'. אז תשאיר את זה כך, אל תוסיף עוד משהו שעוד יותר יסבך. בסוף כל תוספת יכולה לעשות את זה כזכות וטו או כמחויבות שלא יכולים לעשות שום דבר לפני שידווחו לכם בהרחבה וכו'. תשאיר את זה כמו שזה.

אני מזכיר לך שבדיון הקודם דיברנו כאן על מציאות שהיא לא לגמרי הזויה.

שנציג שלכם יהיה בקבינט.

קבינט יכול להיות מאויש בשרים שאף אחד מהם לא חבר כנסת. אין שום חובה. למעט ראש הממשלה. כשאתה מדבר על הריבון, על העם, בעצם כל השרים הם מינויים, אף אחד מהם לא נבחר. נוצר מצב שהקבינט מחליט על יציאה למלחמה או על יציאה לפעולה צבאית בהסתברות גבוהה למלחמה, וראש הממשלה הוא העם. אתה אומר שבמצב הזה הכנסת מיוצגת על-ידי ועדת החוץ והביטחון לעניין הזה, ולוועדת החוץ והביטחון לעניין הזה יש ועדת משנה של שלושה אנשים. לא יכול להיות שהעם יוצא למלחמה, ולנציגות הנבחרת שלו אין שמץ של מושג על הדבר הזה.

אני חושבת שניסן סלומינסקי יסכים להעביר את הסמכות לבג"ץ.

ממש.

כי זה לא העם פה ולא העם שם. אני מסכימה איתך לגמרי.

אנחנו מפקחים על הממשלה בתוקף אחריותנו.

אם הקבינט קיים דיונים של שבועיים בנושא מסוים והתלבט והביא מומחים.

אוי ואבוי לו אם הוועדה לא עודכנה באיום שלשמו מערכת הביטחון נערכת למלחמה. זו תקלה הרבה יותר חמורה מאשר אי דיווח על יציאה למלחמה. אם הממשלה העזה להסתיר מוועדת חוץ וביטחון נתון שמחייב אותה לשבת שבועות כדי להכין את המלחמה או את הפעולה - - -

היא צריכה לקבל החלטה אם כן או לא. היא לא מכינה, היא מקבלת החלטה.

אף אחד לא יוצא למלחמה בגלל שלא זכינו במדליית זהב באולימפיאדה, שזה באמת אי אפשר לחזות. אלא מתבשל איום מסוים, תהליך מסוים, מבצע מסוים שבסופו עלולה מדינת ישראל למצוא את עצמה במלחמה.

מה קורה היום? אתה בדיווח של זה?

אנחנו בנושא הזה מעודכנים.

אז סיכמנו, אז מה הבעיה? אז למה אתה צריך להכניס משהו?

אבי, אתה מקבל את החומר יותר מוקדם.

למה אתה צריך להכניס בחוק דבר שהוא קיים?

החליט הקבינט לצאת למלחמה.

מבצע, לא מלחמה.

מבחינתי זו מלחמה. הרי אין הבדל לצורך העדכון בהקדם האפשרי האם זו מלחמה או מבצע שעלול להידרדר בסבירות גבוהה למלחמה.

בהקדם האפשרי, כן.

אתה מעלה בדעתך שההקדם האפשרי יכול להיות אחרי שהמלחמה כבר פרצה?

אבי, הרקע בידיך. אתה רוצה להרים טלפון, אתה מרים טלפון.

זה לא עדכון לוועדה.

אם נניח תכתוב דיווח תוך חמש שעות, המשמעות היא שיש וטו כאן של חמש שעות שלא יכולים. ואם פתאום המטוסים צריכים לצאת מיידית? אם אתה אומר שהכול מתנהל בסדר ואתם בתוך העניין, אז הם יעשו את זה בזמן הכי מהיר שהם יכולים.

יש הבדל בין עדכון הוועדה לסיפוק סקרנות של מישהו מהוועדה.

ברגע שאתה שם חסם, זאת אומרת שמת מצב שעד אז אי אפשר לצאת לפעולה. שים 12 שעות, הכוונה שעד אז לא יכולים לעשות.

12 שעות זה הצעת הצוות המשפטי.

אני חושב שזה מסוכן מאוד.

אני לפחות מתקשה לחיות עם מציאות שבה בחוק-יסוד, הכנסת מעודכנת ביציאה למלחמה ביחד עם הציבור באוסטרליה, אחרי שהמלחמה פרצה. כי בהקדם האפשרי זה יכול להיות גם ככה.

אבל אם תכתוב משהו אחר, אתה שוב שם מגבלה, שם וטו. מה תכתוב, תוך 12 שעות?

לא, זה לפני פרוץ המלחמה. לפני יציאה למלחמה.

זאת אומרת שאם הוא לא הצליח לתפוס אותך להגיד לך, הוא לא יכול לצאת.

מה זאת אומרת לא הצליח לתפוס אותי? אם הוא לא תופס את הרמטכ"ל, גם אז לא יוצאים למלחמה.

נכון. זה נקרא זכות וטו. גם לרמטכ"ל יש זכות וטו. אם אתה אומר שהוא חייב להגיד לך לפני שהוא יוצא, ולא תפס אותך, לא יודע מה קרה, אתה היית בסין.

יש ממלא מקום. בניגוד לראש הממשלה, לי יש ממלא מקום.

שמת כאן וטו, שעד אז הוא לא יכול לצאת.

אתה יכול לשלול את זה על סמך דברים אחרים שאתה אומר: אני לא רוצה שהמפקח יהיה בתמונה. אבל אתה לא יכול לעשות את זה על סמך דבר טכני.

מה ההודעה הזאת תיתן לך? נניח שהוא הודיע לך שהם החליטו, ואחרי שהוא הודיע לך את זה הוא מרים טלפון ואומר צאו לקרב והמטוסים יוצאים. מה עשינו כאן בזה? הוא נתן לך הרגשה טובה או מה? אם אתה אומר שיתקיים דיון ויצטרכו שיקול דעת, אז אני מבין למה אתה מבקש, אבל יש בעיה אחרת. אם לא יהיה את זה, אלא רק את ההודעה, ומיד אחרי שהוא מוסר לך הוא מוציא את המטוסים, מה אתה צריך את ההודעה הזאת ולמה אתה צריך לעכב את המטוסים?

ניסן, זה לא עובד ככה.

אתה אומר שבפועל זה לא קורה, אז תן לבפועל להישאר.

אם בפועל זה לא קורה, בוא לא נעשה את החוק הזה בכלל. בפועל מספרים לך שהקבינט מתכנס ועושה ומקבל ומחליט.

אבל אתה אומר שהיום זה מתנהל בסדר מבחינתכם.

לא אמרתי שזה מתנהל בסדר. באמת של הדברים שעליהם אנחנו מדברים, יש דברים שמדברים עליהם במשך חודשים ואולי אפילו שנים, אבל יום אחד מחליטים לבצע אותם. שזה שני דברים נפרדים. לוועדה, אגב, יכול להיות בסיס ידע מאוד נרחב בדיון המעשי-תיאורטי כל עוד לא התקבלה החלטה לעשות את זה. גם מה שאבי אומר לגבי ההרכב הפרסונלי של הקבינט וגם מה שאני אומר לגבי הפן הייצוגי של חברי ועדת החוץ והביטחון, בהקשר הזה הם שניהם קריטיים. אגב, אני בעד 24 שעות. אם אתה קובע איזושהי מסגרת של זמן ומאילוץ כזה או אחר זה יקרה אחרי שעתיים וההודעה תהיה בתוך 24 השעות, אבל אחרי שזה קרה, נחיה עם זה. במקרה ההיסטרי הזה נחיה עם זה.

אבל זה לא מעכב את הפתיחה של אותו מבצע.

אין בלשון החוק התליה של הדבר הזה.

נניח "בהקדם האפשרי", אתה כותב בסוגריים 24 שעות. אבל הוא יכול כבר לצאת למבצע, הוא לא צריך לחכות לך.

למבצע שמוביל למלחמה?

כן. אם זה כך, אין לי בעיה.

לי אין בעיה עם זה. לא יהיה כתוב בחוק, ועדיין המטוסים יכולים להמריא.

זאת אומרת שאין כוונה שההודעה חייבת להיות לפני היציאה.

ההצעה שלי היא להגדיר מסגרת זמן ולא להגיד יותר מזה.

ומה יקרה אם מחליטים על משהו שעושים עוד שבוע, אבל רוצים עדיין לשמור את זה יחסית בסוד וצריכים לבוא אליכם תוך 24 שעות?

כמו שאתה יודע, אני נאלץ להזכיר את זה בכל דיון, להבדיל מהקבינט, מוועדת חוץ וביטחון דברים לא דולפים. הגוף הכי דולף במדינת ישראל זה הקבינט.

לא עניין של הדלפות. הרחבה של שותפי הסוד לצורך העניין.

מה הבעיה? ועדת משנה או גוף שיקבע יו"ר ועדת חוץ וביטחון, הוא לא רק שו"ס ראוי, הוא שו"ס ליותר דברים מהקבינט. אז בוא לא נעשה מזה עכשיו כאילו הכנסת פנימה את ריקי כהן מחדרה.

קטונתי, אבל כמו שנאמר פה על-ידי חבר הכנסת סלומינסקי וגם על-ידי חבר הכנסת בגין, בתרחיש התגלגלות לקראת מבצע או פעולה מאוד משמעותית, ברגע שאתה שם את ההתניה הזאת, שאתה אומר שעד שלא קיבלת את הדיווח - - -

זה לא מה שאמרתי. ידווח בתוך 24 שעות, נקודה.

יש פה ספקטרום בין חברי הוועדה, והיושב-ראש בסוף יצטרך להחליט.

אני לא מצליח להבין את ההיגיון. בית הנבחרים, במקרה שלנו הכנסת, מיוצג בסוף על-ידי ועדת משנה למיוחדים, לצורך העניין.

אולי אני לא מבין כלום בחוקה, יש פה מלא משפטנים, אבל בית הנבחרים מיוצג על-ידי הממשלה וגם על-ידי הקבינט.

לא, יש לך טעות. הכנסת לא מיוצגת על-ידי הממשלה. הכנסת מפקחת על הממשלה. היא ממנה אותה.

חברי הקבינט הם חברי כנסת, כן?

או שכן או שלא.

היא ממנה את ראש הממשלה, והשרים נשבעים בפני הכנסת. אבל המציאות הזאת שתיארתי לך קודם, שיש קבינט שהוא מאשר יציאה למלחמה, מאשר לתקוף איזושהי אונייה בים ששייכת לאיזושהי מעצמת-על, והאונייה הותקפה ואומרים שזה יסבך אותנו עם המעצמה. אתה מעלה בדעתך שלכנסת לא יהיה שום מושג?

אתה עכשיו אומר שיש לך זכות וטו. אתה מוכן להגיד: אתם השתגעתם?

לא זכות וטו. אני מזכיר לך שלמלחמה הכי משמעותית של אנגליה, הצבא הבריטי יצא לתקוף את איי פוקלנד, ש-90% מהבריטים לא ידעו איפה זה, בלי אישור בית הנבחרים. ללמדך שלא צריך לקבל את האישור, אבל אתה רגע אחד לפני מלחמה. נראה לי שאנחנו לא מעכלים את המושג מלחמה בהקשר הזה של משמעות הכנסת בהקשר למלחמה.

חלק גדול מהמבצעים שלנו הם פוטנציאל של מלחמה. אם תעשה משהו בסוריה, זה פוטנציאל של מלחמה.

אני לא חושב שזאת ההגדרה שמופיעה פה בהצעת חוק היסוד. היא מופיעה פה בהסתברות קרובה לוודאות, שרוב המבצעים הם לא כאלה.

גם באיראן?

רוב המבצעים, גם האיראנים. אנחנו עוסקים פה בחוק-יסוד שהוא באמת שמור למקרים נדירים, ואנחנו במקרים הנדירים אומרים לעצמנו, ככנסת, כמייצגים את העם: לא נורא, תהיה מלחמה, נסתדר. אני מציע שאנחנו בכנסת נדע על המלחמה רגע לפני שהיא פורצת. אנחנו לא צריכים לאשר אותה. כדאי שנדע עליה רגע לפני שהיא פורצת. אם היו כותבים בהצעת החוק: הדיווח לכנסת יהיה בהקדם האפשרי לפני פרוץ המערכה – הייתי נרגע. הם שמו את הניסוח "בהקדם האפשרי", כמעט התאפקו מלהוסיף "לאחר פרוץ המלחמה".

היושב-ראש, אתה חיית מצוין עם זה כבר שנים רבות שחשבת שאמורים לבוא לעדכן אותך לפני, אני מבין. זה הרעיון.

בשנתיים האלה לא הייתי ער לזה, עד שאתה לא הערת את עיני, שהממשלה לא מתכוונת לעדכן את הכנסת על יציאה למלחמה.

זו פרשנות. אבל גם לשיטתנו, אני חושב שמה שנאמר פה, ויושב-ראש ועדת החוקה לא נמצא בכל דיוני ועדת חוץ וביטחון, הדיונים הם מאוד קונקרטיים, מאוד עמוקים, מאוד איכותיים. אני לא מעלה על דעתי שיש איזה אירוע שהוא לא מפתיע באופן דרמטי, ואז אני אומר: אם הוא כזה מפתיע, אז כדאי לשמור אותו מול כמות מצומצמת של אנשים, גם ביידוע וגם בביצוע. כי זה כנראה מאוד דרמטי. במסננת הקיימת היום, ואני לצערי נאלץ להתמודד עם זה שוב ושוב, הרבה פעמים ועדת החוץ והביטחון או ועדות המשנה מעודכנות ודנות בנושאים הרבה לפני הקבינט. ולכן לא יעלה על הדעת, אין שום דבר שהוועדה הזאת תוותר ותכנס ותתכנס בכל אירוע מצטבר, לצורך העניין תקופת המתנה שכולם יודעים שתכף הולך לקרות, והיא תערוך דיונים מאוד מאוד מקיפים וגם תדע בדיוק את התוכניות של צה"ל וכדומה. לכן אני חושב שכמו שנאמר כך זה באמת עובד. אבל לטובת העניין הספציפי הזה, קרה עכשיו אירוע דרמטי ביותר, כל אחד יכול להעלות אותו על דעתו, ראש הממשלה רוצה תוך כמה שעות לקבל את ההחלטה, המשמעות שלה ברורה וכדומה, ואז לפי דעתי לשים עוד טווח זמן על דבר כזה זה לא סביר, כמו שנאמר פה.

מה שאומר יו"ר הוועדה, רק לדבר על מלחמה או פעולה שעלולה להביא למלחמה.

שם אני נמצא.

אבל לכן אם אתה שם מסגרת זמן ואתה לא מכניס את המילים לפני היציאה לפעולה הזאת, אתה בסדר לכאן ולכאן.

זה לא מה שאבי אומר. אבי רוצה לפני.

ברגע שהתקבלה החלטה בקבינט, תוך 24 שעות.

ההצעה שלך היא שונה. עם ההצעה שלך אני יכול לחיות.

אני מודאג ממה שמסתתר מאחורי העמימות. ואני לא הייתי מודאג עד שלא הסבירו לי את משמעותה של העמימות. העמימות היא לעדכן את הכנסת אחרי שפרצה המלחמה. זה לא יקרה.

חשוב לנו לדייק. המונח "בהקדם האפשרי" הוא בהחלט מונח עמום, אבל התכלית שלו היא לא לעדכן תמיד אחרי, אלא לשמר גמישות. בנסיבות מסוימות זה לפני, בנסיבות מסוימות של קרוב ככל האפשר לפעולה. יהיו נסיבות שבהן זה יהיה אחרי. שוב, לטעמנו מדובר במונח שמעתיק את ההסדר הקיים גם היום לגבי הממשלה.

בדיוק את הגמישות הזאת אנחנו רוצים לקחת, חבר הכנסת דיכטר ואני. מפני שהגמישות הזאת משמשת לבעל הדבר לרעתו. אגב, ניסן, אפרופו מה שאתה אמרת, כן, אחת המטרות היא שאנחנו נוכל להגיד: כן, השתגעתם, בלי זכות וטו. חבר הכנסת דיכטר השתתף ב-9 באוגוסט 2006 כחבר הקבינט או השביעייה בישיבת קבינט שרוב חברי הקבינט – אגב, לא הוא – נכנסנו לחדר עם דעה אחת והצביעו הפוך ממנה במהלך הדיון, כשראש הממשלה מעביר להם פתקים שהוא מבקש להצביע עם עמדת הצבא. חבר הכנסת דיכטר קיבל אותם תוך כדי הישיבה, אני קיבלתי אותם אחרי הישיבה, כי הייתי בתפקידים אחרים אז.

אבל לפני המלחמה.

כן. זה היה תוך 24 שעות, עמדו בדבר הזה.

אני מציע לרשום את התיקון הזה בפנינו כדי לזכור במידת האפשר.

לא קיים בחדר הזה, וזה עוד חלק של החשיבות של העניין, שמישהו שלמרות שאין לו סמכות, ואני לא בעד שתהיה לו, אני מתנגד שתהיה לו, אבל שיכול להגיד "השתגעתם", ואולי לגרום למישהו לחשוב עוד פעם. זו המהות של הבית הזה, ואותה אנחנו חייבים לשמר. בעיני מסגרת זמן זה הכי טוב, כי אז אתה באמת לא נכנס מפה לשם.

אני מבינה את העמדה הברורה של החברים בוועדה, רק עוד שני טיעונים. נקודה אחת היא שגם הטיעונים שהושמעו פה על-ידי פרופ' שטרית מבחינה טקסטואלית, איך מנסחים חוקה, אז אני חושבת שדווקא הנוסח שמוצע על ידינו הוא נוסח שיותר תואם את העניין החוקתי, להבדיל מקביעת זמן מפורשת שמופיעה יותר בחקיקה רגילה מאשר בחקיקה חוקתית.

לזה אני מסכים שזה יותר עמום.

הנקודה השנייה, הדוגמה שנתת, שאולי מישהו בכנסת יוכל להרים דגל ולהציג בפני הרשות המבצעת את העניין האם השתגעו, כן או לא – אני תוהה אם אין פה באמת גלישה מהתחום של הפיקוח אל תחום הפעולה של הרשות המבצעת עצמה.

ממש לא.

בוודאי כן.

כי תכליתו של העדכון הוא לקדם את הסיטואציה שדוברה כאן, שלא תהיה החלטה כל כך הרת גורל בלי שהכנסת, בית הנבחרים, מעודכנת. אבל דווקא עדכון בזמן שעדיין יכול להשפיע על הפעולה, אני חושבת שהוא כבר גולש ממצב של פיקוח למצב של ניהול בשלט רחוק את הרשות המבצעת.

ממש לא. כשאין לך סמכות אקזקוטיבית ביד, אז מה המשמעות של הפיקוח, שאני שומע את זה?

קודם כל, כן. אני אחזיר לך בשאלה. מה המשמעות כשאתה אומר שמישהו בכנסת יוכל להגיד לממשלה: האם השתגעתם? זה לא גולש לעניין של עצירת הפעולה?

לא, ההחלטה נשארת אצל הממשלה. אין לו סמכות לסכל את זה, אין לו סמכות לעצור את זה, אין לו סמכות להרים טלפון.

אבל אם הוא אומר "השתגעתם" הוא יעשה זאת מן הסתם.

לא יותר מחבר קבינט שאומר "השתגעתם". זה לא נכון.

לא אמרתי שלא. אנחנו מכבדים מאוד את מקבלי ההחלטות שלנו.

אני חייבת לומר שאני מתקשה להבין את ההתנגדות מהצד הזה של השולחן.

לא רק שם, גם פה.

אני חושבת שבמערכת היחסים בין הכנסת לבין הממשלה, אנחנו כל הזמן צריכים לשמור על האיזונים והבלמים. העובדה שבממשלה יכולים להיות שרים שלא נבחרו, זו עובדה שאנחנו חייבים לקחת בחשבון. חבר הכנסת סלומינסקי, אתה מדבר הרבה על הממלכה. יצא לי הרבה לשבת איתך בדיונים. וחלק מהעניין של הממלכה, שאלה האנשים שהעם בחר בהם. הוצעו פה כמה הצעות פשרה מאוד מידתיות, שלא מגבילות אבל כן דורשות. נכון שעד היום זה לא היה כתוב בחוק, אבל אנחנו דנים בחוק הזה וזה מה שאנחנו עושים עכשיו. אז אני מצטרפת לעמדת היושב-ראש.

דינה, אתם שלחתם לנו איזושהי סקירה משווה, שמתבססת על סקירה של מרכז המחקר והמידע של הכנסת, של עזרים חוקתיים העוסקים במצב חירום ומצב מלחמה. הייתה התבססות שלכם על הסקירה של הכנסת. ואכן כאשר אנחנו מעיינים במסמך אנחנו רואים שיציאה למלחמה ברוב המקרים במדינות העולם לעתים יוצאת באישור הפרלמנט. למיטב הבנתי, אף אחד מחברי הוועדה לא מצפה לקבל את אישור הפרלמנט, אבל מה שכן זה הפיקוח. ואם צריך להבהיר את זה בנוסח, אנחנו בהחלט נבהיר. אין בהודעה מעין הטלת זכות וטו. אבל במהות של הפיקוח, אם באמת יהיה מצב שיבוא פורום מסוים וקטן של הפרלמנט ויגיד לממשלה: כן, השתגעתם – אני חושבת שזו חובתה, וכך אנחנו רואים את חובתה של הכנסת.

אבל הפיקוח זה לא התערבות אופרטיבית.

ממש לא אופרטיבית.

זה מה שאתם רוצים.

לא. ממש לא.

אז תכנסו את המליאה כדי שכולם יצביעו. לא יכול להיות שרק ארבעה יחליטו לכל הכנסת הזאת.

זה כמו שאמר לך חבר הכנסת עפר שלח. אחרת תפקידם של חברי הכנסת בפיקוח הוא לשמוע. ממש לא. תפקידם של חברי הכנסת לשמוע ולומר מה עמדתם. כמו שהיה בבריטניה, חרף עמדת הפרלמנט יצאה הממשלה לפעולה.

אנחנו לא ככל המדינות. הסברנו גם את התנאים הייחודיים לנו.

אין ספק שמבחינת הפרדת הרשויות, אל לה לוועדת החוץ והביטחון להיות במצב של מעין הטלת וטו על פעולת הרשות המבצעת. יחד עם זאת, פעולת הפיקוח היא לא מרוקנת מכל תוכן. פעולת הפיקוח חייבת להתנהל, וגם במצב של מלחמה, ואני מדגישה, ולכן שאלתי אותך למה אתה מתייחס. במצב של מלחמה או פעולה שעתידה למלחמה, לא יכול הפרלמנט לשבת בצד ולא לומר את עמדתו. ההפך, הוא מחויב.

רק השאלה של העיתוי. על מה הוויכוח?

הוויכוח הוא לא על העיתוי.

ברגע זה. טווח הדיון הוא בין בהקדם האפשרי לבין 12 שעות.

קטונתי, אני לא מייצג. בזה חברי הכנסת צריכים לקבל החלטה.

אתה לוקח את זה לכיוון שגם אנחנו נתנגד. בשום פנים ואופן לא.

האם הוויכוח הוא האם לשלב את המילה "לפני" או לא לשלב את המילה "לפני"? האם הקדם אפשרי לפני, או הקדם אפשרי 12 שעות או הקדם אפשרי 24 שעות. ואני נותן עצה ידידותית לחברי הכנסת, אתה כותב 12 שעות, אתה כותב 24 שעות, אתה שוב קובע סטנדרט. הדיון הזה של 12 שעות או 24 שעות כבר עלה בדיונים בחוקים קודמים, למשל בנושאים של צווי 8 ונושאים של מצב מיוחד בעורף, ששם מופיע הקדם אפשרי, גם הודעה לפני שמעבירים לאישור. נקבע שאם אנחנו נישאר עם ההקדם האפשרי, הרבה יותר מהר תקבלו את ההודעות האלה מאשר אם תקבע סטנדרט של 12 או 24 שעות.

ישי, האמן לי, אנחנו רגילים לשמוע משפטים כאלה בערבית. בעברית זה לא עובר אותי. עברנו את הגיל הזה. רני במלוא כנותו אמר בפעם הקודמת: הכוונה אחרי. אנחנו לא מבינים את הסיפור?

הוא אומר שהוויכוח הוא לא ה-24 או 12 שעות.

תנסחו את זה איך שאתם רוצים. החוק יהיה חד-משמעי, שוועדת המשנה של חוץ וביטחון תעודכן לפני היציאה למערכה.

זו ההצעה שלך.

זו ההצעה שלי, ודאי.

אני מתנגד לזה באופן מוחלט.

אנחנו נעבוד על זה.

החוק יימשך?

לא יימשך. אולי לא יבוא בוועדה, כי אני נגד.

על זה שהוועדה תעודכן לפני היציאה למלחמה?

או מבצע.

אנחנו מדברים על מלחמה.

עד היום לא הייתה מלחמה, וכל המבצעים שהיו - - -

אבל גם מבצע בסבירות קרובה לוודאות. כמה מבצעים אתה מכיר בסבירות קרובה לוודאות שהיו ב-40 השנים האחרונות?

חלק גדול מהמבצעים היו כאלה.

מה פתאום? מה אתה מדבר?

נניח אם מישהו עשה משהו בסוריה, זה קרוב.

מה קורה היום בפועל? אתה לא מתעדכן? אתה לא מקבל עדכונים?

לשמחתנו אין לנו פעולה צבאית בסבירות קרובה לוודאות.

השאלה מה קורה היום.

מזמן הבהרנו לראש הממשלה ולשר הביטחון, שעדכון יושב-ראש הוועדה זה לא עדכון הוועדה. לעדכון הוועדה יש מתכונת אחת ויחידה. זה צוות ועדת משנה של הוועדה, הוועדה הכי רזה שאנחנו יודעים להקים, עם תיעוד. זה נקרא עדכון הוועדה. כל השאר זה סיפוק הסקרנות.

עזוב חוק כרגע. מה קורה בפועל היום? האם הגוף הרזה הזה מתעדכן או לא?

לא הייתה לנו שום מלחמה שהיה צריך לעדכן אותו. גם לא הייתה לנו שום פעולה צבאית שבסבירות קרובה לוודאות תוביל למלחמה שהיה צריך לעדכן אותו.

נתתי דוגמה. הוועדה על כל מרכיביה וועדות המשנה מעודכנת באירועים הכי ביטחוניים, הכי רגישים, ברמת עדכניות על הרגע. מקבלת את כל נתוני המודיעין. ולכן אי אפשר יהיה להפתיע אותי. לצורך העניין היא יכולה לזמן בכל רגע נתון דיון ולבקש את הנציגים. זה עד הרמה של המודיעין הכי, ששרי הקבינט מקבלים הרבה אחרי. ולכן המקרים מאוד מאוד מצטמצמים.

אבי, כיושב-ראש הוועדה, שמנהל את הוועדה עם ועדות המשנה, האם אתה מזהה שיש כשל כדי לבוא ולתקן את זה בחוק? אין לי בעיה, אבל אם יש כשל צריך לתקן.

אנחנו עלינו על הכשל הזה בדיון הקודם, כשלקחנו את המונח "בהקדם האפשרי", ואז הסתבר לנו שהמונח הזה נועד להסתיר או לעמם את העובדה, שהכוונה לעדכן את הכנסת באמצעות ועדת משנה של ועדת חוץ וביטחון, אחרי שיצאנו למלחמה. אחרי שניצחנו במלחמה או אחרי שהמלחמה לא התנהלה כמו שרצינו.

מדובר בפרשנות, יושב-ראש הוועדה.

אתה בעצמך הופתעת, כי אתה היית בטוח שכך. אז הפרשנות היא לא ברורה.

אתם המחוקקים, אז עכשיו צריך להחליט.

לכן העובדה שהצליחו לשכנע את אבותינו לכתוב מונח עמום "בהקדם האפשרי", שיכול להיות שאז כשכתבו אותו אמרו ש"בהקדם האפשרי" זה מובן מאליו שזה לפני. רק מה, החיים עשו את שלהם והסתבר שאין מוקדם ומאוחר במלחמות, אז אמרו יהיה מאוחר, וההקדם האפשרי הפך להיות מאוחר.

יש אופציה שתסכים איתי שלא צריך להכניס את זה. לא בפורום הזה.

אני חושב שבאיזשהו מקום כדאי שהסיפור הזה ייסגר לפני שאנחנו נתחיל לעשות עליו הצבעות. אני חושב שמהות הוועדה, אחריותה בתור גורם מפקח – לא סביר שלנציגי עם ישראל אין אפילו אחד, או ועדה אחת, ועדה הכי רזה שיש בכנסת, שיודעת על כך שהעם הזה הולך למצוא את עצמו במלחמה, או בגלל פעולה צבאית בהסתברות גבוהה או בגלל שהוחלט לצאת למלחמה. בעיני זה לא סביר. אני חושב שזה לא מקנה לנו שום זכות וטו. זה שאומרים "השתגעתם" לראש ממשלה ולשר ביטחון, זה לגיטימי לגמרי. זה לא מחייב אותם לעשות שום דבר, אלא לשמוע אם יש מה להשמיע. אבל נדמה לי דווקא בגלל מה שרני אמר, דווקא בגלל שהוועדה הזאת שומעת, היא מלווה מקרוב מאוד בתוקף אחריותה, גם בתוקף רצונה – זה הגוף היחיד מחוץ לרשות המבצעת ולמערכת המבצעת, הרי תזכרו שבוועדה הכי קטנה יש גם גורם אופוזיציה. זה המקום היחיד שיש מישהו מהאופוזיציה שבכלל שומע שאפשר לצאת למלחמה. הרי יושב-ראש האופוזיציה, כשהוא מעודכן, אם הוא מעודכן, זה good will.

ואחרי שהוא אומר "השתגעתם", זה יכול להגיע גם לתקשורת.

אני יכול לומר לך שתמיד ההדלפות היו לא מהוועדה, וכאשר חשבו "השתגעתם" זה יצא מחברי קבינט בכירים מאוד, שהוציאו את זה לתקשורת תוך כדי הלחימה, כשחיילים עוד אורזים את הציוד.

השאלה פה ראויה להישאל דווקא בגלל גם מה שאמר חבר הכנסת שלח קודם. סוג המלחמות והמבצעים שמדברים עליהם, זה לא מלחמת יום הכיפורים, זה דברים שמדברים עליהם במשך לפעמים חודשים ולפעמים שנים. בסיטואציות האלה, ועדות המשנה של חוץ וביטחון הן חלק מעבודת הפיקוח השוטפת לגבי השיקולים שנשקלים וכל הדברים האלה. ואז עולה השאלה האם שעת השי"ן עצמה צריכה לצאת מחוץ לגדרי הרשות המבצעת.

לא דיברנו על שעת השי"ן. דיברנו על ההחלטה. יכולה להיות החלטה לצאת למלחמה בעוד שנה או בעוד שעה.

אבל הפרקטיקה היא, שהשיח על הדבר הזה, כנראה לאורך זמן, ייעשה במעורבות של ועדת המשנה.

נעשה.

ונעשה. ואז יכול להיות שבסופו של דבר הפער יהיה רק לגבי עצם העיתוי המדויק. ואז עולה השאלה אם דבר מהסוג הזה צריך להיות מובא מלפני שהוא קורא לרשות המחוקקת, ועל פי דרישה של חוק-יסוד. זו השאלה שצריכה להישאל פה.

אנחנו לא עוסקים בשעת השי"ן. דווקא בגלל שזה חוק-יסוד, אנחנו רוצים שבחוק-יסוד ייקבע שבמדינת ישראל, מלבד הרשות המבצעת, יש גם לרשות המחוקקת מושג לגבי אירוע דרמטי הרה אסון בחיי מדינת ישראל. יציאה למלחמה הוא האירוע הזה. ככל שאנחנו דנים בזה, אני שואל את עצמי מה מסתתר מאחורי ההסתרה הזאת.

אבל את איזה ציבור אותם שלושה אנשים מייצגים? הם גם לא מייצגים את כל הציבור.

אני חושב שזה שאתה רוצה לפני, זה לא טוב, זה מעכב, זה מעין חצי וטו כזה.

למה חצי וטו?

כי עד שלא מודיעים לך אי אפשר לצאת לאותו מבצע.

אתה מבקש לשמור בידך את הזכות לומר "השתגעתם". מה בין זה לבין וטו? הרי זה לא עניין פורמאלי. אז אמרו לך ואתה יודע, מחר יוצאים למלחמה, מה אתה עושה עם זה? אחרי המלחמה אתה יכול להגיד הזהרתי.

אבל כל הפיקוח שלנו הוא בדיוק במתכונת הזאת. מה יוצא לך מזה שמעדכנים אותך? זו חובתך.

זו השיטה של הוועדה. אין פה זכות וטו.

יש מספיק דרך של פיקוח. אם מעורבים בתוך הדיונים כל הזמן. אבל כדי לאפשר לצאת או לא, זה וטו יותר מאשר פיקוח. זה לא פיקוח.

לא יודע איפה שמעת את הווטו. אני לא אמרתי וטו.

זאת המשמעות של זה.

אין לו משמעות של וטו.

הדבר שאפשר להגיע להבנה זה מה שעפר הציע. אם יגידו נניח תוך 24 שעות, בלי להגדיר לפני. הם יעשו את המאמצים, אם זה אפשרי, להגיד לפני גם. הם לא אמרו שבאופן קבוע לא.

יהיה כתוב 24, יבואו ב-23.

לא משנה. אבל שלא יהיה משהו שמכריח אותם. אם הם יוכלו לפני, יבואו להגיד לך לפני. אבל שזה לא יהיה דבר שמאלץ. נניח מפקד חיל האוויר רוצה לתת הוראה למטוסים, יגידו לו: רגע, עוד לא הספקנו להגיד לדיכטר, חכו. אסור שדבר כזה יקרה.

אתה רוצה שיהיה סייג שיהיה כתוב שם: ובלבד שהוא לא מעכב את הפעולה? אם אתה לא מאמין בניקיון הכפיים של הוועדה.

במקום "בזמן הקרוב ביותר", אם תכניס זמן, 12 שעות, 24 שעות, זה בסדר.

אני לא בעד להכניס זמן. זו הצעה של הצוות המשפטי. אני בעד להכניס עיקרון. העיקרון הוא לדעתי חיוני לכנסת. כיושב-ראש ועדת החוץ והביטחון אני חושב שזה עיקרון מאוד חשוב, ואנחנו נעמוד על העיקרון הזה ככל שאנחנו יכולים.

גם אני חושב שמדובר בעיקרון, ולדעתי נאמץ את העיקרון על-פי דעה שגם נשמעת, או בעיקר נשמעת על-ידי חברי יושב-ראש הוועדה.

נצביע, נגיע. לגבי הקוורום של הקבינט לא שמעתי תשובה. אתם רוצים להראות את זה?

אתה רוצה על הנקודה הזאת להצביע עכשיו? אפשר.

לא.

לגבי הביטויים שבחוק, האם אפשר להעיר?

כן.

הביטוי תוצאה משמעותית או אירוע משמעותי. זה עניין של עברית, והמשמעות שהתקבלה על-פי הבנתי לביטוי אירוע משמעותי אין משמעות. צריך למצוא ביטוי אחר, בעיקר כמו שפחות או יותר נשמע כאן, אירוע או מבצע בעל היקף רחב, רחב היקף. משמעותי הוא שיבוש בלשון העם. בדרך כלל צריך לומר אירוע חשוב. זה נוח להשתמש בו, אני מציע לא בחקיקה בכלל ולא בחקיקה הזאת.

לגבי מלחמה, אני חוזר על עמדתי. אני חושב שדווקא בגלל הוויכוח שהתעורר כאן, בנוסח שאתם מציעים, היות שגם מקרים קלים יותר הקשורים במבצע רחב היקף, אז זה מייתר. ואז נוכל להשתמט מהשאלות הגדולות הבין-לאומיות, וגם משיקולים אחרים פנימיים של הממשלה ומשרד האוצר.

לפעמים זה לא רחב היקף, אלא הנפקויות. תיקון כירורגי.

מה הצעת, משמעותית, דרמטית, רבת היקף?

אז מה "משמעותית" תורם לך? משמעות בהיקף האבידות? משמעות כלכלית? משמעות יחסי החוץ של מדינת ישראל? משמעות ליחסים עם אירופה, עם ארצות-הברית? אם זה כירורגי - - -

לא המבצע כירורגי, התיקון כירורגי.

אני שומע מן המילה, שההסתברות, שאני מציע לוותר עליה, למבצע רחב היקף היא קטנה, אז זה לא ייכנס כאן. אתה מדבר על אפשרות ממשית להתגלגלות למבצע רחב היקף. דיברנו על מילואים.

את השימוש בביטוי רחב היקף אתה מציע כתחליף למילה משמעותי, שמדברת על הפעולה, או כתחליף למילה מלחמה, שמדברת על התוצאה?

מלחמה לדעתי מיותר, כי אתה אומר מבצע או פעולה רחבת היקף. אם היא לא רחבת היקף, היא כירורגית, אז זה קורה כל יום, זה קורה כל שבוע ביום חמישי בישיבה. מה יש לנו פה?

ההצעה היא פעולה רחבת היקף העלולה להביא בהסתברות קרובה לוודאי למלחמה?

לא. ההסתברות קרובה וודאית, הצעתי למחוק. אנחנו לא יודעים. חשש ממשי נראה לי יותר קרוב למציאות. מלחמה, הביטוי כבר לא דרוש לנו, כי גם במקרה שהוא יותר קל למלחמה אתה רוצה להאציל לקבינט. אז בבחינת קל וחומר. מבחינתי כן, רחב היקף.

מה כל הביטוי?

עכשיו אני כבר לא זוכר. מישהו רשם? חברים, אני זקן חברי הכנסת. לא לדרוש שאני אזכור מאמר.

החלטת הממשלה על נקיטת פעולה צבאית רחבת היקף יתקבלו לאחר שתישמע, או משהו כזה.

לא חייב להיות צבאית.

פה כתוב נקיטת פעולה צבאית. אני מנסה להתרחק מעט, ככל הניתן, מההצעה. עכשיו זה כבר כל דבר, לא רק צבאי.

אבל אז אין הסתברות.

על ההתנקשות בחאלד משעל קיבלו את ההחלטה אנשים מעטים מאוד, נכון? במקרה זה התגלגל כך. אם לא היה אנטידוט, למה היה מתגלגל? משמעותי זה ניתוק יחסים עם הממלכה ההאשמית הירדנית? כן, משמעותי. משמעותי זה רקטות מרצועת עזה? כן, משמעותי.

בגלל המבחן ההסתברותי הוא קריטי, כי הוא זה שנותן את היחס בין הפעולה לבין - - -

אז חשש ממשי נראה לי שהוא לא מתיימר להיות מדויק. יש יומרה בביטוי.

אני לא חושב שמישהו אז חשב שזאת פעולה שתוביל בסבירות גבוהה למלחמה. היא לא הייתה עולה בקריטריונים.

אבל מלחמה כבר לא דרושה לך.

צריך להביא משהו שכן יביא למלחמה. נניח אתה החלטת חס ושלום להתנקש בראש ממשלה מסוים, לא דווקא צבאי, אבל זה בהחלט יכול להביא למלחמה. למרות שהפעולה היא פעולה קטנה.

מה זו פעולה קטנה? אני חושב שהנוסח פה הוא בסדר. אני גם לא בעד להוציא את המילה מלחמה. בסוף אתה רוצה להביא את החוק הזה שיעסוק באמת במקרה הקיצון. זה לא עוד מקרה. אנחנו עוסקים במקרי הקיצון, ולכן אנחנו רוצים לשים את זה. אני חושב שהניסוח הוא טוב, הוא שם אותך במקרה הקיצון.

הסבירו המומחים כמה קשה השימוש בו, או כמעט חסר משמעות, בימים אלה, שאנחנו לא יודעים מה זה מלחמה. יש מלחמות שהוגדרו בדיעבד כמלחמות. שלום הגליל נקרא מבצע של"ג, מבצע שלום הגליל. בדיעבד הוא הוגדר מלחמה. אם לא יודעים, למה לנו להיכנס לבעיה הזאת? ניפטר מזה. כי אין בה צורך.

אני חושב שכל ניסיון להגדיר את המצב הזה במילה אחרת ממלחמה, אתה תצטרך משפטים ולא מילה.

פעולה צבאית רחבת היקף?

לצערי יש לנו ב-70 שנה מספיק מלחמות לדעת איך נראית מלחמה, גם אם בדיעבד. אנחנו יודעים איך זה נראה.

אבל אתה דורש פה החלטה מלכתחילה, לא בדיעבד. אם זה לא מלחמה, אתה מעביר לקבינט, לא מעביר לקבינט. אתה רוצה להעביר לקבינט לשם הגמישות גם אירועים רחבי היקף שאינם מלחמה.

חוק היסוד הזה עוסק בשני המצבים. האחד, במלחמה. אני מקווה שלא, אבל העולם הוא מעגלי, הוא לא לינארי. אתה תמצא את עצמך, לא עלינו, חוזר למצב, כדאי שההגדרה המוכרת תהיה לנגד עינינו. המצב השני זה המצב של פעולה צבאית משמעותית, שבהסתברות גבוהה עלולה להוביל למלחמה. אנחנו כבר מבינים עד כמה חמורה או משמעותית צריכה להיות הפעולה הזאת. משמעותית על כל מה שאתה אומר, או בגלל היעד שלה או בגלל הדרך שלה או בגלל החשש לנפגעים או בגלל אלף ואחד דברים נוספים שקשה מאוד לחזות מראש. אבל אתה יודע לומר: זה משהו שהוא באמת קיצוני, עליו היה כדאי לנסח את חוק היסוד הזה ולהביא אותו להצבעה.

תודה רבה. ניפגש מחר. הישיבה נעולה.

הישיבה ננעלה בשעה 14:05.