פרוטוקולים/מעמד הילד/4710

הכנסת החמש-עשרה
מושב רביעי

8
הוועדה לקידום מעמד הילד
18.02.2002

פרוטוקולים/מעמד הילד/4710
ירושלים, כ"א באדר, תשס"ב
5 במרץ, 2002





פרוטוקול מספר 138
מישיבת הוועדה לקידום מעמד הילד
מיום ב', ו' באדר התשס"ב, 18.02.02, בשעה 10:05

הצעת חוק חובת תסקיר טובת הילד בחקיקה, התשס"א- 2001, קבוצת חברי כנסת

חברי הוועדה: תמר גוז'נסקי- היו"ר

עו"ד ענת אסיף - משרד המשפטים
עו"ד איילת ששון - לשכה משפטית-רווחה, משרד העבודה
והרווחה
עדי ניר שגיא - הפסיכולוגית הראשית-שפ"י,
משרד החינוך
עו"ד מיכל סגל - לשכה משפטית, משרד החינוך
ד"ר יאיר סמוכה - סגן המנהל הפדגוגי, משרד החינוך
אורנה כהן - קופ"ח לאומית-עו"ס ביחידה להתפתחות
הילד
עו"ד נירה לאמעי - נציבות הדורות הבאים
עו"ד הילית ברק - יועצת משפטית לוועדה

רחל סעדה

מילת-הקלטות ותמלול














הצעת חוק חובת תסקיר טובת הילד בחקיקה, התשס"א – 2001

אני מתכבדת לפתוח את ישיבת הוועדה לקידום מעמד הילד. על סדר היום הצעת חוק חובת תסקיר טובת הילד בחקיקה, 2001 של קבוצת חברי כנסת. הצעת החוק הזאת צברה היסטוריה, ואנחנו חוזרים ודנים בה לאחר שנפלה במליאה בקריאה שניה.

בעת הצגת החוק במליאה בפעם הזאת הסכמתי להסיר מהצעת החוק את המושג תזכיר שהובן על ידי גורמים בממשלה ליד כל חוק כאיזה חוברת של 30 עמודים, כאשר זאת לא הייתה כוונת החוק. לכן אנחנו נצטרך לשנות בהתאם לכך את המונחים בחוק אבל כוונת החוק נותרה בעינה.

כוונת החוק היא שאנחנו (חברי הכנסת/הציבור) נקבל מידע לגבי השפעת חקיקה על טובת הילד, על זכויות הילד. הכוונה היא לחקיקה ממשלתית שמובאת לכנסת לקריאה ראשונה ושיש בה כדי להשפיע על ילדים. השאלה למה מדוע ילדים ולא קבוצה אחרת באוכלוסייה נידונה כבר בעבר, אני רק אחזור ואדגיש שמצד אחד ילדים זה קבוצה גדולה (שליש מהאוכלוסייה) ולא רק אלא גם הקבוצה החלשה ביותר והפגיעה ביותר, לפי כל הנתונים שישנם. למשל כאשר מדובר על עוני יש בישראל מיליון אזרחים שחיים מתחת לקו העוני, מהם חצי מיליון ילדים. פירוש הדבר שבעוד שבקרב ילדים 1 מכל 8 הוא עני, בקרה בילדים 1 מכל 4 הוא עני. זה מוכיח את הרגישות הבלתי רגילה של ילדים למצבי מצוקה ועוני. אנחנו גם יודעים שבתחום האלימות ילדים הם קבוצה פגיעה במיוחד והנתונים בנושא הזה מתפרסמים. יש גידול מתמיד ומהיר בדיווחים על אלימות כלפי ילדים ואנחנו עדיין משוכנעים שזה רק חלק מהמקרים. הסיבה להיותם של ילדים קורבנות של אלימות זאת החולשה שלהם, העובדה שהם פגיעים, העובדה שהם נמצאים תחת מרות. לילדים יש בעיה קשה מאוד להגן על הזכויות שלהם, אפילו אלה שקבועות בחוק ואלה שקבועות באמנה הבינלאומית לזכויות הילד, לרבות הזכות שלהם לדעה, לפרטיות וכבוד.

לאחרונה שמעתי שהוגש בג"ץ נגד שרת החינוך על כך שטרם הוצאו תקנות זכויות התלמיד. יש חוק זכויות התלמיד ואף אחד לא מבצע אותו כי אין תקנות. אין תקנות כי משרד החינוך לא טורח להוציא תקנות. פה אנחנו רואים עוד דוגמה שכאשר הכנסת עשתה איזה מעשה לקדם את עניינם של הילדים הממשלה ממש לא מזדרזת לטפל בנושא, להוציא תקנות ולבצע. אני מוכרחה לומר שהחוק הזה למשל נתקל בהתנגדות רחבה מצד מבוגרים, בעיקר מקרב מחנכים ואנשי חינוך. זה מלמד שיש לנו דרך ארוכה לעבור בנושא של זכויות ילדים.

הצעת החוק שמונחת בפניכם לא אומרת שחוק שתהיה לו השפעה שלילית על ילדים לא יוגש לכנסת. היא לא קובעת את זה כי הנחת היסוד היא שלממשלה יש את הזכות לנהל מדיניות גם כשהיא פוגעת בחלקים כאלה או אחרים של האוכלוסייה. חובת הציבור לגלות ערנות בנושאים האלה. אבל אני חושבת שעצם פרסום המידע, והצורך לפרסם מידע, יביא את הגורמים הקובעים בממשלה אולי לשקול עוד פעם כאשר הם ינקטו צעדים של חוק או החלטות תקציביות שיש להם השפעה שלילית על ילדים. אני גם מקווה שהממשלה תוכל להתפאר בכך שיש מציעי הצעות חוק שמשפרות את מצבם של ילדים, שמרחיבות את הזכויות שלהם, שמחלצות ילדים מהעוני, שמשפרות את מצב החינוך, שמגדילות את מספר המקומות במעונות יום ובמועדוניות ופנימיות וכל מה שנחוץ.

מונחת בפניכם הצעה מעודכנת של הצעת החוק, נוסח מעודכן שהכינה היועצת המשפטית שלנו שתסביר לנו.

ראשית אני רוצה לציין שהחוק הזה הוכן בתיאום מלא עם משרד המשפטים והוכנסו בו הרבה הערות של עורכת הדין ענת אסיף ממשרד המשפטים, הערותיה מועילות כתמיד. ראשית, כפי שציינת, במסגרת הקריאה הטרומית של ההצעה הגברת אסיף התחייבה, וגם שר המשפטים ציין, שמהנוסח יוצא המושג שהיה בו קודם: הנושא של חובת התסקיר, ובמקום זה בעיקר בסעיף 3, שהוא לב לבו של החוק, ייאמר שבדברי ההסבר יצוין "מידע". אני מציעה שאני אקריא את החוק ובכל סעיף אציין אם היו שינויים.

"הצעת חוק חובת מידע בדבר השפעת חקיקה על זכויות הילד". בהצעה המקורית היה: "הצעת חוק חובת תסקיר טובת הילד בחקיקה". אנחנו שינינו וכתבנו השפעת חקיקה, וחובת מידע ולא חובת תסקיר. מעבר לכך קבענו שההשפעה היא על זכויות הילד ולא על טובת הילד. כשלעצמי העדפתי להשתמש במינוח הזה ולא המינוח 'טובת הילד' מההקשר של משמרות וכל הביטויים שיש למונח הזה, והפירושים שיש לזה בפסיקה.

זה גם עולה בקנה אחד עם האמנה הבינלאומית שגם היא מדברת על זכויות.

" מטרה 1. חוק זה מטרתו לחייב את הממשלה לבחון את ההשפעה על ילדים ואת השמירה על זכויותיהם בעת קביעת מדיניות באמצעות חקיקה". שוב, כאן ציינו שזה השפעה על הילד ולא טובת הילד. זה השינוי היחידי בסעיף.

"הגדרות 2. בחוק זה - "ילד" - אדם שטרם מלאו לו 18 שנים; "האמנה" - אמנת האומות המאוחדות בדבר זכויות הילד, אשר אושרה על ידי עצרת האומות המאוחדות ביום כ"ב בחשון התש"ן (20 בנובמבר 1989)

ישראל אישררה אותה בשנת 1991.

הדבר צוין בדברי ההסבר. "חובת מידע בחקיקה 3. בדברי ההסבר להצעת חוק המוגשת לכנסת מטעם הממשלה, שעל פניה כרוכה ביישומה השפעה על ילדים (להלן - ההצעה), יכלל מידע כמפורט בסעיף 4.

"תוכן המידע 4. המידע בדברי ההסבר, כאמור בסעיף 3, יכלול את אלה, לפי העניין: (1) מהות והיקף ההשפעה הישירה והעקיפה על טובת ילדים וזכויותיהם, לרבות על תנאי חייהם והשירותים הניתנים ל הם, הכל על פי עקרונות האמנה;
(2) אמצעים שניתן לנקוט על מנת לצמצם את ההשפעות השליליות של יישום ההצעה על ילדים.
(3) קשיים שנתגלו באיסוף המידע לצורך פירוט האמור בפסקאות (1) ו- (2).

"ביצוע ותקנות 5. שר המשפטים ממונה על ביצוע חוק זה והוא רשאי, באישור ועדת החוקה חוק ומשפט של הכנסת, להתקין תקנות לביצועו.

"תחילה 6. תחילתו של חוק זה בתום 6 חודשים מיום פרסומו.

יש מספר שינויים. סעיפים 5 ו- 6 לא שונו כלל, והם זהים לנוסח הקודם. השינויים שנערכו כאן הם בעיקר בסעיפים 3 ו- 4. ראשית כמובן סעיף 3 במקור כותרתו הייתה 'חובת תסקיר', וכאן אנחנו אמרנו 'חובת מידע בחקיקה'. באשר לנוסח הסעיף אנחנו כמובן ציינו שזה בדברי ההסבר, ולא שלהצעת החוק יצורף תסקיר. "בדברי ההסבר להצעת חוק המוגשת לכנסת מטעם הממשלה, שעל פניה כרוכה ביישומה" - במקור זה היה ביצועה. חשבנו שהמילה 'יישומה' זאת מילה מדויקת יותר בקשר להשפעה על ילדים. "יכלל מידע" ולא "יצורף תסקיר". בנוסף אנחנו הזזנו אתה הסייפה שהייתה בסייפה לסעיף 3 היה כתוב שיצורף תסקיר 'על פי עקרונות האמנה'. אנחנו סברנו, בתיאום עם משרד המשפטים, שאם אנחנו נכתוב בסעיף 3 שהתסקיר או המידע יהיה על פי עקרונות האמנה הרי שכל תוכן המידע צריך להיות על פי האמנה וברור למשל שבפסקה 3 "קשיים שנתגלו באיסוף המידע" הם לא קשיים על פי עקרונות האמנה.

באשר לסעיף 4, כאמור שוב: הכותרת של הסעיף הייתה "תוכן התסקיר", אנחנו שינינו אותה ל- "תוכן המידע". הוספנו את המילים "בדברי ההסבר" למילה "המידע": "המידע בדברי ההסבר, כאמור בסעיף 3, יכלול את אלה, לפי העניין". המילים "לפי העניין גם הן נוספו כאן מכיוון שלא בהכרח תמיד יהיו השפעות שליליות, ולכן לא תמיד בהכרח צריך לציין אמצעים שניתן לנקוט על מנת לצמצם אותן, וכן לא תמיד יתגלו קשים ולכן לא תמיד יהיה צריך לציין גם את אלה.

באשר לסעיפים עצמם אנחנו לא שינינו מבחינה מהותית, קצת עדכנו את הניסוח, אבל רק הוספנו בפסקה (1) "הכל על פי עקרונות האמנה" כי כאמור הורדנו את הזה מהסייפא של סעיף 3. זה השינויים העיקריים שנעשו.

אני רוצה להודות על העבודה שנעשתה. אני רוצה להוסיף עוד מספר דברים: בזמנו נשאלתי מי צריך להכין את דברי ההסבר האלה. אמרתי שלפי מיטב ידיעתי הצעת חוק ממשלתית מועברת כתסקיר למשרדי ממשלה ושבה ומקבלת הערות. לכן אני מניחה שמי שיוזם את הצעת החוק יטפל בנושא הזה, ומשרד המשפטים, כמי שאמון על ניסוח החוקים בכללותם ינהל את הראייה הכוללת ואת הבקרה על כך שאכן מתבצע החוק. לכן אני חושבת שאנחנו לא רק לא לוקחים מהמשרדים אלא ההפך: אנחנו רוצים שכל משרד כשלעצמו ברגע שהוא מציע חוק הוא יעסוק בזה.

בדברי ההסבר בפסקה האחרונה מדובר על הצעות חוק פרטיות. אני מציעה למחוק את זה. אני לא יודעת מה יעשו חברי כנסת או לא יעשו חברי כנסת, אני לא חושבת שבחקיקה אנחנו צריכים לנבא מה יקרה בעתיד, אם חברי כנסת יחוקקו חוק שיחול על הצעות חוק פרטיות או לא. העניין של הצעות חוק פרטיות כמובן עושה את זה הרבה יותר מסובך כי המנגנון שיש לממשלה אין לחבר כנסת.

ראשית, הממשלה בסיבוב הזה, תומכת בהצעת החוק. אין לי הרבה מה לומר מעבר לזה שבהקבלה לנושא התקציב אנחנו מנסים לשחזר אחורה למה מלכתחילה החקיקה הפרטית ירדה, וזה נראה רעיון נכון שייכלל גם בה. כמובן שיהיו הבדלים.

מה הנימוקים?

אני חושבת שבאותה מידה שממשלה צריכה להודות שהיא משפיעה לרעה או לטובה כך גם חברי כנסת. אמנם הצעות חוק פרטיות בדרך כלל הן מצומצמות יותר, הן שונות באופיין אבל עדיין מבחינת הנקודה של הצעה שעל פניה משפיעה על ילדים אני לא רואה בזה בעיה. יכול להיות שממילא רוב ההצעות לא יהיו כאלה כי הן לא מתעסקות בנושאים של סדרי עדיפויות ואז לא הזקנו. אבל אם בכל זאת יש רעיונות כאלה אני לא רואה בזה פסול, מה גם שאנחנו מדברים במידע בתוך דברי ההסבר. יש מחלקת מחקר לכנסת ויש נציבות דורות הבאים, אפשר לייצר את המידע הזה.

זה היה במקורי ואחר כך בדיונים פה היה לחץ לצמצם. זאת לא הייתה יוזמה שלי.

אני לא רואה פה איזושהי בעיה משפטית. בסך הכל משרד החינוך תומך בהצעת החוק.

מה דעתך בעניין של חקיקה פרטית?

אני חושבת שהגברת אסיף צודקת פה. בסך הכל גם להצעות החוק הפרטיות יש השפעה על זכויות הילד, ולכן אולי יהיה נכון להחזיר את הצעות החוק הפרטיות אל תוך החוק, במיוחד אם יהיו גורמים שיוכלו לייצר מידע כזה.

אנשים יתרגלו לחשוב שזה טוב לילדים. זה עניין של צורת חשיבה, של גישה. כמו שמחייבים בדברי ההסבר להגיד כמה עולה. איך יודעים כמה עולה? מתעניינים, מתייעצים, שואלים את משרד האוצר, בודקים.

הדרך לחנך היא באמת להכניס גם את הצעות החוק הפרטיות בתוך החוק הזה.

על פניו, בגלל שזה טובת הילד, השאלה שלי למחשבה איזה סוג של מידע יוכל להינתן. גם כאן, האם תהיה שליטה במשמעויות של המידע לסוגיו? אני חושבת שאת אמרת שזה ייכנס כפרמטר חשיבתי כשמחוקקים חוק. אשרינו אם זה יתקדם לכיוון נכון. בהחלט התפיסה שלי, כמי שרואה את עצמה מחויבת לבריאות נפשית של תלמידים אני חושבת שזה נושא חיובי ונכון.

אני עובדת בנציגות דורות הבאים. זה אורגן חדש של הכנסת שמוגדר בחוק כנסת. בין היתר הסמכות שלנו, לפי סעיף 34 (ה) לחוק הכנסת זה לחוות דעתנו לגבי עניינים שאנחנו רואים בהם עניין לדורות הבאים וגם להתערב בעבודת הוועדה.

הילדים של היום זה הדורות הבאים?

בוודאי. כל מה שנעשה לטובת ילד שחי היום, ייעשה גם לטובת ילד שייולד. לכן מטבע הדברים תמיכה עקרונית מתחייבת כאן. אנחנו היום באנו כדי לשמוע. אין לי ספק שחוות הדעת שהוגשו היו טובות. ראיתי בפרוטוקולים של ישיבות קודמות שלא היו כל כך משפטי השוואה עם ארצות אחרות, חוץ מבלגיה.

יכול להיות שבינתיים קרו דברים שאנחנו לא יודעים.

מר יהושע שופמן ממשרד המשפטים העלה את העניין בזמנו בקשר למי יזמן את המידע הזה, באיזה אופי. אז הוא העלה הצעת חוק שהנציבות תעשה את זה.

מדובר בהצעות חוק פרטיות כי הממשלה היא כמובן מחוץ לכנסת.

אפשר גם לראות את הממשלה מתייעצת.

לממשלה יש את המנגנונים שלה.

גם הוועדה צריכה לתת מנדט בעניין הזה כמובן.

הנציבות היא מנגנון של הכנסת.

לכן אם הוועדה תרצה שהיא תעשה את זה עבור הממשלה היא תצטרך לתת מנדט בצורה מפורשת.

אתם מתנדבים?

על זה נגיש עמדה מגובשת יותר וחוות דעת.

אני חייבת להודות שגם אני לא רואה הצדקה להבחין בין הצעות חוק ממשלתיות להצעות חוק פרטיות לעניין השקעת החשבה מה ההשלכה לגבי הילדים. אבל, הצעת החוק הזו היא הצעת חוק בין היתר שלמשל שר המשפטים ממונה על הביצוע שלה. אני הערתי את זה כבר בזמנו: אני לא חושבת שאם אנחנו נשקול להכניס הצעות חוק פרטיות לא ראוי ששר המשפטים יהיה ממונה על מה שקורה לגבי החקיקה הפרטית. אז בזמנו העליתי את הרעיון אולי לעשות את זה בתקנון אשר קובע איך יוגשו הצעות חוק פרטיות, אולי באמת זה חיוב הכנסת, אולי זה דבר שצריך לעלות במסגרת ועדת הכנסת, איזה דברים אנחנו מטילים חובה על חברי הכנסת לעשות במסגרת חקיקתם הפרטית. מעבר לזה אני מזכירה עם הגברת למעי שיש כבר סמכות כללית לנציב הדורות הבאים לעשות את זה על דעת עצמו. זה לא שמוטלת על חברי הכנסת חובה לבקש את זה ממנו אלא יש לו מנדט לעשות את זה, וגם יש את ה- ממ"מ. אני לא סבורה שאנחנו יכולים על רגל אחת להכניס את הצעות החוק הפרטיות מבלי לשקול יותר לעומק איך בדיוק המנגנון הזה יהיה, ובטח לא להעניק לשר המשפטים את הסמכות להיות ממונה על העניין הזה.

השלב שבו אפשר להכניס את השינוי הזה ולשלב גם את הצעות החוק הפרטיות זה השלב הנוכחי ולא אחרי קריאה ראשונה. מאחר שלא נשמעה פה דעה אחרת ואני שמחתי לשמוע את דעת משרד המשפטים, אני רוצה לבקש את היועצת המשפטית, הגברת הילית ברק, ועורכת הדין ענת אסיף אם אתן מוכנות להכניס את השינויים המתחייבים. כפי שהסברתן זה מחייב לא רק בהגדרות אלא כל הנוסח ישתנה. לאחר מכן נביא את זה לאישור בישיבה נוספת כי אני לא רואה אפשרות עכשיו לעשות ניסוחים. זה אומר לכתוב למעלה: "חוק זה מטרתו לחייב את הכנסת והממשלה" זה אומר לכתוב: "הצעת חוק שמוגשת לכנסת מטעם הממשלה או חבר כנסת". ובביצוע צריך לעשות הבחנה מי ממונה על המשרד הזה.

אפשר לקבוע סעיף ביצוע רק לעניין הממשלה, כיוון שממילא לא תתקין את התקנות.

אני בכל זאת רוצה לשבת על זה במסודר. הזמן הזה יאפשר לגברת לאמעי להתייעץ עם הנציב ואני אוכל להתייעץ עם היועצת המשפטית לכנסת בעניין הזה.

אם באמת תהיה איזושהי השלכה לנציבות אפשר תוך כדי להתייעץ אתנו כדי שנביא משהו מוגמר מבחינת האסטרטגיה של העבודה שלנו.

אם יש לכם משהו לומר בעניין הזה אנחנו נשמח. את הפרטים אחר כך אפשר לעדכן לקראת קריאה שניה ושלישית. אם נזכיר את הנציב או לא לא מוכרחים עכשיו, אבל בעצם שהחוק הזה יקיף גם את הצעות החוק הפרטיות זה מחייב חשיבה והגשה מסודרת של הנוסח. אני מציעה שאנחנו נבקש אתכן לתת לנו את ההצעה המוגמרת ובישיבה קצרה נעדכן את זה.

הישיבה ננעלה בשעה 10:30