פרוטוקולים/ביקורת/5990



5
הוועדה לענייני ביקורת המדינה
4.11.2002

פרוטוקולים/ביקורת/5990
ירושלים, ב' בכסלו, תשס"ג
7 בנובמבר, 2002

הכנסת החמש-עשרה נוסח לא מתוקן
מושב חמישי




פרוטוקול מס' 222
מישיבת הוועדה לענייני ביקורת המדינה
יום שני, כ"ט בכסלו התשס"ג (04.11.2002), שעה 09:30

בקשה לחוות דעת ממבקר המדינה בנושא התנהלות ומדיניות בנק ישראל בכל הנוגע לחובות המסופקים-על פי בקשת חה"כ משעני-

חברי הוועדה: רן כהן -היו"ר
אופיר פינס-פז
מרדכי משעני

מבקר המדינה אליעזר גולדברג
שלומית לביא -עוזר בכיר למבקר המדינה ודובר המשרד
אריה דוידזון -משנה למנכ"ל, משרד מבקר המדינה
יעל שטרית -ממונה בכיר על אגף, משרד מבקר המדינה
יואב לימן -משנה למפקח על הבנקים
גבי גבאי -סגן החשכ"ל, משרד האוצר
אורית אלסטר -מנהלת אשראים מיוחדים, בנק דיסקונט
חיים גיט -חבר הנהלה ומבקר פנים, בנק מזרחי
יוסף ירום -מבקר פנימי, בנק הפועלים
עו"ד נחום ביטרמן -היועץ המשפטי, בנק לאומי לישראל בע"מ

ירדנה מלר-הורוביץ

מיטל אמסלם









בקשה לחוות דעת ממבקר המדינה בנושא התנהלות ומדיניות בנק ישראל בכל הנוגע לחובות המסופקים-על פי בקשת חה"כ משעני

שלום, אני פותח את ישיבת הוועדה. לדעתי הסוגייה בה אנו דנים היום הינה כבדה מאוד ומחייבת את התייחסותו של הנגיד. בשל כך אני סבור כי זה אינו תקין שהוא לא הגיע. בנק ישראל קיבל הודעה על הישיבה הזו כבר לפני שניים עשר יום. הבחירה של הנגיד ושל המפקח על הבנקים שלא להגיע לישיבה היום, איננה תקינה וראויה. אני אכתוב בעניין הזה לנגיד בנק ישראל. אני אומר בברור כי אם פעם נוספת נזמנם והם לא יגיעו, אנו נאלץ אותם להגיע.

אני דיברתי עם הנגיד והוא אמר לי כי לא יסתייע בידו להגיע היום לדיון, אך הוא בהחלט מוכן להגיע ביום אחר, אפילו בשבוע הבא.

לא נאמר לנו כי הוא מוכן להגיע בשבוע הבא. בנוסף, זה אינו מקובל עלי כלל כי הוא לא הודיע שזהו מועד שאיננו מתאים לו, באותו מועד בו הוא קיבל את ההודעה על הישיבה. ייתכן ואנו צריכים לתת לנגיד לקבוע את המועד הבא של הישיבה, ואנו נתארגן בהתאם.

אני חושב כי הנגיד לא יכול לצאת פטור בלא כלום. יש לנו הרבה מה להשמיע באוזניו, ואני חושב כי זו הסיבה שהוא לא הגיע.

אני הודעתי לכולם כי אני מתכוון להעלות בראשית הישיבה את הנושא של רמות השכר בבנק ישראל.

לנו לא הודיעו כי זה יהיה נושא הדיון היום. אנחנו מתאימים את ההופעה שלנו בהתאם לנושאים. אנו התאמנו את הנוכחות שלנו כאן היום לנושא שעל סדר היום. אם היה נאמר לנו כי יש נושא נוסף על סדר היום, היינו מתארגנים בהתאם, והיה נשלח הצוות המתאים.

אני חושב כי התופעה של רמות השכר בבנק ישראל, כפי שפורסמו אתמול בעיתון, הינה תופעה אשר מקעקעת את כל המערך של השכר בשירות הציבורי, וכן את כל הנורמות המוסריות כלפי הציבור הישראלי. היום בשעה 11:00 אמור להתפרסם דו"ח העוני. אני בטוח כי ממצאיו יהיו מזעזעים. בנק ישראל כל הזמן מטיף לנו כי עלינו לקצץ ולהסתפק במועט ולעמוד בנורמות השכר המקובלות בשירות הציבורי. אנו חברי הכנסת משתדלים לכפות זאת גם על עצמנו, בעוד שבבנק ישראל החגיגה נמשכת. אני חושבת כי בעניין הזה בנק ישראל חייב תשובה ברורה לציבור.

אדוני המבקר, אינני יודע מהן הסמכויות שבידך כדי לבקר את הנושא הזה, אך אני חושב כי כאשר ישנן תופעות כאלה אשר מזעזעות את השלטון ואת ההתנהלות שלו, צריך למצוא את הדרך באמצעותה התופעה הזו יכולה להיבדק. אמנם נגיד בנק ישראל משתכר רק 34,000 שקל, אך פקידים בכירים בבנק משתכרים 60,000 שקל. אם זהו המצב שם, מה רוצים מכל המופקרים האחרים במשק אשר מרוויחים משכורות עתק על חשבון הקופה הציבורית?

אני חושב כי לא ניתן לפטור את נגיד ישראל בלא כלום. האחריות בסופו של דבר היא שלו. אתמול התפרסמה ההערכה הכלכלית לשנת 2003 של בנק ישראל בנפרד מהערכת משרד האוצר, בפעם הראשונה בהיסטוריה. התחזית הזו מציגה צמיחה שלילית של מינוס 1 והעלאה באחוזי האבטלה. על הרקע הזה, כאשר מסתכלים על משכורות העתק שמרוויחים פקידים בבנק ישראל, ניתן לחשוב כי לא מדובר באותה מדינה. לא ייתכן כי בנק ישראל מטיף לכולם מוסר, והוא מתנהל על פי נורמות אחרות לגמרי. מהו מענק התייעלות? על מה מגיע להם מענק התייעלות כחלק מהסדרי שכר? הבונוס הזה כבר הופך להיות חלק מתנאי העבודה שלהם, וההסתדרות שותקת, כיוון שהיא מכשירה כל שרץ, ונותנת גב לכל דבר שיש בו קשר להסכם עבודה מותר או אסור. הבעיה של ההסתדרות היא שהיא איננה מבחינה בין טוב או רע. כל דבר שהוא הסכם בין מעסיקים לעובדים, הוא בסדר בעיניה. אני מצפה כי עמיר פרץ לא ייתן לתופעות כאלה גיבוי.

אני מצטרף לדעת שניכם. קודם כל אני רוצה לציין את העובדה שמבקר המדינה נוכח בישיבה היום, ולעומתו המפקח על הבנקים לא מצא לנכון להגיע היום לישיבה, למרות השיחה שהיתה לי אתמול עם סגנו. אני חושב כי אנו צריכים שלא לסיים את הדיון בנושא שעל סדר היום, כיוון שאני חושב כי חשוב מאוד כי נגיד בנק ישראל שבידיו יש את התמונה הכוללת של המערכת הכלכלית והמערכת המוניטרית במדינת ישראל, וכן המפקח על הבנקים, יתנו את דעתם בנושא. אני הייתי מצפה כי הם יהיו כאן היום ויתנו לנו את התשובות על השאלות שתעלינה במהלך הדיון.

חה"כ בייגה שוחט עלה על הדוכן בזמן פרסום התקציב ואמר כי זו הפעם הראשונה שהוגש תקציב שלא בברכתו של בנק ישראל. אתמול אכן התפרסמה תחזית של בנק ישראל אשר עומדת בניגוד גמור לתחזית של משרד האוצר, ואין כלל ספק כי היא יכולה להשפיע גם על הנושאים בהם אנו דנים היום, החובות המסופקים, ההנחיות של המפקח על הבנקים כדי לחזק את המערכת המוניטרית ולמנוע סיכונים.

יואב, כיצד זה ייתכן כי בנק ישראל שוכר שני עורכי דין בכירים על חשבון המדינה, כדי לייצג אותו במאבק המשפטי מול הממשלה? אני חושבת כי זו אנרכיה גמורה.

זה לא התחום שבו אני עוסק, ובשל כך איני יכול לתת תשובות ברורות בעניין. אני עובד בבנק ומשכורתי איננה נחשבת זהה לזו של הבכירים. בבנק ישראל כל הסכמי השכר בנוי על מערכת חוזית ידועה. אפילו תוספת ההתייעלות היתה חלק מהסכמים. העובדים באיזשהו שלב בו עשו הסכם מקביל בסקטור הציבורי, שילמו על זה במטבע אחר.

איך נמדדת ההזנחה ההומניטרית הזו? בנק ישראל הביא לשבר מוניטרי אדיר כל השנה האחרונה. העם בישראל שילם על קפיצות הריבית.

תוספת ההתייעלות מקורה בהסכמי שכר שנתקבלו לפני חמש עשרה שנה. לא אני האדם הנכון בבנק ישראל בכדי לענות על השאלות הללו, אך אני מבקש כי תתנו את ההזדמנות לאנשים המתאימים להגיב על כך. בנוגע לתוספת ההתייעלות, העובדים וההנהלה בבנק ישראל חושבים כי הנושא הזה נעשה בדין. יכול להיות כי אתם חולקים עלינו, אך כרגע הנושא נמצא בבית המשפט והוא זה שיחליט. מה צריך לעשות גוף ממלכתי אם אין לו עורך דין מתאים לטיפול בסוגייה מסוימת שהוא צריך לברר בבית המשפט? אינני יודע אם זה ניתן או נהוג לשכור עורך דין המתמחה בעניין. היועץ המשפטי שלנו איננו מתמחה להופיע בבית דין לעבודה בנושא כזה, ובשל כך שכרו את עו"ד פיינברג שהיה עו"ד של הוועד פעם. הביאו את הסוגייה הזו לפני בית הדין, והוא זה שיפסוק בעניין. גם מבקר המדינה הרבה לפני שהוא התחיל לעשות ביקורות בנושאים מקצועיים בבנק ישראל, הוא ביצע ביקורות בנושאים האדמיניסטרטיביים בבנק.

אנו מכבדים כל גורם במדינה, ואין לנו שום עניין לנגח אף אחד. העניינים הפליליים מועברים ליועץ המשפטי לממשלה. אנחנו עוסקים בכל הכלול במסגרת הסמכויות של חוק מבקר המדינה, ובנושאים שיש להם נגיעה לביקורת ציבורית. בנושא הזה אנו מבקשים תשובה מהנגיד. אנו מעונינים גם לדעת כמה משלמים לעורכי הדין האלו. הסכומים עליהם אני שמעתי הם בסדרי גודל אדירים.

ישנם דברים אשר נעשים כדין מבחינת המנהל הציבורי ומבחינת החוק, אך הם אינם תקינים מהבחינה הציבורית. המבקר איננו עוסק בפן השני אלא רק בפן הראשון. הוא בודק האם היתה חריגה מן החוק ומן הנוהל התקין. בסוגייה הזו איני יכול לקבוע כעת, האם היתה חריגה מן החוק ומן הנהלים התקנים. חברי הכנסת אשר משתתפים בישיבה הביעו את עמדתם מההיבט הציבורי, ולא מההיבט של קיום החוק והמנהל.

לעיתים יש ניצול לרעה של החוק והמנהל.

אינני חולק על העמדה הציבורית שהבעת, אך אני אומר כי אם אני אדרש לתת את דעתי בסוגייה הזו, אני אצטרך לבדוק את התקינות.

אני מציע כי אנו נעבור לדון בנושא שעל סדר היום. אני מציע כי חה"כ משעני יפתח את הדיון.

סעיף 21 לחוק מבקר המדינה הוא הסעיף שלפיו יכולה הכנסת, הממשלה או הוועדה לביקורת המדינה לבקש מהמבקר לערוך ביקורת ולתת חוות דעת לעניין מיוחד שבו יש לדעת הוועדה עניין לציבור, כדי לבדוק אם הדברים נעשו בהתאם למנהל התקין ובהתאם לחוק. אני יודע כי הוועדה לביקורת המדינה דנה בנושא של חוסנה של המערכת המוניטרית בישראל, לפי בקשתו של חה"כ ליברמן, לפני ארבעה חודשים. במהלך הדיון עלה הנושא של החובות המסופקים. מבקר המדינה בסיומו של אותו דיון אמר, כי הוא אינו חושב שיש צורך לערוך ביקורת מיוחדת בנושא, ויש להסתפק בבדיקה הנערכת בהקשר לסוגייה של בנק למסחר. למרות זאת, אני חושב כי מאז אותו דיון היו התפתחויות מסוימות שצריכות להביא אותנו למסקנה שונה, כלומר, שהכרחי לבצע בדיקה מסוימת בנושא של החובות המסופקים, או לבצע הרחבה של אותה ביקורת המתייחסת לבנק למסחר, כך שבמסגרתה תהיה התייחסות גם לנושא של החובות המסופקים. אני חושב כי הבדיקה הזו חשובה מאוד למערכת המוניטרית במדינת ישראל וגם לציבור הלקוחות בבנקים הקטנים.

מאז אותה ישיבה התפרסמו הנתונים האחרונים של ההפרשה לחובות המסופקים של המחצית הראשונה של 2002. בנוגע לכמה בנקים הופיעו נתונים מדהימים ביחס לשנת 2001. בבנק הפועלים חלה קפיצה מ338- ל724-, בבנק הבינלאומי הקפיצה היתה מ90- ל528-, בבנק לאומי הקפיצה היא מ289- ל696-. אני חושב כי הנתונים האלה מצביעים על מגמה מאוד מסוכנת, ובשל כך אני חושב כי צריך לבדוק אם מה שנאמר באותה ישיבה על ידי המפקח על הבנקים מספיק מבחינת העשייה שלו כדי למנוע מצב גרוע יותר. אני רוצה לצטט מדברי המפקח על הבנקים שנאמרו באותה ישיבה ביולי האחרון: "הסולונטיות בעיני היא האם הנכסים של בנק עולים על ההתחייבויות שלו. נכון, יחסי ההון של הבנקים מאוד מאוד מתוחים, והנקודה הזו קשורה לנושא של החובות המסופקים..".

גם ההערכה האחרונה של בנק ישראל אשר עומדת בניגוד גמור לתחזית האוצר, הינה התפתחות חדשה שיש לה השפעה על הנושא של החובות המסופקים. אני חושב כי לנושא של החובות המסופקים יש השפעה גדולה מאוד על הלקוחות הקטנים. מי שמשלם בסופו של דבר עבור ההפסדים הגדולים האלו הם הלקוחות הקטנים, על ידי כך שהעמלות של הלקוחות הקטנים עולות כדי לצמצם את ההפסדים של הבנקים עקב החובות המסופקים. חשוב לבדוק האם המפקח על הבנקים מפקח מקרוב על הנושא הזה של העמלות, וכי זה אינו נושא פרוץ לחלוטין. הנתונים מצביעים על כך שבאותם בנקים אשר התמקדו במשכנתאות של לקוחות קטנים, הרווחים טובים יותר ואין בעיה של חובות מסופקים. לעומת זאת הבנקים האחרים, כמו הבנק הבינלאומי שהתמקד בנושא העסקי, החובות המסופקים הרבה יותר גדולים.

אני חושב כי חשוב לבדוק האם המפקח על הבנקים מתנהל בהתאם לנהלים ובהתאם להנחיות בנושא של חידוש הלוואות. לבנק היום כדאי לחדש הלוואה במקום לומר כי החוב הוא חוב מסופק. כך הוא לא יצטרך להפריש את אותה הפרשה שקבע המפקח על הבנקים בכל הקשור לחוב מסופק.

גם אם הוא לא מקבל החזרים חודשיים?

הוא מקבל רק את תשלומי הריבית ובשל כך זה כדאי לו. את הקרן הוא לא מקבל. יכול להיות שכאשר הבנק מחדש הלוואה, הוא משוכנע כי הלקוח לא מסוגל להחזיר את ההלוואה משום שהביטחונות שלו לא עומדים בגובה ההלוואה, או כיוון שמצבו של הלקוח הוא כזה שהוא אינו יכול להחזיר את החוב. במצב הזה, הבנק מחליט שבמקום להגדיר את החוב על ההלוואה הזו כחוב מסופק שיביא להפסד במאזן שלו, הוא יחדש את ההלוואה, יקבל את הריבית מהלקוח וימשיך להרוויח כסף. אני חושב כי זוהי פצצת זמן, כיוון שכך איננו יודעים מהם החובות המסופקים של הבנק ואיננו יודעים מה היכולת שלו מבחינה כלכלית. בנוסף, אני חושב כי בנק ישראל צריך לתבוע אמת מידה, ולקבוע מי יפעיל את אותו שיקול דעת כדי לקבוע אם מדובר בחוב מסופק, חוב אבוד או האם מותר לבנק לחדש הלוואה.

היום יש דרישה למינוף של 30%. בישיבה הקודמת אמר המפקח על הבנקים כי לאור המצב הכלכלי בכלל, ולאור המצב של המערכת המוניטרית ומערכת הבנקים בפרט, יכול להיות מאוד שאנו צריכים להגדיל את הטווח הזה. כלומר, שההון העצמי יעלה מעל ל30%-. יש להבטיח את חוסנה של המערכת המוניטרית וכן לא להגיע למצב שבו אנו נעמוד בסיכון למצב זהה לזה הקיים בבנק לפיתוח התעשייה ובבנק למסחר. מי שמשלם בסופו של דבר את החובות הללו הם הלקוחות הקטנים והציבור, באמצעות הממשלה שצריכה אחר כך לכסות את כל הנזקים הללו. אינני חושב כי ביטוח פיקדונות הוא התשובה המתאימה למצבים כאלה.

אני חושב כי ההתפתחות האחרונה הקשורה לבנק למסחר מעידה על כך שזו לא היתה רק מעילה של מישהו בתוך הבנק, אלא ייתכן כי היו שותפים למעילה הזו גם לקוחות של הבנק. אין ספק כי כל זאת קשור לנושא של מתן האשראים.

אני חושב כי במהלכה של הבדיקה שצריכה להיעשות בנושא של חובות מסופקים, צריכה להיבדק גם השפעת החוב המסופק על תשלומי המיסים של הבנק. ככל שהחובות המסופקים גדלים ורווחי הבנק קטנים, תשלומי המס גם הם קטנים. מי שמפסיד זו המדינה. היום אחת הבעיות של המערכת הכלכלית במדינת ישראל, היא ירידה גדולה בהכנסות המדינה שנובעות גם מהמצב הכלכלי הקשה בו אנו נמצאים.

אתה פתחת ודיברת על תחזיות הצמיחה. אני רוצה לומר, כי כולם שותפים לדעה כי הצמיחה הצפויה במשק היא נמוכה.

יש הבדל בין תחזית של 3% גירעון, לבין תחזית של 4% גירעון.

מצב המשק איננו טוב. יש כאלה אשר טוענים כי כבר עשרות שנים מצבו לא היה כל כך רע. אני חושב כי לא צריך להגזים, וכי בתחילת שנות השמונים מצב המשק היה הרבה יותר גרוע. העובדה הזו מרמזת על כך שמצב המשק יכול להיות יותר גרוע ממצבו היום. מערכת הבנקאות איננה מנותקת ממצבו של המשק. הנכס העיקרי של מערכת הבנקאות בישראל, זוהי כלכלת ישראל. אם כלכלת ישראל פצועה וחולה, מערכת הבנקאות מדממת. שום בנק לא יכול לחסן את עצמו מפני בעיה בתיק האשראי שלו מבלי שתגדלנה אצלו ההפרשות לחובות מסופקים, אלא אם כן הוא ייתן את כל ההלוואות שלו בחו"ל.

יש חלק של חובות רעים הנגרמים כתוצאה מניהול לא נכון של עסקים, אך זהו העסק של הבנקאים. איני יכול לומר כי אני רוצה בנק בלי הפרשות לחובות מסופקים. זה בדיוק כמו לומר כי אתה רוצה מפעל לייצור בלי יחידות פסולות. המוצר שבנק מוכר הוא האשראי, וחלק מהאשראי הזה מתברר כאשראי לא טוב. גם בבנק המתנהל באופן מושלם, יהיה שיעור מסוים של חובות מסופקים. מטבע הדברים כאשר המשק במצב חלש, ישנן גם טעויות של ניהול בנקאי וגם קשיים שלא היה ניתן לחזות אותם מראש כאשר המערכת היתה טובה, והחלטת האשראי בהתבסס על המידע באותה תקופה היתה טובה.

ניהול האשראי נתון בידי הבנקים. בנק ישראל והפיקוח על הבנקים לא יכול, לא מתיימר וכן אסור לו לנסות ולנהל את הבנקים בשלט רחוק. אנו לא נחליט למי לתת ולמי לא לתת אשראי מסוים. אנו קובעים קווים מנחים שהם קווים מרביים. אנו עושים זאת בכל פעם שנראה לנו כי עלולה להתפתח בעיה. צריך להבין כי כאשר מצבו של המשק לא טוב, ויש הפרשות לחובות מסופקים, מה שנותר לעשות הוא למצוא את החובות הרעים, כי לתקן זה כבר מאוחר. במצב משק כזה אנו לא נצליח לשקם את האשראי. בנוגע לחובות מסופקים אנו עשינו הרבה. למרות מצב המשק שאיננו טוב, מערכת הבנקאות בישראל היא חסינה ויציבה. במדינות מתוקנות מאוד, כמו שבדיה, יפן, פינלנד ודרום אמריקה, היו משברים בבנקאות כאשר המשק נחלש. ביפן מדברים על חילוץ הבנקים ממצוקתם בסכום של 350 מיליארד דולר. בשל כך לא כדאי לקחת כמובן מאליו את המערכת הבנקאית האיתנה של מדינת ישראל אשר מסוגלת להחזיק מעמד במצב משק שהוא בעייתי. הדבר הזה לא מקרי. הדברים טופלו בעוד מועד בצורה שמרנית על ידי הבנקים, וגם על ידנו.

צריך לקחת בחשבון היווצרותן של בועות. ביפן בשנות השמונים נוצרה בועה של נדל"ן ושל חברות ריאליות מניות, ואת הבועה הזו הם משלמים עד היום. כאשר אנו קבענו מגבלות על ריכוזיות ענפית לפני עשר שנים, הופעלו עלינו לחצים מצד כולם, הקבלנים, משרד ראש הממשלה ומשרד האוצר. כולם טענו כי אנו חונקים את המשק ולא ייתכן כי פקידים של בנק ישראל יקבעו כמה אשראי יינתן היכן. אנו הסברנו לכולם כי המגבלות הללו נועדו לעשות פיזור נאות של אשראי. גם היום כאשר ענף הנדל"ן נמצא במשבר מתמשך של כמה שנים, והבנקים מדממים כתוצאה מכך, זו איננה התרסקות של בועה. אנחנו עודדנו עבודה בנושאים של פרוייקטים סגורים, המונעת כי כסף יברח מהפרוייקט לבנייה לשימושים אחרים של הקבלן. אנו קבענו גם הוראה בקשר לרכישה ממונפת של אשראי.

האם בנק חייב להתנהג בהתאם להוראה הזו?

כן. בנק חייב להתנהג בהתאם להוראה הזו מכח הוראות ניהול בנקאי שלנו. אנו מפרסמים הוראות ניהול בנקאי תקין הנותנות את הנורמה המינימלית לניהול. בהוראה הזו אנו נזהרים שלא להציב קריטריונים למתן או אי מתן אשראי. אנחנו לא מנהלים את האשראי בבנק.

מה קורה כאשר בנק לא פועל בהתאם לדרישות שלכם?

במצב קיצוני המנהל יכול לקבל תקופת ריצוי מאסר. ההוראה שלנו קובעת הסתכלות כוללת. היא איננה נוגעת לעניין של לווה ספציפי זה או אחר, אלא אומרת לבנקים כי אם הם התפשרו בנושא ההון העצמי שנדרש מאותו לווה, אז הנפח הכולל שהם יוכלו לתת יהיה מוגבל. בימים אלה אנו עומדים להוציא הוראה שמזיזה את הגבולות אחורה ומצירה את הנושא של ההון העצמי, כיוון שאנו סבורים כי הסיכון הגלום בעסקאות מן הסוג הזה, הוא סיכון גבוה ובשל כך עלינו להיות שמרנים יותר. אנו לא תמיד רואים דברים מסוימים באותה עין שרואים דרכה המנהלים של הבנקאים. לא פשוט לפיקוח על הבנקים לומר לבנקים שחושבים כי אנו טועים, כי אנו צודקים ולכפות את דעתנו ולנצל את הזכות החוקית שלנו לאכוף את הדברים.

עד יוני 2001 הבנקים לא שמו לב כי המצב הולך ומתדרדר. לפני כן פנו אלינו אנאליסטים ומדרגי אשראי של המדינה, ושאלו אותנו מה קורה לגבי בעיות האשראי בענף הנדל"ן שיש לבנקים. אנו אמרנו כי אנו ערכנו ביקורות ולא ראינו פער גדול. בשנת 2001, לאחר בדיקה שערכנו בבנקים, התחלנו לגלות פערים מסוימים. לא יכולנו אז לבדוק את כל המערכת הבנקאית, למרות שהרגשנו כי התופעה היא רוחבית. בשל כך אנו הוצאנו הוראה אשר מחייבת את כל הבנקים לעשות הפרשה מיוחדת של מיליארד שקל, אשר איננה מוכרת למס. אפקטיבית הפרשה כזו זהה להפרשה של שני מיליארד שקל. אמרנו להם כי אם הם ימצאו אשראים ספציפיים המשקפים את ההרעה במשק, אנו נרשה להם להחליף את ההפרשה הזו. כתוצאה מכך, במחצית השנייה של שנת 2001, ההפרשה לחובות מסופקים זינקה פי 4, כך שההפרשות בשנת 2001 הסתכמו בארבעה מיליארד שקל. הקפיצה הזו נבעה גם מההוראה שלנו, אך גם מאירועים נוספים, כמו ה-11בספטמבר, שהשפיעו על כלכלת העולם כולו.

אני רוצה לציין כי הוגשה באותה עת הצעת חוק פרטית, אשר הציעה לשלול לנו את הסמכות להורות על הפרשה כזו. אנו לא ויתרנו על כך למרות ההתנגדות מצד הבנקים, משרד האוצר והכנסת. אנו סברנו כי המהלך הזה הוא נכון מבחינה מקצועית, וכי אנו נמצא את ההוכחות כדי להראות כי זהו מצב תיק האשראי. לצערי, אכן מצב המשק לא השתפר, וגם בשנת 2002 מתהוות הפרשות נוספות עקב המשך הדימום של המשק. חה"כ משעני, הקפיצה שתיארת, בהשוואה למחצית הראשונה של 2001 משקפת את עליית המדרגה הזו בהפרשות לחובות מסופקים.

חלק מההפרשות של שנת 2002 מיוחסות למאמץ מרוכז שאנו עשינו, כדי לבקר בנקים ספציפיים. אנו נכנסנו לבנקים ובדקנו את תיקי האשראי של הלווים הגדולים. התוצאה היתה דוחות רבים שהתרכזו בספרים עבי כרך. זה אינו דבר פשוט להוכיח לבנק כי בתיקו של לווה מסוים יש צורך לסווג או לעשות הפרשה. הבנק מכיר את הלווה היטב, ולא בהכרח שהוא יסכים איתנו בקלות. אנו נצטרך להוכיח את זה. אנו השקענו בכך מאמץ רב. בשנת 2001 ובשנת 2002 אנו העברנו מבקרים מתחומים אחרים לתחום האשראי, משום שייחסנו לנושא הזה חשיבות מיוחדת.

העובדה שמגלגלים אשראי ללווה, או לא דורשים פירעון, איננה אומרת דבר מבחינת הצורך לעשות הפרשה. יכול להיות מצב בו חוב של לוווה הוא מופרש כולו, אך ממשיכים לדרוש ממנו את הכסף ולצבור ריבית בחשבון שלו כל עוד מתנהל נגדו המשפט. בחשבון הרווח וההפסד של הבנק, כל הסכום הזה, הקרן והריבית, איננו מופיע. אם בנק מגלגל אשראי ללווה, זה עדיין לא אומר כי אנחנו לא נדרוש כנגד אותו לווה הפרשה.

של מי שיקול הדעת בנושא הזה?

שיקול הדעת צריך להיות קודם כל של הבנק עצמו. אנחנו לא מעונינים שיעבירו אלינו את האחריות להפרשות לחובות מסופקים. זהו איננו מצב סביר. האחריות היא קודם כל של ההנהלה של הבנק, דירקטוריון של הבנק ושל רואה החשבון המבקר של הבנק, שצריך לאשר כי הנכסים רשומים בערכם. רק לאחר כל הגורמים הללו, מגיע הפיקוח על הבנקים שתפקידו לבדוק האם הדברים נעשים כפי שהוא חשב שצריך לעשות.

בהליך של חידוש הלוואה, הבנק עוקף את הנושא של ההפרשה.

זה לא נכון. ברגע שהוא יחדש את האשראי זה יהיה אינדיקטור אשר יחייב אותו ואותנו לבדוק האם כושר ההחזר של הלווה הוא אכן מתאים. כאשר לווה מסוים לקח הלוואה של מיליון דולר, ומאוחר יותר מתברר כי גם בימים הכי טובים שלו הוא לא יוכל להחזיר יותר מחצי מיליון דולר, ובכל זאת מחדשים לו את ההלוואה של מיליון הדולר, זה עדיין לא אומר כי הבנק לא יעשה הפרשה לחצי מיליון דולר. הבנק לא התנדב מיד להוריד את החוב של הלווה הזה לחצי מיליון דולר, אך העובדה שהוא לא עשה את זה, חידש את האשראי ועדיין דורש את כל הסכום, עדיין לא אומרת כי במאזן של הבנק הוא רשאי להמשיך לכתוב מיליון דולר. הוא יהיה חייב לכתוב חצי מיליון, אם זה מה שהוא צופה שיתקבל מהלווה הזה.

למרות כל מה שאתה אומר, הבנק עדיין יכול לפעול לפי שיקול דעתו ולרשום את מיליון הדולר במאזן של הבנק.

את המקרים האלו אנו בודקים. זהו התהליך הגורם לנו להגיע לביקורת בבנק ולהחליט במקרים בהם הבנק העריך כי הוא צריך להפריש באשראי מסוים רק 10, כי הוא צריך להפריש 100. בבנק עצמו ישנם גם כן מנגנונים של בקרת אשראי אשר אמורים להיות בלתי תלויים בגורמים הנותנים את האשראי, ותפקידם לנתח באופן בלתי תלוי את האשראי הזה ולהעריך את איכותו. איני יכול לומר כי אנו תמיד היינו שבעי רצון מההפרשות שביצעו הבנקים. בדוחות ביקורת שאנו עשינו, נדרשו הבנקים השונים להגדיל הפרשות.

האם אתה יכול לומר כי כל הבנקים נוהגים כפי שאתה מצפה שהם ינהגו, ושאתם מצליחים לפקח על כל המקרים שאינם תקינים?

אנחנו איננו יכולים להתחייב כי תפסנו את כל המקרים שאינם תקינים. אנו מאוד מקווים כי גם הבנקים וגם הביקורות שלנו נותנים לנו בטחון כי אין שלדים מפחידים בארון הזה. למרות זאת, אינני יכול לומר כי לא יתבררו עוד חובות מסופקים. אני חושב כי כדי לפתור את הבעיה לגמרי צריך קודם כל להעלות את המשק לפסי צמיחה. אם המשק ימשיך להתדרדר, הבנקאות תמשיך לספוג הפסדים. מערכת הפיקוח על הבנקים לא יכולה לבוא ולומר כי גם כאשר יתמוטט המשק, מערכת הבנקאות תהיה איתנה. עם זאת, אנו יכולים לומר כי מערכת הבנקאות לא תהיה זו אשר תגרום את המשבר.

לא תמיד נבון לתבוע את כל האשראי מיידית מן הלווים המתקשים להחזיר את החובות. אם זה משפר את סיכויי הגבייה, עדיף לא לדרוש זאת מיידית ולתת להם אפשרות לשקם את העסקים שלהם. בבולגריה שהיתה בשיא המשבר הכלכלי, בזמן שהיה היפר-אינפלציה, הריבית הנומינלית היתה של 360%, והם לא הבינו כי כאשר משלמים ריבית כזו משלמים את הקרן. הם דרשו את הריבית והפילו את המשק. בתהליך הזה נפלו עשרים בנקים.

גם בנושא של הלימות ההון חרגנו מהנורמה ודרשנו הגדלה של יחס ההון בעוד מועד, כדי שהמערכת הבנקאית תהיה מסוגלת לעמוד בקשיים של המשק. מאז חל שיפור ברוב הבנקים, כאשר רובם התרחקו מהמינימום של 9% שאנו קבענו. הדרישה הזו מקנה עוד כלי עזר למערכת הבנקאות הישראלית בכדי לעמוד בפרץ.

קיימת היום מערכת פיקוח על הבנקים המוציאה הוראות לבנקים כיצד לפעול. חסרה לנו בקרה על כך כי ההוראות שהוציא המפקח על הבנקים, אכן מתקיימות. תפקיד המפקח הוא לדאוג ליציבות המערכת הבנקאית. הוא עושה זאת באמצעות הוראות, ובאמצעות קביעת יחס הון סיכון. השאלה היא האם ההוראות האלה יוצאות בזמן, ולא אחרי או לפני שקרה אירוע. בדוגמאות שיואב הזכיר, ההוראות יצאו לפני אירוע, אך אני בטוח כי הוא יסכים איתי כי יש דברים שמתגלים גם אחרי פרסום ההוראות.

הנושא של ביטוח פיקדונות גם צריך לעלות בהקשר הזה, כיוון שזה אחד הדברים שצריך כן לעשותו. אנו מדברים על כך שחשוב כי מערכת תהיה יציבה ואמינה. ברגע שציבור איננו מאמין במערכת, התוצאה איננה טובה, כפי שנוכחנו לראות בבנק לפיתוח התעשייה. אני בטוח כי אם שם היה ביטוח פיקדונות, התוצאות היו אחרות לגמרי.

אני הבנתי שיש מגבלות גדולות לביטוח הפיקדונות.

זה נכון. גם הביטוח הטוב והנדיב ביותר לא יכול היה לעזור למפקידים בבנק לפיתוח התעשייה.

אני לא מדבר רק על הבנק לפיתוח התעשייה, אלא גם על בנקים אחרים ששם יש גם חשבונות משקי בית. לדעתי, זה צריך להילקח בחשבון כי זהו חלק מכל מערכת היציבות שאנו חותרים אליה בדיון הזה. לפי דבריו של יואב, ההוראות של בנק ישראל הן בכיוון הנכון, אך צריך לבדוק האם הבנקים אכן מקיימים את ההוראות האלה, והאם הבדיקות הנערכות מספיקות. בנוסף, יש לבדוק את הנושא של ביטוח הפיקדונות.

איני יכול להתווכח עם אף דבר שאמר יואב לימל.

האם אתה יכול להאיר את עיננו בנושא של חידוש הלוואות?

המערכת הבנקאית פועלת לפי כללים מאוד ברורים ומאוד מפוקחים. המערכת פועלת על פי סמכויות ועל פי כללים שיש לכל המדרגים. גם חידוש אשראים, נעשה על פי דין של חידוש אשראים. חידוש אשראי אינו אומר דווקא כי מדובר בחוב בעייתי. ייתכן כי חידוש אשראי יסתיר איזשהו חוב בעייתי, אך זו חובת הבנק לגלות וחובת הבנק לפעול כנדרש.

אם הבנק מצא כי יש לאותו לווה יכולת לשלם את הריבית, האם כדאי לו לחדש את ההלוואה למרות שהוא יודע כי מדובר בחוב אבוד?

בהנחה כי הבנק פועל בשיקול דעת סביר ועל פי הכללים, ובהנחה כי הבנק איננו פוגע בחוק, הדברים האלה אינם נכונים. הבנק מפוקח פנימית על ידי מערכת פנימית שהיא עצמאית. בקרת האשראי כפופה לדרג העליון בבנק. המבקר של הבנק, על פי חוק הביקורת, כפוף לא להנהלה המחליטה על האשראים, אלא ליו"ר הדירקטוריון ולוועדת ביקורת שהם מעל ההנהלה. ההנחה היא שאנשים פועלים שלא כדי לפגוע בבנק, אלא כדי להיטיב עמו. כאשר אנו פוגשים אשראי רע, החוק הכלל והשכל הישר מצווים עלינו לעשות את ההפרשה הנאותה. בשל כך הכללים של בנק ישראל מקוימים בבנקים השונים. הבנק מקבל על עצמו לשמור על הכללים האלו.

האם הפיקוח של בנק ישראל הוא טוב?

אני לא המפקח של בנק ישראל, אלא בנק ישראל הוא המפקח שלי.

אם כל הבנקים מתנהלים לפי הכללים, כיצד קרה כי בבנק הפועלים העלייה ל חובות מסופקים היא פי3-?

המערכת הבנקאית בישראל עברה תקופות קשות כתוצאה ממשברים שהיא איננה יצרה. המערכת הבנקאית בישראל איננה יוצרת משברים. המשברים הם תוצר של מדיניות המובילה את המשק למצב הקיים היום. בשל כך, הבנק כגוף הפועל במשק הזה סובל ממה שקורה פה. אם הבנק היה פועל במדינה אחרת, ייתכן ומצבו היה טוב יותר.

עו"ד ביטרמן, אני רוצה שתתייחס למצב בבנק לאומי, וכן להשפעת החוב המסופק על הגדלת העמלות של חשבונות משקי הבית.

בתפקיד הקודם שלי הייתי ראש אגף אשראים מיוחדים שטיפל בחובות בעייתיים גדולים. אני רוצה לספר, כי בסוף כל רבעון מתקיים דיון ספציפי לגבי כל תיק ותיק של חובות מסופקים, בשיתוף קצין האשראי. ישנה ועדה של ראשי חטיבות בראשותו של המנכ"ל שלקראת סוף כל רבעון היא דנה בנושא של ההפרשות, בוחנת אותם ומאשרת אותם. אגף הביקורת הפנימית של הבנק בודק אף הוא באופן ספציפי את הנושא של ההפרשות. הישיבות שנעשות בסוף כל רבעון נעשות עם רואי החשבון החיצוניים של הבנק, אשר שואלים שאלות לגבי כל תיק ותיק. בכל תיק צריך להראות מה השווי של הביטחונות. כאשר מדובר במקרקעין צריך להביא דו"ח שמאי מעודכן. רואי החשבון בודקים איזה ביטחונות יש, והאם ניתן לממשם. על פי זה נקבעת ההפרשה. ישנה יחידת בקרת אשראי בבנק לאומי וכך גם ביתר הבנקים, שהיא יחידה עצמאית אשר כפופה ליו"ר הדירקטוריון. היא בוחנת ונותנת ציונים לאשראים. אם היא נותנת ציון שאיננו חיובי, התיק חוזר ליחידה שנתנה את האשראי, שצריכה עתה לבחון מחדש את התיק.

אמנם יש לנו חילוקי דעות קשים עם דוחות הביקורת של בנק ישראל, אך הדברים נעשים בצורה של דיון מעמיק שבסופו אנו מקבלים את דעתם כאשר יש צורך בכך, או שאנו מצליחים לשכנע אותם בעמדתנו. חובות של הפרשות בסכומים גדולים מגיעים גם לאישורו של הדירקטוריון. גם מתן האשראי אינו נעשה כלאחר יד. ישנן ועדות אשראי אשר דנות בכל תיק ותיק. בסופו של דבר על מצב האשראי, משפיע מצב המשק. לעיתים נעשות טעויות במתן אשראי. הבעיה היא ההיקף של הטעויות מול סך הכל האשראי. כאשר יש משבר קשה במשק, ההפרשות לחובות מסופקים קופצות לסכומים גדולים יותר.

בנוסף למערכת ההסדרה המפורטת מאוד של בנק ישראל ומערכת אכיפה של דיווחים וביקורות שטח שנעשות בבנקים, יש כללים חשבונאים שכל חברה חייבת לשמור עליהם, בנוגע לצורת רישום של חובות בעייתיים ובנוגע להפרשות מחובות מסופקים. אנחנו דואגים כי לכל פעולה תהיה שקיפות מלאה בדוחות הכספיים שאנו מפרסמים, כולל ביאורים נרחבים. בנוסף לכך, בתוך הבנק קיימת מערכת מסודרת מאוד של זיהוי, איתור והצפה של חובות בעייתיים לסוגיהם השונים, מהדרגה הקלה ביותר עד הדרגה הקשה ביותר המחייבת הפרשות.

כיצד אתה מסביר את זה שדווקא בבנק המזרחי אין עלייה גדולה בדיווחים על החובות המסופקים? האם זה בגלל ההתעסקות האינטנסיבית שלכם במשכנתאות למשקי בית?

גם במשכנתאות יש הפרשות לחובות מסופקים באמצעות מנגנון מסוים שקבע המפקח. אני חושב כי לא נראתה עלייה בדיווחים על החובות המסופקים של הבנק, כיוון שפעלה אסטרטגיה נכונה של זהירות. הבנק נמנע מלהיכנס לענפים שאינם בטוחים כמו ההיי-טק, ושמר על איכות תיק אשראי טובה. אני חושב כי כל המנגנונים הפנימיים והחיצוניים יצרו מערכת בה החובות המסופקים הוצפו והם מתנהלים במדיניות נכונה של ניהול סיכונים בתוך הבנק עצמו.

את הבנק אותו אני מייצגת לא ניתן להאשים בכך שהוא לא עשה הפרשות לחובות מסופקים בשנים הקודמות. הוא עשה אותם בסכומים ניכרים, ובשל כך לא הזכרת בתחילת הדברים שלך את עליית המדרגה בהפרשות שהבנק הזה עשה בשנה האחרונה.

אצלכם מדווחת ירידה, למרות שהרמה המוחלטת היא עדיין גבוהה בשיעורים שלה ביחס למקובל במערכת הבנקאית בכלל.

זה נכון. לא נעשה גידול אבסולוטי לעומת השיעורים הקודמים שהבנק הזה עשה בשנים הקודמות, כיוון שהבנק ערך בדק בית יסודי בספרים שלו במשך שלוש השנים האחרונות בעזרת קציני אשראים של הבנק, הביקורת הפנימית של הבנק וכל שאר גורמי הבקרה.

כיצד השפיע בדק הבית הזה על העובדה שהבנק כילה נפח כל כך גדול של חובות מסופקים?

הבנק הזה הפריש בשלוש שנים האחרונות למעלה משלושה מיליארד שקל לחובות מסופקים. אנו חושבים כי על פניו התיק שלנו מפוקח מאוד. בנק ישראל ערך ביקורות רבות בבנק דיסקונט, הן מבחינת לווים ספציפיים, והן מבחינת המתודיקה של האיתור, הסיווג והבקרה של חובות בעייתיים. לבנק יש שני משרדי רואי חשבון שביצעו פיקוח הדוק מאוד על התיק של הבנק מדי רבעון, והביקורת הפנימית של הבנק ובקרת האשראי פועלת בהתאם. הפיקוח על האשראי לפני שהוא מוגדר כבעייתי הוא פיקוח מאוד הדוק. אני חושבת כי הנהלת הבנק בודקת גם תיקים בסדרי גודל מאוד נמוכים. כל המנגנונים האלה גורמים לדו"ח הפרשת חובות מסופקים להראות כפי שהוא נראה. למרות כל זאת, אי אפשר להתעלם לגמרי ממצב המשק. כל זמן שמצב המשק הוא כזה, אף אחד לא יכול להבטיח כי המצב לא יהיה יותר גרוע. ניתן לראות כי כל יום יש עוד ועוד עסקים שקורסים.

חבל שהנציג של הבנק הבינלאומי הראשון אינו נמצא פה, כיוון שדווקא אצלו יש את קפיצת המדרגה הכי גדולה בכל הנושא של חובות מסופקים.

הנושא של החובות המסופקים לא נבדק על ידי משרד מבקר המדינה בשנים האחרונות, אך ההתרשמות שלי מהדברים ששמענו היום וגם מהדברים שאנו יודעים עליהם, היא שאין מקום בשלב זה להכין ד"ח מיוחד בנושא החובות המסופקים, או בנושא הלימות ההון. בנק ישראל ער לנושאים האלה, ולפי מיטב ידיעתי ולפי הדברים ששמענו פה, נעשות פעולות על ידו בכדי לטפל בנושאים הללו. אין זאת אומרת כי בעתיד לא אדרש לנושא הזה.

לגבי הנושא בו הדיון החל היום, משכורותיהם של בכירים בבנק ישראל, אני רוצה לומר כמה דברים. אני ציינתי בתחילת דבריי היום, כי תפקידו של מבקר המדינה הוא לבדוק האם דברים נעשים כדין ועל פי מנהל תקין. ראוי להבהיר כי כאשר מדברים על אי-תקינות גם אי-סבירות קיצונית נחשבת לאי-תקינות.

אנו נמשיך לדון בנושא הזה בישיבה נוספת. תודה רבה, הישיבה נעולה.

הישיבה ננעלה בשעה 11:05