פרוטוקולים/ביקורת/4612



פרוטוקולים/ביקורת/4612
ירושלים, ב' באדר, תשס"ב
14 בפברואר, 2002

הכנסת החמש-עשרה
מושב רביעי נוסח לא מתוקן


פרוטוקול מס' 167
מישיבת ועדה לענייני ביקורת המדינה
שהתקיימה ביום שלישי, כ"ג בשבט התשס"ב - 5 בפברואר 2002, שעה 11:00

חברי הוועדה: יו"ר אמנון רובינשטיין
אופיר פינס-פז

משרד מבקר המדינה
שלומית לביא - עוזרת בכירה למבקר המדינה ודוברת המשרד
מרדכי בס - מנכ"ל
מירית אשכנזי - עוזרת למנכ"ל

משרד המשפטים
יהושע שופמן - משנה ליועמ"ש
עו"ד שרית שפיגלשטיין - מח' יעוץ וחקיקה

הנהלת בתי המשפט
לאה רקובר - יועמ"ש מרכזת לגביית קנסות

משרד ראש הממשלה
אהרון לישנסקי - מ"מ מזכיר הממשלה

לשכת המבקרים הפנימיים
עו"ד מרדכי שנבל - סגן הנשיא ויועץ משפטי

משרד התעשיה והמסחר
עו"ד ליליאן סבן
עוזי ברלינסקי

תומר רוזנר

ירדנה מלר-הורוביץ

הצעת חוק ועדות חקירה (תיקון - ועדת חקירה ממשלתית)
התשס"א - 2001 - אופיר פינס פז

1





הצעת חוק ועדות חקירה (תיקון - ועדת חקירה ממשלתית)
התשס"א - 2001 - אופיר פינס-פז

אני פותח את ישיבת הוועדה. הנושא על סדר היום הוא הצעת חוק ועדות חקירה של חבר הכנסת אופיר פינס. אופיר בבקשה.

פעלתי על פי מצוותך היו"ר וכינסתי ישיבה עם היועץ המשפטי של הוועדה ועם אנשי משרד המשפטים. ניסינו לגשר על פערים. ישנן שתי גישות בנושא, גישה אחת האומרת את הבסיס המוסכם על כולם, שבין ועדת חקירה ממלכתית לבין ועדת ברור. יש מקום לכלי ממשלתי נוסף הבודק את הדברים. אלא שהוועדה הולכת יותר עם המציע, במובן שלעניין הזה יהיו שיניים, והממשלה חושבת שהגישה צריכה להיות יותר מינורית ופחות עם שיניים. עכשיו עלינו לקבל החלטה. במשרד המשפטים החליטו, לדעתי שלא בצדק, לשנות את שם הצעת החוק מוועדת חקירה ממשלתית לוועדת בדיקה ממשלתית. ליהושע שופמן יש גישה יותר מינורית לדברים, אני מניח שזה נובע מאיזו שהיא ראיה ממשלתית, שאני יכול להבין אותה למרות שאינני מסכים עימה. אני עדיין חושב שמותר, ולא יפלו השמיים אם יקראו למכשיר הזה ועדת חקירה ממשלתית. אבל אם עומדים על כך ומתעקשים שזו תהיה ועדת בדיקה ממשלתית, אני לא אלך לרבנות בעניין זה.

מה לגבי העניין של המיקום בחוק?

אני בעד עמדת הוועדה שהחוק צריך להיות ממוקם בחוק ועדות חקירה. יש חוק כזה, זה לא חוק חדש אלא תיקון לחוק ועדות חקירה. אני חושב שזו האכסניה הנכונה מבחינה עניינית. אם רוצים בהצעה לחוק הממשלה, אפשר גם שם, אך אני סבור שזה פחות נכון. אני סבור שמכשירי הבדיקה צריכים להיות מאוגדים ככל שניתן במסגרת חוק ועדות חקירה, במיוחד שהחוק הוא לא חוק ועדות חקירה ממשלתית, אלא חוק ועדות חקירה. אני מציע שהתיקון ייעשה שם.

באשר לסמכויות, היועץ המשפטי של הוועדה הציע סמכויות יותר מרחיקות לכת ויהושע שופמן הציע סמכויות פחות מרחיקות לכת. זה עניין של שיקול דעת. אני חשבתי שיגיע לכאן נוסח אחד עם שניים או שלושה שינויים שצריך להכריע בהם, אך הגיעו שני נוסחים. הישיבה שקיימנו היתה חשובה אבל לא ממצה. אולי כדאי שהיועץ המשפטי של הוועדה תומר רוזנר ויהושע שופמן ידברו על ההסכמות ויגידו גם מה הפערים שקיימים.

יהושע, מה לא בסדר בהצעה המקורית של אופיר פינס?

ראשית, חוק ועדות חקירה עוסק במוסד שהוא ועדת חקירה. לא קיים בכלל בחקיקה המונח ועדת חקירה ממלכתית. זאת ועדת חקירה שאיננה זרוע של הממשלה. זה מוסד אחר, מוסד ייחודי, מוסד שהממשלה או הכנסת או ועדה זו יוזמות בעקבות דו"ח מבקר המדינה, ואז משנפלה החלטה על ועדת חקירה, נשיא בית המשפט העליון הוא הממנה את חברי הוועדה, ופה מדובר במוסד שבאותו רגע מתנתק בעצם מהממשלה ויש לו מאפיינים משל עצמו. אני חושב שאין לערב את המוסד הזה עם מוסד אחר שהוא בעצם דבר קיים, שהוא הסמכות האינהרנטית של הממשלה. דיברתי על כך בפעם הקודמת, מדובר בסמכות אינהרנטית של ממשלה להקים ועדות לבירור נושאים או לבדיקת נושאים או לחקירת נושאים, והחסר שעליו למעשה הצביע חבר הכנסת פינס הוא שלוועדות האלה אין סמכויות.

לא רק שאין להם סמכויות, בשנים האחרונות הם נפסלו מבחינת דעת הקהל. כשעולה שאלה שנוייה במחלוקת, כפי שהיה פעמיים בשנים האחרונות, דעת הקהל, כפי שבאה לידי ביטוי גם בעיתונות, פוסלת את ועדת הבירור.

תלוי באיזה נושא.

כך היה בנושא של ערביי ישראל.

נכון, ולעומת זאת היתה ועדה לא מזמן, שמינה שר הבריאות, לבדיקת המכון לרפואה משפטית, והוועדה הזאת פעלה וכתבה דו"ח והדו"ח הזה הוביל לחקירות.

אנחנו חשבנו שאין לערב בין המוסד הייחודי של ועדת חקירה, המכונה בפי חוק ועדת חקירה ממלכתית, שהוא לא זרוע ממשלתית, לוועדת בדיקה ממשלתית, זה המינוח עליו דיברנו בפגישה אצל חבר הכנסת פינס, שהוא זרוע של הממשלה ממש. הממשלה ממנה או שר ממנה בתחום סמכויותיו את הוועדה הזו, ואנחנו רוצים להקנות לה מעמד סטטוטורי וסמכויות. בישיבה הקודמת דיברנו ספציפית על זכות לזמן עדים.

מדוע אתה מתנגד שיקראו לזה ועדת חקירה ועומד על כך שזו תהיה ועדת בדיקה? אני סבור כי רופא בודק, ואילו אנחנו חוקרים.

זה פשוט גורם לבלבול.

אולי צריך לקרוא לחוק הזה ועדת חקירה משפטית וזו תהיה ועדת חקירה לא משפטית, ועדת חקירה סתם.

אנחנו פשוט מנסים לא ליצור בלבול. בחוק ועדות חקירה היום כתוב את הבירור. אנחנו רצינו לעשות "אפ-גריידינג". זה לא בירור, זו בדיקה. אגב, זה מונח שמופיע בכמה חוקים, של בדיקת אירועים. זה רק עניין של נוחות המשתמש.

איך נקראת ועדת אור?

ועדת אור נקראת ועדת חקירה.

מדוע אתה מתנגד לסמכויות שתומר מציע, למשל שאם קרה משהו ואם יש חשש לעבירה פלילית, הוועדה פונה ליועץ המשפטי לממשלה?

לא, אנחנו אמרנו דבר אחר, אנחנו מפחדים דווקא מהחלשת הוועדות האלה.

אני חושב שצריך למצוא מונח שיהיה בין זה לבין זה.

אדוני היושב ראש, אנחנו הצענו מונח שהוא בין ועדת חקירה, שזה המונח בחוק ועדות חקירה, לבין ועדת בירור שזה מה שמופיע היום. הצענו את האמצע.

תומר הציע שני דברים שאינני יודע מה דעתו של משרד המשפטים עליהם. האחד שחבר ועדה לא יהיה לו ניגוד עניינים מאחר וקיימת סכנה כאשר שר בודק את משרדו וממנה את אנשיו לוועדה.

אני חושב שאנחנו מתפרסים. הנושא הזה הוא לא עניין של סמכויות. בואו נתחיל מסמכויות. הסמכויות שאנחנו הצענו הן הסמכויות הקלאסיות.

אנחנו הצענו, וזה הדבר המופיע בלא מעט גופים מעין שיפוטיים, את סעיפים תשע עד אחד עשרה ועשרים ושבע ב'. תשע עד אחד עשרה מדברים על סמכות של יושב ראש הוועדה להזמין עדים, לחייב עד להעיד בשבועה או בהן צדק, לכפות התייצבות, לצוות על גביית עדות בחוץ לארץ, דינו של מי שהוזמן וסירב להעיד וצו חיפוש. כמו כן הטלת קנסות.

מדוע לא לכלול את סעיף שלוש עשרה המתייחס לאיסוף חומר?

אלה סמכויות שיש למבקר המדינה. כשאומרים בעיתון שמבקר המדינה הכריז על עצמו כוועדת חקירה, המשמעות היא שהוא השתמש בסמכויות שחוק מבקר המדינה נתן לו, לפי סעיפים תשע עד אחת עשרה ועשרים ושבע ב'. עשרים ושבע ב' זה סעיף של מתן הוצאות לעדים. אלו סמכויות שיש למבקר המדינה ולגופים מעין שיפוטיים רבים. אנחנו מאפשרים גם לצוות על עד להעיד או להציג מסמכים. אלה לא ועדות בהם נכנסים לאנשים בכוח הביתה.

מה עוד מציע היועץ המשפטי של הוועדה ואתה לא מסכים?

אני ביקשתי חיפוש, המופיע בסעיף שתים עשרה, ואת הנושא של אפשרות לקחת עורך דין חיצוני, לא משרות המדינה, שזה סעיף שבע עשרה. כמו כן נושא של שכר לחברי הוועדה המופיע בסעיף עשרים ושבע א'.

השוני הוא שזו הממשלה שממנה. אם הממשלה רוצה לתת שכר אז אין בעיה.

לדעתי יש בעיה עם סעיף שתים עשרה. צו חיפוש אצל אזרח שתעשה ועדה ממשלתית, זו בעיה.

אם כך סיכמנו את הסמכויות.

שמנו נושא אחד בסוגריים ואני רוצה להציג אותו בפני הוועדה. אנחנו רצינו שמי שיבצע את הסמכויות האלה ויעמוד בראש הוועדה יהיה שופט שפרש לגימלאות או שופט בדימוס. בוועדה עלתה גם האפשרות של מי שכשיר להיות שופט. מי שכשיר להיות שופט זה כל עורך דין. אני הצעתי דבר אחר שהוועדה לא רצתה. אם לא רוצים, אנחנו לא עומדים על כך. זה דבר שקיים בחוק חברות ממשלתיות. הכוונה למי שפרש מתפקיד בגוף ציבורי והוא כשיר להתמנות שופט. עלה למשל הנושא של ועדת אסון ורסאי, שם רצו לחשוב אחרי הוועדה ומישהו הציע מישהו שפרש מתפקידו כיועץ משפטי פה בכנסת. חשבתי שהוא מתאים, אבל היתה שם הגבלה לשופט בדימוס. דווקא בחוק חברות ממשלתיות יש את האופציה הזאת. מדובר באדם חיצוני מפני שהוא פרש, הוא לא בתוך המערכת. מצד שני זה אדם שבא מהגוף הציבורי.

אני נגד הצעה זו. אני לא רוצה שבראש הוועדה יעמוד עובד מדינה בדימוס אלא שופט.

בסדר, אם כך נמחק את מה שכתוב בסוגריים.

דבר נוסף, אנחנו לא רוצים מצב שבו הוועדה, אם היא מוצאת חשש לעבירה פלילית תהיה חייבת לעצור את עבודתה. כתבנו שהיא תמסור את מסקנותיה ליועץ המשפטי, אבל אני לא רוצה שהיא תעצור.

אם כך אפשר לנסח זאת כך שמצד אחד ממשיכים בעבודה, מצד שני מעבירים את החומר ליועץ המשפטי.

אנחנו לא הכנסנו את הסעיף של מבקר המדינה, אני מבין שלא צריך. אם כן זו ההצעה שלנו.

בנושא של ניגוד עניינים, אין סעיף כזה לוועדת חקירה. אנחנו יכולים להביא אמירות מהספרות ומהפסיקה.

בוועדת חקירה ממלכתית, בגלל הפרוצדורה שדיברת עליה יהושע, אין שום קשר לניגוד עניינים. פה יש סכנה כשבא שר ומתחיל לקבוע שמות למינוי. אם היועץ המשפטי שלו יאמר לו שכתוב בחוק בסעיף מפורש, זה מרתיע. אני יודע איך עושים את הדברים האלה ואני סבור כי אם אתם באמת רוצים שלא יהיה ניגוד עניינים, ואני מניח שאתם רוצים בכך, צריך סעיף מפורש, משום שהסכנה כאן גדולה.

אפשר לכתוב שלא ימונה עובד שהיה קשור בנושא.

זה נוסח שעשוי לפתור את הבעיה: לא ימונה לוועדה עובד שבמישרין או בעקיפין נוגע בנשוא הבדיקה.

לפעמים חוקרים נושא ורוצים מישהו מומחה בנושא ואז ודאי שהוא נוגע בנושא. אם אני חוקר את נושא הבטיחות בגני ילדים אני אקח אנשים שעסקו בבניית גני ילדים.

אלא שוועדה כזו לא בנוייה למטרות כאלה. הוועדה הזאת צריכה לבדוק עניין ספציפי, ולא עניין כוללני. זו לא ועדה שנועדה לבדוק עניין באופן הזה ואולי צריך להדגיש זאת, אלא נועדה לבדוק אירוע נקודתי. תפקידה אינו לבדוק מדיניות או לבדוק המלצות מקרו. זה משהו אחר לגמרי. הרי אי אפשר לבדוק כל אירוע על ידי ועדת חקירה ממלכתית, וועדה זו היא מכשיר שנועד לבדוק אירועים בקנה מידה יותר קטן.

צריך לנסח זאת כך: מינה שר ועדה לבדיקת אירוע.

זו לא ועדה לבחינת הרפורמה במיסוי, אבל זה בודאי יכול להיות ועדה לבחינת כשלים מערכתיים באופן יותר רחב מאירוע.

אולי צריך לכתוב נושא מסויים, או אירוע מסויים.

החידוד של הנושא הזה גם בסעיף הזה יכול לגרום להצלחת גוף כמו הוועדה הזאת או לנפילתה.

אם בוועדת חקירה משתמשים פעם בשנה שנתיים, אין ספק שבוועדה כזאת שר לא ישתמש יותר מאשר פעם בקדנציה. זה לא דבר לשימוש יומיומי.

אסון ורסאי הוא מקרה קלאסי לעניין הזה.

אסון ורסאי אכן יותר מתאים לזה מאשר לוועדת חקירה ממלכתית לדעתי, למרות שזה גבולי מאוד.

אני הבנתי מחבר הכנסת פינס שהוא מבקש שהממשלה תהיה זו שתמנה את הוועדות.

הוועדה תמונה על ידי שר או שרים.

כיצד ינוסח הסעיף הנוגע לניגוד עניינים?

לא ימונה חבר ועדה הקשור במישרין או בעקיפין לנושא המסויים.

לומר בעקיפין זה מפחיד אותי.

אפשר לכתוב רק "לא יהיה קשור לנושא", מבלי לכתוב בעקיפין.

אותו יועץ משפטי שייעץ לשר לא רק מכיר את החוק אלא גם מכיר את הפסיקה החד משמעית, לאורך עשרות שנים, ואת הספרות החד משמעית, בהם זה כלל יסוד הנוגע לכללי הצדק הטבעי. הכלל האוסר ניגוד עניינים נמצא במספר רב של חוקים הקובעים הסדרים, עם זאת הכלל הוא כלל יסודי הקיים גם במקום שהחוק אינו מזכירו.

אם כן מה אכפת לך, אם זה מופיע כבר בכמה חוקים, אפשר להשתמש בנוסח שכבר מופיע, למען הסר ספק, למען הסר מכשול בפני עיוור. שר צריך שהדברים יהיו ברורים לו.

אני קיבלתי עכשיו את הנוסח של ההצעה. הבנתי שההצעה שהולכת להיות היא שיתמנה שופט ולא שופט בדימוס. אם ההחלטה היא שיתמנה שופט בדימוס אין לנו בעיה שהוא יתמנה על ידי שר המשפטים או איך שנקבע, אבל נראה לנו שאם מדובר במינוי שופט מכהן, צריכה להיות התייעצות בנושא.

אנחנו לא רוצים שזה יהיה שופט מכהן בוועדה ממשלתית. זה עירוב עניינים לא בריא.

מדוע לא להוסיף גם את סעיף שלוש עשרה הנוגע לאיסוף חומר? ישנם מקרים, כמו הדוגמא של אסון ורסאי, שיש צורך להגיע לחומר של מהנדס העיר וכדומה.

בסעיף תשע א' 1 נכתב כך: להזמין אדם לבוא להעיד או להציג מסמכים או מוצגים אחרים שברשותו.

העובדה היא שזה מופיע גם בוועדות חקירה כסעיף נפרד.

נכון, אבל זה לא מופיע באף אחד מהחוקים שנותנים סמכויות לגופים.

בנושא של ניגוד עניינים הייתי מזכיר את הנושא כחוק שקיים. בחוק הביקורת הפנימית זה מצויין במפורש. זה לא מפחית מבעלי תפקידים אחרים.

דבר שלישי, כאשר יש מסקנות של ועדת חקירה כזאת, השאלה היא אם צריך להזכיר מי אחראי או עוקב אחרי הביצוע שלהם. הלא מישהו צריך לודא שלא יישארו בגדר המלצות בלבד.

אפשר לכתוב שמסקנות הוועדה יונחו על שולחן הממשלה.

משמעות הדבר לאמץ את סעיף תשע עשרה לחוק.

אני לא בטוח שאני רוצה לעשות זאת כי אני רוצה שהוועדה תגיש את החומר לשר שמינה והוא יניחו על שולחן הממשלה.

אני מציע את הסעיף הבא, שבסיום עבודת ועדת הבדיקה היא תגיש דו"ח למי שמינה אותה, השר או השרים, והוא יניח את הדו"ח על שולחן הממשלה.

לפי האקדמיה, ועדה, כשזה בלי ה' הידיעה כותבים עם ו' אחד, אבל כאשר זה הוועדה זה נכתב עם שני ו'.

בספר החוקים לצערי יש מתח בין המסורת לבין מחוייבות לאקדמיה. אילו הדבר תלוי בי הייתי משנה את זה אבל מאז קום המדינה בחקיקה בספר החוקים כותבים בכתיב חסר.

באמת קשה מאוד לקרוא חוקים בישראל. באנגליה נעשה מבצע אדיר שהצליח בצורה בלתי רגילה. כל טופס של הממשלה עובר את המבחן האם אדם נורמלי יכול לקרוא אותו, ובאמת נפסלו המון דברים. אני תמיד אומר שאינני מבין חוקים ישראליים. בוועדת חוקה לא הבנתי מה הממשלה מציעה, למה הכוונה. כשאומרים את הדברים בשפה פשוטה אני יכול להבין. מהחוק עצמו קשה מאוד להבין.

ברצוני לסכם את הדיון. אנחנו נגיש את החוק לפי הצעת מר שופמן ממשרד המשפטים בכמה שינויים. נכניס את נושא ניגוד עניינים, מסירת הדו"ח לשר והשר ימסרו לממשלה, מינוי שופט בדימוס, ושינוי הנוסח - במקום נושא ייכתב נושא או אירוע מסויים. סעיף נוסף הוא העברה ליועץ המשפטי ללא הפסקת עבודת הוועדה.

מבחינת הניסוח, האם הניסוח המתאים הוא "נושא או אירוע מסויים המצוי בתחום תפקידו"?

בעניין הניסוח אתם תחליטו. הכוונה היא שלא מדובר בבדיקת מדיניות אלא בכשל שקרה.

עלי להגיד מבחינת הגילוי הנאות כי חוק הממשלה נכנס לתוקף עם הבחירות.

מי בעד ההצעה? אושר פה אחד.

ברצוני להעלות נושא נוסף. סעיף שישה עשר לחוק מבקר המדינה קובע כי הדו"ח יונח על שולחן הכנסת בתום עשרה שבועות ממועד המצאתו לראש הממשלה להערותיו. השנה זה יוצא ביום שישי. החוק מאפשר הקדמה בשבועיים או איחור בשבועיים, וההחלטה היא בידי מבקר המדינה בהתייעצות עם הוועדה הנכבדה הזו. מבקר המדינה רוצה ומתכוון להניח את הדו"ח על שולחן הכנסת ביום שני שלאחר תום עשרת השבועות, כלומר שלושה ימים מאוחר יותר, בעשרים ותשיעי באפריל 2002, י"ז באייר התשס"ב. אנחנו מבקשים את עצתכם. כבר קרה בעבר שהמועד חל בפגרה והנחנו את הדו"ח על שולחן הכנסת בפגרה.

זה בדרך כלל קורה בפגרה. השנה משום שהחגים יצאו מוקדם יותר זה לא קרה בפגרה.

לדעתי אנחנו חוזרים מהפגרה או בעשרים ושניים או בעשרים ותשעה לאפריל.

ברצוני לציין כי בעקרון מבקר המדינה דוגל בלהיות צמוד לעשרת השבועות, אלא אם כן יש סיבה מוצדקת להעביר את המועד קדימה או אחורה.

מכיוון שיושב ראש הכנסת גם כן רוצה להיות נוכח אפשר לקבוע את יום פתיחת הכנסת, ביום בו הוא חוזר מחוץ לארץ.

אישרנו בזה את בקשת מבקר המדינה. תודה רבה, הישיבה נעולה.


הישיבה ננעלה בשעה 12:00