פרוטוקולים/ביקורת/4394



5
הוועדה לענייני ביקורת המדינה
02/01/2002

פרוטוקולים/ביקורת/4394
ירושלים, ד' בשבט, תשס"ב
17 בינואר, 2002

הכנסת החמש-עשרה נוסח לא מתוקן
מושב רביעי



פרוטוקול מס' 159
מישיבת הוועדה לענייני ביקורת המדינה
יום רביעי, י"ח בכסלו תשס"ב (2 בינואר 2002), שעה 09:00

הצעת חוק ועדות חקירה (תיקון – ועדת חקירה ממשלתית),
התשס"א2001-, ח"כ אופיר פינס

חברי הוועדה: אמנון רובינשטיין – היו"ר
אופיר פינס-פז

יהושע רוט עוזר בכיר למבקר המדינה
עו"ד יהושע שופמן המשנה ליועץ המשפטי לממשלה, משרד המשפטים
עו"ד שרית שפיגלשטיין מחלקת ייעוץ וחקיקה, משרד המשפטים
עו"ד לאה רקובר הלשכה המשפטית, הנהלת בתי המשפט
עו"ד מרדכי שנבל סגן הנשיא ויועץ משפטי, לשכת המבקרים הפנימיים
אהרון לישנסקי ממלא מקום מזכיר הממשלה, משרד ראש הממשלה
עו"ד ליליאן סבג הלשכה המשפטית, משרד המסחר והתעשייה
עו"ד עודד ברוק הלשכה המשפטית, המשרד לביטחון פנים

תומר רוזנר

ירדנה מלר-הורוביץ

דקלה אברבנאל


הצעת חוק ועדות חקירה (תיקון – ועדת חקירה ממשלתית), התשס"א2001-, ח"כ אופיר פינס

שלום לכולם. על סדר היום הכנה לקריאה ראשונה של הצעת חוק ועדות חקירה (תיקון –ועדת חקירה ממשלתית) של ח"כ אופיר פינס.

הצעת החוק הזאת מנסה לתת מענה למציאות שבעיני היא איננה סבירה. לפני הממשלה אין די כלים כדי להתמודד עם מחדלים או כשלים, לדעתי. בוועדת החקירה הממלכתית אני מציע לעשות שימוש רק במקרים נדירים, בנושאים רחבים מאוד. אבל אז נשאלת השאלה מה עושים במקרים אחרים – שמעוררים חשד למחדל גדול במשרד ממשלתי אחד או בכמה משרדים ממשלתיים? הנוסחה שהשתמשו בה עד היום היא ועדות שהשר מינה. הדברים משתנים ממשרד למשרד, וגם בצבא ובמשטרה הם שונים. אני מניח שנציגי המשרדים הנוכחים כאן יציגו כמה וכמה נוסחאות.

אבל הנוסחה שהשר חוקר את משרדו באמצעות אנשיו איננה מקובלת עליי. גם אם היא יורדת לשורשם של דברים, עדיין באופן מובנה, היא איננה יכולה באמת לחשוף את הדברים עד תום. וגם הציבור רואה זאת כך. והרי יש גם חשיבות לכך שתהיה אמינות למסקנות ובהמלצות של הצוות.

חשבתי על מכניזם שונה, שבו שר המשפטים –הוא הגורם המתאים בעיניי – באישור הממשלה, יקים ועדת חקירה ממשלתית. זהו מונח חדש. הוועדה תבדוק נושאים מסוג זה. הצעתי הרכב, הממשלה הודיעה שההרכב הזה לא מוסכם עליה וקיבלתי את דעתה במובן זה. אומרים שיש לחץ גדול מדי על שופטים, ושכמעט כבר אין שופטים בדימוס, ומי שיש עסוק מאוד. אני מקבל את הדברים ואינני מתעקש עליהם.

חשוב לי שתהיה ועדת חקירה ממשלתית מטעם הממשלה, לא מטעם משרד פרטי או ספציפי. הוועדה תהיה אובייקטיווית יותר, בעלת מנדט רחב יותר ויכולת בדיקה בלתי תלויה. לדעתי המכשיר הזה חסר היום ואפשר יהיה לעשות בו שימוש חשוב, בכל הממשלות, אם הדבר יבוא לידי מיצוי.

קודם נדון בצורך בהסדר כזה, שאני תומך בו ושלדעתי הוא חשוב; ואחר כך נדון בהערות הספציפיות להצעת החוק.

לעניין העיקרון, חוק ועדות חקירה בסעיף 28 לו, אומר שאין בחוק כדי למנוע הקמת ועדת בירור. זה הסעיף שח"כ פינס מבקש להחליף. צריך להדגיש שמקור הסמכות להקמת ועדה כזאת איננו בסעיף 28. בעצם לממשלה יש סמכות טבועה לכך, ואפשר גם להסתמך על סעיף 17 לחוק הפרשנות. הדברים נכתבו גם בספרו של היו"ר ח"כ רובינשטיין וגם בספרים אחרים.

זהו כלי חיוני, וגם החלפת סעיף 28 לא תביא לוויתור על הכלי הזה. המציע מדבר על כשלים ספציפיים – תאונות ואסונות. אגב, רוב המקרים שהוזכרו בדברי ההסבר נחקרים בכלל על ידי המשטרה, לאו דווקא על ידי ועדות שונות. לפעמים בוועדות חוקרים את הנושא המערכתי ולא את המקרה עצמו – כמו לגבי אסון ורסאי.

אי אפשר לטעון שכל מה ששר רוצה לחקור בתחום משרדו חייב להיעשות במסלול של ועדת חקירה סטטוטורית.

אני מציע שיהיו שלוש רמות, וזאת תהיה אחת מהאפשרויות.

אם יש כרגע בעיה לגבי ועדות הבירור, אפשר לפתור זאת. ניסו להקים ועדת בירור בעקבות האירועים בקרב ערביי ישראל בגליל. זה לא הצליח.

ואם המכשיר הזה היה קיים, הממשלה הייתה מאמצת אותו, ולא מקימה ועדת חקירה ממלכתית?

אינני בטוח.

גם אני אינני בטוח בכך.

לא במקרה הזה. אירועי אוקטובר נגעו לאמון ציבורי.

אבל במקרה ההוא התגלתה הבעיה: אילו סמכויות ניתן לתת לוועדה? מכיוון שוועדת בירור מוקמת שלא על פי הסמכה מפורשת בחוק, אין לה סמכויות על פי חוק ולכן אין לה למשל סמכות להזמין עדים.

כאשר מדובר בעניין פנימי לגמרי, זה איננו מכשול. השאלה היא האם ניתן לייחד סמכויות מסוימות לוועדה כזאת. אם מדובר כאן בגוף ביניים – זה נושא אחר. זה לא הובן מההצעה.

ח"כ פינס מביע רעיון, עיקרון.

אם מדובר בסוג ביניים, הוא צריך לתת מענה לשאלה אחת: מהן הסמכויות שניתן לתת לוועדה כזאת, כדי להבחין בינה לבין ועדת הבירור.

מייד נדון בכך. אני מבקש לשאול לגבי עצם הרעיון שבין שתי הערכאות תהיה ערכאת ביניים.

אין לנו התנגדות שתהיה ועדה מסוג ביניים. נצטרך להגדיר לה סמכויות מסוימות, ואז גם נצטרך לחשוב על הרכב. אנחנו מסכימים שלא כל דבר צריך להיות בראשות שופט. מאידך גיסא, אם נותנים סמכויות כפייה, יש הגבלות מסוימות על מי שיכול לעמוד בראש ועדה כזאת. נניח שבמשרד החינוך מקימים ועדה שתבחן מדוע באזור מסוים ההישגים נמוכים. לשם כך אין צורך בשופט או בסמכויות מיוחדות. יש צורך באיש חינוך בראש הוועדה. לעומת זאת, אם רוצים לתת סמכויות כפייה: הזמנת עדים, קנסות, צווי חיפוש וכו' – בוודאי שיש צורך במישהו שאמון על הצד הזה של הדברים.

אולי נציע נוטריון? יותר קשה להיות נוטריון משופט שלום.

הבעיה היא של הסמכויות. האם רוצים שוועדה כזאת תבצע את כל מגוון ההגנות? זה מסבך את הדברים. ועדת חקירה היום היא נושא מסובך מאוד. כאן יש צורך בפרוצדורה קלה יותר.

כשניכנס לדון בעניין נצטרך לחשוב היטב על ההבדלים בין הגופים. אם הכוונה להקים ועדה שתחקור כשלים ואנשים עלולים להיפגע בגינה – יש צורך להודיע לפי סעיף 15 לחוק. ואז השאלה היא האם בסופו של דבר יהיה פער בין ועדת החקירה הממלכתית לבין הגוף הזה.

חייב להיות פער כזה. בנושע ועדות החקירה הממלכתיות קרה מה שקורה הרבה בישראל: מרוב רצון לשפר הפכו את זה למכשיר בלתי אפשרי. זה מה שקורה כל הזמן. המצוין הוא האויב של הטוב. ועדת חקירה ממלכתית היא עניין של שנה-שנתיים לכל הפחות.

ח"כ פינס מציע גם ערכאת ביניים וגם פרוצדורת ביניים.

מה שבוודאי יהיה אפשר לעשות הוא להגדיר גבול סמכויות. מה שמקובל בשורה ארוכה של חוקים הוא להקנות לכל מיני גופים שלטוניים סמכויות לפי סעיפים 9-11 לחוק ועדות חקירה. אז צריך לוודא שמקנים את הסמכויות בידי מי שאמון על כך.

ח"כ פינס מציע שהממשלה תחליט על כך. כך כתוב בסעיף א(3) להצעת החוק.

אי אפשר לתת "שיק פתוח" לממשלה. צריך להגדיר מה היא רשאית להעניק. ייתכן שיוחלט על סעיפים 9-11 לחוק, אבל אז בראש הוועדה צריך לעמוד אדם שכשיר לכך.

זה חייב להיות משפטן, זה ברור. אולי לא רק שופט אלא גם מישהו שכשיר להיות שופט.

לגבי השאלה העקרונית, אם זהו גוף ביניים בין ועדת בירור לבין גוף אחר, שחייב להיות ייחודי, ואם גוף כזה יביא תועלת לאורך תקופה – כדאי לדעתנו לפעול בכיוון זה, לפי הפרמטרים שעו"ד שופמן התייחס אליהם.

אני מבקש לשאול לגבי הניסוח הנוגע לשר המשפטים.

זו שאלה של ניסוח, ואחת מהשאלות שיש להעלות. אני חושב שכוונתו של ח"כ פינס, מבלי שדיברתי אתו על כך, היא ששר המשפטים יקבע לגבי כל שר. לא מדובר בקביעה של שר המשפטים לגבי משרדו שלו. הניסוח כאן איננו מדויק.

בוודאי, זאת הכוונה.

אם כן אני מבהיר זאת. גם לא היה ברור שמדובר במכשיר ביניים, ולכן הבהרתי זאת כאן.

לשכת המבקרים הפנימיים מברכת על הצעת החוק. היא נראית לנו טובה למצב ביניים. מתוך הנושאים שהתעוררו, השאלה היא האם אפשר לקבוע שהממצאים לא ישמשו ראיות – כמו שנעשה לגבי ממצאי ביקורת פנימית. אז אפשר לבדוק נושאים מהותיים אך לא יהיה חשש שיהיו ראיות נגד אנשים. זה יכול גם להקל על הסרבול שעלול להיווצר בוועדה.

זוהי הערה חשובה. אני מבקש מהיועץ המשפטי של הוועדה לקחת את הדברים בחשבון.

נכון, זה כמו במקרה של ביקורת המדינה: אם יש חשש לפלילים, מבקר המדינה יכול לפנות ליועץ המשפטי לממשלה. ואפשר לקבוע כך גם כאן.

ואז אין צורך בסעיף 15.

וההגנות יכולות להיות מופחתות.

אנחנו מצטרפים לדבריו של מר שופמן. אני מבקשת לשאול: מההצעה עצמה לא ברור מי ימנה את הוועדה. ברור ששר המשפטים יקים אותה, אבל מי ימנה את יו"ר הוועדה ואת החברים?

זה יהיה באישור הממשלה. שר המשפטים הציע הצעה לממשלה לגבי כל משרד. זאת הכוונה כאן.

אם כן, אנחנו מבקשים שאם בראש הוועדה יעמוד שופט, הוא יתמנה על ידי נשיא בית המשפט העליון. נראה לנו שכך ראוי.

כך מגיעים בהדרגה להקמת ועדת חקירה ממלכתית.

אם כך, אנו מקבלים כאן החלטה בדו-פה. אנחנו מקבלים את העיקרון שבהצעת החוק. אבל במקום לעבור על כל סעיף על ההצעה אני מציע שח"כ פינס ידון בנושא עם אנשי משרד המשפטים ועם היועץ המשפטי של הוועדה.

אציין שלושה עניינים שלא ברורים בנוסח: בסעיף קטן (1) כתוב "בתחום תפקידיו" וצריך להיות: "בתחום תפקידיו של שר כלשהו". שנית בסעיף קטן (2) צריך להיות: "כל שופט או ראוי להיות שופט", ולגבי המינוי של החברים, לא מופיעה כאן הפרוצדורה וצריך להעתיק זאת מהסעיף הקיים או להחליט החלטה אחרת. הנושא השלישי שדורש תיקון הוא הגנת סעיף 15 שדיברנו עליו כאן.

לדעתי הנושא חשוב. אנחנו מתגאים בוועדות החקירה הממלכתיות שלנו בעולם אבל הן דבר מסובך מאוד. זהו שיתוק של בית המשפט העליון. לפעמים מוציאים שופט מתפקידו לשנתיים או לשלוש שנים.

אין חובה שזה יהיה שופט עליון. אין חובה שיהיה שופט מכהן או שופט עליון. היו גם שופטים בדימוס.

אבל עובדה שזה המצב. השופט אור יהיה עסוק בזה זמן רב, לדעתי.

וגם השופט זיילר, אמנם איננו שופט עליון אך הוא נשיא בית משפט מחוזי.

אני מציע שאם יו"ר הוועדה יהיה שופט מחוזי המינוי יהיה של נשיא בית המשפט המחוזי.

בחקיקה יש הרבה מקרים שמתייחסים לשופטים בדימוס. כעיקרון מערבים את נשיא בית משפט העליון או את נשיא בית המשפט המחוזי כשמדובר בשופט מכהן.

בחוק החברות הממשלתיות יש ועדה לבדיקת מינויים. תנאי הכשירות שם הם שופט מכהן או בדימוס או מי שפרש מהשירות הציבורי והוא כשיר להיות שופט. כלומר, נותנים אפשרות למנות משפטנים שאינם שופטים אבל בעלי ניסיון במערכות ציבוריות. לדעתי זה יכול להגמיש את הדברים.

אפשר לקבוע שכשיר כל מי שרשאי להיות שופט.

למה רק מי שהיה בשירות הציבורי?

אנחנו נלבן את הפרטים האלה.

אם כן, אני מבקש לחזור על הדברים: הצעת החוק צריכה להיות פשוטה, אבל מוכרחה להיות בה סמכות לזמן עדים. אגב, אינני יודע אם היה טוב לבטל את השבעת העדים. זה עוד מקרה שבו המדינה רוצה להיות מוצלחת יותר מדי.

ההחלטה התקבלה בשלוש קריאות ביום אחד. בשנות השמונים.

אני היחיד שהצבעתי נגד ההחלטה.

יש עוד שני נושאים שלדעתי צריך להתייחס אליהם: ראשית, פומביות הדיונים והממצאים, נושא הפרוצדורה, והנושא שנגע בו עו"ד שנבל – חיסיון הראיות והממצאים. השאלה היא האם הממצאים יהיו פומביים או יישארו במעמד של ממצאי ביקורת פנימית.

ההצעה שהוועדה תוכל להעביר ראיות ליועץ המשפטי פותרת הרבה בעיות.

נאמר כאן: "הרכב ועדת החקירה הממשלתית וסמכויותיה יובאו לאישור הממשלה". הממשלה יכולה לדון ולא לאשר הצעה כזאת. האם בכך נגמר העניין?

מה קורה כשיש הצעה להקים ועדת חקירה ממלכתית וזוהי ההחלטה?

זוהי זכות הממשלה כמחליטה.

יש הצעת חוק שהכנסת תוכל למנות ועדת חקירה ממלכתית. צפויה לכם הרבה עבודה אם היא תעבור, עו"ד שופמן.

יש לברר מה היחס בין הוועדה החדשה לבין ועדת הבירור. אם למשל מת אסיר בבית מעצר השר יכול להקים גם ועדת חקירה.

יש סמכויות מיוחדות לוועדות חקירה בחוקים ספציפיים, פקודת בתי הסוהר היא דוגמה לכך.

ועדיין יש גם שופט חוקר במקרים בודדים. גם זה צעד פזיז של משרד המשפטים והכנסת, שביטלו את השופט החוקר. יש לי הרבה דוגמאות כאלה.

אם כן אני הולך נגד המגמה של הכנסת?

לא, אתה עם הכנסת, ח"כ פינס.

אם כן אני צריך לבדוק את עצמי.

השאלה היא מה יהיו הסמכויות של ועדת הבירור.

ועדת הבירור והוועדה המוצעת אינן מבטלות זו את זו.

התיקון לא יהיה בחוק ועדות בירור.

אין חוק כזה.

אני חושב שזוהי הצעה טובה מאוד, מצוינת. אני מציע שח"כ פינס ידון בכך עם עו"ד רוזנר, היועץ המשפטי של הוועדה ועו"ד שופמן.

אם כן, אחרי הפגישה שלנו תתכנס ישיבה נוספת של ועדת הביקורת?

נכון.

אני מבקש להעיר עוד הערה. ועדת החקירה תגיע למסקנות או להמלצות אופרטיוויות. אבל מה יקרה בעקבות ההמלצות הללו, מה לגבי מעקב אחר ביצוע? אני מציע לערב את הביקורת הפנימית של המשרד הרלוונטי, כמשקיף לפחות.

אני מציע שעו"ד שנבל יכין מסמך ליוזם החוק, שיכלול את כל ההצעות שהעלה כאן. אני מבקש שהעתק שלו יועבר לעו"ד שופמן ולעו"ד רוזנר.

אני מודה לכולם.

הישיבה ננעלה בשעה 09:30.