פרוטוקולים/ועדת חוקה/4524



5
ועדת החוקה חוק ומשפט
14.1.2002

פרוטוקולים/ועדת חוקה/4524
ירושלים, י"ח בשבט, תשס"ב
31 בינואר, 2002

הכנסת החמש-עשרה נוסח לא מתוקן
מושב שלישי




פרוטוקול מס' 419
מישיבת ועדת החוקה, חוק ומשפט
יום שני, א' בשבט התשס"ב (14 בינואר 2002), שעה 09:00

הצעת חוק יסוד: משק המדינה (תיקון - שינוי מועד הנחת חוק התקציב על שולחן הכנסת, התש"ס-2000, של חבר הכנסת א' צינגר וקבוצת חברי כנסת (פ/1638)

חברי הוועדה: אופיר פינס-פז - היו"ר

חה"כ אלכסנדר צינקר
עו"ד אנה שניידר - היועמ"ש של הכנסת
סיוון הכטר - משרד האוצר, אגף תקציבים

סיגל קוגוט

דורית ואג

אסתר מימון

משק המדינה (תיקון - שינוי מועד הנחת חוק התקציב על שולחן הכנסת, התש"ס-2000, של חבר הכנסת א' צינקר וקבוצת חברי כנסת (פ/1638)

בוקר טוב לכולם. אני פותח את ישיבת ועדת החוקה, חוק ומשפט. על סדר-יומנו: הצעת חוק-יסוד: משק המדינה (תיקון - שינוי מועד הנחת חוק התקציב על שולחן הכנסת), התש"ס-2000, של חבר הכנסת אלכסנדר צינקר וקבוצת חברי כנסת.

חבר הכנסת צינקר, תציג את הצעת החוק בבקשה.

אפשר לדבר הרבה, אבל מה שכתוב בחוק זה, שחודשיים לפני שנת הכספים אנחנו צריכים לקבל את הצעת חוק התקציב. אתם יודעים שזו כבר השנה השלישית שאין לנו תקציב בתחילת ינואר.

האוצר גם לא עומד בחודשיים.

האוצר הגיש את הצעת חוק התקציב לפני חודשיים.

לפי החוק כתוב "60 ימים".

בארצות-הברית או בברית-המועצות מתחילים כבר באביב את תהליך התקציב.

אתה מציע "חמישה חודשים".

כולם יודעים, וזה לא סוד, שבקריאה ראשונה מצביעים חברי כנסת כשהם אפילו לא יודעים מה כתוב בתקציב. אנחנו מקבלים היום את הצעת החוק, ומחר אנחנו מצביעים.

זה לא רק לגבי התקציב, זה כך ברוב החוקים בקריאה ראשונה.

אנחנו מקבלים תקציב וישר מצביעים. הקואליציה מצביעה בעד - למשל, בשנת התקציב הזאת חיים כץ אמר: אני מצביע בעד, אבל בלב כבד - האופוזיציה מצביעה נגד, ואחר כך מתחילים לראות מה כתוב שם.

אני מציע, לפני שאנחנו יוצאים לפגרה, שנקבל את הצעת חוק התקציב, ואז יהיה לנו זמן לראות מה כתוב שם.

אתה מדבר על ה-1 באוגוסט.

אולי אפשר לדבר עם הממשלה על כך שלא יהיו חמישה חודשים, אולי ארבעה חודשים. אבל התקציב שקיבלנו בשנה הזאת, לדעתי, היה מוכן כבר במרץ שנת 2001.

מתי חוזרים מהפגרה?

שבוע אחרי סוכות. התאריך משתנה משנה לשנה, לפעמים זה בתחילת אוקטובר, לפעמים בסוף אוקטובר, חזרנו פעם גם בנובמבר.

נחליט שבשבוע הראשון של חזרת הכנסת מהפגרה חייבת להיות מונחת הצעת חוק התקציב. במהלך אוקטובר.

אם זה יהיה בסוף אוקטובר, נשארים חודשיים.

הבעיה היא הנחה, אם הכנסת נמצאת בפגרה.

בפגרה יש ישיבות.

רציתי להבהיר שסעיף 3(ב)(1) בחוק-יסוד: משק המדינה, שמוצע כרגע לתקן, אומר: "הממשלה תניח על שולחן הכנסת את הצעת חוק התקציב, במועד שקבעה הכנסת, או ועדה מוועדותיה שהכנסת הסמיכה לכך, אך לא יאוחר מ-60 ימים לפני תחילת שנת הכספים". כלומר, יש פה סמכות שהכנסת לא כל כך מנצלת.

למה אנחנו לא משתמשים בסמכות הזאת?

אל תשאלו אותי.

מי זה הכנסת?

המליאה או ועדה מוועדותיה. גם אם הוועדה כאן תחליט שמקבלים את החוק המוצע, והוא ייפול בפגרה, עדיין יש סמכות לכנסת לקבוע מועד להנחת הצעת החוק על שולחן הכנסת. זה לא צריך לשנות לעניין התיקון, כי הכנסת יכולה, גם בפגרה, לקבוע מועד של התכנסות לצורך הנחת הצעת החוק. אפשר לקבוע, למשל, 1 באוקטובר או 1 בספטמבר, בלי קשר לשאלה מתי מסתיימת פגרת הכנסת.

אם לא יהיה חוק לגבי המועד שבו אנחנו רוצים לראות את הצעת החוק, למשל, תחילת אוקטובר, יכול להיות שבמשרד האוצר יגידו שעדיין היא לא מוכנה וכן הלאה. למה אנחנו מקבלים את הצעת החוק ביום האחרון שכתוב בחוק? שם לא כתוב: בכל מקרה 60 ימים, אפשר גם חצי שנה קודם.

המצב, כפי שהוא היום, כאשר התקציב מוגש 60 ימים לפני סוף השנה, או לפני האישור המשוער של התקציב בכנסת, הדבר דורש מאתנו להתחיל את תהליך התקצוב במאי. אם תתקבל הצעת החוק, ונצטרך להגיש את התקציב לכנסת כבר באוגוסט, או בסוף יולי, זה אומר להתחיל את תהליך התקצוב ממש בתחילת שנת הכספים, עוד לפני סיומו של הרבעון הראשון.

בתהליך התקצוב מתבססים על הרבה מאוד נתונים שנאספים במהלך השנה השוטפת, גם על הנתונים המקרו-כלכליים, שמשמשים אותנו להנחות העבודה הבסיסיות להכנת התקציב וגם לתחזית ההכנסות, שמתבססת ישירות ובצורה בלעדית כמעט על אומדן ההכנסות בשנה השוטפת, שלא תהיה לנו אפשרות לקבל אותו אם נתחיל את התקציב בינואר או פברואר, כי הוא לא יהיה עד אז--

זו לא המדינה היחידה בעולם שרוצים להתחיל משהו במועד אחר.

--בהכנת התקציב אנחנו מתבססים, במידה רבה מאוד, גם על ביצוע התקציב. המשמעות של הגשת התקציב כבר בסוף יולי, כשכל הנתונים האלה לא יהיו לנו, היא פגיעה ביכולת שלנו להגיש תקציב נכון, מותאם ואמין במידה מקסימלית.

גם עכשיו אין לכם את היכולת לכך.

דווקא מה שקרה השנה מדגיש עד כמה חשוב לאסוף את הכמות המקסימלית של הנתונים לקראת שנת תקציב.

מה שקרה השנה, זה לא שלא ידעתם מה הנתונים, אלא שבשלב מסוים החלטתם להתעלם מהנתונים והחלטתם לא לשנות, עד שכפו עליכם את השינוי, כך שלא יכולתם לעמוד בזה, ואז זה היה פתטי. אם הייתם משנים בזמן, איש לא היה בא אליכם בטענות.

אני לא רוצה להתייחס כרגע למה שקרה השנה, זה לא תפקידי.

אם נשכנע את חבר הכנסת צינקר לא לעמוד על חמישה חודשים אחורנית, אבל גם לא על חודשיים, מה המועד הסביר שנראה לכם שתוכלו לעמוד בו?

המועד שנראה לנו סביר זה חודשיים. עמדת אגף התקציבים היא להתנגד להקדמה, והסיבה היא שאנחנו חושבים שצריך להיות איזון מסוים בין הדרישות של תהליך התקצוב, שיאפשר לנו להוציא תקציב אמין ככל הניתן, ובין התקופה שתאפשר את הבחינה של התקציב בכנסת.

מה עם התקופה שלנו, גברתי?

אני מדברת על תקופה שתאפשר את בחינת התקציב בכנסת.

נראה לך שחודשיים זה סביר לקריאה ראשונה ולקריאה שנייה ושלישית?

אני חושבת שחודשיים מאפשרים לוועדת הכספים לבחון את התקציב.

גם את חוק ההסדרים צריך לבחון.

זה מספיק לבחון גם את חוק ההסדרים.

זה לא פשוט, ישבתי בוועדת כספים. זו משימה בלתי-אפשרית. אם עושים את הבחינה ברצינות, היא בלתי אפשרית.

ועדת הכספים הגישה לוח-זמנים של בחינת כל התקציב בשבועיים או שלושה, אם אני זוכרת.

כנראה שהדור הזה הוא דור יותר מוצלח מהדור שלי, ויש לו יכולת לעבוד יותר מהר.

אם האוצר צריך עשרה חודשים, והם מבינים בתקציבים, איך לכנסת מספיקים חודשיים?

הרב פרוש לקח את כל התקציב אל הדוכן ואמר: ראיתי אותו יום אחד, אתם חושבים שאני יודע מה כתוב שם?

התהליך של בניית התקציב באוצר הוא חמישה חודשים. חודשיים לבחינת התקציב זה נראה לנו מספיק. אנחנו חושבים שכל הקדמה תפגע באיכות הגשת התקציב וביכולת שלנו להגיש את התקציב.

אני לא מציע אף פעם לעבור מקיצוניות לקיצוניות, זו הגישה שלי בחיים. אני מציע להקדים בחודש נוסף, כלומר, ל-90 ימים סך הכול. זאת אומרת, להשאיר את הסעיף שאומר, שבכל מקרה הכנסת או אחת מוועדותיה יכולות גם לקבוע מועד יותר מוקדם, אבל לא יאוחר מ-90 ימים. לצורך זה צריך להוסיף בתקנון של הכנסת, שבאם 90 הימים נופלים על ימי פגרה, חייבים לכנס את הכנסת.

לא צריך לכתוב את זה.

נכון, הממשלה יכולה תמיד לכנס את הכנסת.

גם 25 חברי כנסת יכולים לכנס את הכנסת.

לקריאה ראשונה נכתוב בהצעת החוק "90 ימים", לקראת הקריאה השנייה והשלישית נשב שוב עם הממשלה ונשמע את השגותיה או את הסכמתה. יכול להיות שהממשלה תסכים. אני רושם בפני את ההתנגדות של הממשלה לכל שינוי. אני מבין אותה, אבל לא מקבל אותה.

אני רוצה להדגיש שבתום תהליך התקצוב, השלב שבו מעלים את אומדן ההכנסות, שהוא המהותי ביותר באספקט הזה, הוא לקראת סוף ספטמבר, וזה התאריך האחרון שמאפשר לנו להתכנס לסוף אוקטובר להנחת התקציב. זה גם נותן כמעט שלושה רבעונים של ביצוע. הקדמה בחודש תאפשר לנו ביצוע של חצי שנה בלבד.

יהיה לך את ספטמבר.

לא יהיה לי את ספטמבר, משום שאם אתה רוצה שאני אגיש, תהליך התקצוב דורש זמן - אנחנו עובדים מול המשרדים, יש משרדים שהתקציב שלהם מאוד מורכב.

זה לא מפריע לך.

בגלל חוק יעד הגירעון - - -

אתם הרי לא מתייחסים לחוק הזה.

ודאי שאנחנו מתייחסים אליו. אנחנו גוזרים את עסקאות התקציב מתוך ההכנסות.

הנפילה בהכנסות בחודשים האחרונים של 2001 היתה דרמטית, את זה לא הבאתם בחשבון בתקציב. אני לא אומר שאתם צריכים לעבוד בלי נתונים, חס וחלילה, אבל צריך לעשות רביזיה בהכנה של הממשלה כך שהיא תתכנס לקראת הישיבה של מליאת הממשלה, איפשהו בסוף ספטמבר או בתחילת אוקטובר ותביאו לנו תקציב.

באוקטובר זה מאוחר מדי. ב-1 באוקטובר הצעת החוק צריכה להיות מונחת כאן.

המשמעות היא שהההערכה שלנו על אומדן ההכנסות יהיה מוגבל עוד יותר. עדיין השנה הזאת לא מייצגת. במרבית השנים לא היתה פתיחה של התקציב, האומדן שהתקבל בספטמבר היה אומדן שייצג בצורה די טובה לגבי בניית התקציב. השנה הזאת היא לא שנה מייצגת, ולא צריך להתייחס אליה כמייצגת. עדיין הנתונים על שלושה רבעונים הם ללא ספק המינימום, והם ודאי נותנים תמונה טובה יותר מנתונים על חצי שנה. חצי שנה לא מייצגת, במיוחד, שלפי טענות של הכנסות המדינה, לרבעון השלישי יש אופי שוני מהרבעונים האחרים.

אתם לא באמת לוקחים את הרבעון השלישי, אם אתם מניחים את התקציב ב-15 באוקטובר על שולחן הכנסת. יש לכם קושי עצום לעבוד עם הנתונים של ספטמבר, כנתונים שמשקפים שלושה רבעונים. זה נותן לכם תמונה של קצת מעבר ליולי.

זה נותן לנו תמונה של יולי ואוגוסט, ותחושה של ספטמבר. במידה ונקדים את הנחת התקציב, לא יהיה לנו גם את זה.

יהיה לכם חודש אחד פחות, אבל אז תוכלו תמיד לעשות תיקונים. אגב, זו לא שנה ראשונה שמביאים בה תיקונים, ומותר להביא תיקונים, בעיני זה לא סוף העולם.

זו שנה שנייה. ב-1997 הבאנו תיקונים.

בשנה שעברה בייגה שוחט לא הביא תיקונים?

לא, היה תקציב ב-31 במרץ.

התקציב ב-31 במרץ לא נגזר מתיקון תקציב.

כמה כסף חסכתם מכך שהתקציב בשנה שעברה אושר רק ב-31 במרץ? הרי עבדו באחד חלקי 12.

השלימו את זה אחר כך. נתוני הביצוע היו 98% מהחוק המקורי.

אנחנו נאשר את הצעת החוק לקריאה ראשונה, בכפוף לכך שיהיו 90 ימים. לא נפסיק להידבר עם הממשלה, יש עוד קריאה שנייה ושלישית. אם הממשלה תראה לי, באותות ובמופתים, שזה שינוי שפוגע פגיעה אנושה, נתחשב בזה, אבל המציאות העכשווית, שבה התקציב מגיע לכנסת ברגע האחרון, לא מאפשר לכנסת להתמודד עם התקציב, במיוחד שחוק ההסדרים נלווה אליו.

ימי ראשון וחמישי בוועדת כספים היו מוקדשים לחוק ההסדרים, לעבור סעיף-סעיף, וכל סעיף, זה חוק בפני עצמו, ובשאר ימי השבוע היה צריך לדון עם המשרדים. זה לא דיון רציני, עוברים רק על המשרדים הגדולים. זה מה שהיה. אני לא יודע מה קורה היום בוועדת הכספים.

השנה חבר הכנסת ליצמן התחיל את זה עוד לפני שהוכן התקציב, כי הוא ראה שאין לו מספיק זמן.

הוא עשה את זה ביוזמה אישית שלו, מגיע לו יישר כוח. אבל מאוד קשה לקבל תקציב בסוף אוקטובר ולעבוד עליו בנובמבר-דצמבר לקריאה ראשונה, שנייה ושלישית, ועל חוק ההסדרים לקריאה ראשונה, שנייה ושלישית. זה קובע מכניזם, אולי בכוונה תחילה, שהכנסת לא תעבוד ברצינות על התקציב. הכנסת לא יכולה לעבוד ברצינות על התקציב, בלי לייחס כוונות רעות לאוצר. אם חבר הכנסת צינקר הציע חמישה חודשים, הוא צודק, אבל מובן שזה בלתי-אפשרי, משום שהאוצר לא יוכל לעבוד על התקציב, אבל אפשר לעשות מאמץ ולתת את התקציב חודש קודם. יכול להיות שנגיע בסוף לנוסחה של עקרונות תקציב - של הפרמטרים, של התקציב המשרדי לקראת קריאה שנייה ושלישית, מה כן יונח, מה יונח בשלב יותר מאוחר. לא נעשה את החקיקה בלי לשמוע אתכם, אבל תבואו עם רעיונות יצירתיים.

צריך לפרוטוקול לשאול את השאלה, שהתשובה עליה ברורה, אם לחוק יש עלות תקציבית.

להצעת החוק אין עלות תקציבית ישירה, אבל המשמעות של הצעת החוק, שהתקציב יהיה פחות אמין, זה עלות די כבדה למשק.

אתם לא יכולים לשפר את הביצועים שלכם?

אני מזמינה את יושב-ראש הוועדה להגיע לאגף תקציבים בתקופת הנחת התקציב, אנחנו לא עובדים משמונה עד ארבע. אנחנו עובדים ימים ולילות כדי להגיש את התקציב.

אני חושב שבאגף התקציב עובדים קשה מאוד.

העיכוב נובע אך ורק מהניסיון לאסוף את הנתונים בצורה הטובה ביותר.

לכן יכול להיות שנביא רק את נתוני המקרו חודש קודם - את הגירעון, את הצמיחה.

זה תיקון לגמרי שונה, זה תיקון חוק אחר.

אני לא אכנס לזה כרגע, אבל אני מבקש שתחשבו יצירתית. מה שחבר הכנסת צינקר משדר לממשלה זה, שהכנסת צריכה יותר זמן, אם רוצים לסיים ב-31 בדצמבר ולא לגלוש לינואר-פברואר, שזה מזיק, וגם לעשות עבודה קצת יותר יסודית. זו דרישה אמיתית וצודקת, אני אומר את זה גם מניסיוני. איך עושים את זה בלי שעבודת הממשלה תיפגע, חלילה - צריך לחשוב יחד. יש לנו זמן, זה עדיין לא עובר לקריאה שנייה ושלישית. הצעת החוק עוברת לקריאה ראשונה. תודה רבה.

הישיבה ננעלה בשעה 09:25