פרוטוקולים/ועדת חוקה/3346




5
ועדת החוקה חוק ומשפט
25.6.2001

פרוטוקולים/ועדת חוקה/3346
ירושלים, י"ד בתמוז, תשס"א
5 ביולי, 2001

הכנסת החמש-עשרה נוסח לא מתוקן
מושב שלישי




פרוטוקול מס' 327
מישיבת ועדת החוקה חוק ומשפט
יום שני, ד' בתמוז התשס"א ( 25 ביוני 2001), שעה 09:00

חברי הוועדה: אופיר פינס-פז - היו"ר
קולט אביטל
בנימין אלון
מרינה סולודקין

יואל נווה - משרד האוצר, סגן הממונה על התקציבים
גיא קריגר - משרד האוצר, לשכה משפטית
עו"ד אנה שניידר - יועמ"ש לכנסת
סמדר אלחנני - הכנסת, יועצת כלכלית לוועדת הכספים
עו"ד דלית דרור - משרד המשפטים
עו"ד עמי פרנקל - מרכז פרויקט הרפורמה בתהליך עיצוב תקציב המדינה
במרכז אדוה

שלמה שהם

תמי ברנע

אסתר מימון

הצעת חוק-יסוד: משק המדינה (תיקון מס' 6) (אישור הוועדה לביקורת תקציבית) - אישור לקריאה שנייה ושלישית.

משק המדינה (תיקון מס' 6) (אישור הוועדה לביקורת תקציבית) -
אישור לקריאה שנייה ושלישית

בוקר טוב. אני פותח את ישיבת ועדת החוקה, חוק ומשפט בנושא הצעת חוק-יסוד: משק המדינה (תיקון מס' 6) (אישור הוועדה לביקורת תקציבית). קודם כול, אנחנו נמחק את הכותרת "אישור הוועדה לביקורת תקציבית", משום שהיא לא מייצגת את רוח הצעת החוק שהתגבשה כאן. אנחנו ויתרנו על ועדה לביקורת תקציבית, ראינו בזה מכשיר לא נכון. צריך למצוא את השם שהולם את הצעת החוק, שקשור למהות החוק.

צמצמנו את הצעת החוק בצורה קיצונית. הדבר היחיד שקיים היום בחוק הוא, שחקיקה שיש לה משמעות תקציבית תיכנס לתוקף בשנת תקציב שלאחר מכן.

גם לעניין הזה יש סייג מסוים שיש אתו בעיה. הסייג הוא דרך מימון.

מה דרך המימון שמוצעת פה?

מוצע פה שחוק בעל משמעות תקציבית ייכנס לתוקפו בשנת הכספים שלאחר החיקוק שלו, אלא אם כן סויג במפורש בגוף החוק המקור למימון או מקור תקציבי כלשהו, כלומר, סכומי כסף שלקוחים מחוק התקציב, מסעיף פלוני, או החלטה בגוף החוק על הטלת מס חדש לדוגמה, או אגרה, כאשר נדמה לי שמוגדר שרזרבה כללית איננה מקור. המנגנון הזה, כשלעצמו, הוא מנגנון מאוד בעייתי.

אני אקרא את הצעת החוק במתכונת שלה, כפי שהיא אושרה בקריאה ראשונה:

סעיף 1 - הוספת סעיף 3ג

"1. בחוק יסוד: משק המדינה, אחרי סעיף 3ב יבוא:

3ג. (א) בסעיף זה -

'חקיקה הצריכה תקציב' - הצעת חוק של חבר הכנסת שבביצועה כרוכה הוצאה או התחייבות להוצאה או שבביצועה כרוכה הפחתה של הכנסות המדינה."

"חקיקה הצריכה תקציב" זה ניסוח בעייתי.

זה מה שקיים היום. זו בדיוק הכותרת של סעיף 39א לחוק שאנחנו מציעים לבטל.

"(א) 'הפחתה של הכנסות המדינה' - הגדלה של הטבות המסים או הקטנה במישרין של הכנסות המדינה בדרך אחרת;

(1) הקטנה של סכום ההוצאה בסעיף פלוני אחד או יותר בחוק התקציב השנתי, למעט בסעיף 'רזרבה כללית';

(2) הטלת מס, אגרה או תשלום חובה אחר, הגדלת שיעורם או הגדלת הכנסות המדינה בדרך אחרת.

(ב) תחילתו של חוק שהוא חקיקה הצריכה תקציב, בשנת הכספים שלאחר השנה שבה נתקבל החוק.

(ג) הוראות סעיף קטן (ב) לא יחולו על חוק שהוא חקיקה הצריכה תקציב, שנוסחו כולל את דרך המימון להוצאה או להפחתה, הכרוכה בביצועו.

(ד) אין לשנות סעיף זה אלא ברוב חברי הכנסת."

סעיף 2 - תיקון חוק יסודות התקציב

"(2) בחוק יסודות התקציב, התשמ"ה-1985 -

(1) בסעיף 32 -

(1) במקום ההגדרה 'הפחתה של הכנסות המדינה' יבוא: 'הפחתה של הכנסות המדינה' - כהגדרתה בסעיף 3ג לחוק יסוד: משק המדינה;";

(2) במקום ההגדרה 'דרך מימון' יבוא:
'דרך מימון' - כהגדרתה בסעיף 3ג(א) לחוק יסוד: משק המדינה.";

(2) סעיף 39א - בטל."

מה זה סעיף 39א?

כל סעיף 2 הוא טכני. המהות היא בסעיף 3ג בחוק יסוד: משק המדינה.

הערות למהות.

יש לי שתי הערות עקרוניות. הערה ראשונה - הניסוח מאפשר להעביר מה שנקרא חקיקה פרטית ב-31 בדצמבר, וזה מחייב לשנת התקציב הבאה, שזה כעבור יומיים. לכן הצעתי לנסח ש"תחלוף לפחות שנה אחת מיום קבלת החוק עד להפעלתו". זה ייתן את מרווח הזמן. אני הייתי מציעה הצעה מחמירה אף יותר, שתחלוף שנת תקציב מלאה בין קבלת החוק להפעלתו.

אפילו משרד האוצר לא הציע הצעה חמורה עד כדי כך.

אני היועצת הכלכלית של ועדת הכספים, ואני אומרת מה שאני חושבת. לעתים קרובות אנחנו לא תואמים.

הערה שנייה - צריכה להיות הלימות בין הצעת החוק החדשה לבין אורך החיים שלה. לא דומה הצעת חוק פרטית שבאה לתת תקציב חד-פעמי. אני אביא דוגמה להצעת חוק שתקפה רק לשנה אחת. כל אלה שנולדו ביום הקמת המדינה, ביום הולדת ה-75 שלהם, למשל, יקבלו מתנה מהמדינה. זו חקיקה שצריכה תקציב, וזה יקרה פעם אחת בכל שנות קיומה של המדינה - לזה אפשר למצוא מקור חד-פעמי. לעומת זאת, ואלה רוב החוקים, אני אביא דוגמה קיצונית. למשל, החליטו שקצבת הזקנה תהיה 20% מהשכר הממוצע במשק. זה מחייב תכנון אקטוארי לכל תוחלת החיים של המדינה, הן בהתאמת הגבייה של הביטוח הלאומי לעניין הזה והן בהשתתפות תקציב המדינה בתקציב הביטוח הלאומי. זה דבר שונה לחלוטין. זה מחייב היערכות שונה לחלוטין. לכן צריך להכניס בזה גם הלימות. הלימות זה מונח שלקוח מעולם הבנקאות, שאומר, שאם יש לך הלוואות קצרות מועד - אתה צריך כנגדם נכסים קצרי מועד, אם יש לך הלוואות צמודות למדד - אתה צריך שיהיו לך נכסים צמודים למדד.

איך את כותבת בחוק את מה שאמרת עכשיו?

אני מוכנה לעזור לכם לנסח, או שיעבירו לי את הנוסח ואני אסתכל אם זה תואם את רוח הדברים.

אני, כמובן, בוחרת בהצעה הקיצונית, שצריכה לעבור שנת תקציב מלאה בין חוק שהתקבל ועד שהוא מופעל.

לגבי ההערה הראשונה של סמדר אלחנני. אני בהחלט חושבת שיש להביא אותה בחשבון, כי נכון שיכול להיווצר מצב שבחוק ההסדרים יתקבלו כל מיני חוקים, שב-31 בדצמבר יחליטו שהם יחולו כעבור יומיים, כי זאת שנת התקציב שלאחר מכן. אני לא בטוחה שזה צריך להיות שנה שלמה. יכול להיות שצריך לקבוע חלק משנה, כדי לאפשר התארגנות.

אני מציע שכל הצעת חוק פרטית שעברה אחרי שהצעת חוק התקציב הונחה על שולחן הכנסת על-ידי הממשלה, ייקח שנה ליישומה, אבל כל מה שעבר לפני, אנחנו יוצאים מנקודת הנחה שהממשלה הביאה את זה בחשבון.

זה קצת בעייתי.

יש שלב ממשלתי להכנה.

הכול בעייתי. יש פה איזון הגיוני, שמצד אחד הוא לא גורף, הוא לא שנה, ומצד שני הוא פותר את הבעיה שהממשלה לא הביאה בחשבון את התקציב שיש בהן.

לגבי ההערה השנייה. כאשר כתבנו כאן "חקיקה הצריכה תקציב", אני, על כל פנים, לא חשבתי שיש מקום לעשות הבחנות בין סוגים של חקיקה שצריכה תקציב, כי חזקה על האוצר שהוא שומר חוק, ומשנתקבל חוק מסוים, הוא מתקצב אותו בחוק התקציב השנתי, ואם צריך לתקצב אותו אחר כך, כל שנה, חזקה על האוצר שהוא יעשה זאת, אלא אם כן יבואו ויעשו תיקונים בחוק. דווקא בנקודה הזאת לא הייתי נוגעת.

מה שרציתי להעיר בנושא השנה, וסליחה, סמדר אלחנני, שהתפרצתי, זה שהאוצר, שעוסק בהכנה של התקציב, הציע, שמהמחצית השנייה של השנה, שבה מתחיל הטיפול הממשלתי בתקציב, כל הצעת חוק שתתקבל במחצית השנייה של השנה, תהיה בשנת התקציב שלאחריה. לפעמים זה יוצא שלושת רבעי שנה, אבל לא שנה. נראה לי שזו ההצעה הסבירה ביותר. מה שבמחצית הראשונה של השנה - יהיה בשנת התקציב הקרובה, מה שבמחצית השנייה של השנה - יהיה בשנת התקציב שלאחריה, וזה מאפשר גם את השלב הממשלתי של העברת התקציב בממשלה ולא רק הנחה על שולחן הכנסת.

אם המציע כותב שעלות החוק היא, למשל, 5 מיליון שקלים, והוא מציע סעיף תקציבי אחר שמוריד, הוא לא צריך לחכות שנה?

פה צריכה להיכנס ההלימות.

לפי הצעת החוק, לא. הצעת החוק אומרת שתחילתו של החוק הוא חקיקה צריכת תקציב בשנת כספים בשנה שלאחר שהתקבל החוק.

תראה את סעיף קטן (ג). אני מבינה שהכוונה היא לחוק שהתקבל כבר. לא מספיק שהמציע כותב שיבוטל הפטור לנכים במס-הכנסה. אם הכנסת מקבלת זאת, אז יש לו מקור תקציבי, ואז אפשר לומר שהחוק יכול להיכנס מיד לתוקף. העובדה שזה מופיע בהצעת החוק, זה בלבד לא מספיק, לכן כתוב כאן "הוראות סעיף קטן (ב) לא יחולו על חוק" - ולא כתוב על הצעת חוק - "שהוא חקיקה הצריכה תקציב, שנוסחו כולל את דרך המימון". ברגע שהכנסת נתנה את דעתה על דרך המימון וקיבלה חוק שבו, באופן מובנה, יש כבר את המימון שלו, אני לא צריכה לצורך כך הוראה שאומרת שצריך לחכות שנה.

גם אני מבין כך את הדברים. אם אני כותב בהצעת חוק שאני מוסיף לכאן ומוריד משם, לא מחכים, גם לא דקה, כי זה מה שהכנסת רוצה. רק אם אני כותב הצעת חוק ואני כותב "רזרבה" או "אין לי מקור תקציבי", אז אם אתה לא הצעת, או שהכנסת לא החליטה על מקור תקציבי, אז צריך לתת לממשלה את השהות כדי להחליט על המקורות התקציביים.

הצעת חוק-יסוד: משק המדינה משמעותה החלשת הכנסת הסופית, או לחילופין, חיזוק המונופול של משרד האוצר, או של אגף התקציבים במשרד האוצר, בצורה מוחלטת.

במרכז אדוה אנחנו סבורים שאפשר להבין את הרציונל של הצעת החוק הזאת ברגע הראשון, וזה נעשה על רקע של סיטואציה היסטורית ספציפית בסוף ממשלת ברק, בתוך האנרכיה הכללית, שכל אחד בא וזורק הצעות חוק שיש להן השלכות תקציביות משמעותיות. אבל חוק ותיקוני חוק לא מקבלים על סמך סיטואציה אחת קשה, אלא על סמך עבודת פרלמנט רגילה בנושא התקציבי.

לאור מחקר, שאנחנו עשינו, על מעמדה של הכנסת בתהליך עיצוב התקציב - - -

אני מקווה שיש לך גם מחקר השוואתי למדינות אחרות בעולם.

עשינו השוואה לגרמניה, לארצות-הברית, לבריטניה, לאוסטרליה ולמדינות אחרות. הדרך שבה דנה הכנסת בתקציב המדינה מדי שנה, מאז ומעולם, ללא קשר לממשלה זו או אחרת, היא עגומה מאוד. המוסד הזה הוא מוסד מאוד חלש. אתם, חברי הכנסת, ללא שום קשר לימין ושמאל, משמשים במידה רבה חותמת גומי לאגף התקציבים באוצר. עובדה שממשלה באה וממשלה הולכת, והכוח לא נמצא כאן, הוא לא נמצא בבית הזה. המצב איננו כזה במדינות אחרות.

מה שקורה הוא, שאתם מציעים לקחת אלמנט מתוך שיטות אחרות ולשתול אותו כאן, בשעה שהבית כולו חלש הרבה יותר מהבתים שם.

הבית הזה חלש לעומת פרלמנטים בעולם? אני חולק עליך בצורה קטיגורית. אני חושב שהכנסת היא אחד הפרלמנטרים הכי חזקים בעולם.

בנושא תקציב?

בנושא חקיקה פרטית. אני לא מכיר פרלמנטים שבהם חברי הכנסת מחוקקים חקיקה כל כך רחבה, בעצם מחוקקים יותר מהממשלה. אם אתה מכיר, תראה לי אותם. אני מסכים אתך שהתהליך שלנו בנושא התקציב הוא תהליך בעייתי. דרך אגב, אנחנו חושבים איך לתקן אותו. יכול להיות שנקים ועדת כנסת מיוחדת לתקציב המדינה.

זו אחת ההצעות ברפורמה שמרכז אדוה מציע, על סמך המודלים שראינו במדינות שונות, אפרופו מה שאמרת כרגע, קיום ועדה בנושא תקציב, שכל עניינה דיון בנושא התקציבי. זה מה שקורה בפרלמנט הגרמני, בבודנסטאג, יש ועדה לנושא כספים וועדה לנושא תקציב. ועדת התקציב היא אך ורק לנושא תקציב, לא בנושא מיסוי, וכתוצאה מכך נוצרת התמחות של חברי הבית, כל אחד בתחום שחביב עליו, וכשבא משרד האוצר הגרמני ומציע הצעת תקציב בנושא חינוך, יש מישהו בוועדת התקציב שמכיר את תקציב החינוך מלמעלה ומלמטה.

מה יש היום בכנסת? מקבלים ערימת ספרים גבוהה, יש חודשיים להסתכל על זה, אף אחד לא מסתכל על זה. כל אחד נוגס ביס קטן והשיירה עוברת.

גם אם אתה רוצה להסתכל, והייתי חבר בוועדת הכספים, וניסיתי לעשות עבודה שיטתית, זה כמעט בלתי-אפשרי.

נכון. מפני שלא נותנים לכם את הכלים. ופה אני מגיע לדוגמה האמריקנית.

הכלים לא נוחים.

מה שהוא אומר בביקורת שלו על איך הכנסת דנה בתקציב המדינה, אלה דברים שאני מסכים אתם במאה אחוז. אבל בין זה לבין מה שאנחנו עושים כמחוקקים, אנחנו מוסיפים חטא על פשע. זאת אומרת, זה שאנחנו לא עוסקים בזה טוב, זו בעיה שצריך לטפל בה.

זו הבעיה שצריך לטפל בה.

אני יכול להכניס עכשיו סעיף לחוק שאומר, שנקים ועדת תקציב - מאה אחוז. אבל זה לא רציני. זה לא רציני שאני אעשה את זה במסגרת הצעת החוק הזאת, יש פה גם ועדת כספים, וצריך לדון בזה בצורה יותר יסודית עם ועדת הכנסת וועדת הכספים, זו לא החלטה של מרינה סולודקין ושלי ברגע אחד.

מדובר על רפורמה מקיפה יותר.

בארצות-הברית בשנת 1974 הקים הקונגרס את ה-CBO - ה- Congressional Budget Office - יושב שם גוף, בהיקף של 230 עובדים, בעלי תארים שניים ושלישיים, בתחומי כלכלה ומדיניות ציבורית, זה כמו צוות של כמה פקולטות, שהוא עומד כולו לרשות הקונגרס, שהוא נותן להם הערכות כלכליות מקרו ומיקרו לשנים קדימה, הוא נותן הערכה של התקציב המוגש, הוא נותן הערכה של עלות חוקים וכן הלאה.

אחת ההצעות המרכזיות שהצענו ברפורמה שלנו היא הקמת גוף מקביל, נקרא לזה "Knesset Budget Office", איזה גוף שיוכל לתת ייעוץ על בסיס מקצועי לחברי כנסת בנושאים כלכליים, כדי שמישהו יוכל לעזור לחברי הכנסת לפענח את ספר התקציב.

הצעה שלישית היא משך הדיון. אי-אפשר לדון בתקציב המדינה, שהוא למעשה הכול בכול מכול, במשך חודשיים. אם מסתכלים על מה שקורה בפרלמנטים זרים, הן בגרמני והן בשבדי, הדיון מתחיל בכלל באביב, באפריל.

כאשר יש מערכת שכל כולה הרבה יותר רצינית, הרבה יותר מקצועית והרבה יותר מכוונת במטרה לעניין הזה, ניתן אחר כך גם לעשות איזונים ובלמים ברוח הצעת החוק הזאת.

עדיין אני לא רואה, לצערי, את הרפורמה הזאת קורמת עור וגידים. תסתכל, הצעת חוק כל כך חשובה, ואין פה שום חבר כנסת מלבד יושב-ראש הוועדה, זה ממש עצוב.

חברת הכנסת סולדקין נמצאת כאן. הם יגיעו, לוקח להם זמן להתעורר.

הם יתעוררו מאוחר מדי, כי היום הכנסת היא תרנגולת בלי נוצות מבחינה תקציבית, אבל ברגע שהצעת החוק מתקבלת, קושרים לה גם את הרגליים, כדי להבטיח שחברי הכנסת לא יוכלו להתערב בכלל בסדר היום התקציבי של מדינת ישראל.

עורך-הדין פרנקל, אני מסכים מאוד עם ההערה שלך לתהליך של התקציב, אני אומר זאת גם מניסיון אישי. יכולת ההשפעה שלנו שואפת לאפס. אם אתה בקואליציה, יש ממשלה, אם אתה באופוזיציה, אין לך רוב, ובזה נגמר העניין. אבל הצעת החוק הזאת היא סופר מתונה.

ההצעות המקוריות היו באמת להקים מין ועדה תקציבית, שתעשה סלקציה מה כן ומה לא. אני התנגדתי לזה בתוקף, כי זה נראה לי דבר חמור ביותר שכמה ראשי ועדות יקבעו לחברי הכנסת. פה אין שום התערבות בהליך החקיקה, אתה יכול להמשיך להביא את כל החקיקה שעולה בדעתך, רק שיש פה דבר אחד שנקרא אחריות. זאת אומרת, שגם אם אני הולך עד הסוף עם מה שאני מאמין בו, גם אם יש לזה עלויות מאוד מרחיקות לכת, אני לא בולם ולא מסרס אף אחד, אני רק אומר דבר אחד: מרגע שהחוק התקבל, אני נותן שהות למדינה להפנים את החוק, לעכל אותו ולהפנות אליו את המשאבים, כי אחרת החוק יישאר אות מתה.

הרבה חוקים לא מיושמים, לא נאכפים, כי אין להם מסגרות תקציביות מסודרות. אני עצמי חוקקתי חוק בשנה שעברה, 40 מיליון שקלים לטיפול קהילתי בעניין המפגרים. אני מודיע לך שהחוק עד לרגע זה לא מיושם, הוא מיושם רק בראשיתו, כי לא נתתי לממשלה את השהות לעכל את החוק, לפנות תקציבים, להוסיף תקציב או לשנות סדרי עדיפויות במשרד העבודה והרווחה, כדי שהחוק באמת ייושם. החוכמה היא רק לחוקק חוקים, שאחר כך אף אחד לא ישתמש בהם?

למה חברי כנסת מתנהגים בחוסר אחריות, כך זה נקרא לפחות? הסיבה הפשוטה היא, שהם יודעים שהכוח לא אצלם, הכוח במקום אחר.

אתה לא מבין, אנחנו צריכים להתערב. אתה לא מבין הרבה דברים. אנחנו לא רק מדינה מיוחדת במינה, מדינה מאוד מוזרה, במשק המדינה כמעט אין תכנון. תכנון ארוך טווח בכלל אין. מה עושה חקיקה פרטית? אנחנו מתקנים כאן מה שלא מסוגלים לעשות, לא בבנק ישראל וגם לא במשרד האוצר, מפני שהפקידות הם כוח מאוד מקצועי, אבל שמרני. הם יודעים איך לשמור, אבל לא יודעים איך להוציא. בגלל זה נכנסת חקיקה פרטית בכוח. אנחנו צריכים לעשות דברים שבמשרדים, בממשלה, היו צריכים לעשות מזמן.

אני עוקבת אחרי מה שאני עושה. אני מבינה שזה לא תפקידי לעשות חוקים לגמלאות ופנסיות של עולים חדשים. למה אני צריכה לעשות זאת? מפני שמשק המדינה והמשרדים המקצועיים לא רואים את הבעיה, ואין גוף שיכול לחשוב, למשל, כמה בתי ספר יהיו ב-2020 וכמה בתי חולים חדשים יהיו. אתה ראית את ההליך של תכנון בית החולים באשדוד, שזו בדיחה גדולה, שבעיר שיש בה 180,000 איש, במשך עשר שנים, לא יכלו לבנות בתי חולים חדשים.

אתה אומר שאין לנו אחריות. יש לנו אחריות, אבל חברי הכנסת לוקחים את האחריות של אחרים, ואולי לא אנחנו צריכים לעשות זאת.

אני רוצה להתייחס לכמה נושאים. קודם כול, לגבי השוואה בין-לאומית - מרכז המחקר של הכנסת עשה מחקר משווה בין-לאומי לגבי הגבלות על חקיקה פרטית בפרלמנטים אחרים בעולם לעומת הכנסת, ופה היום אין שום מגבלה.

תן לנו אולי מספר דוגמאות.

אנחנו יודעים שבאנגליה אי-אפשר להגיש חקיקה פרטית, וכל חקיקה פרטית שכרוכה בתקציב, צריכה אישור של הממשלה או של שר האוצר או של האחראי על זה.

מזל שאנחנו בכנסת ישראל ולא באנגליה.

במקומות אחרים בעולם - יש מקומות שבהם אין דבר כזה חקיקה פרטית, ויש מקומות שבהם יש מכסה מאוד מצומצמת של חקיקה פרטית, והיא ניתנת אפילו בהגרלה בחלק מהמקומות, ויש שורה ארוכה של מגבלות. אם אתה לוקח את הדוגמה האמריקנית, שם יש מערכת איזונים אחרת לחלוטין, ונתונה בידי הרשות המבצעת זכות וטו, והאיום בוטו הרבה פעמים עוצר את החקיקה, ויש חקיקה שצריכה ללכת במקביל בשני בתים, והתהליך שם הוא מאוד מורכב. לכן אי-אפשר להשוות כל שיטה בדיוק לשיטה אחרת, אבל העובדה היא, שכמעט בכל המקומות שנבדקו, קיימות מגבלות די חמורות על חקיקה פרטית, בעיקר על חקיקה פרטית שיש לה משמעות תקציבית, וזה לא דבר שמנותק.

בסופו של דבר, גם מי שמדבר על תהליך ראוי ונכון לחקיקת חוק תקציב, הרעיון הוא בבסיסו, שבמועד חקיקת חוק התקציב, מסתכלים, אם בממשלה ואם בכנסת, על סדר העדיפויות הכולל, קובעים מסגרת ועושים חלוקה לפי עדיפות, ויכול מאוד להיות שיש נושאים מסוימים שהם מחוץ לסדר העדיפויות או שלא קיבלו ביטוי, אבל נקבעה מדיניות, בתוך המדיניות הזאת חולקו הכספים, בהתאם לסדר העדיפויות, וההסתכלות היא הסתכלות כוללת. יש הסתכלות כוללת כזאת בממשלה, וראוי שתהיה גם בכנסת.

לגבי הצעת החוק. אני רוצה להתייחס לאלמנטים שלה, קודם למה שקיים בה, ואחר כך למה שלדעתנו חסר בה.

חסר בה הרבה, אבל רק על זה אנחנו יכולים ללכת.

לנושא המועד. תהליך הכנת התקציב, ופה יש כוונה או רצון שנקדים את כולו, מתחיל בממשלה בימים אלה. תהליך ההכנה של התקציב והבאתו לממשלה זה תהליך ארוך שלוקח חודשים, ולכן היכולת שלנו בתהליך התקצוב, להתמודד עם הצעות חוק שנופלות במהלכו של תהליך התקצוב, עוד לפני שהצעת התקציב מגיעה לממשלה, היא מאוד בעייתית. כלומר, אם מסוף חודש יוני, שזה בחצי השנה השנייה, מתבצעת חקיקה פרטית, שיש לה היקף תקציבי משמעותי, היכולת להכניס אותה עכשיו לתוך התקציב, משבשת את כל הכנת התקציב, כי אנחנו בודקים את מצב החקיקה, נכון למועד מסוים, ומתאימים את השינוי בהוצאות למצב החקיקה הנתון, ואחר כך להתחיל להכניס בזה שינויים, זה תהליך מאוד בעייתי. לכן נכון היה, אם עושים הגבלת זמן, להגביל לחצי שנה, כלומר, הצעות חוק שעברו בחצי שנה הראשונה, ייכנסו לשנת התקציב שלאחריה, והצעות חוק שייכנסו בחצי שנה השנייה, יעברו רק בשנת התקציב לא הקרובה, אלא לאחריה, כלומר, במקסימום שנה וחצי.

אלא אם כן יש סעיף תקציבי.

אני רוצה להתייחס לנושא של המקור, ואני רוצה להסביר את הבעייתיות בהגדרה הזאת. התקציב עובר הרבה מאוד שינויים במהלך השנה. הביקורת של הכנסת על שינויים נעשית בוועדת הכספים. תהליך חקיקה, מרגע שהוא התחיל עד לרגע שהוא מסתיים, לוקח זמן, גם אם זו חקיקה פרטית שעוברת בקונצנזוס רחב. היכולת לאתר מקור תקציבי אמיתי במהלך שנת תקציב היא מאוד בעייתית. כלומר, הכנסת אישרה חוק תקציב, עכשיו התקציב מתחיל לרוץ ולהתנהל, הוצאות רבות בכלל קבועות בחקיקה. עצם העובדה שהכנסת תקבע מקור תקציבי כלשהו, יכול להיות שהוא בכלל סעיף שמחויב ברובו על-ידי חקיקה אחרת. האם הדבר הזה כשלעצמו פותר את הבעיה? הוא לא פותר את הבעיה, כי אם אנחנו מגדילים קצבה מסוימת בביטוח הלאומי, והמקור התקציבי יהיה, למשל, העברות המדינה למוסד לביטוח לאומי, הרי ההעברות האלה מממנות בין השאר קצבאות אחרות, שברובן, או כמעט כולן, הן גם כן על-פי חוק, לכן אי-אפשר להתייחס לכל סעיף בתקציב ככזה. דבר אחר, גם אם הסעיף איננו קבוע בחקיקה, יכול מאוד להיות שלמועד העברת החוק, אין בו מספיק כסף כדי לממן את אותה הצעת חוק, כי הרי חלק מהכסף כבר הוצא במהלך השנה, ואנחנו מדברים על חקיקה רציפה.

צריך להתייחס גם לנקודה של הרוב המקרי שיש הרבה פעמים בהצעות חוק פרטיות. יש לנו ניסיון עם העניין הזה, והעובדה שאין פה הצעה, שאגב גם אתה, אדוני היושב-ראש, הצעת אותה בדיון לפני הקריאה הראשונה, לחייב רוב חברי כנסת להצעת חוק מהסוג הזה, יוצרת מצב שיכול מאוד להיות שבמקרה כזה או אחר יחליט מי שיחליט, לדוגמה, ואמרת שמסים לא יועלו, אז יכול להחליט מישהו להעלות את תשלומי המוסד לביטוח הלאומי, למשל, מחמש פעמים השכר הממוצע במשק לשש פעמים השכר הממוצע במשק, יש פה ללא ספק העלאת מס. יכול מאוד להיות שברוב מקרי, כזה או אחר, זה יעבור בכנסת, ואז יצרנו מצב שלהערכתי הוא מאוד בעייתי, כי גם מדיניות מסים ומדיניות הכנסות היא מדיניות, ויש פה שאלה פילוסופית לגבי החלוקה שבין הכנסת לבין הממשלה. לפי תפיסתנו, הכנסת צריכה לאשר או לא לאשר מדיניות ממשלה כשהיא מסתכלת על מדיניות יחסית רחבה במיסוי. להוסיף פה מס או שם במס, או בהתייחס להוצאה ספציפית, כזאת או אחרת, זה מאוד בעייתי. יכולים להיווצר מצבים שרוב מקרי, כזה או אחר, יטיל מס חדש במדינת ישראל. דבר שבתהליך רגיל, כשהממשלה באה אתו, הוא תהליך סבוך ומסובך ולוקח הרבה מאוד זמן.

לכן מציאת מקור תקציבי במהלך שנה או הטלת מס חדש תחת הקונספט של רוב, שאיננו רוב מיוחד, יכולה ליצור הרבה מאוד בעיות ועיוותים נוספים שכרגע אולי הם לא נראים, אבל הם ייצרו עיוותים אחרים, בעייתיים מאוד.

התהליך, בסופו של דבר, הוא תהליך של קונצנזוס יחסית רחב. כלומר, כדי להעביר תקציב במדינת ישראל, במציאות הפוליטית הקיימת, אתה צריך לייצר קונצנזוס רחב, ואז אתה מקבל שורה ארוכה של אינטרסים לתוך התקציב, אינטרסים, שהם בחלקם, כן קרובים לחברי כנסת כאלה ואחרים. עכשיו יכול להיווצר מצב, שבמהלך השנה, תחת העניין הזה של קונצנזוס רחב, כמו שאמרתי, ברוב מקרי, דברים מסוימים - - -

בלאו הכי תחזרו חזרה, כמו שאתם עושים היום.

אתה מדבר על מהלך שהוא במהלך שנה. אגב, גם חוק ההסדרים צריך אישור הכנסת, זה לא דבר שאיננו זקוק לאישור, ואם תסתכל על ההיסטוריה של חוק ההסדרים בשנים האחרונות, תראה שלא כל הצעה שנכללה בחוק ההסדרים עברה, ודברים שונו.

בשנים האחרונות, רוב ההצעות לא עוברות.

לגבי הדברים שאינם בהצעת החוק. דבר אחד הוא הגדרת העלות. הדבר הזה, להערכתנו, צריך להיות מוערך או על-ידי הממונה על התקציבים או על-ידי הממונה על הכנסות המדינה. אנחנו חושבים שהיה נכון לחזור להצעה המקורית, נדמה לי שלך ושל חבר הכנסת ריבלין, לחקיקה שיש לה משמעות תקציבית, שתעבור ברוב של חברי הכנסת. ההצעה הזאת תיצור איזון. היא לא משפיעה על תהליך החקיקה, אלא מבטיחה שיהיה קונצנזוס רחב להצעות חוק פרטיות, ולא ייווצר רוב מקרי, בשעה 24:00, של חמש נגד שניים.

אז אמרנו שיהיה רף, שהצעות חוק פרטיות, מעלות תקציבית מסוימת ומעלה, אני הצעתי שהן יהיו ברוב חברי הכנסת. האמת היא שירדתי מההצעה הזאת, על-פי בקשתו של אמנון רובינשטיין, מהטעם הפשוט, כי רציתי ללכת לתהליך יותר מאוזן, לא לעשות עכשיו את הריסונים במובן של איך אנחנו מחוקקים, אלא פשוט לתת שהות לממשלה להפנים את מה שאנחנו מחוקקים. ודאי שהצעת החוק שמונחת עכשיו היא הצעה מינימליסטית בהשוואה להצעה המקורית, אבל עדיין יש לה משמעות, לא משמעות גדולה, של סדר ויכולת שהחקיקה שלנו גם תהיה חקיקה אפקטיבית, שמה שאנחנו מחוקקים בסופו של דבר גם יתבצע.

לפי הקו שלך, למה לא להסתפק הפעם רק בהגדרה של חקיקה הצריכה תקציב, שזה יחול משנת הכספים הבאה, אפילו בלי ההסתייגות, ואם רוצים חקיקה שמתחילה השנה, שהממשלה תביא אותה? אז אתה לא צריך להגדיר מה זה הטלת מס ומה זה סעיף קטן (ב).

אני חושב שאתה צודק.

אז אתה הולך בצורה דרסטית. אתה אומר שאין אפשרות לכנסת לחוקק משהו שיחול מהיום.

זה לא דרסטי, זה מינימליסטי.

אם מחוקקים מהיום להיום, איך ממשלה יכולה להתכונן לתקציב?

בני אלון, לפני שהגעת, סיפרתי שהעברתי חוק בתמיכת הממשלה על קליטת מפגרים בקהילה, שהעלות שלה 40 מיליון. אתה חושב שהחוק הזה מיושם היום? זה קורה, כי יש בעיה לפנות עכשיו, במסגרת שנת תקציב קיימת, 40 מיליון שקלים, מרגע לרגע.

אם יהיה משהו דרמטי, הממשלה תיזום חוק.

ההצעה צריכה להתייחס גם לגוף מתוקצב ולא רק לתקציב המדינה, כי, לדוגמה, יש השלכות על המוסד לביטוח לאומי, לפעמים על רשויות מקומיות.

לגבי מדיניות המסים שדיברת עליה. שוב, אנחנו חייבים להתייחס למדיניות המסים, משום שאין תזוזה. עשר שנים אין חוק למיסוי בורסה וניירות ערך בגלל המאבקים. אני הייתי פרופסור להיסטוריה כלכלית מתחילת המאה ה-20. במדינות נאורות יש מס על הבורסה, ואצלנו, בגלל כל מיני משחקים, גם במשרדים, גם בכנסת, אין לנו את המיסוי הכי טבעי ואין אצלנו צדק חברתי. אתה מדבר על הראייה הכוללת, שיש כאילו בממשלה, במשרדים, אבל לא קיים, זה חסר.

לנו יש תפקיד, גם בהאצת הממשלה, גם בהעלאת נושאים על סדר-היום.

אין חוק מיסוי על הבורסה, כי לא היה רוב בכנסת.

אומרת לך חברת הכנסת סולודקין, אל תעשה רפורמה, תעשה מיסוי על הבורסה. לזה יש קונצנזוס בכנסת?

היא צריכה להביא הצעת חוק בתחילת שנת תקציב.

חברת הכנסת סולודקין, אם תביאי הצעת חוק כזאת, אני אחתום עליה, ויכול להיות שגם בני אלון.

אני רוצה להזכיר לכם שחבר הכנסת לשעבר, אלי גולדשמידט, יזם רפורמה בראייה הכוללת וניסה לגרום לכך שהכנסת תפקח על הכנת התקציב בשלב מוקדם יותר ממה שזה קורה היום. הנושא הזה גווע עם פרישתו של חבר הכנסת גולדשמידט, ובהחלט אפשר לחשוב לחדש את היוזמה הזאת--

משום שאני חושב שחבר הכנסת גולדשמידט יחזור, אז גם היוזמה תחזור.

--שהדיונים יתחילו יותר מוקדם, שוועדת הכספים תאשר יעדים של הממשלה לפני שהצעת החוק מונחת על שולחן הכנסת. זה בנושא של הרפורמה הכוללת.

לעניין הצעת החוק, כפי שהיא היום, במתכונת המצומצמת, רק רציתי להזכיר שמדובר פה בתיקון מסוים למצב שהיה קיים כבר משנת 1988, כי הנושא של חקיקה הצריכה תקציב נמצא כבר היום בחוק יסודות התקציב, ואם יורשה לי לומר, הוא הפך לבדיחה, ולכן מוצדק לעשות איזה צעד, ולו הקטן ביותר, כדי לתקן את המצב הזה. אם לא יעשו עכשיו שום דבר, יישאר הסעיף כמו שהוא, עם אותה בדיחה.

הצעת החוק הזאת לא באה לתקן את כל הבעיות בעולם. אנחנו לא משנים את כל הפרוצדורה של החקיקה הפרטית בכנסת, אנחנו רק מאפשרים לממשלה להפנים את מה שחוקקנו ולעשות את ההסדרים הנדרשים בתקציב כדי שהחוקים שלנו גם ייושמו.

יש כאן שדרוג על-ידי כך שאנחנו עושים את זה לחוק-יסוד.

לדעתי, זה יעודד חקיקה פרטית, ולא ייתן מיד תשובה אוטומטית של "אין כסף". יגידו "תיערכו", ואז, מקסימום, יהיה צריך אחר כך לבטל.

אי-אפשר להשאיר בלי תגובה את הדברים שנשמעו מטעם מרכז אדוה. לא מדויק להציג את הצעת החוק הזאת רק כמתח בין הרשות המחוקקת לרשות המבצעת. אני מבקשת להצביע על המתח שבין הליך מסודר, שבו צריכה הכנסת, כרשות מחוקקת, לקבוע את סדרי העדיפויות בין צרכים מתחרים, בין הליך מסודר כזה, לבין הליך ספורדי ומקרי, כשהצעות חוק פרטיות פורצות את המסגרת של התקציב, בלי שיתנו את הדעת לצרכים המתחרים ולמחירים שיש להצעות הללו. הרי הכנסת היא שמאשרת את התקציב, ולא מתקבל על הדעת שביד אחת היא מאשרת את התקציב, וביד שנייה, בתוך אותה שנה, פורצת את מסגרת התקציב.

לכן, אם יש קושי בתהליך אישור התקציב, ואם התהליך של ההסתכלות הכוללת טעון שיפור, צריך לשפר שם, אבל לא לשפר בדרך שנשאיר את המצב הקיים ונתקן רעה אחת ביצירת רעה אחרת או בהמשך הרעה האחרת, שבה הצעה פרטית יכולה לפרוץ את כל התקציב.

יש פה שתי הערות ששמעתי, ואני רוצה להתייחס אליהן ולא להשאיר אותן ללא תגובה. ההשוואה, שכל הזמן עושים עם הקונגרס האמריקני, היא פשוט לא נכונה. כל שיטת השלטון הישראלית שונה, ואנחנו צריכים להשוות את עצמנו, כך אני אומרת תמיד, לדנמרק. הגודל שלנו זה כמו של דנמרק, והפרלמנט שלנו הוא כמו בדנמרק, ולא כמו הקונגרס האמריקני.

גם אופי התושבים.

שם יש זכות וטו לנשיא.

לגבי הביקורת על התקציב. התקציב בסך הכול מבטא את החקיקה הפרטית והממלכתית של 52 שנות קיום המדינה. הגמישות שבו נשארה, אני אגיד 3%, יואל נווה יגיד ודאי 0%. אין לנו גמישות. הגמישות בתקציב היא מאוד קטנה. הממשלה והאוצר, סך הכול חייבים למלא את חוקי מדינת ישראל - זה הביטוח הלאומי, זה החזר חובות, זה חוק חינוך חובה חינם. אני מדברת על הסעיפים הגדולים בתקציב. כל ההתחייבות שהממשלה לקחה על עצמה מכוח הרשאה להתחייב, מכוח כל מיני הסכמים רב-שנתיים שהיא עושה, היא צריכה לשלם חובות. יש ההצהרה הזאת של פרופסור לבונטין: החזרת חובות קודמת אפילו לחוק התקציב, היא כופה עליו את זה. זה מבטא בדיוק החלטות של חברי כנסת קודמים, אלה שבחרו בחוק חינוך חינם חובה ואלה שבחרו בביטוח לאומי וכן הלאה, יש רציפות שלטון. לכן לביקורת הזאת, קצת אין מקום.

חקיקה היא בדרך כלל פתרון לבעיות של אותו רגע, ואם כבר התעוררה הבעיה של החקיקה הפרטית, הצעות החוק האלה שנוכחתי בהן בכל מיני צורות, הן ניסיון לתת פתרון. אם הצעות החוק האלה תתקבלנה, כוחה של הכנסת יתחזק ולא ייחלש, כי ברגע שעושים הצעת חוק, שלממשלה אין ברירה, אלא להציע לבטלה בחוק ההסדרים, מה זה עושה?

בקונספט אנחנו עלולים לשפוך את התינוק עם המים. אנחנו יודעים איזה הצעות חוק הביאו לרעיון של הצעת החוק הזאת, איזה הצעות חוק בעייתיות עלו, אבל אנחנו נמצאים פה לפעמים, כשיש באמת מקרים חריגים, כשבוועדה, אחרי דיון מעמיק ודיון יותר לגופו של עניין, לפעמים בסכומים לא גבוהים, אנחנו מגיעים למסקנה שצריך לעשות תיקון מיידי.

אדוני יושב-ראש הוועדה, אולי בזמן האחרון ראית את זה בדברים שונים. אני אביא דוגמה, זה עוד לא עלה ממש בצורה קיצונית, אבל נניח שמחר, בסניגוריה הציבורית, אנחנו אומרים שצריך מחר בבוקר לפתוח עוד סניף.

זה לא צריך לבוא בחקיקה פרטית, אבל נגיד שזה בא בחקיקה פרטית, זה לא יכול לסבול דיחוי עד ינואר?

זה סבל דיחוי כבר כמה שנים. אני אגיד לך איפה הדברים הבעייתיים.

אצלי הדברים הבעייתיים זה ברמת ביטחון ודברים שמצילים חיי אדם, הם לא סובלים דיחוי. אם יש דברים שעד כדי כך דחופים, ממשלה תביא הצעה, ממשלה היא לא עד כדי כך אטומה.

קח את עניין ההנגשה בחוק שוויון זכויות לאנשים עם מוגבלויות.

ארבע שנים זה לא זז.

אם הייתי יודע שהצעות חוק שהכנסת מחוקקת, מתבצעים - אתה הרי משנה משהו באיזון הזה, ואתה משנה משהו בנקודה אחת. אתה לא משנה את הצורה שחוק ההסדרים מתקבל, חלק מהדברים נעשים בכלל בכנסת. מה שקורה בפועל הוא, כשדיברו על מתח בין שני הליכים, ההליך שבעיני הגרוע יותר או הספורדי יותר, הנוטה יותר לאינטרסים, הוא דווקא ההליך של חוק ההסדרים.

אני דיברתי על ההליך של חוק התקציב.

יוצא שהכנסת מחוקקת את עצמה ונגד עצמה.

למה זה נגד עצמה? אם היתה מתקבלת, למשל, ההצעה הראשונה שלי, שאומרת שלהצעות חוק בעלות משמעות תקציבית צריך רוב של חברי הכנסת, אתה יכול להגיד שהכנסת מגבילה מאוד את עצמה. אבל פה שום דבר לא קורה בהליך החקיקה, למעט דבר אחד, שאנחנו נותנים שהות לממשלה להכניס את החוק לספר התקציב בצורה מסודרת. למה זו חקיקה נגד עצמנו?

להפך. שלמה שהם, זה נותן לנו אחר כך כלי מוסרי להילחם נגד חוק ההסדרים שהוא דרקוני.

אני מודה שברגע שסעיף קטן (ג) נכנס, זה פתר לי 90% מהבעיה. אבל עדיין צריך לזכור, שכאשר אתה מחוקק חוק, אתה מאפשר - זה מה שאתה אומר מתחת לפני השטח - שהאוצר יעשה את הרביזיה של החוקים שלך במסגרת חוק ההסדרים. כי אתה אומר: זה לא יחול מחר בבוקר, אתה אומר שזה יחול למעשה אחרי שחוק ההסדרים הבא ייכנס לתוקפו.

האוצר עושה את זה ממילא.

אני גם בעד לטפל בחוק ההסדרים.

הפתרון הזה, כשם שהוא לא מועיל בעיני, הוא גם לא מזיק בעיני. זו איזו אמירה יותר מאשר תיקון, משום שאם מחר אני מנסח הצעת חוק פרטית לחבר כנסת, אני אכתוב "להגדיל את תקרת הביטוח הלאומי".

יכול להיות שנוריד את זה בכלל.

אפשר לעשות תיקון עקיף.

אם היית אומר לי היום, שיחד עם זה אתה מתקן את כל הנושא של חוק ההסדרים, אני מקבל את זה.

איך אתה יכול לתקן? איך אתה יכול להגביל את חוק ההסדרים?

יש קושי אינהרנטי כאשר כנסת מביאה חקיקה פרטית והממשלה אומרת: אני לא רוצה שינויים. זה מה שנאמר פה, וזה נכון. אני רואה את זה כרעה חולה. לפעמים יש דברים שהם חשובים.

הכול חשוב, רק שזה מתחרה בדברים שונים.

מי מחליט?

הכנסת.

לא נכון, הכנסת לא מחליטה.

אני חושב שבדברים של שלמה שהם יש הרבה מאוד טעם. התיקון הזה הוא באמת מצומצם, הוא לא משנה סדרי עולם. אם זה היה באמת חוק מרחיק לכת, הייתי אומר ששווה באמת לנהל את הוויכוח הכבד, אם הכנסת צריכה לרסן תהליך חקיקה פרטית שלה, אני בעד זה. אבל אין רוב בכנסת לעניין הזה, זה ברור. אבל פה אין שום ריסון בתהליך, יש פה דברים מאוד בסיסיים, שקשורים לעניין איך שתי מערכות עובדות.

הן עובדות, לדעתי, רע מאוד. חוק ההסדרים, שהוזכר קודם, הוא הדוגמה המובהקת למין מפלץ חקיקתי שבו משתמשים בכנסת כמו במכשירים הישנים שהיו מגהצים כרטיסי אשראי, ואז הכנסת מחוקקת את עצמה למוות. היא לוקחת ומבטלת חקיקה - והאוצר, בא דרך הממשלה ומעביר את זה ומוחק את זה או שדוחה את זה. התוצאה היא כנסת חלשה מאוד.

זה רק חלק קטן מאוד מחוק ההסדרים. רוב חוק ההסדרים זה ניסיון להעביר בהליך מזורז חקיקה ביוזמת ממשלה, לא לעכב חקיקה של הכנסת.

זו צורה לקבלת חוקים בכנסת?

בחלק אני מסכים אתך.

בסופו של דבר, כשההצעה מתקבלת, גם היא נדחית לשנה וחצי, היא מתקבלת בקונטקסט המקומי שלה והיא לא מסתכלת בראייה רחבה. אין מה לעשות, כך זה. חבר כנסת מריץ הצעת חוק, והוא חושב שהיא הכי חשובה בעולם, אבל בסוף יש איזה מסגרת, מישהו צריך להחליט מה בפנים, מה בחוץ, וגם הכנסת מחליטה את זה. המנגנון צריך לייצר בסוף את האיזון הזה.

אני חוזר ואומר שהעניין הוא, שסדר העדיפויות התקציבי של מדינת ישראל התקבל, לא על-ידי המחוקקים, לא על-ידי הנבחרים שאנחנו שלחנו לכנסת, אלא בפועל, על-ידי הפקידות במשרד האוצר. הצעת החוק הזאת היא בסך הכול תומכת ומעגנת את המצב ומשמרת אותו עוד יותר במקום ליצור כנסת אחראית ומיומנת יותר ומקצועית יותר, באמצעות רפורמה, כפי שהזכרת - העברה לוועדת תקציב וכן הלאה. כשמתחילים בחוק הזה במצב הקיים, זה לא מתאים.

אני מחזיק פה מסמך שמשווה תהליכים תקציביים במספר מדינות, מערביות ולא מערביות, וקראתי חודשים חומר על קבלת תקציב בהרבה מדינות. הפרלמנט הכי דומה לנו מכל הפרלמנטים שקראתי עליהם זה הפרלמנט בנמיביה, זו בושה וכלימה.

איך אתה יודע שהפרלמנט בנמיביה רע?

אני חושב שהוא רע, מכיוון שהדרך שבה הוא מטפל בתקציב הוא חוכא ואטלולא, וההשוואה שלו לכנסת, לא מוסיפה כבוד לכנסת.

אם הבנתי, מה שאנחנו צריכים לעשות זה להוריד את ההגדרה "דרך מימון", כלומר את פסקאות (1) ו-(2) של סעיף קטן (א), ולהוריד את סעיף קטן (ג).

ואז אתה לא משאיר לך שום שיקול דעת.

צריך להוריד את סעיף קטן (ב) של חוק יסודות התקציב. את 39א אני לא בטוח שצריך לבטל, כי שם כתוב שצריך להצביע על מקור מימון, אז זה צריך להישאר, זה לא קשור.

בסעיף 39א יש הגדרה של הפחתה של הכנסות המדינה, יש הגדרה של דרך מימון. כתוב: "הצעת חוק שמוגשת לכנסת שבביצועה כרוכה הוצאה או התחייבות להוצאה מתקציב המדינה, או שבביצועה כרוכה הפחתה של הכנסות המדינה, תצוין בנוסח החוק המוצע או בדברי ההסבר לו דרך המימון להוצאה או להכנסה".

אני זוכר את הערעור של חבר הכנסת אופיר פינס לגבי אגרה ואת חוות-הדין של עורכת-הדין אנה שניידר, שהתהליך הקובע להצגת הדבר הזה, זה מהכנה לקריאה ראשונה. לדעתי, צריך להשאיר את סעיף 39א.

האם אתה מסכים לפחות לקבוע שסעיף הרזרבה אינו מהווה מקור מימון?

יכול להיות. אני מסכים שבמקום ההגדרה שמופיעה שם, של הכנסות המדינה, שתהיה התייחסות להגדרה שנמצאת פה.

אופיר פינס, יש לי בקשה שנחשוב על דבר שהוא אלמנטרי, כי אחרת אנחנו באמת עושים עוול למחוקקים הפרטיים. אנחנו מוכרחים לתת כוח לוועדה, או לאיזה פורום שהוא שלנו, לשמוע מה שאוצר קורא לו "הפחתה של הכנסות המדינה" ולהחליט אם הוא צודק או לא. כי, למשל, האוצר יכול לומר בשרירותיות שחוק מסוים מצריך פקיד שעולה 100 שקלים, ואז אני לא יכול לחוקק את החוק. כלומר, צריך כאן להגדיר את סמכות הוועדה.

לא היה קונצנזוס על ההצעה שתהיה ועדה של הכנסת.

יש לי פתרון. אני מציע הצעת חוק, יועציי הכלכליים אמרו לי שהעלות התקציבית היא 5 מיליון שקלים, והאוצר טוען בתוקף שזה 15 מיליון שקלים. מי קובע? הוועדה קובעת. אני רוצה שיובאו נתונים על-ידי שלושה גורמים: על-ידי המציע, על-ידי האוצר ועל-ידי הכנסת. הוועדה תשמע ותקבל החלטה שתהיה בגוף החוק לגבי העלות התקציבית של החוק.

הוועדה יכולה גם להחליט שזה נקרא דבר שאינו מפחית את הכנסות המדינה. לדוגמה, אנחנו מציעים הצעת חוק שאין לה משמעות תקציבית, אין לי כרגע בראש שום רעיון לחוק כזה, להערכתי, אין שום משמעות, ויבוא פקיד ויאמר: לפי החוק שלך עכשיו, אני מצריך עוד פקיד שיבדוק את הטפסים, וגמרנו, ואז יש הפחתה מהכנסות המדינה.

צריך להיזהר ממצב של שיתוק המערכת הפרלמנטרית במובן הזה, שעל כל הצעת חוק, גם על הסתה לאלימות, יאמרו שיש לה עלות תקציבית. הרי אין סוף לעניינים האלה. אנחנו פראיירים, אבל לא עד כדי כך.

אפשר לקבוע סכומים.

או שנקבע רף.

לא כל כך חשוב עניין הסכום כמו שנקבע מי הקובע. אם אתה, יושב-ראש ועדה, מעביר חוק ומשוכנע שזה לא מחייב עלות תקציבית משמעותית, אני מבקש שתהיה לנו הסוברניות הזאת, אם נתרשם שיש פה משהו שרירותי, ששר האוצר או מישהו אחר משתמש בתירוץ "עלות תקציבית.

יצרת מנגנון שאינו סגור.

הוא סגור, אבל לא סגור לטובתכם.

עדיף לקבוע רף כספי ולא מנגנון. הכנסת היא מאוד פוליטית, והיא מאוד לא חלשה. אני מכיר ועדות בכנסת, עם אנשים מאוד מכובדים שיגידו על 20 מיליוני שקלים, שזו לא הוצאה משמעותית. הם יקבלו החלטה בהרמת ידיים. אנחנו יודעים היום שנושא חדש זה מתייחס להכול חוץ מאשר לנושא חדש. זה לא ההיבט המשפטי של נושא חדש, אלא ההיבט הפרלמנטרי של נושא חדש. לכן אני לא מציע לעשות סעיף כל כך רחב, כי הם יכולים לקבוע שהקמת בית חולים באשדוד, אין לו עלות תקציבית.

אני מציע רף.

מי יקבע את העלות?

הוועדה קובעת את העלות. היא שומעת את האוצר - אני רוצה לקבוע מי הפונקציה באוצר, נכניס את זה לחוק - את הכנסת, שזה הלשכה המשפטית של הכנסת או פורום אחר--

איזה כלים יש ללשכה משפטית לקבוע עלות?

מה שצריך, זה מה שהצעתי, הקמת לשכת תקציבים של הכנסת.

אולי צריכה להיות במ.מ.מ. מחלקה שקובעת עלות תקציבית.

אולי נקבע מחלקה במ.מ.מ.

--והמציע עצמו, שיביא את היועצים הכלכליים שלו. הוועדה תכריע.

איך הוועדה תכריע בין שלוש עמדות?

אם יש ויכוח, היא תכריע בוויכוח. איך היא מכריעה בוויכוחים? בהצבעות.

הבעיה היא שכאן מדובר בעובדות, במספרים.

אנחנו יודעים שלפעמים יש גם ויכוח על העובדות.

אני לא יכול לאפשר רק לאוצר לקבוע, אני גם לא יכול לאפשר רק לחבר הכנסת המציע לקבוע. הוועדה תקבע.

אתה מציע רף?

הרף צריך להיות משהו כמו 5 מיליון שקלים, אולי אפילו יותר נמוך, 3 מיליון שקלים.

כמה אחוז מהתקציב.

תקציב ההוצאה, תעזוב את החובות, הוא 200 מיליארד שקלים. לצורך העניין, אפשר לקבוע 250 מיליארד שקלים.

נכתוב סכום צמוד למדד. נקבע 3 מיליון שקלים.

יש היגיון ביחסיות לתקציב.

הבעיה שאנחנו נמצאים בחוק-יסוד, ולהכניס סכום לחוק-יסוד או מנגנון הצמדה, זה יוצר בעיה.

250 מיליארד זה תקציב ההוצאה.

אחוז של פרומיל זה 2.5 מיליון שקלים.

נקבע את זה, כדי שלא תיעצר הצעת חוק ברמה של תקנים, וכל מערכת תוכל לספוג מרגע לרגע.

בעניין הערכת העלות התקציבית, יש איזה מגמה שהולכת ומתרחבת של איזה חשד באינטגריטי של הפקידים של האוצר, לצורך העניין, הממונה על התקציבים והממונה על הכנסות המדינה. אני חושב שמי שיש לו הכלים, אם מבחינת המקצועיות של כוח-אדם ואם מבחינת היקף כוח-האדם, בתנאים הנוכחיים, אלה שתי הפונקציות האלה.

אמר היושב-ראש שנשמע את חוות-דעתם.

למרכז המחקר של הכנסת אין כלים.

אני לא אכניס את מרכז המחקר של הכנסת לחוק. אני אגיד: אגף התקציבים של האוצר או החשב הכללי.

הממונה על התקציבים.

הממונה על התקציבים במינהל הכנסות המדינה ומציע החוק, והוועדה תחליט.

הוועדה יכולה לפנות למ.מ.מ.

הוועדה יכולה לפנות ליועצים כלכליים, למי שהיא רוצה. סמכות ההחלטה היא של הוועדה, ואל תראה בזה פגיעה באינטגריטי.

גם אם הוא יראה בזה פגיעה, הוועדה צריכה להגן על חברי הכנסת.

אנחנו מצווים, על-פי תקנון הכנסת, לייעץ בעלות תקציבית. אנחנו נותנים את הייעוץ הכלכלי.

לא אמרתי שאתם לא נותנים את הייעוץ, ואף-על-פי-כן לא פעם יש חילוקי דעות, ואני רוצה שהכנסת תחליט.

תהיה קביעה פרלמנטרית ולא קביעה מקצועית.

יש הצעה של המציע, הוא אמור לכתוב בהצעת החוק שלו את העלות התקציבית, הרי אתם לא מטילים ספק באינטגריטי של חבר הכנסת, אני מקווה.

לכל היותר מדובר במחסור של נתונים.

גם אצלכם יכולים להיות תחשיבים לא נכונים.

זה לא רק חבר כנסת, זה חבר כנסת ששכנע מליאה, ששכנע ועדה.

המצב הסביר הוא ששתי ההצעות, של חבר הכנסת המציע ושל האוצר, תהיינה אותן הצעות.

הרבה פעמים חברי הכנסת פונים אלינו, אנחנו נותנים להם הערכה, ואנחנו מברכים על זה.

בסופו של דבר, הוועדה צריכה לקבל את ההחלטה, והיא לא יכולה לקבל את הנתון של האוצר כתורה מסיני, כמו שהיא לא יכולה לקבל את ההצעה של חבר הכנסת כתורה מסיני.

מה הסף?

2.5 מיליון שקלים.

אחוז מפרומיל.

1 חלקי 100,000 מתקציב המדינה.

אני רוצה לסכם את הדברים: אנחנו מוחקים את הכותרת "אישור הוועדה לביקורת תקציבית", אנחנו נכתוב "דחיית כניסה לתוקף של הצעות חוק" או "חקיקה הצריכה תקציב".

בכותרת לחוק לא צריך לכתוב כלום, כי זו קריאה שנייה ושלישית, וייכתב רק "תיקון מס' 6".

צריך לכתוב את ההגדרה של התקציב.

בתוך הגדרת "הפחתה של הכנסות המדינה".

הייתי עושה את זה ב"'חקיקה הצריכה תקציב' - הצעת חוק של חבר כנסת שבביצועה כרוכה או הוצאה או התחייבות להוצאה או שבביצועה כרוכה הפחתה של הכנסות המדינה" והייתי מוסיפה "בסכום העולה על 1 חלקי 100,000 מתקציב המדינה של אותה שנת כספים".

אני אקבע את המועד לשישה חודשים. חקיקה עד 30 ביוני - התקציב הקרוב, מה-1 ביולי - התקציב הבא. אבל אם תהיה פה הסתייגות והיא תעבור, אני לא אמשוך את הצעת החוק.

זה קצת מרחיק לכת, כי ב-30 ביוני בקושי הגישו את התקציב לממשלה.

תקבע באוקטובר.

גם החשב הכללי, כשהוא מוציא את המכתב למשרדים, שיפסיקו להוציא כספים, הוא מוציא את המכתב באוקטובר. אם עבר חוק ב-1 ביולי, אתם לא יכולים להפנים אותו? אתם מניחים את התקציב על שולחן הכנסת בסביבות ספטמבר.

הצעת החוק מונחת ב-1 בנובמבר. זה תאריך סטטוטורי. 60 ימים לפני תחילת שנת הכספים חייבים להניח את הצעת חוק התקציב. אפשר לקחת חודש אחורה, ולקבוע 1 באוקטובר.

חוק שיחוקק לאחר 1 באוקטובר - בתקציב הבא. את זה הכנסת תבין, אם הכנסת לא תבין, זה לא יעבור בכנסת, יגידו: זה דרקוני.

זה נכון שאנחנו צריכים להכין את התקציב, אבל צריך לאשר אותו קודם בממשלה. כדי שיוגש התקציב, לוקח פרק זמן להכין אותו. אנחנו לא מתחילים להכין את התקציב ב-1 באוקטובר כדי להגיש אותו ב-30 באוקטובר. אנחנו שואפים שהממשלה, בסופו של תהליך, תאשר את התקציב סופית בסוף אוגוסט, זה האישור הסופי של הממשלה, אחרת אנחנו מתחילים להיות בלחץ זמן. מאישור הממשלה ועד ההגשה לכנסת יש חודשיים של עבודה אינטנסיבית, כדי להביא את התקציב ב-30 באוקטובר לכנסת. התאריך הבעייתי הוא עוד קודם לכן, אבל הממשלה, בשאיפה, מאשרת את התקציב עד סוף אוגוסט.

אני קובע 1 באוקטובר, לפי המלצה של אנה שניידר.

היתה לנו הערה אחת שכדאי להכניס אותה להגדרה, וזה הנושא של הוצאה - לעניין זה הוצאה והתחייבות להוצאה, לרבות הוצאה והתחייבות להוצאה של גוף מתוקצב.

הוא כתב את זה.

לגבי ההערה של יואל נוה, שהוועדה תהיה מודעת לכך שכשאנחנו מכניסים את המילים "גוף מתוקצב", הכנסנו באותה הזדמנות את כל החקיקה שמתייחסת לרשויות המקומיות.

זה לא מפריע.

אנה שניידר, לגבי ההלימות שסמדר אלחנני דיברה עליה, והיא נושא מהותי, אני לא יודע איך אני מתרגם את זה לשפת החקיקה. אני משאיר את זה לאנה שניידר ולשלמה שהם. אם תמצאו ניסוח תביאו לי.

מה אתה רוצה במהות? אתה רוצה שתיבדק ההשפעה ארוכת הטווח?

זה מה שאני רוצה.

איך אתה מכמת את זה?

הורדת את דרך המימון, אתה לא צריך את זה.

אתה צודק.

הפחתה של הכנסות המדינה מוגדרת מחוץ להוצאה, וצריך להכניס את זה.

הורדנו את סעיף קטן (ג)?

הורדנו את סעיף קטן (ג) ואת "דרך מימון".

לא משאירים חריג.

לא צריך חריג. אם יהיה חריג ברמה של דיני נפשות, הממשלה צריכה להביא הצעת חוק.

אתה לא צריך את החריג, כי הרחקת את התאריך, זאת אומרת, יש בסך הכול מצב של שלושה חודשים שיכולה להיות בהם דחייה.

אם חוקקתי ב-1 במאי, זה בסדר, אבל מה קורה אם חוקקתי חוק ב-1 בינואר?

הכנסת תתכבד ותזדרז לחוקק חוק שהוא מאוד חשוב.

מה יקרה עם חוק שהגיע ב-1 בינואר? הוא ייכנס לתוקף עוד שנה. הכנסת אומרת שהיא לא משאירה לעצמה שום מרחב של שיקול דעת.

איזה מרחב של שיקול דעת אתה צריך?

נניח שיש משהו שקשור לביטחון.

הם יעבירו מסעיף הרזרבה, בלי חקיקה, כמו שעושים עכשיו.

בתנאי שהממשלה מסכימה. אבל מה קורה אם הממשלה לא תסכים?

מה קורה עם חקיקה שהממשלה מסכימה לגביה?

יהיה אותו דבר.

אתה לא משאיר פתח. אם מחר יש צורך ביטחוני, למשל, מסיכות גז.

הממשלה תספק מסיכות גז.

משהו אחר, שמצריך חקיקה.

הממשלה תגיש הצעת חוק.

הצעת החוק הממשלתית גם תיכנס לפה.

רק הצעות חוק של חברי כנסת.

אני מוכן להציע פרוצדורה שאומרת, שבמקרים מיוחדים, חריגים, למרות כל האמור בזה, רוב של חברי הכנסת יכול לחוקק מרגע לרגע.

אתה לא צריך למקרים חריגים, אתה צריך לכתוב סעיף שאומר - - -

על-אף הוראות סעיף זה, החליטו רוב חברי הכנסת.

רוב מיוחד?

רוב זה תמיד 61 חברי כנסת.

חברים, מי בעד הצעת החוק, כפי שניסחנו? מי נגד?

הצבעה
בעד - 2
נגד - אין

משק המדינה (תיקון מס' 6) לקריאה שנייה ושלישית, בכפוף לתיקונים שהתקבלו בדיון.

הצעת החוק התקבלה פה אחד. הישיבה נעולה.

הישיבה ננעלה בשעה 10:15