פרוטוקולים/ועדת חוקה/2868



5
ועדת החוקה חוק ומשפט
14.3.2001


פרוטוקולים/ועדת חוקה/2868
ירושלים, כ"ד באדר, תשס"א
19 במרץ, 2001

הכנסת החמש-עשרה נוסח לא מתוקן
מושב שלישי




פרוטוקול מס' 279
מישיבת ועדת החוקה חוק ומשפט
יום רביעי, י"ט באדר התשס"א (14 במרץ 2001), שעה 09:45

חברי הוועדה: אמנון רובינשטיין - היו"ר
אפי אושעיה
מיכאל איתן
בנימין אלון
שאול יהלום
אופיר פינס-פז
אברהם שוחט
יובל שטייניץ

דוידה לחמן מסר - משרד המשפטים, משנה ליועמ"ש
דלית דרור - משרד המשפטים
יואל נוה - משרד האוצר, סגן מנהל אגף התקציבים

שלמה שהם

דורית ואג

דרור קרידי

אסתר מימון

חקיקת חוק-יסוד: משק המדינה (תיקון - אישור הוועדה לביקורת תקציבית)

משק המדינה (תיקון - אישור הוועדה לביקורת תקציבית)

אני פותח את ישיבת ועדת החוקה, חוק ומשפט. רבותי, היתה בקשה לרביזיה על החלטה עקרונית שלנו לקבל חוק-יסוד שיטפל בנושא חקיקה, שיש בצדה הוצאות תקציביות. מבקשי הרביזיה אינם כאן, אבל אני אצביע בכל זאת. מי בעד קבלת הרביזיה על ההחלטה העקרונית של התערבות באמצעות חוק-יסוד בחקיקה שיש לה עלויות תקציביות?

הצבעה
בעד - אין
נגד - 6
הבקשה לרביזיה נדחתה.

הבקשה לרביזיה נדחתה.

שוחחתי עם שר האוצר, והוא אמר שהוא לא מבקש להגיש הצעה בשמו, הוא מבקש שההצעות שהוגשו לוועדה יידונו ויוצבע עליהן. הזמנו אותו, ובתחילה הוא אמר שהוא יבוא.

ההצעה הראשונה שהוגשה, הוכנה על-ידי היועץ המשפטי של הוועדה שלמה שהם, והוא יסביר. על ההצעה הזאת הוגשה הצעה אלטרנטיבית, שלא יהיה אישור באמצעות ועדה, אלא ברוב מיוחד של הכנסת, כאשר שאול יהלום אמר "לא רוב מיוחד של הכנסת, אלא קוורום מיוחד של הכנסת". אלה ההצעות שעלו.

יש הצעה מינימליסטית, שאומנם היא לא הוגשה בכתבה, אבל אני רוצה שתדעו שהיא הוגשה בכנסת הקודמת. ההצעה המינימליסטית אומרת, שמה שקיים היום בחוק יסודות התקציב יעלה לחוק-יסוד, ושייקבע בו, שבעצם יש נוהג בכנסת, שהוצאה תקציבית, גם אם החוק מתקבל במהלך השנה, מתחילה רק בשנת התקציב הבאה.

יש הצעת מקסימום בשלוש ורסיות, שיסביר שלמה שהם.

האוצר העביר הצעה?

לא, שר האוצר אמר שהוא לא רוצה הצעה.

אני העברתי לאמנון רובינשטיין ולאופיר פינס עמדה מטעמי.

לא הצעה שמשרד האוצר הניח על שולחן הוועדה.

אנחנו כעת פתוחים לדון בכל דבר. אתה העברת עמדה, היתה עמדה לאופיר פינס, לשאול יהלום וגם לי, ולכן החלטנו שלא ננסח משהו לפני שנדע אם דנים בנושא.

עכשיו הזמן לניסוח.

אחרי שנחליט מה אנחנו רוצים, שלמה שהם ינסח.

קודם כול, אני אסביר מה היתה ההצעה המקורית. הרעיון היה ליצור מגבלה מסוימת על יכולת החקיקה של הכנסת , על הצעות שיש להן עלויות תקציביות, והרעיון, כפי שאני ראיתי, הוא ליצור מנגנון פנים-כנסת. לא הייתי רוצה ליצור שום מנגנון שהוא מנגנון שפוגע בעצמאות הכנסת ושמוחל על הכנסת מבחוץ. צריך לשמור לכנסת את היכולת לפקח על החקיקה של עצמה. לכן, הרעיון המקורי היה להקים ועדה לביקורת תקציבית, שהיתרון שלה הוא, שהיא ועדה של הכנסת, היא ועדה שבפעולתה הכנסת מטילה את המגבלות על עצמה, היא לא מוציאה את ההחלטה החוצה לשום גורם חיצוני, והכנסת, במנגנונים שלה, שומרת על עצמאותה ולא פוגעת ביכולת שלה לחוקק.

יש ועדה לביקורת תקציבים שחבריה הם: יושב-ראש הכנסת, יושב-ראש ועדת הכספים, יושב-ראש ועדת החוקה, יושב-ראש הוועדה לביקורת המדינה ויושב-ראש ועדת הכלכלה, בחלוקה של שלושה מהקואליציה ושניים מהאופוזיציה, ויושבי-ראש הוועדות של הכנסת שהן, מטבע הדברים, המרכזיות בתוך הכנסת.

הטענה העיקרית נגד זה, שעלול להיות מצב שבו יהיה משא-ומתן בתוך הוועדה הזאת, מין שמור לי ואשמור לך, תן לי ואתן לך.

הבעיה הגדולה, שאם זה עובר את הוועדה כבר יש חוק. באופן פורמלי לא, באופן מעשי כן.

זה חוזר לכנסת.

מדובר על הצעת חוק ש"תונח לקריאה ראשונה". זאת אומרת, זה עדיין לפני הקריאה הראשונה. זה בעצם כמו ועדת שרים לחקיקה. ורק עם אישור הוועדה זה מונח לקריאה ראשונה, עדיין הכנסת צריכה להחליט, כמובן, אם לאשר את ההצעה או לא לאשר אותה לגופו של עניין.

ההצעה הקיצונית לצד השני, מבחינה חוקתית נראית יותר ראויה, אבל היא יותר בעייתית. מבחינה חוקתית נראית יותר ראויה הצעה של 61 חברי כנסת. היא אומרת שכשם שהכנסת מטילה על עצמה, בחוק-יסוד או בחוקים משוריינים, כאלה ואחרים, היא יכולה לומר לעצמה שלחוקים מסוימים, מסוג מסוים, היא רוצה רוב מיוחס, והרוב יהיה 61 חברי כנסת.

זה לא יעבור במליאה.

61 חברי כנסת זה כלי מקובל בכנסת.

אופיר פינס, השאלה היא הערכת הסיכוי להעביר את זה.

הקושי בכנסת הוא, שיש טענה שיש סוגי חקיקה פופוליסטיים שעלותם גדולה מאוד לאוצר ומשבשים את התקציב.

לא לאוצר, לאזרחי ישראל.

אתה צודק, אזרחי ישראל.

אתמול עסקנו בנושא של צילום חקירות בוידיאו, ויש לזה עלות מסוימת.

7 מיליון ש"ח.

זה הכול? לנו אמרו מאות מיליונים.

30 מיליון ש"ח זה התקנה, ו-18 מיליון כל שנה.

לדוגמה, הצעת חוק כזאת. משרד המשפטים סבור שצריך להעביר את הצעת החוק הזאת. הדבר הזה נפל בוועדת שרים לחקיקה. בא לכאן משרד המשפטים ואומר: הממשלה מתנגדת, כי ועדת שרים מתנגדת, אבל אנחנו מבקשים מכם, כי יש הצעת חוק פרטית של יהודית נאות, תלכו על הצעת החוק הממשלתית בצורה כזאת או אחרת. היתה תמימות דעים בוועדה שהנושא הזה הוא חשוב, חיוני, וצריך לעבור.

דברים כאלה, שלפעמים זה דבר של יום ביומו בתוך ועדה, אפשר להתווכח עליהם אם הם ראויים או לא, הדבר הזה לא יוכל לעבור, אלא ברוב של 61 חברי כנסת.

זה לא עניין של יומיום, זה 200 מיליון שקלים. אני בעד שזה יעבור ב-61 חברי כנסת.

זה קצת פחות.

אגב, המנגנון שקובע כמה זה עולה, זו גם שאלה.

אם אנחנו רוצים להגביל את החקיקה הפרטית, אני כבר לא מדבר על חוק שוויון זכויות לאנשים עם מוגבלויות ששאול יהלום זוכר, עדיין אנחנו מדברים על 0.01%. בייגה שוחט, כמה זה היום 0.01%.

20 מיליון שקלים, אבל צריך להוריד החזר חובות, אולי 17 מיליון.

זה אומר שהכנסת מטילה על עצמה מגבלה מאוד קיצונית.

כמו בכל מדינות העולם המתוקנות.

יכול להיות, אני לא אומר כן או לא.

יש וריאציה על ההצעה הזאת, שאני הצעתי, שהולכים על 0.01%. שיש סכום גג של 100 מיליון שקלים בשנה, שלא יפרצו את זה, שלא יהיו 100 הצעות של 20 מיליון, כי אז זה 2 מיליארד שקלים.

אתה רוצה שהכנסת תשלול את כוחה לחוקק ב-61 חברי כנסת?

61 חברי כנסת זה סיפור אחר.

כל הקודם זוכה?

כן.

אין דבר כזה.

יש מגבלת תקציב.

מה קורה אם החוק שלי מורכב ומסובך ודנים בו שלושה חודשים?

הוא יעבור בכנסת הבאה.

חברים, תנו לשלמה שהם לסיים.

ההצעה הנגדית היתה שנדרוש קוורום, היינו, 61 חברי כנסת במליאה, ורוב מתוך 61 חברי הכנסת. זו ההצעה של שאול יהלום, שהיא ההצעה השלישית.

ההצעות מונחות בפניכם להכרעה.

(הישיבה נפסקה בשעה 10:00)

(הישיבה נתחדשה בשעה 10:15)

אני מחדש את ישיבת הוועדה. אנה שניידר, תסבירי את הצעתך.

ההצעה שלי באה להחליף את סעיף 39א בחוק יסודות התקציב, כפי שהוא קיים היום, שהוא מתייחס לחקיקה הצריכה תקציב. ואני מציעה סעיף חדש, סעיף 3ג בחוק-יסוד: משק המדינה.

סעיף 1 - הוספת סעיף 3ג

"1. בחוק יסוד: משק המדינה, אחרי סעיף 3ב יבוא:

'חקיקה 3ג. (א) בסעיף זה -
הצריכה
תקציב 'חקיקה הצריכה תקציב' - הצעת חוק של חבר הכנסת שבבצועה הוצאה או התחייבות להוצאה או שבביצועה כרוכה הפחתה של הכנסות המדינה בשיעור העולה על 0.01% מסך תקציב המדינה של אותה שנה;"

יש הערה של סמדר אלחנני, שזו הערה נכונה, שצריך לקבוע 0.01% ממה. האם מסך כול הסכום שמופיע בסכום התקציב השנתי, או אולי מסכומים אחרים, מנטו.

יש לה גם הערה נוספת. נניח שאני מגיש חוק שההוצאה בו היא 100 מיליון שקלים, אבל אני כותב "החוק ימומש בחמש שנים". האם זה בסדר? גם את ההערה הזאת היא מעירה.

"0.01% מסך תקציב המדינה של אותה שנה", ברור שאנחנו לוקחים רק את אותו חלק.

לדוגמה, חוק משפחות ברוכות ילדים. הרי העלות, כשאתה מסתכל על פני שנים, היא מיליארדים רבים של שקלים. בדרך כלל אנחנו מנסים לאמוד את העלות התקציבית השנתית של אותו חוק וההשלכה השנתית. החוק עולה 500 מיליון שקלים כל שנה.

אתה מדבר על חוקים שוטפים, שכל שנה יש להם עלות. אני מדבר על חוק חד-פעמי. נניח שאני מדבר על בניית בניין, אלא שאני אומר "הבניין ייבנה בחמש שנים", והוא עולה 100 מיליון שקלים. האם הנוסח הזה יאשר?

הכוונה היא שיהיה נוסח שיביא בחשבון רק את החלק היחסי. אם הנוסח הזה לא עונה על כך, אנחנו נשפר.

מה ההצעה שלך לגבי המכתב של סמדר אלחנני? איזו הגדרת תקציב את מציעה לקבל?

לדעתי, צריך ללכת על תקציב נטו ולא על הסכום הכולל.

מה היא אומרת?

הנטו, היא אומרת שזה 5%.

היא אומרת כך: "הצעת החוק מתייחסת ל-0.01% מתקציב המדינה; אך מהו 'תקציב המדינה'? ברוטו או נטו? כולל חלקים קשיחים בתקציב, כגון החזר חובות קרן וריבית, תשלומי קצבאות, ביטוח לאומי ושכר או לא? האם הכוונה לתקציב השנה השוטפת או לתקציב השנה הבאה?

לפי זה יש רק 2 מיליון שקלים.

לא, אפשר להוריד רק החזר חובות, אז זה לא 2 מיליון שקלים.

ההיגיון של סמדר אלחנני אומר גם משכורות. קח לדוגמה את משרד החינוך, משכורות זה קשיח, אתה לא יכול לשחק עם זה.

אנה שניידר אומרת דבר שאני לא מקבל, אבל היא אומרת: אל תגיד מהרזרבה. אם אתה מביא הצעה, תביא הצעה להוריד ממקום מסוים. את ההורדה אפשר לעשות רק מהחלק הגמיש. אם אתה מוריד מהמשכורת יש מחר שביתה של כל המורים. זה מה שאומרת סמדר אלחנני למעשה, וזה מגביל כל חוק של 2 מיליון שקלים, וזה אבסורד.

אני מציעה שנרשום לעצמנו את הנקודות שצריך לברר. הנקודה הראשונה שצריך להתייחס אליה היא 0.01% ממה.

"'הפחתה של הכנסת המדינה' - הגדלה של הטבות המסים או הקטנה במישרין של הכנסות המדינה בדרך אחרת;"

זו העתקה של ההגדרה הקיימת היום.

(1) הקטנה של סכום ההוצאה בסעיף פלוני אחד או יותר בחוק התקציב השנתי, למעט בסעיף 'רזרבה כלכלית';"

אני מציעה שסעיף רזרבה כללית לא יוכל להיות מקור מימון או דרך מימון, כי היום זורקים את הכול לסעיף הרזרבה הכללית, ובזה יוצאים ידי חובה של הסעיף הקיים.

לזה תהיה התנגדות של חברי הכנסת.

דרך מימון נוספת: "(2) הטלת מס, אגרה או תשלום חובה אחר, הגדלת שיעורם או הגדלת הכנסות המדינה בדרך אחרת."

זה אומר שאם, למשל, חבר כנסת מציע הצעה כלשהי, הוא יכול בעצם להציע, בתוך אותה הצעה, תיקון עקיף לחוק אחר שבו יהיה שינוי בשיעור מס מסוים, ואם הכנסת מצביעה על כך בשלוש קריאות, אז מבחינה קונסטיטוציונית אין בעיה.

מעלים מס ערך מוסף.

"(ב) לא תתקבל הצעת חוק שהיא חקיקה הצריכה תקציב אלא ברוב של חברי הכנסת, הן בקריאה הראשונה והן בקריאה השניה ובקריאה השלישית."

זה רק מעל 0.01%.

הצעת חוק שהיא חקיקה הצריכה תקציב על-פי ההגדרה. אם זו הצעת חוק אחרת, כמובן זה לא חל.

בייגה שוחט מתנגד לזה, הוא אומר: 0.01% יכול להצטרף ל-20%.

זה כמו בערבויות מדינה. מותר לתת ערבות מדינה, אך סך כל ערבויות המדינה לא יעלה על 10% מהתקציב.

על זה יש חילוקי דעות בוועדה.

עיקרון נוסף: "(ג) תחילתו של חוק שהוא חקיקה הצריכה תקציב, בשנת הכספים שלאחר השנה שבה נתקבל החוק."

זה המינימום שמוסכם על כל חברי הכנסת.

אז לא פוגעים בתקציב של שנה מסוימת, ולקראת השנה שלאחר מכן האוצר יכול להיערך על-פי ההצעה.

יש עיקרון נוסף והוא, שההצעה שהחוק יתחיל רק שנה לאחר מכן, לא תחול על חוק שהוא חקיקה הצריכה תקציב, שבתוך הנוסח שלו יש כבר דרך מימון. כלומר, אם באותה הזדמנות שמצביעים על החוק גם מאשרים בחקיקה ראשית את דרך המימון, אז כבר לא צריך להחיל אותו רק משנה לאחר מכן, אלא זה כבר יכול לחול באותה שנת תקציב.

לפי ההצעה שלך לא יכולה להיות אפשרות אחרת.

המע"מ של 18% למשל, נניח העלית את המע"מ, הפועל היוצא מזה שיש מקור תקציבי לאותו רגע.

לפי אנה שניידר לא יכול להיות אחרת, אם לכל חוק צריך להצביע על המקור התקציבי ולא מהרזרבה.

אתה צודק, לא יכול להיות אחרת.

עיקרון נוסף הוא, שהסעיף הזה יהיה משוריין, שאי-אפשר יהיה לשנות, אלא ברוב של חברי הכנסת בחוק-היסוד.

תודה רבה. סמדר אלחנני.

אני מתייחסת רק לצד הכלכלי של העניינים האלה. יש פה כמה נקודות. האחת - עלות תקציבית, מה זה עלות תקציבית. שלחתי לכם גם תזכיר בעניין זה. חשוב מאוד להגדיר את זה, כי בהצעת החוק שקראתי, הנקודה הקריטית שקובעת אם זה יבוא לוועדה הזאת לבקרה תקציבית או לא, היא העלות התקציבית שתהיה בגודל מסוים.

מי יקבע מה זה עלות תקציבית? הבאתי לדוגמה את חוק הדיור הציבורי. מציע החוק אמר 80 מיליון שקלים לשנה והאוצר אמר 13 מיליארד לארבע שנים. מי יפסוק מהי העלות התקציבית?

את תקבעי.

אני עושה הכול בהתנדבות, אבל יש גבול להתנדבות, צריך סמכויות.

ועדת הכספים צריכה לקבוע.

גם בוועדת הכספים הדברים לא פשוטים.

למה אני מדגישה את הנקודה הזאת? כי זה לא שאחד אמר 80 מיליון לשנה ואחד אמר 13 מיליארד לארבע שנים. מה זה עלות? אני אביא דוגמה שעכשיו שמעתי - צילום חקירות בוידיאו. ברור שבשנה הראשונה צריך לקנות מכשירי וידיאו וכן הלאה, אבל אחר כך צריך תוספת כוח-אדם שצריכה להיות מיומנת בהקלטות וידיאו וצריך חלפים וצריך ארכיון. יותר מזה, כשבודקים שתהיה תוספת הכנסות וכן הלאה, היא צריכה להיות לפי מה שנקרא בבנקאות "הלימה". זאת אומרת, אם אתה עושה שיפוי חד-פעמי לאלה שנולדו ביום הולדת המדינה, וביום הגיעם לגיל 60 תיתן להם מתנה, זה אפשר אפילו לקחת מהרזרבה, זה חד-פעמי, לא יהיו יותר כאלה. אם זה לא חד-פעמי, אתה צריך להביא מקור שהוא באותה הלימות לאורך זמן. אם אתה מגדיל את קצבת הזקנה או את קצבת הילדים, זה עד תום הימים, אז גם צריך למצוא מקור שהוא עד תום הימים.

הנקודה הנוספת שאני רוצה להדגיש היא, שאסור שזו תהיה הכנסה מיועדת. החשיבה התקציבית המסודרת אומרת: יש לנו פיסקוס שאליו נכנסות כל הכנסות המדינה, ויש לנו הוצאות. אם ההוצאה חשובה, צריך למצוא לה תקציב. אתה אומר "יש לי סך הכל הוצאות כאלה, סך הכול הכנסות כאלה, אבל לא שיהיה כמו שהיה בחוק הדיור הציבורי שאמרו: הכנסות מהמכירה שתשמשנה לבניית הדירות החדשות".

היו לנו עוד דוגמאות. בחוק שמירת הניקיון היה משהו כזה.

אני בטוחה שיש לכם דוגמאות נוספות.

הכנסה מיועדת זה דבר פסול מעיקרו, כי אם המטרה חיובית היא צריכה להיות ממומנת. אם לא יהיה לה מקור תקציבי, אז היא כבר לא חשובה?

דבר נוסף. רזרבה, זה לא מקור לשום דבר.

אמנון רובינשטיין, אולי תוותר על החוק שלך? אתה בכל מקום, בכל ועידה, בכל פגישה, מעלה על הנס את הכנסת שלנו, כמה שהיא כנסת אמיתית, ואת כל עניין החקיקה, וכאן אתה בעצמך מעלה חוק-יסוד שהולך לשתק את הכנסת. זו הצעה ששר אוצר בימי הביניים היה מגיש.

לא הגשתי את זה, הגישה את ההצעה הזאת אנה שניידר. תשמע א דעתי.

אתה רואה איך כולם עטים על זה כמוצא שלל רב.

חבר הכנסת בייגה שוחט, שלא יכול היה לחזור לישיבה, העלה נקודה מאוד נכונה. זה לא מספיק שיהיה לגבי כל הצעת חוק. ההערה שלי, שצריך את התקרה.

זה לא בא בחשבון.

הוא צודק, כל חבר כנסת יעביר עשרה חוקים של 0.01%.

אני לא מתייחסת לשאלה של חקיקה פרטית. המחוקק זכותו לחוקק חוקים, וכל מה שיש לנו היום בתקציב המדינה אני קוראת לזה מירוץ שליחים שנמשך כבר 53 שנים. חברי הכנסת הקודמים שחוקקו חוקים, בין אם זו היתה הצעת ממשלה ובין אם אלה היו הצעות חוק פרטיות, המחוקק מחוקק, ואין לי את הביקורת על חקיקה פרטית, יש לי את הביקורת מי ישלם את זה.

לסיום. ועדה לביקורת תקציבית זו ועדה של כנסת, אז צריך מנגנון, צריך להחליט מי יהיה היושב-ראש, זו בהחלט בעיה.

אני לא רוצה לומר כרגע שהעמדה שלנו היא עמדתו של שר האוצר.

אני צריך לדחות את הדיון כדי ששר האוצר יבוא, והוא ביקש שלא נדחה.

ברוב הדמוקרטיות המערביות יש הגבלות חמורות הרבה יותר ממה שמוצע פה על חקיקה פרטית, ולא בכדי.

שר האוצר ההולנדי היה פה עכשיו, ונמסר לי, ממי שנפגש אתו, שגם שם אין דבר כזה. זה בניגוד למה שכתב ה-מ.מ.מ.

רבותי, בדקתי את זה לפני כמה שנים, אין מדינה שיש בה חופש.

הרעיון הבסיסי, כמו שאנחנו מבינים בהקשר הזה של התקציב, בנושא של הדמוקרטיה הפרלמנטרית או המשטר הפרלמנטרי אומר שהרשות המבצעת היא זו שמגישה בדרך כלל את התקציב, היא זו שמבצעת, והרשות המחוקקת היא זו שמפקחת על הביצוע, מאשרת, מפקחת על השינויים, למעשה שומרת על הרשות המבצעת שתעמוד באותן מסגרות. פה, באיזה מקום, אנחנו מעבירים את מרכז הכובד לרשות המחוקקת. ואם תסתכלו על היקף ההוצאה הממשלתית בתקציב, שמעוגן היום בחקיקה, הוא הולך וגדל כל הזמן, והמשמעות היא שחלק הרבה יותר קטן מהתקציב, בסופו של דבר, נשאר לסדרי עדיפויות שקובעת הממשלה, כי רוב סדרי העדיפויות בסופו של דבר, כמו שאמרה סמדר אלחנני, על פני השנים, נקבעו פה בתהליך ארוך מאוד של חקיקה. זה לא שכל החקיקה היא פרטית, וכמובן, חלק גדול מהחוקים הם ממשלתיים ומעגנים סדרי עדיפויות על פני זמן, אבל החקיקה הפרטית מוסיפה על זה עוד הרבה.

הגישה שנראית לנו יותר היא באמת אותה גישה שהציג חבר הכנסת פינס, שמדברת על רוב חברי הכנסת.

אני רוצה להתייחס להצעה שהציעה אנה שניידר כבסיס. יש כמה בעיות: דבר ראשון, לעניין הסכום. הסכום, אמרה סמדר אלחנני, נטו או ברוטו בתקציב זה הפרש של 10 מיליארד, זה לא הקטע המשמעותי בהגדרות של התקציב, מהו תקציב נטו ומהי הוצאה מותנית בהכנסה. ההפרש הוא בערך 10-12 מיליארד שקלים מתוך 250 מיליארד, כך שזאת לא הנקודה. אפשר להוריד מהסכום הזה גם את כל נושא תשלומי הקרן, ואנחנו מגיעים בהצעת תקציב 2001 לסביבות ה-200-205 מיליארד שקלים.

זה נטו.

זה לא נטו, זה נטו בניקוי החזר חובות קרן, לא ריבית.
זה כמובן רחוק מאוד מלהיות התקציב הגמיש של מדינת ישראל.

זה ברור, התקציב הגמיש הוא קטן מאוד.

20 מיליון שקלים להצעת חוק, שזה פחות או יותר 0.01%, בגלל החלק הגמיש הנמוך בתקציב המדינה, זה לא סכום קטן בכלל. אם גם אין מגבלה על היקף הצעות החוק, אז בעצם, בשיטת הסלמי, אנחנו יכולים, בהצעה אחרי הצעה, להגיע גם כן להצעה מאוד גדולה מבחינת העלות התקציבית, ולכן לנו נראה שנכון להוריד את הסכומים האלה.

ההגדרה פה, לדעתנו, לא שלמה, יש להחיל אותה גם על גופים נתמכים, ובעיקר בהקשר של הביטוח הלאומי. צריך לזכור, בקשר להכנסות הביטוח הלאומי, שחלק מהוצאות הביטוח הלאומי אומנם משפיעות על גירעון המדינה, אבל אינן נכנסות להגדרה של הכנסות המדינה, ולא כולן הוצאות.

חלק גדול מהן זה הוצאות המדינה.

חלק, אבל לא תמיד אלה הוצאות המדינה. עם זאת, אם אנחנו מגדילים את הגירעון של הביטוח הלאומי בשנה מסוימת, הגירעון הזה כולו נכנס לגירעון המדינה, ולכן הוא משפיע, ולכן נכון להרחיב גם לזה.

איך תגדיר את זה?

יש הגדרה מדויקת, ונעביר את ההגדרה. ההגדרה היא: לרבות גוף נתמך - - -

לגוף נתמך יש הגדרה בחוק-יסוד: התקציב.

אנחנו יכולים להרחיב את ההגדרה, שהיא קצת רחבה מהכנסות המדינה והוצאות המדינה, כך שזה יחול על אותם גופים, כי בסופו של דבר, גם אם מייצרים הוצאה בחקיקה על גוף ציבורי שאין לו מקורות הכנסה אחרים - - -

אנחנו מכירים את הנושא הזה, ואנחנו צריכים לסיים ב-11:00.

זה לא עניין של הכרה של הנושא, זה עניין של נקודות ספציפיות להצעה שעומדת פה.

לגבי מועד התחילה של חוקים. חוק שיתחיל בשנת התקציב של אחרי השנה שבה חוקק, יש רק לזכור דבר אחד, שזה לא בהכרח טוב לחוקים שמתקבלים במחצית השנייה של השנה. בהליך אישור התקציב, גם בממשלה, וגם בהנחה שלו על שולחן הכנסת, חוק שמתקבל בספטמבר או באוקטובר בדרך כלל גם לו אין לו מקור בהצעת החוק התקציבית, ואם הוא יחול ב-1 בינואר עדיין תהיה בעיה.

האויב של הטוב זה הטוב ביותר.

דבר נוסף זה הנושא של מקורות תקציביים לחקיקה ראשית. מבחינה טכנית יש בעיה, שיבוא חבר כנסת, ובחקיקה בשלוש קריאות יפחית או יוסיף סעיפים. צריך להבין שהתקציב הוא תקציב חי ונושם, כלומר, גם מוציאים את הכסף במהלך השנה. לפי השיטה הזאת יכול לבוא חבר כנסת, להעביר בספטמבר או באוגוסט מקור תקציבי, כאשר בעצם בסעיף הזה כבר לא נותר כסף.

אנחנו מדברים על קריאה ראשונה, לכן אני לא רוצה להיכנס לדקויות.

ההערה הזאת מהותית, כי תיקון תקציב, בחקיקה בשלוש קריאות, במהלך השנה, להערכתנו הוא מאוד בעייתי, והוא יכול לייצר חקיקה פרטית מסוג חדש, שלכאורה, לפי החוק הזה, בכלל אין לה עלות תקציבית.

הוא קובע תאריך תחילה.

גם תאריך התחילה מייצר שינויים בסדרי עדיפויות בחקיקה.

על זה אפשר להגיד בהסכמה, שהחוק יחול ב-1 בינואר שנה הבאה.

זה לא רק התחולה, השינוי בתוך התקציב. תהיה חקיקה בשלוש קריאות, שיכול להיות שאין לה עלות תקציבית, היא רק משנה סדרי עדיפויות.

מה אתה מציע?

שלא יהיה דרך מימון בחקיקה עצמה. בדברי ההסבר זה קיים, אבל לא בשלוש קריאות.

הבעיה היא הבעיה של האגרגציה של ההצעות, ובעיה נוספת היא בהגדרה של דרך מימון, וכאן אני רוצה להוסיף על הדברים של יואל נוה. "הקטנה של סכום ההוצאה בסעיף פלוני" - נניח שהכנסת קבעה תקציב לביצוע חוק ביטוח בריאות ממלכתי, הולך חבר כנסת ומציע שעל מנת לאפשר יום חינוך ארוך יקטינו את הסעיף של הוצאת הבריאות, והכנסת מצביעה על זה. זה יוצר מצב שאותה ועדה שאישרה את תקציב המדינה - - -

אישרה את התקציב ברוב רגיל, משנה את החוק ב-61 חברי כנסת, זה בסדר גמור.

אופיר פינס, היא לא עושה את זה בראייה כוללת של ההשלכות של זה.

את מאשימה אותנו שאין לנו ראייה כוללת?

תן לי להסביר למה אני מתכוונת. הכוונה היא שמשום שאתה מעוניין בפונקצית התוצאה בנושא אחד, אתה יכול להיות לא מודע להשלכות של ההקטנה בסעיף שני, למרות שזה ברוב חברי כנסת, ועל-ידי כך אתה משנה את סדרי העדיפויות שאתם קבעתם, לא שאנחנו קבענו. אנחנו הבאנו לאישורכם, ואתם אישרתם.

לכן, הייתי מציעה שהביטוי של דרך מימון לא יכלול את ה"הקטנה של סכום ההוצאה בסעיף פלוני אחד או יותר בחוק התקציב".

לא צריך את זה, כי מעבירים את זה לשנה הבאה.

אתה כובל את ידי הכנסת הבאה באישור התקציב.

דבר ראשון, זה נושא מסובך מאוד, מורכב וגם מהפכני לכנסת. דבר שני, אנחנו בקריאה ראשונה, לא תהיה טענה של נושא חדש אם נשנה לקראת קריאה שנייה ושלישית. אני מציע שנתכנס על המינימום. המינימום הוא שכל הוצאה תקציבית, בלי העניין של 0.01%, תחול על שנת הכספים הבאה, כדי לתת לאוצר אפשרות להיערך, ועל זה יש קונצנזוס.

זה בסדר.

על זה אין ויכוח, אבל זה כלום.

אופיר פינס, לקראת הקריאה השנייה והשלישית נביא לכאן את סילבן שלום, ויהיה לנו זמן לדון בעניין.

נוסחת המינימום מקובלת עלי, אבל כמו שאמרתי ליואל שהאויב של הטוב זה הטוב ביותר, האויב של הרע זה המינימום. לא צריך ללכת למינימום כזה. אם בסוף זה יהיה - זה יהיה, ואפשר לעשות את זה קצת יותר טוב.

קודם כול אני מציע, אם אתה הולך לנוסחת המינימום, שלפחות תקבע דבר ברור נוסף, שגם עליו צריכה להיות הסכמה, שהרזרבה התקציבית איננה חלה.

אם תהיה הסכמה, אני מוכן לזה.

הדבר השלישי. אני מתנגד לוועדה. אני מציע שהיא לא תהיה בנוסח החוק. שמעתי את שלמה שהם, יש לה יתרונות ויש לה חסרונות. ולדעתי, בסוף החסרונות גוברים על היתרונות, בעיקר משום שזה מכשיר מאוד לא מקובל בפרלמנט, ואני לא מציע ללכת על זה. אנחנו בנויים על הצבעות, על רוב ומיעוט, אני חושב שהמכשיר של 61 חברי כנסת הוא מכשיר נכון. בכדי ש-61 יצביעו בעד, הייתי הולך על 0.02%, שזה עד 40 מיליון.

לא כל הצעת חוק.

אתם חיים בתחושה צודקת לגבי מה שקרה בשנה האחרונה, שלקואליציה לא היה רוב, אי-אפשר על זה לבנות מדיניות לתמיד.

זאת הנקודה, חוסר המשמעת, וזה חד-פעמי.

אני לא יודע אם זה חד-פעמי.

זו תקופת שפל שלא צריכה לחזור.

היתה כאן חברת כנסת, שושנה ארבלי-אלמוזלינו, והיתה לה חקיקה פרטית שהגיעה לסכומים מדהימים, היא עלתה 3 מיליארד שקלים בזמן שהיה רוב לקואליציה. פנחס ספיר, זכרונו לברכה, קרא לה "גברת אינפלציה".

אני מציע 61. אם טקטית אתה רוצה לא להכניס את זה, זו קצת בעיה, כי אחר כך שאול יהלום, חברי רעי וידידי, יגיד: נושא חדש.

סיכמנו שזה לא יהיה נושא חדש.

דבר אחרון. אני מתנגד לתקרה, זה לא רציני, אין דבר כזה. אני מוכן שהכנסת תיקח על עצמה כמה מגבלות מתוך אחריות לאומית, אבל יש דברים שלא עושים. מין תקרה ששאול יהלום הגדיר "כל הקודם זוכה", זה לא בא בחשבון. אני מניח שאם יעבור מנגנון של 61, או של קוורום, ששאול יהלום מציע, בכל זאת תהיה מסננת, וחייבים לקבוע מה שסמדר אלחנני אמרה, איך קובעים את העלות התקציבית. ראיתם רק אתמול את הדיון פה, כשחנה קלר אמרה מספר אחד, אחר אמר מספר שני, האוצר אמר מספר שלישי, אין הצעה תקציבית, לא יודעים מה העלות, לאף אחד אין מושג. זה דבר מסובך, וצריך לראות איך עושים זאת.

אם מראש יש התחייבות שאין נושא חדש, אז נלך למינימום, ואז, בין הקריאה הראשונה לקריאה השנייה והשלישית, יתקיים דיון.

עם שר האוצר.

אדוני היושב-ראש, קודם כול, אני פונה אליך, דווקא כפרלמנטר וכאיש משפט, לבטל את החוק, זה חוק דרקוני, שמגביל את הפרלמנט.

אתה חושב כך גם לגבי הצעת המינימום?

כל הצעה. בכל מקום שאתה נמצא, אתה מראה את חופשיות ועצמאות הפרלמנט הישראלי, ואתה מעלה את הנושא של חקיקה פרטית. אתה תתחרט על זה כל החיים. זו תהיה בכייה לדורות.

אם נסתכל על כמה חוקים שעד היום אנחנו מתגאים בהם מבחינת הרווחה במדינת ישראל. בישיבה הקודמת הזכרתי את חוק החינוך המיוחד. כמה אנחנו גאים היום על קבלת חוק חינוך מיוחד, ועדיין אנחנו מפגרים. החוק עלה כמה מאות מיליוני שקלים. אם אתה לוקח חוק שכל ועדת החוקה היתה שותפה לו, ואני הייתי אז היושב-ראש, הנושא של חוק שוויון זכויות לאנשים עם מוגבלות, והיום גאים בו, ועד היום הנכים רואים בו פתח. החוק עלה בניגוד לעמדת האוצר.

יושב לידי יובל שטייניץ, בוועדה עומד עכשיו חוק שלו, שאנחנו עוסקים בו כבר כמה ישיבות, וכולנו רוצים שהוא יעבור, על אי-קבלת סוטה כמדריך או מורה של נוער. ראינו את העלות שלו, היא 50-60 מיליון שקלים.

לא לשנה.

קח את החוקים של רענן כהן למען החיילים. כל החוקים האלה, גאוות מדינת ישראל עליהם, והם חקיקה פרטית. להכניס אותם לסד, שבסוף יצטרכו להעביר ב-61 חברי כנסת, שום חוק לא יעבור. אנחנו יודעים מה זה להביא 61 חברי כנסת, צריכים לעשות אלף תרגילים.

נכון שאולי קצת פרצנו גדר של משמעת, אבל יש פטנט שרק מדינת ישראל המציאה, זה גם לא קיים בהרבה מדינות. זה חוק אנטי-דמוקרטי, כל ההצדקה שלו היא בגלל החקיקה הפרטית. זאת אומרת, בא מכבש הקואליציה ואומר: יש חוק הסדרים. חוק ההסדרים פרס את חוק החינוך המיוחד על שמונה שנים, וחוק עיירות פיתוח עד היום לא מתקיים. כל הזמן באים ואומרים: איך נסתדר עם תקציב המדינה? לוקחים את החקיקה הפרטית ודוחים אותה.

אני מקבל, למשל, שחוק יחול רק בשנת התקציב הבאה, אבל לקבוע כל מיני הגבלות כמו 61 חברי כנסת, אין טעם בעניין הזה. אם תהיה חקיקה, אני אנסה להקטין את המגבלות, אבל אני פונה אליך בצד העקרוני.

מה רע בהצעת המינימום שלי?

היא לא מספיקה.

בהצעה רק לעוד שנה, אני תומך.

יושב פה חבר הכנסת בני אלון, הוא הציע לבטל את אגרת הטלוויזיה, במקרה של חוק כזה, זה לא היה עובר.

זה לא עבר.

אני נותן דוגמאות מחיי היומיום.

אני אפתח ברמה העקרונית ואני מתנצל שאני אהיה חריף. זה חוק שהוא חוק כמעט מפלצתי, אנטי-דמוקרטי בצורה המובהקת ביותר. הוא עושה שני דברים: הוא כביכול בא להגביל את פיקוח הפרלמנט על הממשלה, ואני בעד מינימום של פיקוח, או הקטנת מידת הפיקוח של פרלמנט על הממשלה, בכל מיני פרמטרים, אבל למעשה, כדי לעשות זאת הוא מטיל פיקוח דרקוני של הממשלה על הפרלמנט.

החוק הזה הוא לא רק חוק שאין לו תקדים בדמוקרטיות אחרות - - -

אתה טועה. נתנו פה סקירה שאין פרלמנט שאין בו איסור מוחלט.

מה שקורה פה לא קיים בשום מקום. יש פה הפקרות מוחלטת.

החוק הזה הוא חוק דרקוני שמגביל את סמכויות החקיקה של הפרלמנט בצורה הרבה יותר רחבה ממה שנראה לכם כרגע.

יש החלטת ועדה לטפל בנושא הזה.

החלטה לטפל בנושא לא אומרת שאסור להתנגד לזה.

אני משוכנע שבחוק הזה התוצאה תהיה, שיחול על זה הפסוק התנ"כי "ויקו לעשות ענבים ויעש באושים", והבאושים יהיו באושים קשים, ואני אביא כמה דוגמאות.

יובל שטייניץ, קיימנו דיון בצורך בחוק הזה, זה היה דיון בישיבה הקודמת.

השתתפי בו, ועכשיו אני רוצה להצטרף לדברים של שאול יהלום ולתת המחשה.

היתה החלטת ועדה ברוב גדול מאוד לחוקק חוק, ואני מציע כעת מינימום.

אני רוצה להביא כמה דוגמאות כדי להראות למה השיטה הזאת לא תעבוד. לא רק שאול יהלום נתן דוגמאות נכונות של חוקים רצויים, לגיטימיים, שעלו הרבה יותר, אלא שאי-אפשר בכלל לחשב את העלות של החוק. למשל, חוקי ענישה הם דברים קלאסיים, בסמכותו של פרלמנט להחליט על עונשי מאסר, להגדיל או להפחית. מי יחשב את העלות של חוקי ענישה אם פתאום יסתבר שזה מוסיף 2,000 אסירים? כשאנחנו מחליטים להטיל עונשי מינימום על עבירות מין. העלות של 2,000 אסירים בבתי הכלא שכבר מפוצצים, זה בניית בית כלא או הגדלת כמות המיטות והעובדים, וזה יהיה יותר מ-0.01%?

הם יגידו: תציג מקור תקציבי. תוריד ממקום אחר.

העלות הזאת תתקזז על-ידי כך שבחברה יהיה פחות פשע ופחות טיפול פסיכולוגי בנשים וילדים פגועים.

המליאה מיד מתחילה, לכן אני רוצה להעמיד להצבעה רק דבר אחד - - -

אני מבקש לא להצביע על הצעת החוק. כמו שאני רואה עכשיו את הדברים, ההצעה לא בשלה עדיין להצבעה. אני מבין שרוצים לקדם אותה - - -

לא רוצים לקדם אותה.

הוא לא רוצה לקדם אותה, אבל הרוב רוצה.

עלה פה נושא שהוא קרדינלי על קביעת עלות תקציבית. רק עכשיו זה מתחיל להתברר. עד שלא נפתור את הבעיה הזאת, לא פתרנו כלום.

אני רוצה להעביר רק לקריאה ראשונה.

זו הצעת ועדה, שעוברת ישר לקריאה ראשונה, ולכן אני סבור שההצעה צריכה להיות בשלה. נעשה עוד ישיבה, לא קרה כלום.

לגבי הצעת המינימום. הרי כבר קיימת בחוק יסודות התקציב החובה לנמק עלות תקציבית, זה קיים בכל חוק, אם יש לו עלות תקציבית.

היום זה מס שפתיים.

אם ניכנס למהלך, זו רק קריאה ראשונה, רק העניין של תאריך תחילה שייכנס, שיהיה בו, כדי שהזרוע המבצעת, שתכננה תכנון תקציבי לשנה מסוימת לא תהיה מופתעת.

נגיד שאתה מחליט על מס, והמס הזה יכניס לקופת המדינה מיליארדי שקלים תוך שנים, אבל העלות של החוק הזה, להטיל מנגנון של גביית מס ערך מוסף, היא 500 מיליון שקלים. אי-אפשר להפריד בין עלות של ביצוע חוק לבין השלכות תקציביות שיכולות, למשל, להכניס יותר כסף למדינה או לחסוך הוצאות.

אני רוצה שנצביע על הצעתי.

ברשותך, עם תוספת פתח מילוט "אין לשנות סעיף זה, אלא ברוב חברי כנסת". אם יהיה משהו דחוף, מיוחד, חירום, שרוב חברי כנסת יוכלו לשנות זאת.

רוב יוכל לשנות, זה כתוב פה.

הצעת החוק שעוברת לקריאה ראשונה אומרת רק שני דברים: כל עלות תקציבית, כפי שמוגדרת בחוק-יסוד: משק המדינה, תחולתה בשנת התקציב הבאה, בניסוח של אנה שניידר, וחוק זה אי-אפשר לשנות, אלא ברוב חברי הכנסת. מי בעד? מי נגד?

הצבעה
בעד - 4
נגד - 1

משק המדינה (תיקון - חקיקה הצריכה תקציב), בכפוף להצעה של היושב-ראש.

בקריאה השנייה והשלישית נדון בהצעות שונות. הישיבה נעולה.

הישיבה ננעלה בשעה 11:00