פרוטוקולים/ועדת חוקה/2700



5
ועדת החוקה חוק ומשפט
1.1.2001

פרוטוקולים/ועדת חוקה/2700
ירושלים, כ"ו בשבט, תשס"א
19 בפברואר, 2001

הכנסת החמש-עשרה נוסח לא מתוקן
מושב שלישי




פרוטוקול מס' 253
מישיבת ועדת החוקה, חוק ומשפט
יום שני, ו' בטבת התשס"א (1 בינואר 2001), שעה 09:00

חברי הוועדה: אמנון רובינשטיין - היו"ר
בני אלון
יעל דיין
שאול יהלום
אמנון כהן
ישראל כץ
ציפי לבני
יעקב ליצמן
דליה רבין-פילוסוף
אופיר פינס-פז
יאיר פרץ
יובל שטייניץ
נתן שרנסקי

עו"ד מני מזוז - משרד המשפטים, משנה ליועמ"ש
אלן בקר - משרד החוץ, יועמ"ש

שלמה שהם

דורית ואג

בועז פרסלר

אסתר מימון

הצעת חוק שריון שלילת זכות השיבה, התשס"א-2000, של חבר הכנסת ישראל כץ וקבוצת חברי כנסת
הצעת חוק שריון שלילת זכות השיבה, התשס"א-2000,
של חבר הכנסת ישראל כץ וקבוצת חברי הכנסת

בוקר טוב. אני פותח את הישיבה הראשונה של ועדת החוקה, חוק ומשפט בנושא הצעת חוק שריון שלילת זכות השיבה, התשס"א-2000, של חבר הכנסת ישראל כץ וקבוצת חברי כנסת. הצעת החוק הזאת עברה בקריאה ראשונה ברוב גדול מאוד, היא היתה מלווה גם בהצעת אי-אמון של הסיעות הערביות. בהסכמה עם יוזם הצעת החוק, ובתיאום עם חלק מחברי הכנסת התומכים, אנחנו מבקשים להביא לקריאה שנייה ושלישית את הצעת החוק, כפי שעברה בקריאה ראשונה, למעט הסיפה של סעיף 3, "ואולם בתנאי שמספר מקבלי האישורים לא יעלה על מאה בשנה". שוחחתי עם מספר חברי כנסת בעניין זה, אני זוכר רק את חברי הכנסת מאיר שטרית ורובי ריבלין, וזה מקובל על המציע.

ישראל כץ, תציג את הצעת החוק.

הצעת החוק מדברת בעד עצמה, והיא זכתה לתמיכה, אומנם עקב אי-אמון, אבל ברוב של 90 חברי כנסת מול תשעה חברי כנסת בקריאה הראשונה בכנסת, ובקריאה הטרומית היתה תמיכה של 66 או 67 חברי כנסת, לרבות היושב-ראש. הצעת החוק נוסחה בצורה שתוכל לזכות בתמיכה רחבה ביותר, היא מדברת על תחומי מדינת ישראל הריבונית, לא נכנסת למחלוקת הפוליטית בנושא יהודה ושומרון, מדינה פלסטינית וכל הדברים האחרים.

נעניתי לפניית היושב-ראש ומספר חברי כנסת, בעיקר מבחינה קונסטיטוציונית, למחוק את ציון המכסה לגבי המקרים ההומניטריים, משום שלא מקובל שבחוק-יסוד, ינקבו במספר מוחלט של מקרים. בהיענות הזאת הבאתי את הצעת החוק למצב שכל מי שלא רוצה, על רקע פוליטי, להציף את מדינת ישראל בפליטים, זאת אומרת, אי-אפשר להיות פחות מזה ולהיות ציוני, זה המינימום שבמינימום, כשאני מנטרל מהצעת החוק הזאת את המחלוקת הטריטוריאלית ואת המחלוקת של גוון ההסדרים המדיניים, כי הריבונות תהיה באשר היא תהיה, בכל הסדר שייכתב בעתיד. גם נעניתי מלכתחילה לפנייה של חברי כנסת לכך שהמספר יהיה רוב חברי הכנסת, 61 חברי כנסת, וזה בעקבות הערות של נציגות היועץ המשפטי לממשלה והיועץ המשפטי של הוועדה, ולא 80 חברי כנסת כמו שההיגיון אמר לי.

שינינו לתחומי מדינת ישראל בהגדרה ברורה; לרוב חברי כנסת, 61 חברי כנסת; הסרנו את נושא המכסה מתוך כך שסומכים על שיקול דעתם של ועדת החוץ והביטחון ושל שר הביטחון - במקרה הזה חשוב שהחוק הזה ייכנס לספר החוקים, הוא יבהיר שלא ניתן, בנושא כל כך מרכזי, להחליט בלי אישור מוקדם של רוב חברי הכנסת.

תודה רבה. מני מזוז, בבקשה.

אני מנסה לזכות בתמיכתה של יעל דיין.

אני מבינה שעניין המאה ירד.

זה ירד בהסכמה.

מה יש במקום זה?

שום דבר. נסמוך על שר הביטחון ועל ועדת החוץ והביטחון של הכנסת.

אני מתנגד להורדה, כי זה עלול להיות חרב פיפיות. גם בלי לקבוע מספר, זה צריך להיות משהו שיציין מספר קטן, שיהיה רק איחוד משפחות מדרגה ראשונה.

זה פרובלמטי, ושוחחתי עם ארבעה חברי כנסת שחתומים, שאמרו לי שזה התנאי שלהם לתמיכה.

אז אני אגיש הסתייגות.

אל תגיש הסתייגות, כי אם היא תיפול, זה יהיה משמעותי.

מני מזוז.

בזמנו ועדת השרים לחקיקה התנגדה לחוק למרות הודעה ברורה של הממשלה, שהיא מתנגדת באופן החלטי לזכות השיבה. ההתנגדות היתה משני טעמים: האחד - טעם כללי, שלא נוגע רק לחוק הזה, התנגדות מסורתית של כל הממשלות לחקיקה מהסוג שכובל את שיקול את הדעת במשא-ומתן; השני - נימוק משפטי. הנימוק הזה רוכך במידה משמעותית לאחר התיקון שנעשה, שהוריד מעין שריון מ-80 חברי כנסת ל-61 חברי כנסת.

הזכרתי בדיון הקודם שיש ספק משפטי רב אם הכנסת, בהצבעה שיכולה להיות מעשית, ברוב של שניים נגד אחד, יכולה לכבול בחוק רגיל את ידיה של כנסת אחרת, גם אותה עצמה, בהצבעה אחרת, אבל ודאי כנסת אחרת, בהוראות שקובעות שריונים מסוגים שונים, כשזה בחוק רגיל, להבדיל מחוק-יסוד.

אני אומר את זה בסימן שאלה, כי זה לא שריון של החוק עצמו, אלא דרישת רוב בהצבעה, כך שזה לא אותו דבר, ולכן אני לא יכול להגיד שזה פסול, אני רק מצביע על בעייתיות מסוימת שעלולה להתעורר בקשר לזה.

לגבי סעיף 3. לפי החוק במדינת ישראל, מאז ומתמיד, הסמכות לתת אשרות כניסה למדינת ישראל מכל הסוגים, החל מחוק השבות, יהודים לפי חוק השבות, וכלה בפלסטינים או עובדים זרים שנכנסים לישראל, איחוד משפחות, או סיבות הומניטריות, היא בידי שר הפנים. לא כל כך ברור לי מה הטעם כאן. אני יכול להבין אולי את הרצון באישור ועדת החוץ והביטחון, בגלל ההיבט הביטחוני-מדיני, אבל הסמכות לשר הביטחון נראית לי שלא במקומה.

סמכות לקבוע כללים, לא בכל מקרה הוא צריך.

הוא לא נותן את ההרשאה, הוא קובע את הכללים.

אני מציע שהסמכות תהיה לשר הפנים. אם הכנסת רוצה לערב את שר הביטחון, אפשר לכתוב "בהתייעצות" או "בהסכמה" עם שר הביטחון, אבל לא לשבש את הכלל שהשר הממונה במדינת ישראל על אשרות כניסה לישראל מכל הסוגים זה שר הפנים. אין פה שום צורך אמיתי, ואם רוצים ששר הביטחון יהיה מעורב, זה יכול להיות תקנות או כללים בהסכמתו, בהתייעצות אתו, זה יכול להיות באישור ועדת החוץ והביטחון כדי לתת לזה את הממד הביטחוני-מדיני, אבל הסמכות הבסיסית צריכה להיות של שר הפנים.

אולי אפשר להגיד "הממשלה".

אלן בקר, האם יש לך אינפורמציה כמה פלסטינים נכנסו לישראל במסגרת איחוד המשפחות בשנים האחרונות.

מספר הפליטים שהותרה שיבתם אל תוך ישראל, במסגרת איחוד משפחות, מאז קום המדינה מוערך בכ-70,000 איש.

זה במשך 52 שנה.

רובם המכריע הגיעו ב-1948-1950. זה לא התפזר באופן שווה.

המספר שנכנס ליהודה שומרון ועזה במסגרת איחוד משפחות, בין 1967 ל-1993 - 84,246. בין 1993 עד יוני 2000 - 30,328. סך-הכול 114,574 נכנסו באיחוד משפחות.

זה בערך 2,500 לשנה.

זה לא קבוע, זה בין עשרות למאות בודדות בשנה. זה לא באופן יזום. מדינת ישראל לא נותנת אשרות באופן יזום, אלא כפועל יוצא, בדרך כלל של נישואים. אם יש נישואים בין אזרח ישראלי לפלסטיני, שהוא לא אזרח ישראלי, בדרך כלל מהשטחים, אז מוגשת בקשה לאיחוד משפחות.

לפני שאנחנו פותחים את הדיון אני רוצה להודיע, שראש הממשלה הודיע לי שהוא תומך בהצעת החוק לאחר תיקונה.

מה התיקון?

מחיקת הסיפה של סעיף 3.

למה רק מטעמים הומניטריים, למה לא איחוד משפחות?

איחוד משפחות זה עניין הומניטרי.

יובל שטייניץ, בבקשה.

קודם כול, זו הצעת חוק מהחשובות ביותר בכנסת. שנית, אני לא מבין את דברי כבוד היועץ. כל חוק מעצם טיבו הוא מגביל, והוא מגביל גם את הממשלה, כמי שצריכה לציית לחוק. כל חוק שהכנסת מקבלת הוא חוק שמגביל את כולנו וגם את האקזקוטיבה. אין הבדל בין חוק אחד לחוק אחר. כל חוק, מבחינה מסוימת, מטרתו להגביל את כל אזרחי המדינה, את כל המנגנונים בה, כולל את הממשלה.

אמנון רובינשטיין, הדבר הכי טבעי בעולם הוא, שדווקא ברגע שקמה לנגד עינינו ישות, מדינה, רשות, בית לאומי לפלסטינים, ואין ספק שזה מה שקורה כרגע, בין אם אנחנו שמחים על זה או לא, ייקבע כלל ברור גם לגבי איחוד משפחות מטעמים הומניטריים, מאחר שכן מתקבל פה פתרון של שתי מדינות לשני עמים, או שתי ישויות לשני עמים. כמו שכאשר דרשנו איחוד משפחות יהודיות, דרשנו במדינת ישראל, אף פעם לא דרשנו איחוד משפחות יהודיות מברית-המועצות לאוסטרליה ואף פעם גם לא דרשנו את זה בשטחי ארץ-ישראל בעבר הירדן, אלא רק במדינת היהודים, כך איחוד משפחות פלסטיניות מטעמים הומניטריים ואחרים, אם הם רוצים צריך להיות, בתוך הישות או המדינה הפלסטינית.

גם אם היה נוהל כזה עד היום, דווקא היום, אם מוקמת ישות פלסטינית, שהיא בית לאומי לפלסטינים, ולצורך זה היא מוקמת, מדוע צריך להמשיך בכלל איחוד משפחות מטעמים הומניטריים בתוך ישראל, בתוך הבית הלאומי היהודי, ולא איחוד משפחות ערביות-פלסטיניות בתוך הבית הלאומי הפלסטיני. היום, כשיש לפלסטינים ישות לאומית משלהם, צריך להפסיק עם הנוהל הזה, בדיוק כמו שיהודים מתאחדים עם משפחותיהם בבית הלאומי היהודי.

כדי שהצעת החוק תעבור בכל זאת, אני רוצה להוסיף את המלים הבאות בסעיף 3, כדי שהחוק לא יהיה סתם מלים כתובות. במקום המלים "באישור ועדת החוץ והביטחון של הכנסת", אני מציע "באישור מיוחד של ועדת החוץ והביטחון של הכנסת". שנית, כתוב "כללים למתן אישורי כניסה למדינת ישראל ומגורים בה". אני מציע להוסיף את המלים הבאות: "למספר קטן של פליטים מטעמים הומניטריים של איחוד משפחות מדרגה ראשונה בלבד".

חשוב לי שהצעת החוק תעבור בהסכמה, לכן אני מציע שנשאיר את הכול בידי הדמוקרטיה. העירו כאן הערה לגבי זהות השר, ואמר אמנון רובינשטיין שאולי נכתוב "הממשלה", נראה לי שאפשר לומר כך: רשאית הממשלה לקבוע, באישור רוב חברי הכנסת, כללים וכן הלאה.

כללים לא מתקשרים למליאה, אלא לוועדה. בסעיף 2 כתוב "אישור".

אני מציע שגם סעיף 3 יאושר על-ידי רוב חברי הכנסת.

קשה לי לאמוד כרגע את המשמעות המעשית. הרי כל אחד מעיר כאן הערות על רקע המשמעות המעשית שעלולה להיות, אין כאן ויכוח עקרוני.

אני מוכן להשאיר "שר הביטחון".

אני, שלא כראש הממשלה, מתנגדת להצעת החוק. אני מתנגדת לכל החוקים שכובלים את הידיים, שקובעים את המדיניות מראש. אני חושבת שהכנסת מפרקת את עצמה בעניין הזה, גם אם המטרה לחזק אותה.

לגבי השר, אני מציעה שבכל זאת זה יהיה שר הפנים, כי כאן אנחנו מערערים מערכת שלמה שקיימת.

זה כללים, זה לא אשרות כניסה.

אני אשמח מאוד אם זה יהיה בהתייעצות. מאחר וועדת החוץ והביטחון קובעת את הכללים, אז אם זה מחייב את שר הפנים בהתייעצות עם שר הביטחון, זה עדיף על הממשלה. הממשלה היא אומנם אקזקוטיבה, אבל צריך מישהו אופרטיבי. יהיו תקנות, הן יאושרו על-ידי ועדת החוץ והביטחון, ושר הפנים בהתייעצות עם שר הביטחון, אם אתם רוצים.

באישור ועדת החוץ והביטחון, בהתייעצות עם שר הביטחון.

השר.

שר הפנים.

אז צריך ועדת הפנים וועדת החוץ והביטחון.

אין צורך. יש תקנות וכללים שנקבעים על-ידי ועדה כזאת או אחרת.

'"השר' - שר הפנים", "שר הפנים בהתייעצות עם שר הביטחון". סעיף 2 מקובל. בסעיף 3, על אף האמור, "באישור ועדת החוץ והביטחון". אני מבקשת מהמציע לשקול את הדברים.

את אמרת מראש שאת מתנגדת. כל כך ניסיתי לזכות בתמיכתך. גילית את הסוד מהתחלה, אז אין לי אפילו התלבטות בעניין.

ישראל כץ, ראש הממשלה תומך בהצעת החוק, ואנחנו מבקשים כמה שינויים בהצעת החוק, ואנחנו תומכים בו, למרות שאני מתנגדת.

הוא לא ביקש את השינוי הזה.

זו הצעת חוק שאתם מבקשים להעביר. אנחנו, ביותר רצון או פחות רצון, לא מתנגדים לו. לגמרי טבעי שיש בקשה לשינויים.

יש בקשה של היושב-ראש וחברי הכנסת שטרית, פריצקי ורומן ברונפמן, והסכמתי למחוק את המספר 100.

זו היתה הפשרה.

את מבקשת לכתוב ועדת החוץ והביטחון בהתייעצות עם השר?

לא, אני רוצה שבהגדרה של השר, כמו שנהוג בכל מדינה מתוקנת, לגבי כניסה ויציאה, שיהיה שר הפנים. במקרה שיש היבט ביטחוני, יהיה שר הפנים בהתייעצות עם שר הביטחון.

זו לא צריכה להיות ועדת החוץ והביטחון, זו צריכה להיות ועדת הפנים. אני מסכים עם מה שאת אומרת, אבל שר הפנים, בהתייעצות עם שר הביטחון ובאישור ועדת הפנים.

אנחנו מדברים על כניסה למדינת ישראל, אנחנו מדברים על איסור כניסה והיתר בתנאים מיוחדים. לא הייתי רוצה לראות את כל המנגנון הזה עובר למשרד שלא עוסק בעניין. אני מסכימה עם שאול יהלום, הייתי מעבירה את כל העניין לתחום הפנים, לרבות ועדת הפנים. הייתי כותבת שר הפנים, בהתייעצות עם שר הביטחון, כי יש כאן היבט בטחוני, אבל את התקנות עצמן, כפי שזה נעשה היום. מי קובע היום איחוד משפחות?

שר הפנים.

בהתייעצות עם שר הביטחון.

זה לא עניין של התייעצות. כניסה לישראל מכל הסוגים זה באישור שר הפנים.

מדובר פה על אישור תקנות, לא מדובר על הביצוע בפועל.

התקנות קובעות את הכללים.

אתם רוצים שיהיה כתוב, ועדת החוץ והביטחון בהתייעצות עם שרי הביטחון והפנים?

הפוך.

שר הפנים בהתייעצות עם שר הביטחון, באישור ועדה.

בהגדרת השר יהיה כתוב: שר הפנים בהתייעצות עם שר הביטחון. בסעיף 3 יהיה כתוב "רשאי השר לקבוע, באישור ועדת החוץ והביטחון של הכנסת", והייתי מכניסה את ועדת הפנים.

אני מציע שנאשר עכשיו את ועדת החוץ והביטחון ולקראת קריאה שנייה ושלישית זה לא ייחשב נושא חדש.

עכשיו הדיון לקראת קריאה שנייה ושלישית.

רבותי, לא מדובר באיחוד משפחות רגיל, פה מדובר בשאלה שיש בה גם שיקולים הומניטריים וגם שיקולים ביטחוניים.

כמה יהודים יוכלו לשבת ברשות הפלסטינית במסווה של טעמים הומניטריים?

נכתוב: "השרים - שר הפנים בהתייעצות עם שר הביטחון", ו"רשאים השרים לקבוע, באישור ועדת החוץ והביטחון של הכנסת וועדת הפנים, כללים למתן אישורי כניסה".

ועדה משותפת של ועדת החוץ והביטחון וועדת הפנים.

ישראל כץ, אם תכתוב כך, צריך יהיה לעשות שני הליכים, צריך יהיה לעשות גם ועדה משותפת.

אני לא רוצה ועדה משותפת.

אני שוחחתי עם ארבעה חברי כנסת מהחותמים, והיה נוסח מוסכם, ועל הנוסח המוסכם הזה הבטחתי שלא תהיה סחבת ושנגמור את הדיון.

לשם מה התכנסנו?

אני עובר להצבעה. יש הצעה אלטרנטיבית, והיא, שהשר יהיה שר הפנים, בהתייעצות עם שר הביטחון. מי בעד שיישאר שר הביטחון ומי בעד שזה יהיה שר הפנים, בהתייעצות עם שר הביטחון?

מבחינה חוקתית זה שר הפנים, זה לא שר הביטחון.

אני מוכן לתיקון הזה.

שר הפנים בהסכמה עם שר הביטחון.

מי בעד הצעת הפשרה שהשר יהיה שר הפנים בהסכמה עם שר הביטחון?

הצבעה
בעד הצעת הפשרה - רוב
נגד - 1
אושר הנוסח שהשר יהיה שר הפנים בהסכמה עם שר הביטחון.

מי בעד שהוועדה תהיה ועדת החוץ והביטחון כמו שכתוב בהצעת החוק?

הצבעה
בעד סעיף 3, כנוסח הצעת החוק - 9
נגד - 1
אושר סעיף 3, כנוסח הצעת החוק.

תשעה בעד, אחד נגד.

מי בעד העברת הצעת החוק לקריאה שנייה ושלישית? מי נגד? מי ננמע?

הצבעה
בעד אישור הצעת החוק - 10
נגד - אין
נמנעים - 1
אושר להעביר את הצעת חוק שריון שלילת זכות השיבה, התשס"א-2000,
של חבר הכנסת ישראל כץ וקבוצת חברי כנסת, בהתחשב בתיקונים.

עשרה בעד, אחד נמנע.

תודה רבה. הישיבה נעולה.

הישיבה ננעלה בשעה 9:35