פרוטוקולים/ועדת חוקה/2446



5
ועדת חוקה חוק ומשפט
26.12.2000

פרוטוקולים/ועדת חוקה/2446
ירושלים, ז' בטבת, תשס"א
2 בינואר, 2001

הכנסת החמש-עשרה נוסח לא מתוקן
מושב שני




פרוטוקול מס' 251
מישיבת ועדת החוקה חוק ומשפט
יום שלישי, כ"ט בכסלו התשס"א (26 בדצמבר 2000), שעה 10:30

חברי הוועדה: אמנון רובינשטיין – היו"ר
קולט אביטל
בנימין אלון
יעל דיין
שאול יהלום
אליעזר כהן
יצחק כהן
יוסף לפיד
ענת מאור
דני נווה
דליה רבין-פילוסוף
ראובן ריבלין
יובל שטייניץ
נתן שרנסקי

שר המשפטים יוסי ביילין
עו"ד מני מזוז - משנה ליועץ המשפטי לממשלה
פרופ' רות לפידות - מומחית
פרופ' קלוד קליין - מומחה
פרופ' דוד קרצ'מר - מומחה
עו"ד אלן בקר - יועץ משפטי, משרד החוץ

שלמה שהם

דורית ואג

אביגיל זכאי

1. הצעת חוק יסוד: הממשלה (תיקון – סייג לחתימת הסכם), של
חה"כ בנימין אלון וקבוצת חברי הכנסת (פ/2221);

2. הצעת חוק יסוד: הממשלה (תיקון – סייג לחתימת הסכם), של
חה"כ דני נווה (פ/2251) – דיון.

הממשלה (תיקון – סייג לחתימת הסכם)

הממשלה (תיקון – סייג לחתימת הסכם)

אני פותח את ישיבת הוועדה. הנושא שלנו שתי הצעות חוק של חברי הכנסת בני אלון ודני נווה – הצעת חוק יסוד: הממשלה (תיקון – סייג לחתימת הסכם). אני רוצה להביא לתשומת לבכם שאנחנו מתכוונים לפרסם את הדיונים האלה בחוברת של ועדת החוקה, כמו את הדיונים על הבחירה הישירה.

כפי שכבר הודעתי לא תהיה היום הצבעה בגלל הסיבות הבאות: לפי תקנון הכנסת במשך שנים יושב-ראש ועדה יכול היה למשוך את הדיונים עד אין סוף. בכנסת ה-12 יזמתי הגבלה לשישה חודשים, שחלה גם עלי, שנעשתה לאחר התייעצות עם ועדת הכנסת כדי לאפשר דיונים יותר רציניים מצד אחד; מצד אחר לא לקבור הצעות חוק. בכניסתי לתפקידי הנהגתי כאן קדימות להצעות חוק לפי סדר הגשתן כדי למנוע שרירות ופעולות פוליטיות. לפי הסדר הקיים עוד לא הגיע תורה של הצעת החוק הזאת אבל א. קיבלתי בקשה של שליש מחברי הוועדה לקיים דיון דחוף. ב. הנושא של הצעת החוק נוגע לימים אלה ולכן אני מקיים את הדיון.

החריגים היחידים שעשיתי לגבי הענין של הסדר נבעו מהנושא של הבחירות, דהיינו, ברגע שהתפטר ראש הממשלה והוכרז על בחירות לראשות הממשלה – בזמנו חשבנו שגם על בחירות לכנסת – העברנו רק חוקי בחירות, בדרך כלל בהסכמה כללית, ולא העברנו שום חוקים אחרים, בוודאי לא חוקים שנויים במחלוקת.

אני רוצה להזכיר לחברי הוועדה שגם חוקים שאני יזמתי, גם חוקים שהוועדה יזמה, כולל החוק הכי חשוב בעיני חוק יסוד: החקיקה, לא הבאתי אותו למליאה מפני שאני חושב שלא צריך להביא דברים כאלה ערב בחירות אלא לחכות ולראות מה תהיה הקואליציה החדשה.

הנימוק העיקרי הוא זה. בזמן שהוגשה הצעת החוק הזאת היה מצב שראש הממשלה היה במיעוט בכנסת וניהל משא-ומתן ולחברי הכנסת לא היתה תרופה אחרת. מאחר שהבחירות בפתח התרופה היא לדעתי בבחירות, גם ההצהרה של מועמד הליכוד לראשות הממשלה שהוא לא יקבל שום הסכם מסירה כל מכשול. היתה טענה – שאני יכול להבין אותה – שגם אם הסכם לא מתאשרר על-ידי הכנסת כפי שנדרש היום בחוק יסוד: ירושלים, ובחוק של יהודה הראל פקודת סדרי שלטון ומשפט, גם אז הוא יוצר מציאות בינלאומית לא נוחה לישראל אם ראש הממשלה חותם על כך ערב בחירות. ברגע שברור לקהיליה הבינלאומית, לצד הפלשתיני, לצד הערבי ולציבור הישראלי שיש כאן שתי גישות שונות ושההכרעה תיפול בבחירות, אני חושב שצריך לתת לציבור לומר את דברו ולהמשיך את הדיון הזה בצורה רצינית.

אמרת שערב בחירות לא עושים הסכמים, או שערב בחירות לא מביאים חוקים שמגבילים הסכמים?

ערב בחירות אני לא יכול להעביר את זה במהירות.

זה גם הפוך, ערב בחירות גם אי-אפשר להעמיד את המדינה בפני זה. אם ראש הממשלה יצהיר כאן שעד הבחירות הוא לא הולך לחתום אני בטוח שבני אלון וכל חבורתו – שאנחנו שייכים לה – יוותרו על החוק.

שמעתי שחברת-הכנסת לימור לבנת פנתה בענין זה ליועץ המשפטי לממשלה.

גם אני פניתי לפני שבוע, עוד לא קיבלתי תשובה. היועץ המשפטי ענה לי בעל-פה שהזירה היא פרלמנטרית.

אם אתמול אמר פרופ' אבינרי שראש הממשלה מצמיד אקדח לרקתה של הדמוקרטיה הישראלית, תפקידה של הכנסת הוא להציל את הדמוקרטיה הישראלית.

אני רוצה ללכת בדיון מסודר וגם יש לנו אורחים חשובים שזמנם קצר.

חבר-הכנסת אלון, חבר-הכנסת נווה, תציגו את הצעת החוק שלכם. אחריכם נשמע את שר המשפטים ואת האורחים שלנו.

אני שמח על הכינוס הזה. אני מצר על כך שכבר בהזמנה נאמר שיהיה דיון ולא תהיה הצבעה. מן הראוי היה שאם 61 חברי כנסת מבקשים לזרז הליך של חקיקה, זה הכנסת אומרת את דברה כי רוב של 61 זה הכנסת. אני יודע שזה נקבע כך לסדר-היום ולא נערך גיוס לא לכאן ולא לכאן, לכן לא נותר לי אלא להביע את מורת רוחי על כך. אני גם יודע שלא אדוני אשם בכך אלא גבוה מעל גבוה שאומר: ראש הממשלה.

האם יושב-ראש ועדת החוקה אינו עצמאי והוא מקבל תכתיבים מראש הממשלה?

לא שוחחתי על כך עם ראש הממשלה.

יושב-ראש הכנסת.

שוחחתי עם יושב-ראש הכנסת ועם חלק מחברי הוועדה אבל לא עם ראש הממשלה.

אפשר לטעון שבמצב החוקי הקיים יכול ראש הממשלה לחתום הסכם גם אם 119 חברי כנסת יהיו נגדו, לכן אנחנו כאן כדי לשנות את החוק. אינני מסתיר את העובדה המצערת הזאת.

יתרה מזאת, בתשנ"ב, אדוני היושב-ראש, כשאתה הגשת יחד עם עוד שלושה חברי כנסת את חוק יסוד: הממשלה – שאותו אנו רוצים לשנות עכשיו – הכנסת סעיפים משמעותיים שלא נכנסו לחוק שאם הם היו היום בתוקף וגם בחוקה של רייכמן ואחרים, הצעת החוק הזאת היתה מיותרת מעיקרה.

זה נכון.

אנחנו לא מדברים על תיקון מחטפי, אנחנו מדברים על מצב שקונסטיטוציונית היה אמור להיות שונה. בחוק יסוד: הממשלה, הצעת דרך – בדקתי, ובזמנו היתה הצעת חוק פרטית שלך - בה מעבירה מדינה דמוקרטית אמנה בינלאומית, מערך היחסים בין הכנסת לבין הממשלה ביחס לאישרור אמנה בינלאומית, ואיך צריך הדבר לעבור בצורה מתוקנת מלכתחילה. כיוון שהדבר הושמט, והיום אין שום צורך חוקי באישור של הכנסת, יש נוהג ציבורי ששטרית העלה – אחר-כך זה הופיע בחוות דעת של בן-יאיר – נוהג שמביאים לכנסת לאישור. הסמכות נשארה, לא אכניס ראשי בין הרים גדולים, אני רואה כאן את כל הפרופסורים שעסקו בנושא וכתבו עליו.

דבר ראשון, אם חפצי חיים אנחנו אפשר וצריך לתקן את חוק היסוד הזה. מצדי זה לא צריך היה להיות צמוד למתח הפוליטי הקיים עכשיו. אם לא נעשה את זה, נחזה באלימות שתיצור כאן כאוס ואנרכיה ומציאות של מחטפים של ראש ממשלה מצד אחד, ושל זעם ציבורי מצד אחר. אין לי ספק שפוליטית ברק שוגה שגיאה גדולה כי בסך הכול הוא מוציא מרבצם הרבה מצביעים שיבואו להצביע נגד – מצביעים שכך היו אדישים – והוא יקבל את דבר העם בבחירות שהן קרובות מאוד. אני חושב שמה שיקרה אז הוא שהעם יאמר את דברו בצורה טוטלית לא רק נגד ההסכם, אני מפחד שזה גם יכול להוביל למסקנות אנטי-דמוקרטיות בכלל.

כלומר, אם הדמוקרטיה מנוצלת בצורה צינית כשנותרים גם חברי מפלגת המרכז, אני מניח שכל "ישראל אחת" מאחוריו, למעט "גשר", אז יש 24 חברי כנסת ועוד 3 מן המרכז. אם עם 27 חברי כנסת אני כשר בזכות זה שהחוק עדיין לא שונה, ואני מעכב את שינוי החוק ככל שאני יכול באמצעות הממסד שיש בידי, אם זה אפשרי, בל נצפה מאריק שרון ומאתנו להיות אצילים ולומר: את אשר תגזור הממשלה הזאת תכבד הממשלה הבאה.

לא ביקשתי את זה.

מה שקורה כאן הוא כוח מול כוח, הכול בשפה דיפלומטית, ממש הכול חוץ ממכות. מצהיר אריק שרון, יצהירו כל חברי הכנסת: בבקשה, תחתמו לכם על כל הסכם שאתם רוצים אבל כל מה שאתם חושבים לא שרירין, לא קיימין, בטלים ומבוטלים מעיקרא, אין לזה שום ערך. אנחנו נגיע לאנרכיה שממשלה לא מכבדת החלטות של ממשלה קודמת כי היא חושבת שהממשלה הקודמת מנצלת את הדמוקרטיה ואת החוק בצורה שאצלנו בהלכה קוראים לה "נבל ברשות התורה" – ביטוי של הרמב"ם – יש גם נבל ברשות החוק, כשר אבל מסריח ככל נבלה. מי שלא רגיל לביטויים האלה מזדעזע, אני לא מתכוון חלילה, אישית, לאדם מסוים.

זה ביטוי פרלמנטרי.

אם חפצי חיים אנחנו, עלינו לעודד תיקון של החוק ולהעביר אותו בקריאה שניה ושלישית.

הערה עניינית אחת. מכובדי היושב-ראש, בספרך אתה מביא את הנושא של אמנות בינלאומיות וסוקר את הדברים ולא אגזול את פרנסתם של הפרופסורים פה. בדיון המלומד בשאלה מי יורש את סמכות הכתר האם הממשלה או הכנסת, אני חושב שהכנסת היא זו שאמורה לרשת את הסמכות שהיתה למנדט הבריטי. הרציו היחיד שאני יכול למצוא מנוסח בדברים של השופט חיים כהן כשהוא אומר שבין כך אם מדובר באמנות הייתי אומר אקזקוטיביות שיש להן השלכה לחקיקה והן כאילו הופכות להיות חלק מן החקיקה, הנוהג שהיה ראוי שיהיה הוא כמו בסנאט בארצות-הברית ובמקומות אחרים, שראש המדינה יודע שהאמנה לא מכובדת על-ידי אמריקה אלא אם כן שני שליש מהסנאט יאשרו אותה ואז מראש ההתייחסות היא כזאת וזה הופך חלק מן המערך החקיקתי וגם חברי הכנסת מתייחסים לזה בצורה כזאת. גם אני שחולק על כל הסכמי אוסלו – אתה עד שניסיתי להביא חוק שיש לו השלכה – ניסיתי להראות שזה לא סותר את הסכמי אוסלו כי גם אם חבר כנסת הוא נגד הסכם הוא יודע שהוא לא חי בבועה וגם אם חוקית ובאופן יבש הסכמים בינלאומיים לא הופכים להיות חלק ממערך החוק הישראלי זה הגיוני שדבר זה יהיה, כל שכן שמדובר בהסכם - לפחות ממה שידוע – שיש בו נגיעה ישירה לחוקים קיימים.

אנחנו מוליכים שולל את ערפאת – שלא איכפת לי להוליך אותו שולל ולנקום בו מידה כנגד מידה – ואת כל העולם כולו. הרי התקבל כאן חוק שיהושע מצא הוביל אותו, ולא רק כמו בחוק של יהודה הראל, שאם מישהו רוצה לשנות משהו מהגבולות הריבוניים של הגולן ושל ירושלים שהכנסת החילה עליהם את החוק צריך 61 ומשאל-עם כשיקבעו משאל-עם אבל משאל-עם עדיין לא רלוונטי; לא רק זאת, בחוק שהתקבל כאן ברוב גדול ועצום שגם "ישראל אחת" השתתפה בו, יש איסור על העברת סמכויות.

סמכויות מוניציפליות.

לא תועבר בין בדרך קבע ובין לשעה סמכות כלשהי הנתונה למדינה, בין אם סמכות עירונית כלשהי הנתונה לעיריית ירושלים, בין אם זה משטרה או כל גוף שעובד, אפילו זמנית. אי-אפשר לומר שהמשטרה בירושלים לא אחראית אפילו שבוע על הר-הבית. זה המצב החוקי הקיים.

האם יודע קלינטון, האם יודע כל העולם שהסכם בינלאומי שנחתם הוא בטל מעיקרו כל עוד הכנסת לא משנה חוקים שהיא קיבלה ברוב עצום? הואיל והשיטה קיימת, בדקדוקי עניות אפשר להגיד: בסעיף 40 לחוק יסוד: הממשלה אין הגבלת סמכות לממשלה. זה דבר לא ראוי ואני חושב שמן הראוי שתהיה הגבלה. יש אנשים שהם חיים, יש לא עלינו אנשים מתים, ובאמצע קורה לצערנו שיש אנשים מוגבלים, גם בחוק. יש מציאות של חי, יש מציאות של מת, ויש מציאות של מוגבל – גם בממשלה. אני יודע שזה לא נמצא בחוק הקיים ולכן אני רוצה לתקן את זה.

אם ראש ממשלה שמביעים בו אי-אמון – לא ברק – ראש ממשלה ש-119 חברי כנסת הביעו בו אי-אמון, רשאי לפי החוק הקיים לחתום על הסכם בינלאומי, היעלה על הדעת? הוא יכול לחתום, אין שום הגבלה. זה דבר שאנחנו לא יכולים לקבל אותו.

הוא רשאי לחתום, לא לאשרר.

אולי הנשיא, אני לא רוצה להיכנס לזה.

אם כמה מהחברים פה יאמרו שלא מקובל עליהם לסייג סמכות של ממשלה שאיבדה את הרוב והיא לזמן מסוים ממשלת מיעוט, אני יכול להבין את זה. אבל שיאמרו לי שאין זה הגיוני לסייג סמכות של ראש ממשלה שהביעו בו אי-אמון על רקע מדיני או על רקע אחר? או שיאמרו לי שאין זה הגיוני שתסויג סמכות של ראש ממשלה שהתפטר, כשל כוחו ולא יכול לשאת יותר בעומס? החוק הוא באמת חסר. החוק מתייחס רק לראש ממשלה שהועבר מכהונתו מחמת עבירה, או שלא מחמת עבירה כשאחד השרים מחליף אותו מיידית. אז הוא באמת לא יכול לחתום אבל כל שאר העזיבות של ראש הממשלה אין עליהן שום הגבלת סמכות.

לכן אני קורא לכל חבריי לפתוח את הראש, ולמרות שאנחנו עוסקים בשמאל וימין, ב"שלום" במרכאות כפולות, ובמלחמה במציאות ללא שום מרכאות, ולנסות להתייחס קונסטיטוציונית נכון לנושא הזה ולהבין שכל עוד החוק הזה שריר הוא חייב סייג הגבלת סמכות אם ראש ממשלה איבד את הרוב, או לפחות, אם ראש ממשלה פוטר, התפטר והובע בו אי-אמון.

ייתכן שבשבוע הבא זה יהיה רלוונטי, אולי תעבור בכנסת החלת הרציפות של ביטול חוק יסוד: הממשלה.

אני מבקש להקדים את דבריו של חבר-הכנסת שאול יהלום מכיוון שתוך זמן קצר מאוד הוא צריך לצאת להלוויית אמו של חבר-הכנסת יצחק לוי שהיה חבר חשוב מאוד בוועדת החוקה. דרכך נשלח גם את השתתפותנו בצערו.

בבקשה, חבר-הכנסת דני נווה.

לסוגיה שאנחנו מדברים עליה יש שני מישורים, יש עוד מישור שאולי לא שייך לשולחן הזה והוא המישור המדיני, פוליטי ולאומי. השאלה היא האם במצב הנוכחי – אובייקטיבית - כשיש לנו ראש ממשלה חלש שנמצא במיעוט הוא יכול לנהל משא-ומתן ולהשיג את ההסכם הטוב ביותר למדינת ישראל בתנאים שהוא נמצא בהם באופן אישי? בלי קשר לגישה אם אתה מסכים עם ראש הממשלה או לא המסקנה ההגיונית היא שלא. כשאתה יושב במשא-ומתן עם הפלשתינים בסוגיות כל כך כבדות משקל, אולי "ה"סוגיות המכריעות לעם ישראל, כשבמצב הנוכחי ראש הממשלה נמצא בנקודת חולשה פוליטית וכנראה עם הפסד צפוי בבחירות, בוודאי שהוא לא מסוגל להשיג את ההסכם הטוב ביותר לעם ישראל או למדינת ישראל.

אבל לא זה נושא הדיון כאן. אני רוצה להתמקד בהיבטים הקונסטיטוציוניים של הסוגיה שאנחנו עוסקים בה כאן. יושבים כאן לפחות שניים ממוריי, פרופסור רות לפידות ופרופסור קלוד קליין ואני רוצה לנסות להיכנס לאווירה המשפטית קונסטיטוציונית. ראש ממשלה שהתפטר מעל הדוכן - שלא רק שנמצא במיעוט בכנסת אלא ברור שאין לו רוב, זו עובדה שאינה נתונה לוויכוח פוליטי – מה בעצם הוא אמר בהתפטרותו? הוא אמר לכנסת ולעם בישראל: אני לא יכול לנהל יותר את המדינה במצב הנוכחי כי אין לי רוב בכנסת ואני מבקש את אמונו המחודש של הציבור. אישית, אני מאמין שהציבור לא יתן לו את אמונו המחודש, אבל לשיטתו של ראש הממשלה, שמצפה לאמון מחודש מהציבור, האם יכול ראש ממשלה כזה, שאמר: קחו את המנדט שלי בחזרה ותגידו לי אם אני יכול לקבל אותו, האם ראש ממשלה כזה יכול בכלל מבחינה קונסטיטוציונית לקבל הכרעות כל כך חשובות ומהותיות?

יש תחומים בחיים שלנו שהיועץ המשפטי לממשלה, בצדק, נתן לגביהם חוות דעת. בחוות דעת שהופצה בין משרדי הממשלה קבע היועץ המשפטי לממשלה שבמציאות שבה אנחנו נמצאים שרי הממשלה וראש הממשלה אינם יכולים לעסוק במינויים מסוגים שונים, אי-אפשר למנות היום דירקטורים בחברות ממשלתיות. במציאות הקונסטיטוציונית הפרלמנטרית שבה אנחנו נמצאים אסור למנות דירקטורים אבל מותר לחלק את ירושלים. שכל ילד ברחוב, לא הפרופסורים, יגידו: האם הדבר הזה מתקבל על הדעת, האם זה הגיוני? אם נהיה ישרים עם עצמנו, אני מציע שננתק את עצמנו מנקודת השקפה פוליטית ערכית מה אנחנו חושבים על תוכנו של ההסכם שעליו מדובר גם לשיטתו של מי שחושב שברק צריך לעשות את ההסכם בפרמטרים שמוצגים היום בכנסת.

בהצעת החוק שלי יש שוני אחד מהצעת החוק כפי שהוצגה על-ידי חבר-הכנסת בני אלון. בהצעת החוק שלי הוספתי שראש ממשלה, או ממשלה שמורכבת מסיעות שאין להן רוב, לא תהיה רשאית לחתום על ההסכם. השוני שהכנסתי: אלא אם כן החליטה הכנסת מראש, ברוב של חבריה, להסמיך את הממשלה לחתום על הסכם כאמור. גם התנאי הזה לא מתקיים היום, על פניו גם לא יכול להתקיים. לא בכדי ברק לא בא היום לכנסת ואמר: במציאות הזה אני מבקש שהכנסת תיתן לי את האישור להמשיך הלאה. כי הוא יודע שהרוב הזה אינו מצוי בידיו.

בסדר, יבוא ראש הממשלה עם ההסכם שיגובש, בין אם הוא ייחתם פורמלית ובין אם לא ייחתם פורמלית, וישאיר אותו להכרעת העם. אני רוצה להזהיר מפני הדבר הזה מפני שמי שאומר את זה, גם אם על פניו הטיעון הזה נשמע הגיוני, זו יצירת מציאות מסוכנת מבחינה מדינית ולאומית. אם ראש הממשלה יבוא עם הסכם על הרקע שאין לו רוב בכנסת, וקרוב לוודאי שאין לו רוב בעם להסכם הזה, וינסה לומר: זה ההסכם, עכשיו תאשרו אותו או לא תאשרו אותו – זה עלול להכניס את מדינת ישראל לתסבוכת מדינית ובינלאומית בלתי רגילה. כולנו יודעים זאת ולא ניתמם. מה עוד שעל-פי כל חוות הדעת המשפטיות – שאני מניח שיש עליהן הסכמה – בכל מקרה ההסכם הזה יהיה טעון אישור הכנסת ולא משנה מי ינצח בבחירות, ובכנסת בהרכבה הנוכחי אין רוב להסכם כזה. אני רוצה לשאול את מר ברק מה יקרה אז? תבוא עם הסכם שלא יאושר על-ידי הכנסת ותהיה פה קטסטרופה מדינית ובינלאומית בלתי רגילה כשהכול נובע מזה שראש ממשלה שנמצא במיעוט מנהל משא-ומתן ומקבל הכרעות כאלה. לכן אנחנו פה. באנו לתקן תיקון קונסטיטוציוני חשוב מאוד ובעל ערך.

בבקשה, חבר-הכנסת שאול יהלום.

נמצאים כאן אנשי משפט יותר מקצועיים ממני אבל אנחנו יודעים שבית-המשפט העליון קבע הלכה שכאשר אנחנו מסתכלים בחוק, לא רק החוק היבש והפורמליות עומדים למבחן אלא צריך לשקול את הדברים במבחן הסבירות. נאמר כאן שיש שלושה גורמים שעומדים נגד הענין של חתימת ההסכם המדיני ברגע זה: 1. ממשלת מיעוט; 2. תקופת הבחירות; 3. התפטרות ראש הממשלה כשהוא בעצמו אמר: אני מתפטר על הנושא המדיני כדי לקבל אמון או לא לקבל אמון. אני הייתי מוסיף דבר רביעי: הממשלה, שלכאורה מלווה את ראש הממשלה שלפי החוק היבש צריכה לקבל את אמון הכנסת, מחציתה בערך קיבלה את אמון הכנסת כי מחציתה התפטרה. אפילו אי-אפשר לומר שהממשלה המקורית בהרכב של רוב או מיעוט קיבלה את אמון הכנסת. יש כאן ארבעה גורמים שאומרים לפי מבחן הסבירות שאנחנו צריכים לעשות כאן מעשה.

מה היה קורה אם היום לא היתה פגרה בכנסת? זה היה יותר פשוט, היינו הולכים בשלבים בחוק. למה הולכים לפגרה שנכון לרגע זה אינה חוקית?

היא מתחילה ביום שלישי הבא.

הפגרה אינה חוקית בגלל שהחוק המאפשר לצאת לפגרה הוא חוק שצופה את כל האפשרויות פחות האפשרות של בחירות לראש הממשלה.

היה על זה תיקון לחוק.

הוא עדיין לא התקבל.

הוא יעלה ביום שני עם הלינקייג' שנוכל להמשיך את החקיקה.

מה ההיגיון לצאת לפגרה בבחירות? אנחנו לא יכולים לעבוד בכנסת? כל הרציונל אומר שבתקופת בחירות השיקולים אינם לגופו של ענין ומה שהכנסת תעשה בתקופת בחירות יהיה פופוליסטי עם הסתכלות ליום הבחירות. אבל אי-אפשר לאחוז את החבל בשני קצותיו: מצד אחר לומר: אני לא מחוקק כי הכנסת בפגרה בגלל פופוליזם; אבל מצד אחר הממשלה מנצלת את זה ועושה משא-ומתן מדיני בגלל פופוליזם. אחת מן השתיים: אם תקופת בחירות אומרת שיש פופוליזם, גם הממשלה צריכה להפסיק. אין לי ספק שרוב שיקוליו של אהוד ברק היום הם פופוליסטיים. אי-אפשר לעשות את שני הדברים גם יחד.

מכל זה צריך לראות מה התועלת והנזק למדינה. גם כאן אי-אפשר לאחוז את החבל בשני קצותיו. אם ראש הממשלה לא גרם להתפטרות הכנסת לפי סעיף 23, אלא לפי סעיף 22, והוא הולך רק לבחירות על ראשות הממשלה, במו ידיו הוא אומר: אחרי הבחירות הכנסת הזאת תישאר. זאת אומרת, כל אחד מ-61 חברי הכנסת יהיה נגד ההסכם ואף אחד מהם לא מבטל את חברותו בעוד חודש-חודשיים. לכן ברור לכול שההסכם כפי שהוא מצטייר לא יתקבל.

איזה מנהיג ערבי, ערפאת, בנו או נכדו, יעשה אתנו הסכם שלא יאושר אם לא נצא מאותה נקודת מוצא? הרי אם הוא יזוז קצת יותר מהנקודה הזאת ירצחו אותו ויגידו: אחרי מה שנתן לך ברק אתה מסכים לקבל פחות? לכן, לכאורה, אם ממשיכים לעשות את ההסכם הזה הוא סותם את הגולל על כל אפשרות של שלום בעתיד.

הנזק למדינה, הענין המוסרי ומבחן הסבירות של החוק מתחייב המינימום. אם ראש הממשלה אינו מתחייב להפסיק את המשא-ומתן, צריך להמשיך בחקיקה מואצת של החוק.

בבקשה, שר המשפטים.

בדברים שהועלו כאן היה עירוב בין שני דברים שונים זה מזה. דבר אחד, האם ניתן בכלל לממשלת מיעוט לקבל החלטות לגבי הסכמים בינלאומיים ואמנות. הדבר השני, האם נכון שערב בחירות ממשלה תהיה עסוקה במשא-ומתן כזה ובחתימה על הסכמים. אלה שני דברים שאולי הם דומים בהקשר שנקלענו אליו אבל הם שונים מאוד מבחינה חוקתית.

לענין של ממשלה לפני בחירות. יש כאן סעיפים 31 ו-32 שאני מקווה שיתבטלו עם ביטול החוק כולו, אבל כל עוד החוק הזה קיים נאמר במפורש על-ידי המחוקק - הוא לא ישן באותה שעה - שלממשלה גם לפני בחירות יש סמכויות של ממשלה בדרך כלל. היועץ המשפטי לממשלה החליט שבדברים מסוימים, למשל בנושא של מינויים שיש להם אופי פוליטי, או שאפשר לנצל אותם באופן פוליטי, שהם לא יתקיימו.

לפני בחירות, חצי שנה או שנתיים לפני בחירות – כל אחד יכול להציע את המועד הנכון – אפשר להציע שממשלה תפסיק לתפקד, זה לגיטימי להציע את זה. אני מניח שאתנגד לזה אבל זו הצעת חוק שונה לחלוטין. כאן מדובר בכך שממשלה שהיא ממשלת מיעוט היא ממשלה נכה, או מדינה נכה כתוצאה מזה, שמונעת מעצמה את היכולת לקבל החלטות. בציור שאנחנו מציירים לעצמנו ממשלת מיעוט היא איננה בהכרח ממשלה שהתחילה כממשלת רוב ולקראת סיום הכהונה היא מאבדת את הרוב הזה. ממשלת מיעוט יכולה להתחיל את הקריירה שלה כממשלת מיעוט שמקבלת תמיכה בכנסת גם מאנשים שאינם מצטרפים אליה. היו דברים מעולם בישראל. אם הייתי מצרף את כל השנים שבהן היו ממשלות מיעוט הן שנים לא מעטות. ממשלת רבין היתה ממשלת מיעוט כמעט בכל התקופה שלה, שלוש שנים.

אבל הוא לא התפטר.

בחוק אתה לא מדבר על התפטרות.

על התפטרות אתה מוכן ללכת עם החוק? אני מוכן לזה.

אני לא עושה אתך עסקים, חבר-הכנסת בני אלון. אתה מציע הצעה חוקתית מרחיקת לכת ונדמה לי שלא שקלת עד הסוף את המשמעות שלה. מדובר על ממשלה שהיא ממשלת מיעוט שאין לה בקואליציה שלה רוב של חברי הכנסת אבל היא נתמכת על-ידי חברי כנסת שלא רוצים להצטרף אליה מסיבות שונות אבל חושבים בגדול שהדרך שלה היא נכונה. היו דברים מעולם שגם מימין וגם משמאל היו מפלגות בישראל שאינן רואות את עצמן כחלק משלטון אבל רואות את עצמן כגורמים התומכים בשלטון. היו מפלגות כאלה חרדיות הרבה שנים, וגם מפלגות ערביות כאלה שאמרו: גם אם ירצו אותנו בקואליציה אנחנו לא מוכנות להצטרף. יש כאלה ויש כאלה. כשאתה אומר שהן לא מצטרפות לממשלה אלא תומכות בה מבחוץ, האם אסור לממשלה כזאת להגיע לשום הסכם, לשום אמנה בינלאומית? העולם מלא בדוגמאות של ממשלות מיעוט שנתמכות על-ידי מפלגות שלא מצטרפות אליהן, או מפלגות שלא מוכנות להפיל אותן, בעיקר בסקנדינביה – בדניה – ובמקומות אחרים בעולם, ממשלות שהיסטורית קיימות עשרות שנים כממשלות מיעוט.

אמרת "שום הסכם". כאן לא מדובר על שום הסכם, כאן מדובר על הסכם שקשור לשינוי גבולות מדינת ישראל.

בחוק שחתמו עליו כל כך הרבה חברי כנסת מדובר "על הסכמים ואמנות בינלאומיות".

יש צמצום.

בהצעת החוק של דני נווה אין צמצום.

בחוק של בני אלון יש צמצום ברור.

חבר-הכנסת שרנסקי דרש את זה.

האם כבוד השר מוכן לקבל את החוק הזה בתנאי שהוא יצטמצם למצב שבו ראש הממשלה התפטר?

נניח שראש הממשלה התפטר אבל יש לו ממשלה עם רוב. אני זוכר כאלה שהתפטרו עם רוב. בן-גוריון התפטר בלי סוף ותמיד היה לו רוב.

אם נסב את החוק רק למצב שראש ממשלה התפטר, תתמוך בחוק?

מה פתאום? זה חוק אחר. יש שלושה חווקים: חוק אחד מדבר על סמכויות ממשלה לפני בחירות; חוק שני – סמכויות ממשלת מיעוט; חוק שלישי – סמכויות ממשלה כאשר ראש ממשלה מתפטר. אלה שלושה דברים שונים. אני מתייחס לנושא הספציפי והוא ממשלת מיעוט ומה סמכויותיה. יש פה שתי הצעות חוק. הצעת חוק אחת אומרת: הסכמים ואמנות בינלאומיות שקשורות בגבולות ובפלשתינים; הצעת חוק שניה מדברת על הסכמים בכלל.

כשאני חושב על זה ברצינות מעבר לסיטואציה הקיימת – אנחנו עוסקים פה בענין קונסטיטוציוני – א. האם אנחנו רוצים ליצור מצב שבו אי-אפשר יהיה לקיים ממשלות מיעוט בעתיד כשהן יודעות שנושא שהוא כל כך קריטי לעתידנו לא יכול להיעשות על-ידן גם אם זה מצומצם לתחום הספציפי הזה? לפחות בשנים האחרונות זה הנושא המרכזי של כל ממשלה. אתה קובע – זו קביעה חדשה שלא נקבעה אצלנו בשום חוק ולא היתה בנוהג – שממשלת מיעוט היא ממשלה שלא יכולה לקבל החלטות בנושא המרכזי של חיינו.

עשיתי לעצמי תרגיל ואני מקווה שהוא נכון. נניח שהחוק עובר, איזה דברים אפשר לעשות למרות שהחוק הזה קיים. אפשר לקיים משא-ומתן, להגיע עד סופו של המשא-ומתן, ואז במקום חתימה בראשי תיבות קם העד – לצורך זה נשיא ארצות-הברית – שמקריא את ההסכם שהושג ואומר: זה ההסכם שצריך להגיע אליו אחרי אישרור של שתי המדינות; אפשר למשל להחליט על סיפוח, זה בסדר. הממשלה יכולה להחליט ביום אחד, בלי שום כנסת, לספח את כל הגדה המערבית ואת עזה, אין שום בעיה; אפשר למשל לממש את זכות השיבה. הממשלה יכולה לקבל החלטה – שר הפנים לשעבר יודע את זה – ש-4 מיליון פליטים פלשתינים מוזמנים לישראל על-פי חוק הכניסה. היא לא צריכה בשביל זה כנסת והכול בסדר; נסיגה חד-צדדית?

זה בניגוד לחוק.

אם ממשלה אומרת: אני רוצה להתפרע, והחוק הזה עבר, היא יכולה להכניס- - -

מה קורה אם יש אי-אמון בממשלה הזאת שמוביל לבחירות, גם אז היא יכולה לעשות מה שהיא רוצה?

אמרתי שזה שייך לחוק אחר.

השאלה היא האם אנחנו לא במצב של אי-אמון.

השר אמר שאנחנו לא עושים עסקים. אני רוצה להגיד לו שאנחנו כן עושים עסקים. אנחנו לא בדיון אקדמי אלא בהכנה של הצעת החוק לקריאה ראשונה. זאת אומרת, אם בהכנה לקריאה ראשונה נגיע להבנה, כמו שמקובל בוועדה, בדיון לא כל כך טעון ואתה אדוני השר תציע: אני מוכן לסייג סמכות רק באי-אמון, רק אם יש התפטרות – נעשה עסקים. אני חושב שממשלת מיעוט זה דבר רע ואני אחד, אבל יש פה 61 מציעים.

נתחיל עם אי-אמון.

נניח שקורה מצב שבו יש ממשלה עם 70 תומכים בקואליציה ובנושא מסוים, או בגלל תחושה כלפי ראש ממשלה מסוים, יש אי-אמון שמצטרפים אליו גם החברים האלה – שתוצאתו בחירות – וראש הממשלה לא מממש את סמכותו ואיננו מוציא מהממשלה את אלה שלא תמכו בו. לפי החוק הזה יש לו ממשלה שהיא בסדר גמור, החוק לא מונע פעילות בעת אי-אמון. כלומר, לשיטתך לפי החוק הזה אתה יכול להמשיך לעשות כל הסכם שבעולם.

אדוני חושב שזה הגיוני?

אני באתי לדבר בעד החוק? אני באתי לדבר נגדו. מה שאני אומר לך הוא שהצעתך אינה עולה בקנה אחד עם החוק הזה. עכשיו אומרים: אתה צודק אבל בוא נעשה משהו אחר? תציעו הצעת חוק אחרת כי היא באמת ענין אחר, ענין חדש.

אנחנו מציעים לך תיקון לחוק הזה.

החוק הזה עוסק בעניינה של ממשלה שאין לה רוב קואליציוני, הוא בכלל לא עוסק בבחירות.

אם אני מבין נכון, שר המשפטים תומך בזה שמצב של אי-אמון הוא מצב אחר, די בכך שנוסיף את המלים: במקרה שבו הממשלה נפלה בהצבעת אי-אמון כי אין לה רוב בכנסת.

תארו לכם שבעולם יש מצב שלא מתחשב בדיוק בבחירות, למשל מה שהיה בלבנון לפני הבחירות ב-1996. היה שם מבצע "ענבי זעם" שהיו כאלה שטענו שהוא נעשה לפני הבחירות בגלל הבחירות. גם זו שאלה: האם אנחנו רק לא עושים שלום, או גם לא עושים מלחמה. היה אז הסכם שנמשך כמה שנים כתוצאה מהבנות "ענבי זעם". האם היינו אומרים שמכיוון שאנחנו מתקרבים לבחירות וממשלה נפלה, או שהיה אי-אמון, או WHAT EVER, אנחנו לא יכולים להגיע בתום מלחמה או בתום מבצע להסכם בינלאומי מהסוג הזה שמערב את הצרפתים, האמריקאים, הרוסים, הקהילה האירופית, את הסורים, הלבנונים ואותנו - זה ממש הסכם בינלאומי - משום שאנחנו מתקרבים לבחירות?

היתה לזה תמיכה בכנסת.

אבל אם בכנסת אין לזה תמיכה, האם הממשלה לא רשאית להגיע להסכם אלא רק למבצע עצמו? למבצע היא לא זקוקה לרוב?

הערה עובדתית. בין היתר היתה לכם ביקורת על ממשלת נתניהו, במידה מסוימת אולי בצדק, מהסיבה הפשוטה: שהבנות "ענבי זעם" לא נחתמו אלא לאחר הבחירות.

נכון. מה זה אומר?

זה מה שאנחנו אומרים כאן, שהסכם לא ייחתם לפני הבחירות. אתה מחזק את הצעת החוק.

לא, זה לא רלוונטי. ככל הנראה נתניהו לא היה הולך להבנות "ענבי זעם" לולא הושגו, נכון?

בוודאי.

יפה. זאת אומרת, החתימה לא היתה רלוונטית אלא ההבנות היו רלוונטיות.

אם כך, אתה צריך להסכים להצעת החוק שהחתימה לא תתבצע לפני הבחירות.

לא.

אמרת עכשיו משהו לרעתך. אם זה נכון שבגלל מעשה הממשלה בתקופת הבחירות נתניהו נאלץ ללכת להסכם שלא היה הולך אליו, פירוש הדבר שמה שאתם עושים עכשיו הוא ניסיון לאלץ את הממשלה הבאה, ללא קשר להחלטת הבוחר, לעשות הסכם.

יש בזה משהו, אני לא מתעלם מזה אבל אנחנו לא ילדים קטנים. כמו שכולנו מבינים כאן, אם ממשלה לגיטימית וחוקית שנבחרה על-ידי העם תגיע להסכם גם בראשי תיבות – שזה בעל אופי הצהרתי – תהיה לזה משמעות באולמות. המשמעות הזאת היא לא חוקית, היא לא יכולה לחייב ממשלה אחרת, ממשלה אחרת יכולה לקום, לקחת את הנייר שזה כתוב עליו ולקרוע אותו, היא יכולה לעשות טקס, היא יכולה לעשות הכול אבל היא לא תוכל להגיד: לא היו דברים מעולם. היא רק תוכל להגיד: זכותי הלגיטימית החוקית היא לא לכבד את הדבר המוטעה הזה שהוא חטא בעיני. זו זכותה.

לדברים שאמר קודם בני אלון שאם זה ברוב של 61 כן מכבדים, או שלא מכבדים. כשנחתם הסכם אוסלו הוא קיבל 61 קולות בכנסת – התוצאות היו 61 מול 51.

לפני המיצובישי, או אחרי זה?

זה לא היה המיצובישי. אל תעוותו את ההיסטוריה.

זה היה באוסלו ב'.

ראש הליכוד אמר שכשהוא יגיע לשלטון הוא יבטל את ההסכם הזה, כך ש-61 קולות למי שחושב שהדבר הזה הוא עקום מוסרית, לא זה מה שמונע ממנו לומר דברים כאלה. האם זה מנע מראש האופוזיציה להגיד קבל עם ועולם: ש-61 אלה לא רלוונטיים בשבילי כי ההסכם הזה לא ראוי ואני לא אבצע אותו כראש ממשלה? אז היום אתה אומר שאם זה 61 זה קדוש. הרי אנחנו יודעים בדיוק מה קורה באולמות האמיתיים.

לכן, הסכם שלא חתום יש בו אלמנט שיוצר מחוייבות ציבורית, והסכם שכן חתום גם הוא יכול להתבטל על-ידי ממשלה אחרת. אם היא לא מבטלת אותו היא עושה כמו שנתניהו עשה, הוא חשב שלהגיד לפני הבחירות "אני לא אקיים את אוסלו" זה לא כל כך אלקטורלי מבחינה ציבורית והוא חשב שהוא נבחר בין השאר כי הוא אמר שהוא כן יקיים את אוסלו בדרכו שלו.

אני רוצה להרגיע את כל מי שמודאג, ערפאת מודע היטב למצב הזה, הבהרנו לו את זה, הוא מכיר את חוק מצא, הוא מכיר את חוק יהודה הראל. יכול להיות שבגלל החוקים האלה הוא יחליט לא להידבר אתנו ולא להגיע להסכם. אבל אי-אפשר לטעון שאנחנו מציגים בפניו איזה מצג-שווא.

להיפך, הוא יחליט לחתום על הסכם כדי "לדפוק" אותנו כי הוא מודע למצב ולנזק שייגרם לנו.

מי שרוצה להחליש ממשלה שאין לה קואליציה של רוב חברי הכנסת – שזו תפישת עולם לגיטימית ואפשר לתבוע דבר כזה – מוכרח להבין שזה לא יכול להתחיל ולהיגמר עם ההסכם, זה צריך להגיע לחוצה ישראל ולאין סוף דברים.

על זה בדיוק אנחנו מדברים, על חוצה ישראל.

על התנחלויות ומה שאתה רוצה. ברגע שיחליטו לפגוע בסמכויות של ממשלת מיעוט תהיה פה רשימה ארוכה מאוד מכיוון שמדובר כאן בממשלה שיכולה לכהן לאורך כל הקדנציה של הכנסת, ארבע שנים.

זו פגיעה ביושר האינטלקטואלי. את חוצה ישראל ממשלה צריכה לעשות כדבר מתמשך, היא לא יכולה להפסיק את זה.

פליטים זה נראה לך אי-רוורסיבילי או שאפשר לשלוח אותם אחרי הממשלה הבאה? עם כל הכבוד, חתימה של כל כך הרבה חברי כנסת על הצעת חוק שלפיה לא יחתמו על הסכמים, הרי מי שמכיר מה זו ממשלה יודע מה היא יכולה לעשות. ממשלה בישראל יכולה לעשות הרבה דברים שלא ממשלה לא בימין ולא בשמאל לא עשתה אף פעם. עם מצב החירום ועם דברים אחרים אין גבול ליכולת של ממשלה, השאלה היא מידת הסבירות. ברגע שאומרים שממשלת מיעוט לא יכולה לעשות משהו אתה פותח תיבת פנדורה.

לפי הלוגיקה שהצגת כאן, אם הבנתי אותך נכון, שבסך הכול במשך שנים רבות היו פה ממשלות מיעוט וכך הלאה. זו הסיבה שאני מציע בהצעה שלי: אלא אם כן החליטה הכנסת מראש ברוב של חבריה להסמיך את הממשלה. זאת אומרת, אם אתה נמצא בסיטואציה כזאת, תבוא הכנסת ותסמיך את הממשלה לעשות את זה. מה יכול להיות יותר טוב מזה?

לממשלת מעבר יש סמכויות אבל לפני החוק הנורא הזה.

תודה לשר.

ביום שני תיפול ההכרעה. בממשלת מעבר היתה ועידת ז'נבה אחרי מלחמת יום הכיפורים.

פרופ' רות לפידות, בבקשה.

אני רוצה להדגיש שאני אינני חברה בשום מפלגה פוליטית.

דבר ראשון, הנושא של אמנות בינלאומיות הוא נושא שכל הממשלות והכנסות של מדינת ישראל הזניחו בצורה קטסטרופלית. היו לא רק הצעות חוק אישיות של חברי כנסת אלא יש גם הצעת חוק של הממשלה מ-1978 בנושא של עשיית אמנות. לא ראיתי שהצעת החוק הזאת נדונה, וחבל. אילו היתה לנו חקיקה מסודרת בנושא של כריתת אמנות כל השאלה הזאת לא היתה מתעוררת היום. אשמח אם הדיון הזה כרגע יעורר את חברי הכנסת ואת חברי הממשלה לעשות משהו כדי שיהיה סדר בתחום של כריתת אמנות.

דבר שני. אני מבינה שכולם יודעים מה המצב מבחינה משפטית במדינת ישראל וגם לא ארחיב על זה את הדיבור מפני שיש פה קולגים שיודעים יותר טוב ממני משפט חוקתי ומי שלא זוכר יכול לקרוא את הספר של פרופ' רובינשטיין.

אני מעדיף שתחווי את דעתך על המשפט הבינלאומי ועל הנוהג הבינלאומי.

במשפט הבינלאומי מבחינים בין הצהרה על הסכמת המדינה מצד אחד לבין היווצרות הרצון של המדינה להתקשר באמנה מצד אחר. היווצרות הרצון להתקשר באמנה זה ענין של המשפט הפנימי וכל החוקים שהתקבלו פה הם רלוונטיים לענין זה. לעומת זאת, הסמכות להצהיר על רצון המדינה זה נושא שנדון באמנת וינה בדבר דיני אמנות. יש לי כאן הנוסח האנגלי אבל הכנתי גם תרגום קצר לעברית. אנחנו לא צדדים לאמנת וינה בדבר דיני אמנות אבל רובה נחשב למשפט מינהלתי ולכן זה בכל זאת מחייב.

סעיף 7 באמנה אומר בין היתר: לאור תפקידיהם, וללא צורך להציג כתב יפוי כוח, בעלי התפקידים הבאים נחשבים כנציגי מדינתם: ראשי מדינה, ראשי ממשלה ושרי חוץ לשם ביצוע כל הפעולות הכרוכות בכריתת אמנה.

יש פה הנחה שהנשיא, ראש הממשלה, שר החוץ מוסמכים לעשות כל פעולה שקשורה בכריתת אמנות.

יתרה מזאת, יש סעיף 46 שאומר כך: מדינה איננה יכולה להסתמך על העובדה שהסכמתה להתקשר באמנה ניתנה תוך הפרה של המשפט הפנימי שלה בדבר הסמכות לכרות אמנות, או שניתנה בניגוד להוראות המשפט הפנימי אלא אם כן ההפרה היתה ברורה – באנגלית MANIFEST – ונגעה לכלל בעל חשיבות יסודית במשפטה הפנימי.

היא גם יכולה לפעול בלי סמכות.

אתה יכול לפעול בלי סמכות אם ההפרה שלך איננה בולטת ביותר. מבחינת המשפט הפנימי אתה לא רשאי לעשות זאת, מבחינת המשפט הבינלאומי זה מחייב את המדינה. היו ויכוחים סוערים מאוד על הנושא הזה לפני שהתקבלה האמנה.

אין הבחנה בין מה שנקרא EXECUTIVE AGREEMENT לבין TREATY?

לא, אין שום הבחנה, ההבחנה הזאת מקובלת במשפט האמריקאי.

ההפרה היא ברורה – MANIFEST – אם היתה מובנת לכל מדינה הנוהגת בדרך רגילה ובתום לב. זה סעיף 46.

סעיף 47, שקצת מתקרב לבעיה של הצעת החוק הזאת, אומר: אם סמכותו של נציג להביע את הסכמת מדינתו להסכם מיוחד סויגה בהגבלות ספציפיות, לא ניתן להסתמך על אי-קיום ההגבלות הללו כסיבה לבטלות ההסכמה שהובעה על-ידו אלא אם כן הודעה על ההגבלה הנ"ל נמסרה למדינות הנושאות ונותנות האחרות לפני הבעת הסכמה.

הייתי רוצה לראות את הפרצוף של מדינת ישראל אם שולחים הודעה לאדון ערפאת: אנחנו מסתמכים על סעיף 47 ואתה אל תעשה הסכמים עם ממשלת ישראל הנוכחית.

עם זאת, יש מקרים רבים שבהם ממשלה מהססת לקבל על עצמה התחייבות בינלאומית כי היא רוצה לשמוע קודם את הסכמת הכנסת. הדבר היה כך עם ראש הממשלה בגין ב-1978 כשהוא חתם על הסכמי קמפ-דייוויד. הוא אמר אז שהם ייכנסו לתוקף רק אם הכנסת תאשר אותם וכו'. היה דבר דומה כאשר ישראל הקימה יחד עם מצרים וארצות-הברית את הכוח הרב-לאומי שם נאמר גם כן שההסכם ייכנס לתוקף אחרי שהצדדים יודיעו זה לזה שנעשו כל ההסדרים מבחינת המשפט הפנימי שמאפשרים את ביצוע האמנה.

לאור העובדה שיש כבר חוק סדרי השלטון והמשפט (ביטול החלת המשפט, השיפוט והמינהל) מ-1999, וחוק יסוד: ירושלים בירת ישראל (תיקון), הם כבר קובעים את ההגבלה לפי המשפט הפנימי על סמכות הממשלה. לכן אפשר היה אולי להשיג אותה התוצאה גם בלי שמשנים את החוק.

הצעת החוק החדשה הזאת היא מין טלאי, אתם צריכים לקבל חוק כללי ומקיף בנושא אמנות, אבל לקחת סעיף קטן ולצרף אותו לחוק יסוד: הממשלה, אני לא חושבת שזאת דרך מכובדת לכנסת ישראל או למדינת ישראל. לעומת זאת בכל הסכם אפשר להכניס סעיף שבו יהיה כתוב: ההסכם ייכנס לתוקף רק אחרי שיזכה להסכמת הכנסת. צריך להכניס סעיף כזה בתוך ההסכם מפני שהעובדה שזה בחוק איננה משמשת אותנו.

לפי אמנת וינה שקראת פה ולפי הניתוח שלך, אם ההסכם סותר חוקים משמעותיים במדינת ישראל מה על הכנסת לעשות אם היא מרגישה את זה?

אם זה חוק שעוסק בסמכות לעשות אמנות, זה יכול למנוע את התוקף של ההסכם רק אם מדובר בהוראה יסודית ביותר של המשפט החוקתי. אם אתה רוצה למנוע שהאמנה תיכנס לתוקף בלי הסכמת הכנסת, עדיף לכתוב את זה בתוך ההסכם עצמו וזה פותר את כל הבעיות וכבר עשינו את זה בעבר.

את ציינת שאם יש חוק פנימי שאוסר מעשה כזה או אחר המשפט הבינלאומי מכיר בו, האם רשות כמו הכנסת יכולה לומר לנושא ונותן עצמו מראש: אתה אל תישא ותיתן? במקום לומר לו: כשתבקש רטיפיקציה לא ניתן לך, האם מראש אפשר להודיע לו: מראש אנחנו מודיעים לך שכל מעשה שתעשה לא תהיה לו רטיפיקציה מצד הכנסת?

אתה יכול לעשות את זה לפי סעיף 47 לאמנה אבל הפרצוף שלך ייראה איום ונורא, המדינה שלנו תהיה לצחוק בעיני העולם אם נגיד: יש לנו ממשלה אבל אוי ואבוי לכם אם תעשו הסכם.

למשל, הליכוד הודיע מראש שהוא יקיים את הסכם חברון, לגבי הסכם אוסלו חבריי הודיעו שהם יקיימו את הסכם אוסלו.

האמן לי שהנשיא קלינטון יודע שההסכם הזה תלוי על בלימת הבחירות.

אם הסייגים לא היו חלים על ממשלת מיעוט אלא רק על ראש ממשלה שהתפטר או שהובע בו אי-אמון, האם היית רואה כסביר תיקון כזה?

אני לא חושבת. אתה תלך ותודיע לכל העולם: תדעו לכם, עם האיש הזה אסור לכם לעשות הסכם.

אני מדבר פה על האווירה הפנימית. האם נראה לך שכנסת ישראל, פרלמנט בעולם, אומרת שכחלק מהגבלת סמכות של ממשלה בתקופת בחירות לאחר התפטרות או אי-אמון – לא של ממשלת מיעוט - הממשלה לא תנהל משא ומתן, קל וחומר לא תחתום אפילו בראשי תיבות על הסכמים בינלאומיים שמשנים את גבולות המדינה. כאן אנחנו לוקחים צעד אחורה וממתנים את הצעת החוק.

על סמכויות של ממשלת מיעוט או אחרת החברים שלי ידברו, זה לא התחום שלי.

אני רוצה להוסיף הערה. שמענו ברדיו שראש הממשלה חושב לחתום בראשי תיבות ואני רוצה להסביר מהי חתימה בראשי תיבות. כשאתם עושים חוזה לרכישת דירה חתימה בראשי תיבות מחייבת אתכם. אולי כאן מקור הטעות משום שבמשפט הבינלאומי זה לא כך. כאן נאמר שחתימה בראשי תיבות נחשבת רק לאימות של הטכסט, זה בכלל לא מחייב את המדינה. לא רק שאתה צריך רטיפיקציה, יש חתימה בראשי תיבות ויש אישרור. שימו לב שבמשפט הבינלאומי חתימה בראשי תיבות היא פחות מאשר חתימה בראשי תיבות על חוזה של דירה.

סעיף 10 לאמנת וינה אומר: AUTHENTICATION OF THE TEXT. THE TEXT OF A TREATY IS ESTABLISHED AS AUTHENTIC AND DEFINITIVE BY SUCH PROCEDURE ... FAILING SUCH PROCEDURE, BY THE SIGNATURE, SIGNATURE AD REFERENDUM OR INITIALIING BY THE REPRESENTATIVES OF THOSE STATES.
זה לא מחייב את המדינה. מה כן מחייב? אם יש חתימה מלאה גם אז זה עוד לא מחייב אותך אם אין רטיפיקציה, זה רק מחייב אותך לנהוג בתום לב למנוע סיכול של האמנה. למשל, אם אתה מסכים למכור אי מסויים במדינה אחת, חתמת ועוד לא אישררת, אומרים לך: אל תמכור אותו האי למישהו אחר כי אז אתה מסכל את מטרות ההסכם אבל זה לא מחייב אותך לבצע את ההסכם.

יש איזו חקיקה בעולם שמגבילה ממשלה בדברים כאלה?

לא ראיתי דוגמה. אגב, גם לא נאמר שזו הגבלה.

כל מה שאת מציעה זו הגבלה. אם ממשלה צריכה אישור של סנאט או כנסת זו הגבלה.

אני מתנצל שאני צריך לצאת.

בבקשה, חבר-הכנסת נתן שרנסקי.

מכיוון שאני לא משפטן אתאר מצב דימיוני מסיפורי אורוול או אולי מחזה של יונסקו. נניח שעברו 100 שנים למדינת ישראל. ראש הממשלה עייף ממלחמות ורואה שאי-אפשר להבטיח כאן בטחון והוא מחליט שצריך להעביר את הישוב היהודי למקום יותר בטוח והוא יוצא למכרז. יש הרבה מדינות שרוצות לקבל מוחות של יהודים ומשתתפות בזה אוסטרליה, קנדה, אולי אוגנדה וגם טקסס. ראש הממשלה אומר: מי שיתן את התנאים הכי טובים לישוב היהודי, בעוד חודש אני חותם עם אותה מדינה הסכם על העברת כל הישוב היהודי לאותה המדינה. באים חברי כנסת, הציונים האחרונים במדינה, ואומרים: רגע, כל קיבוץ הגלויות לא היה בשביל זה, איך אפשר לתאר דבר כזה, אנחנו נעצור את זה ולא ניתן לראש הממשלה לעשות את זה. בא היועץ המשפטי ואומר: אני מצטער, אתם לא יכולים, ראש הממשלה התפטר לפני שבוע, לפני שהוא הכריז על זה הוא התפטר. בעוד חודשיים יהיו בחירות ואז העם יחליט, בינתיים שום דבר לא מפריע לחתום בעוד חודש חוזה עם אוגנדה או עם טקסס ולהעביר לשם את כל הישוב היהודי. אחר-כך יהיו בחירות ואתם יכולים להחליט לבטל את החוזה רק שתדעו שכל העולם יהיה נגדכם כי האו"ם בעד החוזה, כבר גייסו לזה כספים, המעצמות תומכות בהסכם הזה, אז תבחרו מלחמה או לעבור לאוגנדה.

אולי זה דימיוני אבל מבחינה משפטית זה אותו מצב. אם מישהו לא ראה אתמול טלוויזיה אני מציע לו לשמוע מה אמר שם אתמול ראש הממשלה. הוא אמר: זה שהכנסת לא אתי בנושא של ההסכם, וזה שהעם לא אתי – זה רק עכשיו.

הוא לא אמר שהעם לא אתו, להיפך, הוא שואב את סמכותו מהעם.

אני חוזר על מה שהוא אמר: זה שהיום הכנסת לא אתי, וזה שהיום העם לא אתי בנושא הזה, אני רוצה לראות אותם גיבורים אחרי שאני חותם הסכם, שמבחינתי הוא טוב. כל העולם יהיה בעד ההסכם, אמריקה תהיה בעד ההסכם, אירופה תהיה בעד ההסכם והעם צריך להחליט: האם הוא יצא למלחמה נגד כל העולם, או שהוא יחתום על ההסכם.

אישית אני יודע שיש הרבה חסרונות לדמוקרטיה מול משטר טוטליטרי כי במשטר טוטליטרי לא צריך שקיפות, בלילה אחד הוא יכול לשלוח צבא לאפגניסטאן ולפרק הסכמים. לדמוקרטיה יש רק יתרון אחד: שמנהיג של מדינה דמוקרטית יכול לאחד את העם שלו על רקע הרצון החופשי של כל אזרח ועל רקע היצירתיות של העם החופשי לאחד את כל הכוחות והכשרונות שלו בשביל לעמוד מול הלחצים. ראש הממשלה שלנו בחר בדרך אחרת: העם לא מסכים עכשיו, אז קודם כל אני רוצה לגייס את כל העם ואחר-כך להגיד: מלחמה, או אישור להסכם.

מבחינה דמוקרטית לא יכול להיות דבר כזה שראש ממשלה שאמר בעצמו "אני מתפטר", או במצב שהביעו בו אי-אמון ואז יש לו 90 יום עד לבחירות, בשלב זה הוא הולך להסכם שמבחינתי – ומבחינתם של עוד כמה אזרחים במדינת ישראל – הורס כל בסיס למדינה שלנו, פוגע קשות בכל מקורות הכוח שהיו לנו במשך אלפיים שנה, גם כוח לחלום וגם כוח להיאבק בשביל לעלות ארצה.

ברגע שאין לו תמיכה בכנסת, התפרקה לו הקואליציה והוא בעצמו אמר: אין מה לעשות, אני צריך ללכת אל העם ולקבל מנדט, בינתיים הוא מגייס את כל העולם בשביל ההסכם, חותם אותו ואחר כך שם אותו בפנינו סגור. האמנתי ואני מאמין שיש בפנינו אתגר אדיר איך לשמור על עצמנו כמדינה יהודית ומדינה דמוקרטית אבל אני יודע כמה זה קשה עוד לפני שהייתי שר הפנים ושר התעשיה והמסחר ובטח שאחרי כן. אבל אין לנו ברירה, כל הזמן צריך למצוא דרך איך לשמור על עצמנו כמדינה דמוקרטית וכמדינה יהודית אחת. הבעיה של הפליטים היא לא קלה אבל צריך לדאוג גם למדינת ישראל. במקרה הזה אנחנו פוגעים קשות גם במדינה שלנו כמדינה יהודית וגם פוגעים בה כמדינה דמוקרטית.

ברגע כל כך קריטי בהיסטוריה שלנו ראש הממשלה מוציא את הכנסת בחוץ ואומר: יש לי קואליציה. אין לו קואליציה; אחר-כך הוא אומר: יש לי תמיכה בכנסת. אין לו תמיכה בכנסת; אחר-כך הוא אומר: העם אתי. אבל הוא מודה שברגע זה לפחות העם לא אתו. אז הוא אומר: לא חשוב, קודם כל אני אחתום הסכם ואחרי שכל העולם יתמוך בי אני אבוא אל העם.

כאשר חבר-הכנסת בני אלון הציע לי בשלבים המוקדמים לתמוך בחוק אמרתי לו שצריכה להיות הגבלה ברורה: צריך לדבר רק על חוקים מיוחדים כי אחרת משנים את כל סדר החיים שלנו. זה לא יכול לכלול חוקים כמו חוק כניסה בלי ויזה לתיירים מאסטוניה, דברים מסוג זה או דברים שהזכיר שר המשפטים אבל בדברים שאנחנו מדברים עליהם חבר-הכנסת אלון כן הכניס את ההגבלות האלה.

המצב עכשיו בהשוואה למה שהיה הוא הרבה יותר חמור כי ההסכמים שראש הממשלה מוכן לחתום עליהם עכשיו נראים הרבה יותר חמורים ממה שהם היו בקמפ-דייוויד כאשר התפטרתי מן הממשלה, אבל גם ראש הממשלה התפטר. ברגע שהיה ברור שהוא לא יכול היה להמשיך עם הכנסת הזאת הוא התפטר בצורה כזאת שגם אי-אפשר לבחור את הכנסת.

בשבוע שעבר הגשתי הצעת חוק – כפי שדיברה על זה פרופ' לפידות – שלפיה כל הסכם בינלאומי מסוג זה שאנחנו חותמים עליו יהיה בתוקף רק אחרי אישור בכנסת. אני מכין הצעת חוק שלפיה אם יש אי-אמון ויש 90 יום, או 60 יום אחרי התפטרות, תקופה שבה אי-אפשר למנות מינוי פוליטי בבזק, גם אי-אפשר יהיה לחתום הסכמים מסוג זה. אני מבין שבמצב הפוליטי שלנו, כאשר לראש הממשלה יש מספיק כלים כדי לעכב את כל החוקים האלה, אין לנו היום דרך אחרת לטפל במצב א-נומלי כזה חוץ מאשר לתמוך בהצעה של חבר-הכנסת בני אלון. 61 חברי כנסת ביקשו להעביר את החוק הזה למליאה לכן חשוב שהחוק הזה יגיע למליאה וחברי הכנסת יגידו את דברם.

פרופ' קלוד קליין, בבקשה.

אני מקדים ואומר שאני לא קובע שום עמדה פוליטית בנושא הזה, יחד עם זאת אני ער לכך שהנושא רגיש ביותר ושיש מבט משפטי אבל מבט שלא יכול להתעלם לגמרי מהמשמעויות הפוליטיות. אנחנו נמצאים בתקופה עדינה ביותר וחזקה על ראש הממשלה שהוא ידע איך לנווט את הדברים בהתחשב במצב.

יש לי כמה הסתייגויות לחוק והן בעיקר משפטיות. ההסתייגות החזקה שאולי תהיה מפתיעה, כפי שהחוק מנוסח אין לו שום משמעות ואסביר את דבריי. בוורסיה קצת שונה כתוב בשתי ההצעות: ממשלה המורכבת מסיעות שמספר חבריהן אינו עולה על שישים חברי כנסת. אין דבר כזה. ממשלה איננה מורכבת מסיעות, ממשלה מושתתת על כך שראש הממשלה נבחר בבחירות כלליות ישירות על-ידי העם וכל עוד הכנסת לא הביעה אי-אמון בראש הממשלה, הממשלה הזאת נהנית מאמון הבית.

אני אומר בצורה ריאליסטית מה יקרה בבג"צ. אם החוק הזה יתקבל ולמרות זאת ראש הממשלה היה ממשיך, כפי שהוא עושה כרגע, והולך לחתימה בראשי תיבות ואולי אפילו לאישור, לא תהיה עילה בפני בג"צ על בסיס אותו חוק.

או שהוא יאמר שהולכים אחרי לשון בני אדם.

אני רוצה להזכיר לכולנו שכרגע אנחנו חיים בשיטה של הבחירה הישירה, יש ביקורת על הבחירה הישירה ויש הצעות אחרות אבל אף אחת מהן לא התקבלה, הייתי אומר שאנחנו בהיגיון משפטי קונסטיטוציוני של בחירה ישירה ואין זולתו. לכן צריך לקחת את זה בחשבון. אילו הייתי צריך לחזק את זה הייתי אומר – טענה משפטית ולא פוליטית – שמי שטוען היום שלראש הממשלה אין רוב בכנסת לא יכול לומר את זה כי הכנסת אפילו סירבה לקבל חוק התפזרות שלה. לכן נטל הראיה שאין לראש הממשלה רוב בכנסת הוא על הכנסת אבל הראיה הזאת לא נשמעה. אפשר לשנות את זה.

מה שאתה אומר הוא אבסטרקטי.

שר המשפטים הזכיר את סעיף 32 לחוק יסוד: הממשלה. אני מזכיר את סעיפים 31 ו-32 לחוק בהם הנושא של ממשלת מעבר. יש פה בעיה מרכזית שלא נתנו עליה מספיק את הדעת. אני רוצה להוכיח שאני מדבר ללא שום קשר עם המציאות הנוכחית, פירסמתי מאמר בנושא הזה ב-1977 לאחר ההתפטרות של יצחק רבין, זכרונו לברכה.

שר המשפטים שאל קודם אם יש דוגמאות של הגבלה בעולם. יש דוגמאות במדינות שבהן יש משטר פרלמנטרי מה קורה כאשר יש ממשלת מעבר. ממשלת מעבר זה לאחר התפטרות, או הבעת אי-אמון, או בתקופה שמהבחירות החדשות ועד שמושבעת ממשלה חדשה. יש מדינות באירופה בהן הממשלה מטפלת בעניינים שוטפים TAKE CARE A GOVERNMENT. זה מעניק לאזרח עילה בפני האקוויוולנט של בג"צ באותה מדינה לטעון שלמרות שהחלטה מסוימת שהתקבלה היא חוקית, אילו היתה מתקבלת בזמן אחר היא לא חוקית מפני שהיא התקבלה בזמן ממשלת מעבר. עכשיו בא ה"אבל" הגדול. אבל מאז קום מדינת ישראל הוחלט שהתיזה הזאת לא קיימת במדינת ישראל והיה על זה חרוז: ממשלת מעבר – ממשלה לכל דבר. מהיום הראשון בן-גוריון חשש ממשפטיזציה, הוא חשש שיקרה משהו חמור בזמן כלשהו, והיו הרבה תקופות של ממשלת מעבר, אז הוא אמר: אל תרוצו לבג"צ בשביל שלא אוכל לעשות פעולה זו או אחרת.

היא לא היתה יכולה להיות ממשלה לכל דבר כי אין נכנס ואין יוצא.

מדובר על תוקף של החלטות.

החלטות יכולות להתקבל גם בניגוד לדעתו של ראש הממשלה בגלל הרכבה של הממשלה. הוא מצלם מצב של הכנסת כאשר היא תמכה בו והוא מצלם את המצב הזה אחרי שהיא לא תומכת בו, זה הבדל אדיר.

עדיין מופיעה אותה נוסחה שתמיד היתה, שאומרת שהממשלה ממשיכה למלא את תפקידיה. למרות שאפשר לפרש את זה אחרת תמיד זה פורש כך שאין הגבלות על הממשלה, וזה המצב הנוכחי.

אני מזכיר את הסעיף הראשון של חוק יסוד: הממשלה, שאומר שהממשלה היא הרשות המבצעת של המדינה. זה מטיל עליה את הסמכויות ואולי גם החובה לנהל את ענייני המדינה.

ולמלא אחר החלטות הכנסת.

יש ויכוח על זה כי אנחנו יודעים שהחלטות הכנסת אינן מחייבות את הממשלה לפעול. הממשלה צריכה לקחת את זה בחשבון אבל היא לא מחויבת להחלטה שמתקבלת כהחלטה.

החלטה שמתקבלת כחוק היא בוודאי מחייבת.

הכנסת מדברת בחוק. השאלה היא מה ההשלכות המשפטיות. איש לא אומר שאסור לקבל את הצעות החוק האלה, מותר לקבל אותן. אני קצת חולק על מה שמופיע בדברי ההסבר ש"הכנסת היא הריבון". הכנסת היא איננה הריבון, העם הוא הריבון והכנסת היא רק אחד האורגנים של הריבונות.

מי האורגן הנוסף?

ראש הממשלה.

לא בית-המשפט העליון.

לא, קודם היה כתוב: מכוח הכנסת; היום כתוב: מכוח היבחרותו בבחירות ישירות. זה הבדל גדול.

1. יש לי ספקות אם להצעת החוק כפי שהיא היום יש השלכות. אולי ניתן לשנות אותה. 2. זה מנוגד למסורת שהיתה קיימת במדינת ישראל. גם את זה ניתן לשנות. 3. כפי שרמזה פרופ' לפידות זה גם מנוגד למסורת בינלאומית כי זה מעמיד את מדינת ישראל באור קצת מוזר בניהול מדיניות חוץ בתקופה הנוכחית. מלבד זה יש בעיות פוליטיות.

אם הייתי מצטרף לדעתה של פרופ' לפידות שאמרה שעל הכנסת למהר ולחוקק את החוקים בדבר כריתת אמנות, צריך לתת את הדעת גם על ממשלות מעבר, גם זה נושא שכדאי לדון בו פעם באופן רציני. גם לפני שבועיים אמרתי פה שאני מצטער שדברים עולים דרך אגב ואז זה הופך טלאי על טלאי.

השאלה היא האם היום אנחנו נמצאים בסיטואציה של ממשלת מעבר מבחינה קונסטיטוציונית ומבחינת הסמכות? האם העובדה שראש הממשלה התפטר אתה רואה אותה בדרגה אחת יותר נמוכה מבחינת הסמכויות?

לא, החוק ברור מאוד והוא אומר: ראש ממשלה שהתפטר יכול להמשיך למלא את תפקידו.

אני ממשיך בכיוון השאלה של חברת-הכנסת דליה רבין-פילוסוף. אתה דיברת על מסורת שמתבססת על חוק הבחירה הישירה. בחוק הבחירה החדש שאין לנו עליו מסורות, מצד אחד אתה טוען – לפחות מבחינת הניסוח ויש בזה גם יותר עומק – שהריבונות של העם מתחלקת לשניים: לראש הממשלה, ולכנסת באיזה שהוא איזון ולכן במובן מסוים אין ממשלה שמורכבת מסיעות כי הממשלה יונקת מבחירתו הישירה של ראש הממשלה, לכן יש פה פגם ניסוחי שאולי הוא יותר עמוק מפגם ניסוחי; מצד אחר, אם הבנתי את השאלה של דליה, ההתייחסות לראש ממשלה שנבחר בבחירה ישירה ומתפטר – לא בצד של ה-61 – ראש ממשלה שנבחר בבחירה ישירה ומובע בו אי-אמון, לכאורה זה מרע את המצב ביחס למסורת שהיתה בעבר כי היא ינקה מנוהג פרלמנטרי שהמשיך להתקיים.

במרבית החוקות של עמים שונים שקראתי אותן, במיוחד הנאורות, מצוין בהדגשה יתרה הנושא של הסכמים בינלאומיים. כמעט בכל החוקות מצוין שהפרלמנט צריך לאשר הסכמים בינלאומיים. מתוך איזו תפישה זה נובע?

אישרור.

אישור, לא אישרור. אפילו בהצעה של חוקה לישראל יש סעיף אמנות של אישור הכנסת.

זה היה אצלי בחוק. אבל כל ממשלות ישראל, כולל ממשלות הליכוד, התנגדו לזה בכל תוקף. העברתי את הנוהג של הצגת העמדות הבינלאומיות בכנסת עם זמן להתנגד בממשלת שמיר לאחר משא-ומתן שעזר לי בו השר משה נסים כשר המשפטים. זה היה ההישג המכסימלי שהצלחתי להגיע אליו.

יש הרבה א-נומליות בחוק ומאז שחוק יסוד: הממשלה החדש נכנס לתוקפו אנחנו מבקרים אותו על כך שיש אי-בהירויות ודברים שלא חוקקו כפי שצריך היה לחוקקם. סעיף 31 מעמיד על אותו מישור ראש ממשלה מתפטר, וראש ממשלה שהביעו בו אי-אמון, למרות שלדעתי המצב איננו דומה אבל מבחינת הסעיף אין שום הבדל.

זו היתה ההשקפה של יושב-ראש הוועדה בשעתו אוריאל לין שאמר שהוא ראש הממשלה עד הרגע שמחליפים אותו. כלומר, אין שום רגע שיש ראש ממשלה שפגעו בסמכותו, אין ראש ממשלה נכה. בגלל זה אוריאל לין לא קיבל את הצעת החוק שלי.

ואם הוא הועבר מכהונתו מחמת עבירה, או הועבר מכהונתו שלא מחמת עבירה?

זה ענין אחר.

כאשר אוריאל לין לא נתן לגירסה שלך לצאת שאלנו אותו מה יהיה עם הבלמים והאיזונים בשעה שממשלה נופלת.

סעיף 31 בחוק יסוד: הממשלה לא בא במקרה. אם הדיונים האלה יתקיימו תהיה לי הצעה לפתור את הבעיות האלה.

יש מדינות שכאשר יש בהן פיזור של הבית, הבית כבר לא קיים בעוד שאצלנו הבית ממשיך להתקיים עד שיש בחירות חדשות.

חשבנו ששלושה חודשים זה זמן קצר ששום דבר לא יקרה בו. מה שקורה עכשיו הוא שבלם האיזון נופל ובשלושה חודשים יכולים לשנות סדרי בראשית כשלממשלה אין אמון.

נכון.

שני המקרים של התפטרות, או הבעת אי-אמון בממשלה עומדים באותו מישור. עם זאת הפתרון בחוק היסוד הוא אותו הפתרון, הממשלה ממשיכה למלא את תפקידיה ואין הבחנה. בשנת 1977 כתבתי שאני לא בטוח שהפתרון הזה הוא טוב אבל זה הפתרון המקובל במדינת ישראל.

תודה רבה.

בבקשה, חבר-הכנסת יובל שטייניץ.

אני מצטער ששר המשפטים לא פה.

אנחנו נפרסם לציבור הרחב חוברת של הדיון הזה וגם של שני דיונים קודמים – על חוק יסוד: הממשלה הידוע כחוק ביבי, ואת הדיון על חוק הבחירה הישירה. אלה דיונים חשובים גם לסטודנטים, גם לציבור הרחב וגם באינטרנט.

אני פונה אליך ובזה רציתי לפנות גם אל שר המשפטים: אתם משחקים באש, כולנו משחקים באש. התחושה הקשה היא שהמינימום שבמינימום של הנורמות בכללי המשחק בדמוקרטיה הישראלית נשברים בשנה וחצי האחרונות.

שמעתי את פרופ' קליין, שמעתי את שר המשפטים וחלק מהדברים שהם אמרו מקובלים עלי. כשבני אלון בא אלי בהתחלה עם ההצעה מצאתי הרבה טעמים להיות נגדה אבל חתמתי עליה מתוך תקווה לשיטה שתעבור שינויים מסוימים. היה לנו ויכוח חריף עד שהסכמתי לחתום עליה לקראת הדיון הראשון כי מקובל עלי שממשלת מיעוט תחת החוק החדש של בחירה ישירה לא צריכה להיות מוגבלת. אני גם בעד משטר נשיאותי בישראל.

עם כל הפגמים שבהצעה אני מניח שאתמוך בהצעה הזאת – אני לא מתחייב. אני עדיין מעדיף לתקן אותה רק לגבי התפזרות, או אי-אמון כי אני חושב שיש פה מצב הרסני לדמוקרטיה הישראלית. ואתה, חבר-הכנסת רובינשטיין, ויוסי ביילין – שאני מעריך את שניכם כאנשים ישרים – במידה כזאת או אחרת נותנים לזה יד.

זה התחיל לפני שנה וחצי עם שינוי חוק היסוד לגבי מספר השרים כשכפו עליכם הר כגיגית. פרופ' קליין, שהלך עכשיו, ישב פה בוועדה והזכיר ימים אפלים בהם התמוטטה דמוקרטיה באירופה כשהתחילו לשנות חוקי יסוד בהוראות שעה מטעמים קוניוקטורליים. זה המשיך באין-סוף דברים וזה נגמר בדברים המבהילים בחודש האחרון. אילו זו היתה ממשלה מן הצד השני אתה ויוסי ביילין, בצדק, הייתם שוטפים אותה ואחריכם כל הממסד האקדמי הישראלי, אנשי התרבות, הרוח והמשפטים.

אנחנו רואים שהכול מתפרק, שראש ממשלה אפילו לא מפעיל את הממשלה. יש שרים שאינם שרים, יותר נכון יש שאינם שרים שמשתמשים בהם כשרים. שרים שהתפטרו מהממשלה נוסעים בשליחויות מדיניות לכאן ולשם כמעט על תקן של שרים ומשתתפים בהתייעצויות במתכונת של קבינט בטחוני ודברים כאלה. כלומר, הכול מתפורר ונשבר תחת ראש הממשלה הנוכחי. יש משפט שאומר: זרעת רוח תקצור סופה. הממשלה הזאת התחילה בזריעת הרוח הרעה של שינוי חוק יסוד: הממשלה, ועכשיו אנחנו קוצרים סופה נוראה שסופה מי ישורנו. זה ישפיע בעתיד גם על התנהגות הימין וגם על התנהגות השמאל.

מה יהיה אם נספח את יהודה ושומרון בממשלה שנפלה?

יש הבדל תהומי בין סיפוח שטחים לבין מסירת שטחים, וגם בין ביצוע פעולות מלחמה לבין חתימה על הסכמים ואסביר למה. כשאתה מספח שטחים, אותה מדינה שסיפחה אותם יכולה גם להחליט על ביטול הסיפוח; אבל כשאתה מוסר שטחים לריבונות זרה השטחים האלה אינם נמצאים יותר בריבונות שלך כדי שתחליט מה לעשות אתם – האם לוותר עליהם או לשמר אותם.

לפני שסיפחת שטח הוא לא היה בריבונות שלך.

נכון. המדינה הזאת ניסו להכחיד אותה אבל לא ניכנס לזה.

הוא התכוון שמבחינת המדינה זה אי-רוורסבילי, לא מבחינת המשפט הבינלאומי.

כל מעשה במובן מסוים הוא מעשה שנעשה והוא לא רוורסבילי כי גם אם אתה הופך אותו כבר קבעו דברים והיו להם השלכות. בכל זאת, בחוקות שונות בעולם יש הבדל בין הדברים. יש חוקות שבהן כל ניסיון לבטל ריבונות זו בגידה ועונש מוות, בחוקה הצרפתית אם אינני טועה. יש חוקות שבהן ניסיון לוותר על ריבונות דורש רוב מיוחס במשאל עם או בפרלמנט, ולא ההיפך.

אותו הדבר לגבי פעולות מלחמה שהן לכאורה בלתי הפיכות כי יש הרוגים, פצועים ושינוי של המצב הבינלאומי. גם פה יש הבדל תהומי – ששר המשפטים ניסה לטשטש אותו – והוא: פעולות מלחמה שאתה מבצע אותן, ההנחה היא שהן נכפות עליך בעקבות המצב, יש איום, או שיש נגדך פעולה ואתה מגיב, הן לא יכולות לחכות כי בפעולות מלחמה אין רצון טוב של הצד השני. בפעולות של הסכמים, ההסכמים מבוססים על הסכמה בין שני הצדדים ועל שיתוף פעולה או רצון טוב של שניהם.

לכן כרגע בהסכמים, ההנחה היא שתוך חודש, חודשיים שלושה, מצפים מהצד השני שבניגוד לפעולת מלחמה שבה הוא ינצל כל אפשרות כדי לפגוע בך, כאן הוא ישתף אתך פעולה. פעמים רבות גם אנחנו שיתפנו פעולה עם צדדים אחרים וחיכינו עד שיהיה להם נוח, עד שהם קיבלו החלטות, חיכינו כשהם לא יכלו לכנס את הפרלמנט שלהם לבטל את האמנה ויכלו לעשות זאת רק בחורף, באביב או רק אחרי בחירות, וחיכינו.

דווקא הפעולה של מסירת שטחים, או של הסכם בינלאומי מהסוג שמדברים עליו, היא פעולה שאסור לממשלה לבצע בתקופה כזאת, זה ברור מאליו, וכל ניסיון לטשטש את זה מעיד על חוסר יושר אינטלקטואלי. לכן אני מבקש מכם להפסיק לטשטש את הענין הזה.

עוד ענין. אסור למנות בתקופה הזאת דירקטורים. לכאורה ראש הממשלה יכול היה לומר: אם הציבור איננו מרוצה מהמינויים שלי, תתחלף הממשלה עוד חודש-חודשיים. אבל אולי זה צריך להיות להיפך, דווקא בתקופת ממשלת מעבר או ממשלה לקראת בחירות צריך שתהיה אפשרות למנות דירקטורים בלי הגבלה כי אין פה המתנה של שנתיים-שלוש, תוך 30-40 יום הציבור יכול להגיד: איננו מרוצים מהמינויים. אז תבוא ממשלה חדשה והיא תוכל לבטל את המינויים ובא לציון גואל. אבל אנחנו אומרים דבר הפוך: כשממשלה יכולה למנות דירקטורים ועשויה לשלוט עוד כמה שנים – אנחנו נותנים לה את החופש הזה; כשממשלה יכולה למנות דירקטורים דווקא במצב שבו הציבור יכול לומר את דברו בעוד 30-40 יום אנחנו מגבילים אותה. מדוע? כי ההיגיון פה הוא הפוך.

אנחנו לא אומרים שזה יתרון שהציבור יאמר את דברו בעוד 30-40 יום, יתרון שצריך לאפשר לממשלה יותר חופש פעולה, להיפך, העובדה שהממשלה איבדה את האמון, או שראש הממשלה מבקש את האמון מחדש אחרי שהוא התפטר והעובדה שאנחנו בתקופת בחירות, כל זה אומר: לא יותר חופש בגלל שההכרעה של העם היא קרובה ולכן צריך לשחרר את העם, אלא פחות חופש. מה שנכון לגבי מינוי דירקטורים קל וחומר שהוא נכון לגבי מסירת שטחים או הסכמים בינלאומיים.

הענין של הדירקטורים זו הנחיה של היועץ המשפטי לממשלה. אתם יודעים מתי פנה שאול יהלום ליועץ המשפטי לממשלה בענין ההסכמים? אני כבר אדבר עם היועץ המשפטי לממשלה.

אני רוצה להדגיש עוד משהו. ההגבלה צריכה לחול לא רק על הסכם אלא גם על ניהול משא-ומתן להסכם. זה דבר שונה מאשר ניהול משא-ומתן על הפסקת אש, כמו ב"ענבי זעם", שבו לא מועברים שטחים שלך לריבונות של הצד השני. ניהול משא-ומתן להפסקת אש הוא במסגרת הניהול השוטף.

"ענבי זעם" זה לא היה דבר שוטף אלא מאוד משמעותי.

יש הבדל בין ניהול משא-ומתן על קץ הסכסוך לבין משא-ומתן להפסקת אש כשהאש בוערת וצריך להרגיע את המצב.

בהסכם שאנחנו מדברים עליו מתייחסים אל המשא-ומתן לא כאל מעשה אלא כהכנות למעשה, הקדמות ודיונים לקראת מעשה והמעשה עצמו יבוא לאישור בבחירות. זה מופרך לחלוטין. כל בר-דעת שמבין קצת במדע המדינה או בהיסטוריה של העת המודרנית יודע שבעצם ניהול משא-ומתן יש קביעת עובדות ואתן דוגמה קטנה. הממשלה מנהלת משא-ומתן שבו בין השאר היא מעלה רעיון קונסטרוקטיבי של מסירת שטחים באזור חלוצה בנגב לפלשתינים, חילופי שטחים. לכאורה, כל עוד לא הסכימו ולא חתמו אין כאן מעשה, יש רעיון קונסטרוקטיבי. אבל כשממשלה בישראל מעלה את הרעיון הזה במסגרת רשמית של משא-ומתן מה פירוש הדבר? נעשה פה מעשה ואגיד מהו: ביטול הקו הירוק כקו אדום. המעשה הוא שממשלה ריבונית בישראל הסכימה לדון במסגרת משא-ומתן בילטרלי עם הצד הפלשתיני על מסירת שטחים בתוך הקו הירוק, בתוך גבולות 1967.

זה היה ברודוס.

הנקודה שאני מדגיש היא שזה מעשה כי גם אם לא יהיה שום הסכם, וברק יבוא ויגיד: כראש ממשלה מתפטר לא עשיתי שום דבר, רק דיברתי. אז הרעיון שמה שעומד כאן הוא לא פשרה טריטוריאלית בהיקף כזה או אחר בשטחים שנכבשו ב-1967 אלא מה שעומד למשא-ומתן הם גם שטחים מעבר לגבולות 1967, ובעתיד אולי אפילו החלטה 181 שגם היא מעבר ל-1967. זה תקדים שיש לו משמעות של מעשה מדיני. לכן ממשלה של ראש ממשלה שהתפטר בתקופת בחירות איננה יכולה למנות דירקטורים, קל וחומר שהיא לא צריכה לבצע מעשים מדיניים רבי-משמעות כאלה.

בשלהי כהונתו של נתניהו ולקראת הבחירות ביטלה השופטת דורנר לא מעשה של משא-ומתן מדיני בלתי הפיך אלא פעולה צבאית משטרתית של הסתערות על האוריינט-האוס בגלל תקופת הבחירות, בגלל התחושה שמא זה קשור לשיקולים אלקטורליים ובגלל הטענה שיש פה אי-הפיכות מסוימת.

היא רק נתנה צו ביניים.

צו ביניים זה מספיק חמור, היא טעתה בכך שהיא התערבה. מהטעות הזאת אפשר ללמוד שאם אפשר לתת צו ביניים בענין בטחוני, צבאי אופרטיבי, קל וחומר נכון הדבר לגבי משא-ומתן מדיני.

הדירקטורים זו הנחיה של היועץ המשפטי לממשלה, וכאן זה בג"צ, זה לא שייך.

אני מציע שבני אלון ישנה את ההצעה שלו וכן יעשה ביזנס עם שר המשפטים, ואם לא אתו - תעשה ביזנס אתי כי אני שותף לחלק מההערות שלו. אני מציע שתשנה את הצעתך.

היושב-ראש מאפשר לי רק דיונים אקדמיים.

הנושא הוא מאוד כבד וחמור ובחוקים כאלה אני נגד דיונים תחת אי-הסכמה. הענין הזה יוכרע בבחירות וזו הכרעה יותר טובה מאשר הכרעה של ועדת כנסת.

אולי אתה צודק אבל זה יוסיף אנרכיה למדינת ישראל, ראש הממשלה הזה יעשה כך, ראש הממשלה הבא יעשה אחרת.

בכלל, אולי חוק יסוד: הממשלה ישתנה.

קודם כל אני מציע לשנות את החוק כך שהוא יחול רק על תקופת בחירות לאחר אי-אמון, או אחרי התפטרות.

ואם תהיה סיטואציה של שני הדברים גם יחד?

החוק יהיה יותר נכון כשהוא יחול על התפטרות בתקופת בחירות בלי קשר לממשלת מיעוט או רוב. אם אתה רוצה להחמיר ושזה יחול גם על זה וגם על זה – בסדר.

אם היינו משוחררים מהנושא הפוליטי צריך ללכת יותר רחוק. זה החסרון של דיון תחת המחלוקת הפוליטית העזה והלגיטימית. אני לא אומר שאין יסוד לדברים.

אם הייתי מבקש ממך לחשוב על החוק הזה כאילו בשלושה שבועות שבהם גורשנו מהכנסת אנחנו מכריזים על סיפוח כל יהודה ושומרון. מה היית עושה?

אני שומע שעוד לא סוכם על פגרה.

סוכם על זה אבל לא הצליחו להעביר את החוק בקריאה שניה ושלישית.

הם אומרים שאם הכנסת יוצאת לפגרה, שגם ראש הממשלה יצא לפגרה.

אדוני היושב-ראש, אני פונה אליך. אתה אומר: לא היה ראוי לדון בחוק יסוד כזה בתקופה שלפני בחירות כי זה קצת מזכיר את הבקורת שלי ושלנו על אותו חוק יסוד ששינינו מייד לאחר כינון הממשלה.

היתה ביקורת גם כשקיבלנו את חוק היסוד עם הגבלת מספר השרים. רוב חברי הוועדה חשבו שזה בכלל לא ראוי להיכלל בחוק יסוד. אמרו לי שבפינלנד יש דוגמה כזאת.

אני מדבר על כך שמשנים חוק יסוד אד הוק לאותה ממשלה ולא לקדנציה אחת קדימה.

זה נכון אבל שינויים כאלה הם תמיד רעים.

לא יהיה הוגן לבוא בטענה שבתקופה כזאת לא ראוי לקיים דיון בחוק כזה למרות שעל פניה היא נכונה. טענה כזאת מתעלמת מכך שלא רק שזו תקופת בחירות אלא שמישהו מנסה לנצל את תקופת הבחירות בצורה חסרת תקדים. ראוי היה לדון בחוק הזה קדנציה אחת קדימה ולא לקראת בחירות אבל עכשיו אנחנו במצב חירום. איך הגדיר את זה אתמול פרופ' אבינרי? ראש הממשלה מכוון אקדח לרקה של הדמוקרטיה הישראלית. אם יש אפילו 50% בטענה של פרופ' אבינרי – שאינו משתייך למחנה הפוליטי שלי והוא גם הדגיש שעקרונית הוא בעד הסכם מן הסוג שמסתמן – או שמץ של הצדקה לאמירה החמורה שלו, אז יש יותר משמץ של הצדקה לדון בחוק הפרובלמטי הזה ולהביא אותו לקריאה שניה ושלישית בתקופה הזאת. עם כל המחלוקות בינכם לבינינו מעלנו פעם אחת בכנסת הזאת ואסור שנמעל עוד פעם במחויבות הבסיסית שלנו לכללי המשחק ולהגינות של המשחק הפוליטי. אם לא נשים סייג הייתי אומר להתפרעות של ראש הממשלה אנחנו מועלים בתפקידנו פעם נוספת ופעמיים זה יותר מדי לדעתי.

פרופ' דוד קרצ'מר, בבקשה.

אקדים ואומר שאני שייך למפלגה של פרופ' לפידות, דהיינו, אני לא מזוהה עם שום גוף פוליטי ושום מפלגה פוליטית.

אינני מקל ראש בבעיה שהניעה את חברי הכנסת להגיש את הצעות החוק הללו. יש בעיות חוקתיות קשות שיש לפתור אותן אבל אינני מקבל את הפתרון המוצע. בדיון כאן צריך להבחין בין שתי בעיות: הבעיה הראשונה היא זו שנדונה על-ידי חלק מחברי הכנסת ופרופ' לפידות ונוגעת לסמכות לחייב את המדינה בהסכם בינלאומי. יש לי חשש גדול בענין זה. אני יודע מהו הנוהג ואני גם יודע שהיועץ המשפטי לממשלה חיווה את דעתו שהממשלה חייבת לכבד את הנוהג הזה אבל יש לי ספק גדול באשר להשפעה של אי-קיום נוהג על תוקף ההסכם במישור הבינלאומי. בזמנו היו צריכים לפתור את הבעיה הזאת בעקבות הצעת החוק של חבר-הכנסת רובינשטיין והצעת החוק של הממשלה.

לאחרונה גם פורסם מאמר שנכתב על-ידי חברתי המלומדת מבר-אילן, ד"ר יפה זילברשץ: המשפט הבינלאומי במשפט החוקתי. בסוף המאמר היא הציעה הצעת חוק להסדיר את הנושא הזה והייתי ממליץ לחברי הכנסת לעיין בהצעת החוק שהיא מציעה. באופן כללי אני דוגל בגישתה. הצעתה מכניסה את הכנסת כגורם כשלפעמים היא חייבת להחליט אם היא מגיבה, ולפעמים היא חייבת לאשרר אמנות בינלאומיות. היא מתייחסת במפורש לאמנות המעסיקות את חברי הכנסת היום וכותבת כך באחד הסעיפים: חיוב המדינה באמנה – ברור שהפנייה היא לא רק כלפי פנים אלא כלפי חוץ: סמכות ראש הממשלה או שר החוץ לחייב את המדינה באמנת שלום שאינה הסכם להפסקת אש או לשביתת נשק, באמנה העוסקת בשינויי גבולות, באמנה הדנה בכל נושא שיש להסדירו בחוק, או באמנה העוסקת בכל נושא אחר בעל חשיבות מיוחדת, תותנה באישור הכנסת שיתקבל לאחר שהאמנה הונחה בפני הכנסת כאמור בסעיף 2(א). פרטים ייקבעו בחוק. בסעיף 2(א) היא מציעה שכל אמנה כזאת צריך להניח על שולחן הכנסת שבועיים לפני כן.

נראה לי שכדאי לעגן את ההסדר הזה בחוק יסוד. ניתן להוסיף בחוק ספציפי, לאו דווקא בחוק יסוד, שמוטלת חובה על ראש הממשלה ועל שר החוץ, או על כל מי שפועל מטעם הממשלה בכל משא-ומתן שהם מנהלים, להודיע לצד השני – זה נקבע בעקבות הדברים שאמרה פרופ' לפידות – שאכן זה המצב המשפטי במדינת ישראל ולכלול בחוק דרישה שבכל הסכם עם צד שני יהיה סעיף שבו ייאמר שתוקף ההסכם תלוי באישור על-פי החוק הישראלי. גם פרופ' רובינשטיין הצביע על כך בספרו. בזמנו מדינת ישראל הגישה תזכיר לאו"ם שבו הממשלה הסבירה מה הפרקטיקה במדינת ישראל לגבי אישרור אמנות בינלאומיות. לדעתי, אם היה מתקבל חוק מסוג זה היה מקום לפנות למזכ"ל האו"ם למסור הודעה כללית שזה המצב במדינת ישראל.

הבעיה השניה היא יותר קשה והיא מה הן סמכויותיה של ממשלה, בכוונה תחילה אני אומר ממשלה לא רגילה, שהוא ביטוי לא משפטי, משום שמדבריהם של שר המשפטים ופרופ' קליין כאן טמונה הבעיה העיקרית בחוק. אני מזכיר לחברי הכנסת שאמנם נאמר שראש הממשלה מכהן מכוח היבחרו בבחירות ישירות אבל המשטר שלנו הוא עדיין משטר פרלמנטרי במובן הזה שראש הממשלה צריך לקבל אישור מראש להרכב הממשלה, ולכנסת יש סמכות להצביע אי-אמון בממשלה. אני מקבל לחלוטין את מה שאמר פרופ' קליין וזה השתמע מדבריו של השר ביילין, שכל עוד הכנסת החליטה מטעמים שלה לא להצביע אי-אמון בממשלה, חזקה על הממשלה שהיא נהנית מאמון הכנסת. אני לא יכול לקבל את הטענה שהסיעות לא תומכות בממשלה, אין מושג כזה בחוק ומוטב שהוא גם לא יוכנס לחוק. ברור לחלוטין שאם בכלל ניתן לחשוב על תיקון המצב החוקי שתואר על-ידי פרופ' קליין, שלפיו הממשלה נהנית מכל הסמכויות – ממשלת מעבר בלשון העם – צריכים להתחיל בממשלה שאיננה נהנית מאמון הכנסת לאחר הצבעת אי-אמון בממשלה.

אתם שואלים לגבי מצבים אחרים. לדעתי יש סיבות טובות להחיל אותו דין גם במקרה שנוצרת עילה לבחירות מיוחדות, דהיינו, על-ידי התפטרות ראש הממשלה. הדבר הזה לא הוחלט עד היום אבל לפי הבנתי, ברגע שראש הממשלה מתפטר והתפטרותו נכנסת לתוקף, הכנסת איננה יכולה להצביע אי-אמון בראש הממשלה. לכן אנחנו לא יכולים לאפשר מצב שבו ראש הממשלה יכול למנוע הצבעת אי-אמון בראש הממשלה על-ידי התפטרות ולומר: עכשיו אני לא מוגבל ואני יכול להמשיך לנהל את הדברים כאילו שום דבר לא קרה.

הייתי מוסיף שמאחר שאין מועד שנקבע בחוק לגבי התפטרות ראש הממשלה - אם כי כאן זה קצת בעייתי - אנחנו מדברים על תקופה של 60 יום והתקופה עד להקמת ממשלה חדשה לאחר הבחירות, נניח 45 יום.

הבעיה השלישית היא שהכנסת מקבלת חוק על התפזרותה לפני גמר תקופת כהונתה. גם כאן הייתי משווה את המצב הזה להצבעת אי-אמון אבל כאן יש לי ספק. מכיוון שהכנסת יכולה לדחות את הבחירות בחמישה-שישה חודשים, לא רצוי להשאיר את המדינה בלי ממשלה תקינה במשך תקופה כל כך ארוכה.

השאלה היא מה ההגבלות שצריכים להטיל על ממשלה מסוג זה, ממשלה שאיננה נהנית מאמון הכנסת לאחר הצבעת אי-אמון, או לאחר שראש הממשלה התפטר. כאן אני מבקש מחברי הכנסת לתת משקל רב להפרדת הרשויות. גם במצב הזה, גם כאשר הממשלה איננה נהנית מאמון הכנסת עדיין הממשלה היא הרשות המבצעת והכנסת לא יכולה ולא צריכה לנהל את ענייניה של המדינה. זה תפקיד שמוטל על הממשלה גם כאשר היא ממשלת מעבר, גם כאשר היא ממשלה שאיננה נהנית מאמון הכנסת.

אולי כאן צריך את המינוח האמריקאי EXECTUTIVE AGREEMENT ושל FOOL FLEGED TREATY ודווקא להשאיר לה את כל ה-EXECUTIVE ולאמץ את זה כמקור השראה.

אבל אין שם מצב שהקונגרס מנהל את המשא-ומתן במקום הממשל, שם מדובר על הליך האישרור אחרי שהממשל חתם על הסכם ושם אותו על שולחן הקונגרס.

נדמה לי שאנחנו טועים כאשר אנחנו מדברים על ממשלת מעבר. אין לנו ממשלת מעבר.

פרופ' קרצ'מר אמר את זה.

אם אני מנסה למצוא זיקה בין שתי הבעיות – הבעיה של אישרור אמנות בינלאומיות והבעיה הזאת – הבעיה שמעסיקה כעת את חברי הכנסת היתה באה על פתרונה לו היו מעבירים את החוק הזה עם ההצעות הנוספות שלפיהן יהיה ברור גם לצד השני שכל הסכם כזה לא ייכנס לתוקף כל עוד לא יאושר על-ידי הכנסת.

תודה רבה.

חבר-הכנסת טומי לפיד, בבקשה.

מצד אחד אני חושב שלמציעי החוק יש ארגומנט חזק מאוד. זו ממשלה וירטואלית וזה הסכם גורלי למדינת ישראל, לכן הדבר שנמצא ביסוד ההצעה שלהם הוא מבוסס. מצד אחר, החלוקה של רשויות צריכה להתקיים והחקיקה הזאת היא התערבות בוטה של בית המחוקקים בסמכויות האקזקוטיביות של הממשלה שבראשה עומד אדם שנבחר ברוב קולות של העם שעדיין לא הוחלף ולא הודח ולכן הוא פועל במסגרת סמכויותיו. יש פה ארגומנטים לשני הצדדים. מה שהכי גרוע לעשות הוא מה שאמר השופט פרנקפורטר: HARD CASES MAKE BAD LAW. זה מקרה קלסי כזה מפני שה-HARD CASE יחלוף ואילו ה-BAD LAW יישאר.

איך הצבעת בחוק ירושלים?

הצבעתי בעד חוק ירושלים. זה היה חוק דקלרטיבי.

גם חוק הגולן וגם חוק ירושלים מגבילים את האפשרות של האקזקוטיבה. אגב, אני התנגדתי.

הממשלה והאופוזיציה יחד רצו להצהיר משהו כלפי העולם. פה יש ניסיון מעשי להגביל את סמכויותיה של הממשלה.

הייתי מציע שהוועדה הזאת תקים ועדת משנה בראשותך, אדוני היושב-ראש, עם שני מציעי החוק, עם מתנגד של החוק, אני הייתי שמח להיות בה, והוועדה הזאת תיפגש עם ראש הממשלה, ובהסכמה בין ראש הממשלה לבין הוועדה הזאת ייקבעו הפרמטרים שבהם הוא יפעל עכשיו. אז נסיר מעליו את האיום של החקיקה הזאת. בני, ככל שאני מבין לדאגתך אני חושב שגם אתה היית מעדיף להשיג את המטרה שלך בהסכמה.

בלי שום ספק.

ולא לדחוק את הכנסת לחקיקה לא רצויה כדי למנוע מראש הממשלה לעשות מעשה שהוא קצת אולטרה וירס. אם זה לא ילך אצביע בסופו של דבר נגד החוק כי לטווח הארוך אנחנו צריכים לשמר את חלוקת הרשויות.

נניח שנוצר מצב שראש הממשלה לא התפטר אלא הכנסת הביעה בו אי-אמון והולכים לבחירות. הוא אומר: אני הולך לבחירות ואחד ממסעות הבחירה שלי יהיה ללכת ולעשות הסכם.

ראש הממשלה לא יקח את הכדור שאתה זורק לו.

נניח שהכנסת מפזרת את עצמה יחד עם ראש הממשלה.

בהנחה שראש הממשלה מסרב, ובעקבות דבריו של פרופ' קרצ'מר ואחרים החוק משתנה בנוסחו והוא נהיה ספציפי רק למקרים של אי-אמון והתפטרות, האם תשקול בדעתך?

אם הממשלה לא היתה יכולה לתפקד באופן עצמאי אז הכנסת היתה מחוקקת.

כשלא היית כאן הצבעתי על זה שזו היתה עמדתו של אוריאל לין והוא הכניס את זה בחוק בסעיף 31, שראש ממשלה עד שהוא מתחלף ממש בפועל יש לו כל הסמכויות.

אני רוצה להוסיף עוד ארגומנט . יש העמדת פנים בכך שאנחנו מתעלמים מהעובדה שכל הגורמים מהצד השני מודעים בדיוק למצב, זאת אומרת, אין פה חשש שערפאת או קלינטון יפלו באיזה פח וייתפסו עם המכנסיים למטה, הם יודעים את המצב בארץ. לכן אם הם חותמים איזה שהוא הסכם פרלימנרי עם מר ברק הם יודעים שכעבור שבועיים יהיו בחירות. כך שאי-אפשר לטעון שאנחנו תופסים את האלמנטים הזרים האלה בהפתעה ואחר-כך אנחנו חוזרים בנו.

בזה אני מסיים ואשמח לשמוע את תגובתו של מציע החוק ואת תגובתך להצעתי.

אני מוכרח לדבר על זה עם שר המשפטים ואחרי זה אחזור אליך. יש לנו ישיבה ביום שני ואודיע לך.

אני רואה את זה בחיוב רב אבל הייתי רוצה לשמוע אותך בדיון האם תשקול לתמוך בזה במידה ובניסוח משותף מצמצמים את זה. אני חושב שזה מצב לא בריא.

אתה אומר שיש לנו ישיבה של הוועדה ביום שני.

אני אפעל לפני כן, מייד אני אצא ואטלפן לשר המשפטים.

צריך לומר לו שמציע החוק תומך ברעיון הביניים.

מר אלן בקר, בבקשה.

אתייחס רק להיבטים הפרקטיים של עשיית אמנות בינלאומיות ולא אכנס לוויכוח הפוליטי.

כבר שמענו מפרופ' לפידות מה הערך של חתימה לעומת חתימה בראשי תיבות מבחינת הפרקטיקה המעשית כאשר באים לעשות הסכם בינלאומי או לעשות אמנה בינלאומית. מבחינה משפטית מה שחשוב הוא השלב של מתן תוקף משפטי להסכם כלשהו, מה שבא לפני זה הם השלבים של המשא-ומתן ואישרור הטכסט. השלב של חתימה בראשי תיבות זה חלק מהפעילות הממשלתית של עשיית אמנה בינלאומית על-ידי הממשלה, דבר שמחייב את המדינה. אמנם הפררוגטיבה של הממשלה היא לאשרר הסכמים בינלאומיים אבל רק אחרי שההסכמים מונחים על שולחן הכנסת ל-14 יום יש נטייה, על-פי המלצה של היועץ המשפטי לממשלה, שהסכמים מיוחדים – כמו ההסכמים שאנחנו מדברים עליהם ויש גם תקדימים – יובאו לאישור הכנסת לפני השלב של הכניסה לתוקף.

הזכיר פה חבר-הכנסת רובינשטיין את ההסכם עם משה נסים כשהתחילו להניח את זה, אבל זה לא מחייב לגבי כל אמנה?

בכלל לא, בניגוד למה שנאמר כאן בטעות. יש הצעת חוק שמתייחסת לסוגיות מסויימות של הסכמים בינלאומיים.

אבל זה לא התקבל, כל הממשלות התנגדו לזה.

הייעוץ שנתנו לשר החוץ שמנהל את המשא-ומתן הוא שבכל מקרה, בהנחה שמדובר בניסוח מסמך וחתימה בראשי תיבות, חשוב לכלול בתוך הטכסט סעיף שיקבע שברור שהכניסה לתוקף תהיה רק לאחר שההסכם יעבור את התהליכים המתחייבים, כולל אישור הכנסת, ולפי הצורך גם משאל-עם.

יעצתם במקרים שאנחנו מדברים עליהם?

בהחלט, לגבי המשא-ומתן הספציפי הזה.

עצתך התקבלה?

יועצים משפטיים נותנים עצות ואם לא מקבלים את העצות מסתבכים. אנחנו נוהגים לעשות את זה בכל ההסכמים ושהם ייכנסו לתוקף אחרי שהם יעברו את כל התהליכים של אישור ואישרור הגורמים המופקדים על כך ועל כניסתם לתוקף של ההסכמים.

ההתייחסויות של פרופ' לפידות לאמנת וינה בדבר דיני אמנות אנחנו משתמשים בהן גם כאן על אף העובדה שאנחנו מנהלים משא-ומתן עם אש"ף. אגב, בהצעות החוק כתוב “הרשות הפלשתינית" ואני רוצה להסב תשומת לבכם שאין שום משא-ומתן בין ממשלת ישראל לבין הרשות הפלשתינית כך שאם הצעת החוק הזאת תעבור היא לא תשנה שום דבר בגלל שכל המשא-ומתן וכל ההסכמים שלנו הם עם ארגון אש"ף.

בהגדרה אש"ף מייצג את כל הפלשתינים, וערפאת נבחר רק על-ידי תושבי השטחים.

המשא-ומתן שמתנהל היום הוא בין אש"ף לבין ישראל. כל הסכמי אוסלו הם עם אש"ף. הרשות הפלשתינית זה ילד שיצרנו יחד עם אש"ף והיא מוגבלת לניהול אוטונומיה, אסור לה אפילו לקיים משא-ומתן עם מדינות ולחתום על הסכמים בינלאומיים, יש סעיף שאוסר על זה במפורש. זו נקודת ניסוח.

הנקודה העיקרית שרציתי להבהיר כאן היא המתודולוגיה של עשיית אמנות על-ידי משרד החוץ, משרד המשפטים וממשלת ישראל. בכל מקרה הרגע של כניסה לתוקף – דבר שידוע גם לצד השני – הוא רק אחרי הליכים מסוימים של גורמים משני הצדדים.

בבקשה, מר מני מזוז.

הנקודה שחוזרת על עצמה כל הזמן בהקשר לחוק הכללי לאישור אמנות והצעות חוק לחלוטין לא רלוונטית לנושא שלנו. נכון שהנושא של אישור אמנות על-ידי הכנסת ככלל בסוגי אמנות מסוימים מעוגן כיום רק בהנחיית יועץ משפטי לממשלה ובנוהג חוקתי.

אם בחוק שלנו אנחנו רוצים לתת סייג לסמכות, אנחנו רוצים לדעת איזה אופי של סייג אפשרי ואיזה בלתי אפשרי. אנחנו רואים שסייג כזה קיים במדינות אחרות על-ידי זה שצריך אישור. כמה זה סייג? כשאני מצריך אישרור האם באמת אני מגביל את ידיו של נשיא ארצות-הברית?

בהקשר של הסכם מן הסוג הזה שמשפיע על גבולות המדינה, משנה את השטחים שחל עליהם החוק הישראלי, או קובע את גבולות המדינה יש לנו חוק מיוחד. אין לנו עדיין חוק כללי שעוסק באישור אמנות על-ידי הכנסת אבל יש לנו חוק ספציפי של 1999 שבאופן ברור וחד-משמעי – אין על זה חולק – חל על הסיטואציה שלנו.

חוק הגולן?

כן, חוק הגולן. זה חוק שנקרא חוק סדרי השלטון והמשפט מ-1999 שאומר שהחלטת ממשלה שמאשרת בכל דרך שהיא, בין בדרך של אישור אמנה, או בהסכם, או בדרך אחרת, או בהתחייבות עתידית, או בהתחייבות מותנית לקבוע גבולות או לשנות את תחולת הדין הישראלי טעונה אישור של הכנסת. לכן זה אפילו יותר רחב מהעקרון הכללי שרק אישרור של הממשלה טעון אישור הכנסת, פה יש הוראה ברורה והחלטית ואין שום ספק שאם יתקבל הסכם דומה למה שמדברים עליו ההסכם הזה יהיה טעון בין היתר אישור פוזיטיבי של הכנסת ואישור ברוב מיוחס, שאגב לא יהיה בהכרח בחוק כללי של אישור אמנות שיצריך רוב רגיל, כאן צריך במפורש רוב מיוחס. זה בנוסף לדבר שבאופן עקיף צריך את אישור הכנסת – אישור עוד יותר מורכב – והוא התיקון לחוק יסוד: ירושלים. זה יחייב תיקון של חוק יסוד, כלומר שלוש קריאות ברוב של 61 כי בלי זה ההסכם לא יוכל להיכנס לתוקף.

הסוגיה החשובה והמעניינת כלשעצמה של העדר חוק כללי בארץ שקובע איזה אמנות צריך לאשר איננה רלוונטית כי לנושא שלנו כן יש הסדר חוקי.

על אותם חלקים בהסכם שמתייחסים לשטחים שעדיין חל עליהם המשפט והמינהל במדינת ישראל.

בלי זה אין הסכם.

בסעיף קטן (2) בהצעת החוק שלי יש מענה לזה.

זה מתחבר, מכיוון שהצעת החוק שלך חלה על הסכם מסוג מסוים.

אני לא ציפיתי שראש הממשלה יעז לגעת בשכונות של ירושלים. חשבתי שהוא יעשה משהו במה שנתון לשליטה צבאית במחטף בניגוד לרוב.

אני לא מתעלם מהמשמעויות המדיניות, הפוליטיות והאחרות לכל הליך שייעשה על-ידי הממשלה אבל מבחינתנו ברור לחלוטין שהממשלה לא יכולה להכניס שום הסכם לתוקף בלי אישור פוזיטיבי של הכנסת ברוב של חבריה. כלומר, כל הליך שהממשלה יכולה לעשות, שהוא הליך ראשוני בתהליך החתימה על ההסכם, היא לא יכולה לחייב בו את מדינת ישראל.

מה זה היא לא יכולה? אני יכול לתבוע את ראש הממשלה בבג"צ אם הוא עשה את זה?

לא, לא.

מה התוקף החוקי של ראש ממשלה שחותם?

מבחינת המשפט הבינלאומי מי שמייצג מדינה במשא-ומתן לכריתת הסכם הוא הרשות המבצעת ופרופ' לפידות הזכירה את סעיף 7 לאמנת וינה שעוסקת בהליכי אמנות, שאומרת שראש מדינה, ראש ממשלה, ראש ממשל ושר חוץ הם אקס-אופיציו מוסמכים והם לא צריכים הרשאה מיוחדת לייצג מדינה במשא-ומתן. לעומת זאת, הליכי האישור איך אמנה נכנסת לתוקף ומחייבת את המדינה הוא ענין למשפט הקונסטיטוציוני הפנימי של המדינה ובכל מדינה יש הסדרים אחרים. בארצות-הברית צריך אישור של הסנאט בהבחנה בסוגים מסוימים של אמנות, אין הסדר קבוע, ככלל ברוב המדינות יש סוגי אמנות שטעונות אישור הפרלמנט בהליכים כאלה או אחרים. גם אצלנו לפחות לגבי אמנה מהסוג שלנו היא טעונה אישור של הפרלמנט.

לכן ברור שגם כלפי חוץ, בוודאי מבחינת החוק הישראלי, הממשלה לא יכולה לחתום באופן שההסכם יחייב את המדינה בלי אישור של הכנסת. זה לא מצב שתבוא ממשלה חדשה, או כנסת חדשה, ותבטל את ההסכם, זה כמו תקנות של שר שטעונות אישור ועדה של הכנסת. השר יכול לשבת, לקיים משא-ומתן, לנסח, לחתום ולהביא את זה לוועדה של הכנסת והכנסת יכולה להגיד לו: לא מאשרים, וכך זה נגמר, זה הופך להיות נייר חסר ערך. גם כאן התהליך לא יכול להיות מושלם מבחינה משפטית וההסכם לא יכול להיכנס לתוקף בלי אישור פוזיטיבי של הכנסת.

אני לא מתעלם מהצד הציבורי, הפוליטי, הבינלאומי לגבי המשמעות בכל זאת להגיע לטכסט של הסכם. פרופ' לפידות הזכירה שלפי המשפט הבינלאומי המקובל חתימה בראשי תיבות היא לא במובן שאנחנו מאשרים את ההסכם אלא רק אישור של הטכסט שסוכם במשא-ומתן ואחר-כך בא המנגנון האישורי שמורכב בכל מדינה לפי כלליה.

הערה בהקשר של הדין הפנימי. הוזכר פה שלפי חוק יסוד: הממשלה הנוכחי, כמו לפי חוק יסוד: הממשלה הקודם ולפי הדין מאז 1948 קיים עקרון רציפות בלתי מוגבל. כלומר, כל ממשלה, גם ממשלת מעבר, יש לה מלוא הסמכויות של ממשלה עד שנכנסת לסמכות ממשלה שאחריה. פרופ' קליין הזכיר שיש מדינות שבהן ממשלת מעבר במשטר פרלמנטרי מוטלות עליה מגבלות שונות. אין מגבלות על משטר נשיאותי ערב בחירות אבל אנחנו הלכנו לדרך ביניים שבה יש לנו גם כנסת שנבחרת על-ידי העם וגם ראש ממשלה שנבחר על-ידי העם. אין בהכרח היגיון בכך שאומרים שממשלה פועלת מכוח אמון הכנסת וברגע שהכנסת מביעה אי-אמון בממשלה בעצם לממשלה אין אמון לא מהכנסת שהקימה אותה, בוודאי שלא מן העם שלא בוחר אותה ישירות, ולכן אומרים לממשלה: כרגע אתם רק על תנאי ואתם רק מחזיקים את הגחלת. ראש ממשלה שנבחר ישירות על-ידי העם והתפטר לא נמצא במצב שהסירו ממנו את האמון. אני לא אומר שאי-אפשר לחשוב על רעיון כזה או אחר אבל זה לא נובע ישירות מהרעיון של הגבלת ממשלת מעבר.

צריך להבין שאין ממשלת מעבר. ברגע שהולכים לבחירות כתוצאה מאי-אמון הצ'ק אנד באלנאס לא קיים יותר, הוא יכול לפטר ולעשות מה שהוא רוצה, אני מדבר על אי-אמון. ממשלת מעבר סגורה בתוך עצמה, ההרכב הפוליטי קיים, הוא לא יכול לעשות בממשלת מעבר מה שהוא רוצה כי אלה שגירשו אותו נשארים, הוא לא יכול להוציא אותם, מקבילית הכוחות הפוליטית קיימת.

נכון אבל כל זה לא היה בהיסח הדעת. יושב-ראש הוועדה בשעתו, חבר-הכנסת לין, היה בעמדה חזקה נגד כל ניסיון כזה ובגלל זה הוא קבע את סעיף 31.

הערה לחבר-הכנסת לפיד. בעקבות הסיטואציה הפוליטית פרלמנטרית בחודשים האחרונים יש לא מעט הצעות חוק שעלולות ליצור שיבוש במבנה הבסיסי, שלא קשור לפרטים, בין תפקיד של רשות מבצעת לבין תפקיד של רשות מחוקקת. אין קונסטלציה שבה אפשר להצדיק מצב שבו התפקיד הביצועי המובהק, כגון ניהול משא-ומתן, יילקח מהרשות המבצעת ויעבור לרשות המחוקקת. אני לא חושב שיש מדינה כזאת בעולם.

החוק לא מונע.

הצעת החוק מדברת על חתימה, חבר-הכנסת שטייניץ הציע שאסור יהיה לעשות גם משא-ומתן. זה חוצה קו אדום.

המשנה ליועץ המשפטי לממשלה יושב כאן על תקן של נציגו של היועץ המשפטי לממשלה. אני רוצה לשאול: מה ההנחיות המעשיות שהיועץ המשפטי לממשלה הינחה את ראש הממשלה לגבי הענין הזה? האם יש כמה עשה ולא תעשה שהוא קיבל?

בזמנו, ביולי, היו בקמפ-דייוויד התייעצויות על הנושא הזה ומה צריך ואפשר לעשות. למיטב ידיעתי לא היה צריך חוות דעת כתובה אלא זו היתה התייעצות משפטית כשהיועץ המשפטי היה בקמפ-דייוויד ואנחנו קיימנו פה התייעצות. ההמלצה שגובשה היתה שאם תהיה חתימה, בכל מקרה היא תהיה רק בראשי תיבות מתוך הנחה שראשי תיבות זה לא אישור, ושתיקבע במפורש בין בתוך הסכם ובין במכתב לוואי הבהרה מראש שזה כפוף לכל מנגנוני האישור, לרבות אישור של הכנסת.

זה נכון גם היום.

יש הרבה פניות אל היועץ המשפטי לממשלה- - -

של שאול יהלום ולימור לבנת.

כנראה שיש עוד הרבה פניות נוספות לנקוט עמדה בשאלה היותר רחבה – לא בהיבט הזה – האם על ראש ממשלה יש מגבלות כאלה או אחרות. לא ידוע לי אם היועץ המשפטי לממשלה מתכוון להתייחס אל השאלה בגדול. העמדה שגובשה בשאלה המשפטית אומרת שבנסיבות אלה חתימה צריכה להיות רק בראשי תיבות – זה לא אישור הסכם – ושיוצהר במפורש שזה כפוף לכל מנגנוני האישור, גם אישור של הממשלה ושל הכנסת וכו', זה דבר שאני חושב שלא השתנה מאז הסכם קמפ-דייוויד ביולי.

האם אתם גם מחייבים הבהרה לצדדים האחרים?

אמרתי שבין אם זה יהיה חלק ממסמך ובין אם זה יהיה במכתב לוואי יובהר במפורש לצדדים שלא מדובר באישור של הסכם במובן של התחייבות להסכם אלא שזה כפוף לכל מנגנוני האישור.

בבקשה, חבר-הכנסת יצחק כהן.

מר מזוז, לשון הצהרת האמונים של ראש הממשלה היא כזאת: אני מתחייב כראש הממשלה לשמור אמונים למדינת ישראל ולחוקיה, למלא באמונה את תפקידי כראש ממשלה ולקיים את החלטות הכנסת.

הסיטואציה בכנסת היום היא מאוד ברורה, לא נעשה צחוק מעצמנו ולא נשים שק על הראש.

אהרון ברק שהיום הוא נשיא בית-המשפט העליון הגיש בזמנו, ב-1975, חוות דעת בה הוא קבע שהכנסת מדברת בחוקים ולכן חוק של הכנסת מחייב את הממשלה, חקיקה והחלטה של ועדה שנדרשת לפי חוק, אבל סתם החלטות במליאה יש להן השפעה או משקל ציבורי אבל הן לא מחייבות.

בהצהרת האמונים כתוב: החלטות הכנסת. כלומר, הצעת החלטה שמתקבלת במליאה היא החלטה של הכנסת.

החלטות הכנסת שלובשות לבוש חקיקתי מחייב, או שזה חוק, או שזה אישור של הכנסת.

יש חוק ירושלים.

חוק ירושלים הוא חוק יסוד והוא מגביל את ראש הממשלה.

מה היה קיים בהסכם של בגין עם מצרים, הרי הוא גם הביא אותו לאישור הכנסת. האם בהסכם הזה היתה טמונה התחייבות שזה ייכנס לתוקף רק אחרי החלטת הכנסת?

למיטב זכרוני בין חילופי המכתבים הוא הודיע לצדדים – לקרטר ולסאדאת – שההסכם יובא לאישור הכנסת למרות שלפי החוק אז לא היתה עליו חובה כזאת. מאז כל ההסכמים הובאו לאישור הכנסת ונוצר נוהג.

אני רוצה להביא מצב משפטי שיכול להיות ריאלי. ממשלה שהובע בה אי-אמון, לפי החוק הקיים, וראש הממשלה, לאחר שהחליף את כל השרים וקבע שהוא יכול להחליט מה שהוא רוצה כי הוא לא בממשלת מעבר, מבקש לספח את כל חלקי יהודה ושומרון ולהחיל עליהם את החוק הישראלי. לפי סעיף 11 לפקודת סדרי שלטון ומשפט הוא קיבל את הסמכויות של הנציב העליון שיכול לעשות בארץ-ישראל מה שהוא רוצה.

זה לא הנציב העליון, זה החוק הישראלי.

האם אתה רואה דבר כזה כבלתי ניתן לעצירה?

הסמכות לפי סעיף 11(ב) להחיל את המשפט, השיפוט והמינהל היא סמכות של הממשלה. אגב, השאלה הזאת לא תיאורטית בנסיבות האלה כי אחד התסריטים שמדובר עליהם כל הזמן הוא מה קורה אם מחר הם מכריזים באופן חד-צדדי על מדינה ומדינת ישראל תחליט לספח את השטחים ומה קורה אם אנחנו בתקופת בחירות? האם גם אז בגלל שזו תקופת בחירות הכנסת תגיד שאסור לו לעשות מהלך כזה? הסמכות היא סמכות של הממשלה והיא אינה מוגבלת כך או אחרת.

דבר נוסף. התסריט של החלפת שרים הוא לא דבר כל כך פשוט כי שר חדש טעון אישור של הכנסת. יש גם מגבלה לפיה מספר השרים לא יפחת ממספר מסוים. לכן מגוון התימרון שלו מוגבל.

הוא יכול למנות חבר-כנסת לשר לשנה בלי אישור הכנסת והוא שר לכל דבר, לדוגמה, מילוא ורענן כהן. אני אומר לכם שראש ממשלה גם יכול – לפי תשובתו של מר מזוז - בזמן מעבר לספח את כל יהודה ושומרון ולהחיל את החוק הישראלי.

מר מזוז אמר שכן אבל שיהיו לו קשיים.

חברת-הכנסת ענת מאור, בבקשה.

אילו הכנסת היתה מתנהלת כמו שהדיונים מתקיימים פה יכול להיות שכל הסחרור ופיטורי ראש הממשלה לא היו הכרחיים. הדיון הקונסטיטוציוני הוא מאוד מעניין.

את מסכימה שבתור ראש ממשלה אני אספח את כל יהודה ושומרון למרות שיישארו רק 19 חברי כנסת שתומכים בי, חוץ מאשר 800,000 בכיכר המדינה?

אתה לא מציע לשלול את זה בהצעת החוק.

מייד אגיד מה אני מסכימה ומה אני לא מסכימה.

הערה ראשונה. חסרה לנו בישראל הצעת חוק אמנות בינלאומיות. זה חלק מהסחרור, החסכים והחסרים שקיימים במדינה. למרות שאנחנו בני 52 אנחנו עדיין במצב חירום. לכן ככנסת אנחנו צריכים לעבוד במציאות כדי שיהיו פחות חורים במסננת הדמוקרטית.

הערה שניה. פעם אנחנו באופוזיציה ופעם אנחנו בקואליציה. נדמה לי שיש שתי מטרות שבגללן עשו את חוק הבחירה הישירה: להבטיח יציבות שלטון, וחוסן שלטון.

ורציפות.

קיימת רציפות. חברי הכנסת אלון ונווה, לא חשוב מי יושב בשלטון. באיזה צד שנהיה אנחנו יודעים גם על המצב שהיה בימי נתניהו וגם על המצב עם ברק כשהכול היה כל כך מעורער ואתם עוד רוצים להחליש את הרשות המבצעת? רצונכם הוא בניגוד לסחרור שאנחנו נמצאים בו בעשור האחרון מפרשת התרגיל המסריח והלאה. לכן כולנו חייבים בזהירות. איך אמר היועץ המשפטי לממשלה ביום עיון שהייתי בו? על הפרשה של בן-אהרון הוא אמר: עוז להתעוררות בטרם התפוררות. זה המצב שאנחנו נמצאים בו. בתוך הבלאגן הזה אנחנו צריכים עוד חוק שמפורר שלטון ואפילו הצעות ודיון ציבורי ששומטים את הבסיס העיקרי של השלטון?

יש פה שלטון מפורר.

נכניס הסתייגות שלא ניתן לראש הממשלה להשתולל.

הערה שלישית לענין הסיפוח. אם יש משהו שמדיר שינה מעיני גם כמחוקקת זו היד המקלה על פתיחה במלחמה, והיד הקשה על האפשרות לעשות שלום. היד המקלה שראש ממשלת ישראל יכול היה לפתוח במלחמת לבנון ב-1982 והיד המקלה של ראש ממשלת ישראל ב-1996 שיכל לעשות את מבצע "ענבי זעם".

אני הייתי מבקשת מאנשי הקונסטיטוציה לפתור את הבעיה: באיזו מידה יש בקרה על הכנסת כלפי הציבור על זכות של ראש ממשלה וממשלה – עם רוב או בלי רוב – לפתוח במלחמה או במבצע שהוא בעצם מלחמה. האם נשאיר רק את הרע ונמנע את הטוב? מעבר לכל מחלוקת פוליטית זה תיאטרון אבסורד.

כולנו יודעים שאנחנו נמצאים עכשיו בורטיגו דמוקרטי. מה אתם מציעים כאן? שחוק הבחירה הישירה יהיה בדיון חוזר. לשיטתי, זה הדבר שהיה צריך לעשות והלוואי שנצליח.

קיבלתי חוות דעת שזה לא דורש רוב מיוחס.

ביושר אינטלקטואלי, גם בתוך החוק הזה מעט חזו מצב שבו הכנסת, לא בהדחה של 81, קפצה משמחה על התפטרות ראש הממשלה והשאירה את עצמה. דמוקרטית, זה מצב תקין לעצמנו? פעם ראשונה אנחנו במצב שבו אנחנו הולכים לבחירות רק על ראשות הממשלה.

אנחנו היינו בעד פיזור ואתם הייתם נגד.

אני גם הייתי נגד התפטרות ראש הממשלה, אני לא מדברת אליכם אלא אל אותם חברי כנסת שרצו את התפטרות ראש הממשלה, אני מדברת כרגע אל יצחק כהן כי ש"ס היו בין אלה שהצביעו בעד זה. המצב שבו החליפו את הסמכות של ראש הממשלה אבל השאירו את כל חברי הכנסת על כנם הוא לא דמוקרטי.

67 היו בעד.

אני מצטרפת לפנייה אל היועץ המשפטי לממשלה שבהסכם השלום – בתקווה שיגיעו אליו – יעשו מה שנעשה על-ידי בגין ועכשיו גם החוק מחייב את זה. הפנייה הזאת צריכים להיות שותפים לה ועדת החוקה והציבור.

בהעדרך הציע טומי לפיד שתהיה משלחת לראש הממשלה בנושא הזה.

מקובל עלי.

החוק הזה מיותר, ההצעה היא פוליטית, אין פה קונסטיטוציה אלא מלחמת מאסף בקרב שהפסדתם בו ואין פה הרבה תיאוריות.

הפרוטוקול הזה יובא ויוטח בפני כל אנשי השמאל. אתם לא יודעים איזו סכנה יש באי-קבלת החוק של בני אלון.

החוק יתמלא לפי דעתי א. בתנאי שההסכם ייחתם ואז תוכנס אותה הסתייגות שמתחייבת היום מהחוק והוכנסה בזמנו גם על-ידי בגין. נדע את זה עד ה-10 או עד ה-20 בפברואר ואני מברכת על כך. ב. בהנחה שראש הממשלה ייבחר בבחירות. ג. אם מישהו לא רואה בבחירות האלה משאל-עם אלא דורש משאל-עם, שהדרישה הזאת תעלה ביושר ועכשיו כי היתה התחייבות של ראש הממשלה למשאל עם.

היתה התחייבות של ראש הממשלה לא לחלק את ירושלים.

אין חוק משאל-עם, אין אפשרות לעשות זאת.

אין חוק אבל עד ה-6 בפברואר זכותכם לדרוש את זה. אם אין משאל-עם אני רוצה לשמוע שגם על דעתכם הבחירות הן בחירות של משאל-עם. הדבר האחרון. אין לי ספק שההסכם צריך להגיע אל הכנסת אחרי הבחירות. אחרי שמשאל-העם יאמר את דעתו בבחירות, אז אם לא יהיו 61 – הצדק אתכם; אם יהיו 61 – לזה התחייב ראש הממשלה – הוא רק ירצה לראות את חברי הכנסת שמתנגדים לכך אחרי שהעם אישר את זה.

חבר-הכנסת רובי ריבלין, בבקשה.

אני חוזר לצד המשפטי חוקתי ואני מזהיר את כולנו עד כמה חשובה הצעת החוק שהוגשה על-ידי חבר-הכנסת בני אלון ואחרים.

בשיטה החדשה שאליה נקלענו בחקיקה של הכנסת לא חשבנו על מצב כזה ויש פה לקונה ברורה. כשאמרנו שנצא לאכספרימנט שלפיו יש שני ריבונים הנבחרים על-ידי העם בצורה ישירה קבענו איזונים ובלמים, והאיזון והבלם הסופי הוא של אי-אמון. מרגע שבו מכריזה הכנסת על אי-אמון בממשלה, אנחנו נמצאים במצב חדש שאותו לא צפינו ואנחנו צריכים לתת עליו תשובה מיידית.

הממשלה הזאת לא נפלה באי-אמון.

אני מדבר כרגע על המצב של אי-אמון. אין כל ספק שכאשר אין לנו איזונים ובלמים, ובמצב שבו אין אפשרות לקרוא לממשלה, שלמעשה קיבלה אי-אמון מהכנסת, ממשלת-מעבר והיא ממשלה לכל דבר משום שראש הממשלה הוא שמרכיב אותה ועד אשר לא נבחר ראש ממשלה אחר הוא ראש הממשלה, אם לא נגביל אותו בחוק, אנחנו יכולים להימצא במים אדירים, ראה הדוגמה שהבאתי קודם. אם אני אהיה ראש ממשלה ויהיו לי מספיק שרים כדי לקיימה, אקיים ממשלה כאשר אמנה שרים מבין חברי הכנסת תוך החלפת אותם שרים שמתנגדים לדרך ולרעיון שלי לספח את כל שטחי יהודה ושומרון ואביא את המדינה למערבולת שיכולה להביא אותנו לתוצאות בינלאומיות חמורות שאף אחד לא מאמין שאפשר להגיע אליהן כאשר אין רוב בכנסת שתומך בזה. אני אומר לכם שעם 18 חברי כנסת – זה מספר השרים המינימלי שצריך שיהיה – אני הופך את המדינה.

8 שרים.

8 צריכים להיות חברי כנסת. כשפיטרתי את כל השרים ומיניתי 8 מחברי הכנסת לשרים לכל דבר למשך שנה שלמה בלי אישורה של הכנסת אני יכול להפוך את מדינת ישראל על פניה עד כדי מצב שבו אנחנו יכולים להביא לא לבכייה לדורות אלא שלא יהיה מי שיבכה לדורות. ואז תאמרו כולכם: זו הקונסטיטוציה, בוודאי זה נכון.

התיקון של מצא לא מקובל גם עלינו.

זה התיקון הקיים כרגע ובלי התיקון אנחנו נמצאים במצב כזה וצריך שזה ייאמר.

יש דברים שלא חשבנו עליהם, יש דברים שלא התכוונו אליהם, יש דברים שלא פיללנו אליהם. המצב שאנחנו נמצאים בו היום, פוליטית, הוא שראש ממשלה יכול להעמיד את מדינת ישראל במצב מביך ביותר, לאמור: אני רוצה להביא למצב שבו נוותר על הכול למען שלום. העם הזה הוא עם סרבן, הוא עם שצריך להוקיע אותו משום שהוא מתנכל לקהיליה הבינלאומית ומתעלם מדרישותיה. הנה היה אדם נאור שחשב שצריך ללכת בדרך זו אבל קשי-העורף האלה עומדים במריים ורק רוצים מלחמה, ומלחמה ומלחמה.

אלה דברים בלתי הפיכים אם לא נדאג כאשר לראש ממשלה אין אמון של הכנסת וכל עוד אנחנו במצב של שיטת הבחירה הישירה. אנחנו חייבים לתת מייד את דעתנו על כך ויפה שעה אחת קודם כי בנפשנו הדבר לצד ימין ולצד שמאל ושאף אחד לא ירחץ בניקיון כפיו כי הדבר נוח לו ברגע זה.

אני מודיע לכם שאם אהיה ראש ממשלה ויהיו לי 8 חברי כנסת שהם שרים שרוצים את ארץ-ישראל השלמה, אני אחיל את החוק גם על עבר הירדן אם אוכל, נגיד שאנחנו עוד לפני 1923 ואני יכול ללכת ולמצוא כל מיני פלפולים. אמצא לי כל מיני ענקי משפט שיבואו ויסבירו לי שאני יכול להגיע עד החידקל.

לכן אני מציע לחוקק את החוק ולראות אחר-כך איך אנחנו יכולים להרחיב או לצמצם אבל שלא ייאמר אחר-כך שלא הזהרנו. אני מודיע לכם שאחרי הבחירות לא נתקן את החוק אם הוא יהיה לנו טוב, אז תאמרו שזה חוק שרון.

דבר ראשון. אנחנו לא יודעים אם נשריין בחוק הזה או לא, נראה ביום שני. דבר שני, אני לא יודע אם יוצאים לפגרה או לא. דבר שלישי. היתה פה יוזמה של חבר-הכנסת לפיד שאני מקבל אותה. אמצא זמן להתקשר לראש הממשלה כדי להציע את המשלחת הזאת.

אני מסכים ליוזמה הזאת אני רק מבקש שזה לא ירגיע את היושב-ראש. נדמה לי ששליש מחברי הוועדה פנו אל כבודו שיתקיים דיון, התקיים דיון ואני מכבד את זה. פנו 61 חברי כנסת אל יושב-ראש הכנסת עם העתק לכבודו. אפשר לשנות ולפנות אליך עם העתק לחבר-הכנסת בורג.

אין צורך.

הפנייה מבקשת לזרז את ההליכים.

פרוצדורלית וגם מנימוקים מהותיים הסברתי למה הענין הזה, לדעתי, הוא נושא של בחירות שבאות אלינו תוך קצת למעלה מ-40 יום.

השאלה היא האם הצהרת האמונים וחוק ירושלים מגבילים מספיק את ראש הממשלה לשמור על החוק?

כן, זה מגביל מאוד. לדעתי, ראש הממשלה לא יכול לחתום על שום דבר שלא כלול בתוכו, או בחילופי מכתבים, הודעה גם לנשיא ארצות-הברית וגם ליושב-ראש הרשות הפלשתינית, שהכול כפוף לאישור הכנסת. זה לא רק אישור, הוא גם לא יכול לחתום על זה.

אני יכול לשדוד בנק ולהגיד: זה תלוי באישור הכנסת. הלא אסור לשדוד בנק כי יש חוק שאוסר עלי לשדוד בנק. השאלה היא אם הוא יכול להגיד: אני מחלק את ירושלים אבל זה כפוף לאישור הכנסת.

אני יכול להצהיר שזו כוונתי: שהוא צריך להביא את זה לאישור הכנסת. אני חושב שהוא לא יכול להסכים על חלוקת ירושלים.

גם לא בראשי תיבות?

אני לא יודע. אני אשאל את היועץ המשפטי לממשלה אם הוא מתכוון לתת חוות דעת.

האם אני יכול לשדוד בנק ולחכות עד שהכנסת תחוקק חוק שאני יכול לשדוד בנק? זה מה ששואל חבר-הכנסת יצחק כהן. או האם אנחנו יכולים להוציא צו מניעה האומר: צריך לשנות את החוק שאתה לא יכול לשדוד בנק ואתה לא תשדוד בנק?

ירושלים והר-הבית זה לא שוד באמצע הלילה?

יצחק, תמחק את זה מהפרוטוקול.

מכיוון שקשה להסביר כמה אתם מרחיקים לכת רצינו לסבר לכם את האוזן בדוגמאות.

אין.

הישיבה נעולה.


הישיבה ננעלה בשעה 13:30