פרוטוקולים/ועדת הפנים/4942



7
ועדת הפנים ואיכות הסביבה
30.04.2002

פרוטוקולים/ועדת הפנים/4942
ירושלים, כ' באייר, תשס"ב
2 במאי, 2002

הכנסת החמש-עשרה נוסח לא מתוקן
מושב רביעי




פרוטוקול מס' 398
מישיבת ועדת הפנים ואיכות הסביבה
יום שלישי, י"ח באייר התשס"ב (30 באפריל 2002), שעה 10:00

סעיף 9(2) לחוק ההסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב והמדיניות הכלכלית לשנת הכספים 2002), התשס"ב-2002 (תיקון פקודת העיריות).

חברי הוועדה: היו"ר משה גפני

עמית לנג - רפרנט, משרד האוצר
יחזקאל לביא - משרד המשפטים
חמי אבנרי, עו"ד - הלשכה המשפטית, משרד הפנים
אביטל שטרנברג, עו"ד - משרד המשפטים
נועה בן אריה, עו"ד - מרכז השלטון המקומי

מירי פרנקל-שור

יפה שפירא

שלומית כהן








סעיף 9(2) לחוק ההסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב
והמדיניות הכלכלית לשנת הכספים 2002), התשס"ב-2002 (תיקון פקודת העיריות)

אני מתכבד לפתוח את ישיבת הוועדה. על סדר היום סעיף 9(2) לחוק ההסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב והמדיניות הכלכלית לשנת הכספים 2002), התשס"ב-2002 (תיקון פקודת העיריות). זאת הצעת חוק ממשלתית, שקוצרה מחוק ההסדרים.

נציג האוצר, בבקשה.

הכוונה היתה לאפשר לרשויות מקומיות או לחברות עירוניות ולתאגידים עירוניים להעסיק עובדים מחברות כוח אדם או מגופים דומים לזה, שאינם עובדי עירייה, במטלות שיש לעירייה לעשות. הכוונה המקורית היתה לאשר להם להעסיק תפקידים כמו פקחי חנייה וכיוצא בזה, אך בשל התנגדות משרד המשפטים זה מה שקיבלנו בסעיף בסופו של דבר.

מה הסעיף אומר?

שרק לעניינים מנהליים אפשר להעסיק עובד שאינו עובד העירייה.

למה לפי המצב היום אי אפשר? אם העירייה רוצה להעסיק עובד כזה היא לא יכולה?

לתפקידים מנהליים העירייה יכולה. מבחינה זאת הסעיף מיותר.

אז בשביל מה צריך את הסעיף?

שאלה יפה.

יש היום מחלוקת לגבי חברות גבייה וביצוע תפקידים מנהליים על-ידי חברות גבייה. ההבחנה בין התפקיד המנהלי לבין תפקיד שהוא קצת חוצה את גבולות התפקיד המנהלי היטשטשה קצת ולא היתה ברורה.

הנושא נדון כרגע בבג"ץ, בבית המשפט העליון, בעניין סמכויות ההסתייעות בחברות הגבייה וגדר התפקידים שתהיינה מוסמכות לבצע. הגענו להסכמה עם משרד הפנים שתינתנה הנחיות בחוזר מנכ"ל משרד הפנים לגבי אופן ההסתייעות בחברות הגבייה, הקריטריונים והפעולות המותרות לביצוע, לרבות דרך ההתקשרות אתם וגדר הסמכויות המותרות להם.

סעיף החוק במתכונת הזאת, אחרי שכבר יהיה חוזר כזה ותהיה איזושהי יציקה של תוכן לגבי גדר התפקידים המנהליים, דווקא יכול להיות שתהיה לו משמעות רבה יותר מאשר כפי שהוא מוגדר היום. כיוון שחוזר מנכ"ל יכול בהחלט לקבוע גם תפקידים שכרגע יש מחלוקת אם הם מנהליים או לא ולהגדיר אותם כתפקיד שהוא מנהלי, ואז סעיף החוק יתפוס לגביו.

מה למשל עם עובדי התברואה שהם קבלני כוח אדם?

היום ההסתייעות בקבלני כוח אדם לביצוע של תפקידים כמו תברואה היא פחות בעייתית. הבעיה היא ההסתייעות במיקורי חוץ, בחברות גבייה למיניהן. הם בעניינים שהם בסמכויות פיקוח ובביצוע פעולות שהן כביכול טכניות מנהליות, אבל זאת גם למשל כניסה לחצרים, עיקול מיטלטלין, פעולות שהן לכאורה מנהליות אבל על-פי כתב הסמכה מוגדר, ברור ומפורש, עם הפעולה לבצע ועם שם מבצע הפעולה, אבל הוא יכול ליצור בעיה של חריגה מתחום סמכות. זה הוליד את הצורך לפטור מחד גיסא את בעיית הרשויות המקומיות במחסור בכוח אדם מבצע של הפעולות האלה, ומאידך גיסא לא לחרוג מגדר הסמכויות של אותו עובד, שהוא לא עובד ציבור ולא נתון לפיקוח ומרות רחבה יותר, לבצע את הפעולות.

עו"ד אביטל שטרנברג, אני מבין שלגבי פקחים אתם התנגדתם.

אנחנו התנגדנו לסמכויות שלטוניות. התפיסה המקובלת, הן בשירות המדינה והן בשלטון המקומי, היא שרק עובדי אותו ארגון, מי שכפופים להליכים המשמעתיים במסגרתו, שהם חלק אורגני של הארגון שאפשר גם לתת להם הוראות, הם אלה שיבצעו את הסמכויות השלטוניות של הגוף. במקרה של רשויות מקומיות אנחנו מדברים על הגשת דוחות, שהם בעצם כתבי אישום, על כניסה למקרקעין, כולל החלקים המשותפים של בית משותף, ולמשל גם על עיקולים. אנחנו חושבים שאת כל הדברים האלה אי-אפשר לתת לעובדי כוח אדם, שעליהם הפיקוח הוא הרבה יותר חלש.

זאת אומרת, אתם מתנגדים לתת סמכויות משפטיות למי שאיננו עובר את כל ההליך, שהוא עובד הרשות.

שהוא חלק אורגני של הארגון. לכן כשהגיש האוצר את ההצעה המקורית שלו אנחנו ביקשנו להוסיף "לעניינים מנהליים בלבד".

עמית, למה רציתם את החוק הזה? האם זה חוסך כסף?

בפורמט המקורי שלו הוא היה אמור לאפשר לרשויות המקומיות ולכל התאגידים העירוניים יתר גמישות – להעסיק עובדים, לפטר. לדוגמה, אם יש פקחי חנייה ויש אמצעים טכנולוגיים להשיג את אותה תוצאה עם פחות פקחים, אז אם הם מועסקים בחברת כוח אדם החברה יכולה לפטר אותם. אם הם עובדי עירייה התהליך הוא הרבה יותר מסובך.

המטרה היא ראויה, אבל עדיין באיזון שבין הצרכים התקציביים של רשות מקומית לבין השמירה על זכויות אדם אנחנו חושבים שהאיזון הנכון הוא שפקח כזה יבצע עבודה מנהלית, וברוך השם יש גם הרבה ממנה, ואת העבודה שהיא הפעלת סמכויות שלטוניות יבצעו מי שהם חלק אורגני של הארגון. הנוסח כפי שהוא היום הוא נוסח שאנחנו מסכימים עליו.

באילו זכויות אדם מדובר?

אם מישהו מעקל לך ומישהו רושם לך דוח שהוא כתב אישום ומישהו נכנס לחצרים שלך, והיה מחדל כשהדברים נעשו, אפשר יהיה להעמיד אותו לדין ואפשר יהיה לתת לו הוראות כדי שמלכתחילה הוא לא יעשה את כל אותן חריגות. ברגע שמדובר בעובדי כוח אדם שהיום הם פה ומחר הם שם, איזו הכשרה הם עוברים? לכן מכוחו של בג"ץ הנפלינג אנחנו ביקשנו שכאן ייקבע לעניינים מנהליים בלבד.

להערכתי הסעיף מיותר, אין צורך לחוקק אותו. רוצה האוצר לחוקק, אין לי בעיה. לדעתי את אותו חוזר מנכ"ל שדיברה עליו עו"ד בן-אריה אפשר להעביר היום גם בלי הסעיף, אבל אם הם חושבים שהסעיף הוא נחוץ אין לי בעיה שהוא יהיה בספר החוקים, אם כי לטעמי הוא מיותר. חשוב לי להדגיש שלא ייתכן שלעובדי כוח אדם ניתן סמכויות שלטוניות. בעניין הזה נפקיר את תושבי הרשויות המקומיות, ואני חושבת שאסור לנו לעשות את זה.

אם הסעיף הזה לא יעבור אי-אפשר לתת סמכויות מנהליות?

אפשר בהחלט. זה נכון שהיום ניתנות סמכויות מנהליות כאלה, אבל ההרחבה של אותן סמכויות מנהליות או קריאה לילד בשמו של מהי סמכות מנהלית יכול להיות שתקבל תוכן לאחר צאתו של אותו חוזר מנכ"ל, שמגדיר בדיוק מה הם התפקידים, לפחות לגבי הסקטור של חברות הגבייה שבהן ההסתייעות היא בהיקפים נרחבים. אני לא בטוחה שהסעיף הזה לא יוכל לסייע כשהוא ידור בכפיפה אחת יחד עם הוראות חוזר המנכ"ל.

אי-אפשר לפרש עניינים מנהליים, במיוחד כשזה יהיה רק חוזר מנכ"ל, מעבר למה שקובע בג"ץ הנפלינג.

גם מה הסמכות של חוזר מנכ"ל.

אני מסכימה. בג"ץ הנפלינג בכתיבת חוזר המנכ"ל הוא האורים והתומים. חוזר המנכ"ל לא נכתב בניגוד למה שכתוב בבג"ץ הנפלינג ואין כוונה לסטות, לפחות עד כמה שידוע לי כרגע, מאותה הלכה. אבל יחד עם זה היתה איזושהי מגמה לנסות ולצמצם עד לגבולות כמעט היעדר הנחיצות בחברות הגבייה את אותה הסתייעות בהם, ולכן היתה חשיבות כן ליצור איזשהו מנגנון וקריטריונים, שיכול להיות שהם ייצקו תוכן לתוך מהות הסעיף הזה. ברגע שהוכנס בו הנושא של עניינים מנהלים בלבד, הרי ההתנגדות של גופים והחשש שמא ייעשה שימוש לרעה במתן סמכות כזאת הוסרו כיוון שנוצרה אותה הגבלה.

האם אין סמכויות שלטוניות שמוענקות לכאלה שהם אינם עובדי אותו גוף?

יש דבר אחד, שגם הוא כרגע תלוי ועומד בבג"ץ, וזאת ההסמכה שהם תובעים בוועדות המקומיות, שהם בדרך-כלל עורכי דין חיצוניים, לפי סעיף 258 לחוק התכנון והבנייה.

למה זה בסדר?

אתה יכול להגיד שזה לא בסדר. כרגע השאלה עומדת בבג"ץ. אם נהיה סבלנים נדע מה בג"ץ חושב על זה.

חברות של הוצאה לפועל, שמשתמשות בסמכויות שלטוניות והן חברות כוח אדם, מה אז?

יהיו שיגידו שאלה סמכויות שלטוניות ויהיו שיגידו שאולי זה לא חוקי. אנחנו מנסים לצמצם את הנזק הזה. אי-אפשר באופן רחב לפתוח את הדלת בעניין. אני לא רוצה להגיד דבר לגבי העניין של חברות הוצאה לפועל, אני לא מספיק בקיאה בנושא. בעניין של רשויות מקומיות אני מרשה לעצמי לומר שאסור לנו להרחיב מעבר לעניינים מנהליים.

משרד הפנים, אתם בעד להביא את זה בנוסח הזה?

אני חושב שהנוסח הזה או מיותר או מטעה. אני רוצה לתת שתי דוגמאות מדברים שהתגלגלו אלי בעבר. האחד, לגבי פיקוח על כלבים. זה נושא שהוא בעייתי מבחינת רשויות מקומיות, כי קשה לרשויות מקומיות קטנות להעסיק לוכד כלבים מקצוען ובנוסף גם פקח ושיהיה זמין כל הזמן. לכן היו דוגמאות בעבר, היתה כתבה מאוד נרחבת על זה שהעסיקו לוכד כלבים פרטי ששלחו אותו לאסוף כלבים משוטטים. בגלל שמקבלים כסף לפי ראשים, הם היו מסתובבים ברחוב, שורקים לכלב שייצא מהחצר ולוכדים אותו. כמובן זה לא כל הרשויות המקומיות, וזה לא משנה כי הבעיה היא לא של הרשות המקומית. צריך לתת סמכות להחליט גם איזה כלב ולא רק לקחת אותו ממישהו אחר.

אבל זה אמור גם לגבי עובד הרשות המקומיות.

הוא גם יכול לשרוק.

אכן היה כזה דבר ברשות מקומית גדולה בזמנו.

אתה יכול להכשיר מראש ואתה יכול להעניש ואתה יכול להטיל הוראות.

אבל אם ראש הרשות או מנהל המחלקה אומר לעובדים שלו שהם יקבלו בונוס ככל שמספר הכלבים שהם יתפסו יהיה גדול יותר, זאת בעיה.

דוגמה אחרת, שכרגע הפתרון שלה לא מקבל את הגישה הזאת, היא הנושא של חנייה. היו הסדרים בעבר שנתנו בונוסים למי שנותן יותר דוחות וביטלו את זה. גרירת רכבים זאת סמכות שהיא מאוד דרקונית, כי מלבד זה שמטילים על האדם קנס גם לוקחים לו את האוטו, שיש בזה פגיעה בזכות קניין, ואין לו דרך לקבל את הכסף הזה בחזרה אלא דרך בית-משפט, ואז אין לו כל סיכוי. היום ההסדר הוא שמלבד הגורר, שהוא חברה פרטית שמבצעת את הגרירה, נמצא פקח שהוא זה שהסמכות שלו להחליט איזה רכב לגרור ואם צריך אחר-כך גם להעיד בבית משפט. אלה שתי דוגמאות לבעייתיות שיכולה לצמוח.

לגבי הנוסח הקיים, המלה "מנהלי" היא מלה כל-כך רחבה שתחתיה אפשר להכניס או פרשנות מאוד צרה, שזה סמכות ביצוע, או פרשנות רחבה שזה סמכויות החקיקה, סמכויות פרשנות וסמכויות שלטוניות.

האם בהצעה שלכם, במקום המפקח בעניינים מנהליים בלבד, היה נוסח אחר?

אני לא זוכר את הנוסח, אבל הכוונה היתה באופן כללי, לא רק לעניינים מנהליים.

פיקוח מעצם טבעו הוא כבר עניין שלטוני. זה לא ביצוע, זה לא להכניס מישהו שהוא רק פותח או סוגר את המים אחרי שמישהו שלטוני נתן לו הוראה שצריך לסגור את המים למישהו. בהוצאה לפועל יש מישהו טכני שהוא לא מטעם העירייה שיסגור את המים, אבל האחריות על ההחלטה היא של גורם שלטוני. מפקח מעצם טבעו הוא אדם שיש לו סמכות שלטונית. הוא לא עובד רגיל, הוא עובד שמבצע דברים שהם החלטה שלטונית. לכן אני חושש שברגע שיעשו את הסעיף הזה, אחרי בג"ץ שנפלינג, תיווצר בעיית פרשנות מה הכוונה "מנהלי", האם הכוונה היתה לשעתק את הנפלינג, ואז בשביל מה צריך את זה, או שבאו לעשות פה סעיף חוק שבא לתת יותר משנפלינג, ואז תיווצר בעיה למה התכוון המחוקק.

עמית, מה אתה מציע לעשות?

אם החברים הנכבדים חושבים שזה לא מוסיף ולא מוריד, אין לי מה להוסיף.

אני מציע שנסיר את ההצעה מסדר היום, ואני אביא את זה למליאה, אלא אם כן תגיעו להסכמה להביא גם את הנושא של פיקוח, ואז נדון גם על דברים שהם אינם מנהליים.

אני חושבת שלא נגיע להסכמה, זה עניין עקרוני. היתה לנו מחלוקת מאוד גדולה.

אני לא מתערב בעניין הזה. את הצעת החוק הזאת במתכונתה הנוכחית אני לא מוצא טעם לאשר. אני מציע לדחות את הסעיף הזה, אלא אם כן משרד האוצר יגיע להסכמה עם משרד המשפטים ועם משרד הפנים להביא חוק במתכונת שונה. אני מבקש, בהתאם לתקנון, להביא את זה למליאה ולבקש להסיר את זה.

תודה רבה.




הישיבה ננעלה בשעה 10:30