פרוטוקולים/ועדת הפנים/977

- 1 -
ועדת הפנים ואיכות הסביבה (146)
‏6.9.2000


פרוטוקולים/ועדת הפנים/977
ירושלים, ט"ו באב, תש"ס
16 באוגוסט, 2000

הכנסת החמש-עשרה
מושב שני נוסח לא מתוקן


פרוטוקול מס' 146

מישיבת ועדת הפנים ואיכות הסביבה
‏יום שני, ו' באב התש"ס (7 באוגוסט, 2000), שעה 11:55

חברי הוועדה: דוד אזולאי - היו"ר
איוב קרא

חה"כ טלב אלסאנע
חה"כ יגאל ביבי
חה"כ אמנון כהן
חה"כ ראובן ריבלין
ישראל שפיצר מנהל אגף כח-אדם ושכר ברשויות המקומיות, משרד הפנים
עו"ד מרגלית בוטרמן לשכה משפטית, משרד הפנים
שוקי אמרני אחראי על הבקורת ברשויות, משרד הפנים
עו"ד אביטל שטרנברג משרד המשפטים
עו"ד יעל אחילאה משרד המשפטים
עמית לנג אגף התקציבים, משרד האוצר
עו"ד מוטי בס יועץ משפטי, משרד מבקר המדינה
איטה וצלר ממונה על אגף, משרד מבקר המדינה
טליה סיון ממונה על אגף, משרד מבקר המדינה
עו"ד נתן מאיר יועץ משפטי, מרכז השלטון המקומי
עדנה הירשמן-פרי רכזת קשרים עם הכנסת, מרכז השלטון המקומי
עמי בן-דרור מרכז השלטון המקומי
מאיר טלמור מבקר עיריית גבעתיים ומזכיר איגוד מבקרי הרשויות
שמעון זיסין מבקר עיריית רמלה
עו"ד אלי וולצקי לשכת עורכי-הדין
עו"ד מרדכי שנבל סגן נשיא לשכת המבקרים והיועץ המשפטי
עופר טל יו"ר איגוד מבקרי הרשויות
מנחם רהב חבר הוועד המרכזי של לשכת רואי החשבון
זאב בן-יוסף חבר מועצת לשכת מבקרי הרשויות
עו"ד עידן לנדאו יועץ משפטי, סיעת הליכוד

מרים פרנקל-שור

רשמה: אירית שלהבת

1. הצעת חוק לתיקון פקודת העיריות (מבקר העיריה), התשנ"ט-1999 (של חה"כ ראובן ריבלין).

2. הצעת חוק לתיקון פקודת העיריות (מבקר העיריה), התש"ס-2000 (של חה"כ אמנון כהן וקבוצת
חברי כנסת).



הצעת חוק לתיקון פקודת העיריות (מבקר העיריה), התשנ"ט-1999
הצעת חוק לתיקון פקודת העיריות (מבקר העיריה), התש"ס-2000

על סדר היום שתי הצעות חוק לתיקון פקודת העיריות (מבקר המדינה), של חבר הכנסת ריבלין ושל חבר הכנסת אמנון כהן. כמו כן קיימת הצעה שלישית, של חבר הכנסת איוב קרא, שגם היא עברה בקריאה טרומית. אנחנו נקיים עליה דיון בנפרד, לא היום, כי זה לא מופיע על סדר היום. נבדוק את האפשרות לאחד את שלוש הצעות החוק.

אני רוצה להביא לידיעת המציעים שקיבלתי מכתב מחברת הכנסת יהודית נאות, שהיא הגישה הצעת חוק בנוגע לרשויות המקומיות ובתוך זה יש כמה סעיפים רלוונטיים שנוגעים לחוק מבקר העיריה. אמנם זה לא מופיע בסדר היום אבל קחו בחשבון שנצטרך לאחד את כל ההצעות הללו על מנת להוציא מתחת ידינו הצעת חוק אחת ולא לעשות פיצול כזה בין כל חברי הכנסת כי זה לא יתרום לאף אחד. אני בטוח שזה גם על דעת נציגי המבקר.

אדוני, חבר הכנסת ראובן ריבלין, מגיש הצעת החוק, בבקשה תציג את הצעת החוק שלך.

רבותי, אדוני היושב-ראש וחברי חברי-הכנסת, אורחים נכבדים, קודם כל אני רוצה להעיר הערה מקדמית אחת. לשכת המבקרים הפנימיים, שנודע לה דבר קיום הישיבה, שלחה לי מכתב וביקשה ממני שנציגיה יוזמנו לישיבות הוועדה משום שיש להם עניין בחוקים שעליהם ידונו כאן. אני מבקש להביא את זה לתשומת לבכם. אם הוזמנו, זה מצויין. אני רואה את מר בן-יוסף. אני לא מתייחס לעצם ההערות שהם העירו. בוודאי יש שאלה מרכזית, האם מבקרי העיריה שייכים למבקרים הפנימיים או לא שייכים, האם הם חלק מהאיגוד המקצועי או לא, האם המבקרים הפנימיים שעתידים ליצור לשכה כלשהי, כמו לשכת עורכי-הדין ולשכת רואי-החשבון, רוצים לכפוף תחת כנפיהם גם את מבקרי העיריה?

על כל פנים, אני רוצה לומר כאדם שהיה מחוקק, יחד עם חבר הכנסת לשעבר ליבאי, בהליכי תיקון פקודת העיריות, שם נקבע המושג "מבקר עיריה" ונקבעה עצמאותו, שבשבתנו בוועדה לענייני ביקורת המדינה בכנסת ה-12 התייחסנו למבקרי העיריות על-פי פקודת העיריות ולא על-פי חוק המבקרים הפנימיים. גם בחוק המבקרים הפנימיים היה לי את הזכות להיות בין המחוקקים. 3 שנים לקח לנו לעצב את חוק המבקרים הפנימיים וגם חוק זה קיבל תוקף. יש לי הכבוד להיות אחד מהיוזמים, אחד מהאנשים שהיה במשך כל אותן 3 שנים נוכח בכל ישיבה שקיימה הוועדה לענייני ביקורת המדינה ומכאן ההתייחסות שלי לחוקים האלה.

לאחר שיצא לדרך התיקון לפקודת העיריות בדבר מבקרים פנימיים, פנו אלי לא מעט מבקרים - - -

סליחה, ברשותך, יש עוד דבר אחד שהייתי רוצה להוסיף לפני שאתה נכנס לתוכן החוק. נתבקשתי לא לקיים דיון בוועדה הזאת היות וזה נושא ששייך לוועדה לענייני ביקורת המדינה. יושב-ראש איגוד המבקרים פנה בעניין הזה אתמול. אני מודיע, היות ומי שהחליט על כך שהדיון יתקיים בוועדת הפנים ואיכות הסביבה זה מליאת הכנסת אז הדיון יתקיים כאן.

זה נשיא לשכת המבקרים ולא יושב-ראש איגוד המבקרים, צריך להבדיל.

יש כאן שני גופים: לשכת המבקרים הפנימיים, שכנראה הם פנו אליך; ואיגוד המבקרים ברשויות המקומיות.

אני מודיע שהדיון יתקיים בוועדת הפנים ואיכות הסביבה על-פי החלטת מליאת הכנסת, או ועדת הכנסת.

אני לא ערערתי על זה משום שיושב-ראש הוועדה לענייני ביקורת המדינה הוא אדם שעוסק יותר בפרטים מאשר בחקיקה. לכן שמחתי שהדיון יתקיים דווקא פה.

אנחנו שמחים שהדיון מתקיים פה.

אני גם חושב שהמקום הטבעי של הצעת החוק הזאת הוא דווקא פה, בוועדת הפנים ואיכות הסביבה, שעוסקת בחקיקה בכל מה ששייך לרשויות המקומיות.

פקודת העיריות - זה רק מעיד על הבורות של מי שביקש.

בזמנו, בגלל אישיותו של יושב-ראש הוועדה לענייני ביקורת המדינה ובגלל העובדה שמבקרת המדינה דאז, השופטת מרים בן פורת, ביקשה להתערב בהליכי החקיקה והשתתפה ברבים מהדיונים, לפיכך קיימנו את זה אז בוועדה לענייני ביקורת המדינה. רצינו לתת איזה גושפנקה של עצמאות לביקורת גם בנושאים העירוניים.

כתוצאה מתיקון פקודת העיריות, כפי שנעשה, קבלנו מספר לא מועט של הערות במשך השנים. הצעת החוק הזאת, אני מודה ומתוודה, הוגשה לי על-ידי מבקר עיריה ידוע, השופט עוזי סיוון. הוא ביקש ממני ואחרי התייעצויות רבות, עם הייעוץ המשפטי שלי כחבר כנסת ושל סיעת הליכוד כסיעה, הבאנו את הדבר לידי גיבוש.

מטרות החוק כפי שהן מופיעות על-ידינו הן לחזק את מעמדו של מבקר העיריה בכל מה שקשור לעצמאות הביקורת. אנחנו ערים לכך שהפילוסופיה מאחורי מבקר העיריה היא שמבקר העיריה הוא ידה הארוכה של העיריה, של ראש העיריה, של מנכ"ל העיריה. תוכנית הביקורת וכל שאר הדברים נעשים על-ידי המערכת, תוך התייעצות עם המבקר והמבקר נותן תוכנית שמאושרת על-ידי מועצת העיר. אבל כמובן תפקידו להאיר את עיני האדמיניסטרציה בעיריה לכל מיני דברים שצריך להעיר לגביהם וכן לבוא כידם הארוכה של מנכ"ל העיריה ושל ראש הרשות ולדווח להם על דברים שנעשים בתוך כותלי המוסד. זאת הפילוסופיה מאחורי תפקיד המבקר הפנימי כמבקר עיריה.

יחד עם זה, כמובן לא מדובר כאן במבקר עיריה של גוף כזה או אחר שמחוייב כלפי בעל הבית שלו ומאידך זיל גמור. נהפוך הוא. חובתו עוברת גם מעבר לנושא של הגוף שהוא מייצג כידו הארוכה והוא מחוייב גם כלפי הציבור כולו. במה הדברים אמורים? קודם כל מועצת העיר. מועצת העיר היא הנציגה של הציבור כולו. מועצת העיר יכולה להידרש לתוכנית ביקורת וכיוצא באלה.

כמו גם יש מצב שבו ביקורת יכולה, חלילה, למצוא שהאדם ששלח אותה לעשות ביקורת כזאת או אחרת ידו חלילה וחס במעל כלשהו, אם זה ראש העיריה או מנכ"ל העיריה, שלכאורה המבקר הוא זה שמייצג אותם. זאת אומרת, עצמאות הביקורת עומדת לפעמים בסתירה לעובדה שהמבקר הוא ידו הארוכה של מי ששולח אתו, שגם הוא נתון תחת הביקורת.


הקונפליקט הזה בין האישויות השונות המתרוצצות בתוך המוסד שנקרא מבקר העיריה הצריך כמה תיקונים. אחד התיקונים הוא, בסעיף 1. סעיף 167 לפקודת העיריות, כפי שהוא מנוסח, מונע שורה שלמה של מועמדים ראויים לתפקיד, למרות שהכשרתם המקצועית לא היתה בתחום הביקורת: שופטים, עורכי-דין, שירות הציבור, עורכי-דין בשירות הציבור, מנהלים של חברות גדלות, נושאי תפקידים בכירים בשירות הציבור.

האם אלה לא יכלו להיות מבקרי עיריות?

הם לא היו יכולים להיות מבקרים. כמובן שפה יכולה הלשכה המיועדת של המבקרים הפנימיים להביע מחאה. זה כמו שבבית-המשפט העליון יכניסו פרופסורים או שופטים בדימוס במקום שופטים פעילים. פה יכול להיות שתהיה טענה מצד אותם מבקרים פנימיים, ומאידך הגנה מלאה על העניין הזה מצד מבקרי העיריה. אם מבקר עיריה בדרגה של שופט, כמו השופט סיוון, חשב שיש צורך לתקן את זה אז אנחנו צריכים לתת את דעתנו. זאת הערה אחת. זאת הערה של תפיסת עולם אך היא לא דבר שעליו יקום או ייפול החוק.

סעיף 3 הוא סעיף רציני ביותר. אדוני היושב-ראש, אני מוכרח לומר שממשלת ישראל מתנגדת לו. התחייבתי כך לומר בפני המליאה. במה דברים אמורים? כדי לקיים את עצמאות הבקורת אנחנו חייבים לדאוג לקביעת תקציב מיוחד לנושא הביקורת, שהוא יהיה בלתי תלוי. הרי אנחנו יכולים להרוג את כל הביקורת על-ידי כך שנאמר שהמבקר רשאי לעשות כל מה שעולה על דעתו אבל לא בבית-ספרנו, זאת אומרת לא בתקציבנו. אנחנו חשבנו - אגב, גם בהצעת החוק הראשונה - לקבוע אחוז מסויים מתקציב העיריה, 25 פרומיל, חצי אחוז או רבע אחוז, שהוא יהיה התקציב שייועד לביקורת בתוך מוסד עירוני כזה או אחר. הממשלה התנגדה. ההצעה הזאת באה כדי להבטיח למבקר תקציב מינימום כלשהו, שיאפשר לו לפעול ולמלא את תפקידו כנדרש.

האם הממשלה מתנגדת לכל הקצבה או רק להקצבה הספציפית המוזכרת בהצעת החוק?

לא לכל הקצבה.

אחר-כך אני אשמע את נציגי הממשלה.

אני לא יודע. אני התחייבתי לומר לכם שבעניין הזה אני אביע את עמדת הממשלה. אז הנה, אני מביע את עמדת הממשלה, שהיא בניגוד להצעה שלי. אני ביקשתי שייקבע מינימום. השאלה היא האם הם מתנגדים לכך שייקבע מינימום, או שהמינימום שלהם הוא יותר מינימלי מהמינימום שלי. האם זהו עניין של מהות או עניין של כמות? אם העניין הוא מהותי, יש לנו בעיה. אם העניין הוא כמותי, נשמע. המבקרים נמצאים פה והם יוכלו לעזור בזה.

בסעיף 4 - חוק מבקר העיריה וגם חוק הביקורת הפנימיים מתייחסים למקרים בהם מעלה הביקורת ממצאים המעלים חשש לביצוע עבירה בגוף מבוקר. בהצעת החוק שלי קבענו דברים שנדמה לי שאין בהם כל בעיה. השאלה המרכזית היא מה יקרה אם יהיה מצב שיהיה חשש שראש העיריה, או מי מסגניו, או המנכ"ל חלילה מעורבים בפלילים. אז אין צורך להעביר לראש העיריה את הנושא אלא צריך להעביר אותו לאיזה גוף חיצוני, למבקר המדינה או ליועץ המשפטי לממשלה. זה דבר שצריך לאפשר אותו על-פי החוק.

היועץ המשפטי לממשלה לא מופיע פה.

בסעיף 4 בהצעת החוק שלי נכתב "(ו) העלתה הביקורת בעיריה יסוד להניח שבוצעה עבירה פלילית יביא מבקר העיריה את הענין, ללא דיחוי, לידיעת ראש העיריה." "(ז) היה למבקר העיריה יסוד להאמין שראש העיריה או מי מסגניו או המנהל הכללי של העיריה מעורב בעבירה פלילית יעביר המבקר את הענין לידיעת היועץ המשפטי לממשלה". אפשר להוסיף כאן גם את מבקר המדינה.

זה מופיע בסעיף קטן (ב).

דרך אגב, זאת תהיה פעם ראשונה שהמנהל הכללי מוזכר בחוק. זאת הרי לא מישרה סטטוטורית.

נכון, זאת לא מישרה סטטוטורית. הראשון בהיסטוריה של מדינת ישראל שהיה מנכ"ל עיריה היה מר רוני פיינשטיין, שמר טדי קולק מינה אותו למנכ"ל בשנת 1971/72.

אצל הבריטים בכל גוף שהוא לא עסקי המנכ"ל נקרא מזכיר. הכוונה היתה שלמזכיר העיריה תהיה הסמכות המקצועית.

מה שאמרת לגבי מנכ"ל העיריה הוא מאוד מעניין כי יכול להיות שאז יש צורך גם לשנות את ההגדרות.

אבל אז ראשי ערים דומיננטיים, בייחוד אחרי החקיקה ש"העיריה תפעל באמצעות ראש העיריה", נטלו לידיהם את סמכויות הביצוע והמזכיר הפך לתפקיד פחות חשוב, של ניהול פרוטוקולים. ואז ראשי ערים שנבחרו אמרו שצריך מנכ"ל שינהל את העסק וכך נוצרה מישרת המנכ"ל.

אבל זאת מישרה דה פקטו. היא לא דה יורה. אם אנחנו כותבים פה דה יורה צריך אולי להתייחס לעניין זה בהצעת החוק. זה חוק ראשון שנותן מעמד למנכ"ל מבחינה חוקית.

אולי נגיד "נושאי מישרה בכירים". פה הדגש הוא לאו דווקא על המנכ"ל אלא גם למשל על הגזבר וכדומה.

אני מוכרח לומר לך שהמנכ"ל מוזכר. אתה טועה. בתיקון לפקודת העיריות כתוב שהמבקר הפנימי של העיריה יהיה ידו הארוכה של ראש העיריה ושל המנכ"ל.

זה לא כתוב.

כל המקרים שבהם ישנה התייחסות לעניינים שבהם מעלה הביקורת חשד לעבירות פלילית מוסדרים בחוק זה על-פי מידתם ועל-פי האישים שהביקורת עוסקת בהם.

יש גם ניסיון שהצטבר וסעיף 5 להצעת החוק מנסה לתת לו ביטוי. ראשי ערים שמבקשים בכוונה למנוע דיון בדוח מבקר העיריה נמנעים מלהעביר הערה על הדוח ולא מביאים את הדוח בפני חברי מועצת העיר ובפני וועדת הביקורת, כי כל עוד אין התייחסות אי אפשר לקיים את הדיון. הואיל וכאן אין הסדר, כפי שהוא קיים בחוק מבקר המדינה, לכן אנחנו מבקשים לתת למבקר העיריה את אותו מעמד כלפי ראש הרשות כמו לממשלה כלפי מבקר המדינה. היום במשרד ראש הממשלה יש שר מיוחד והתייחסות מיוחדת לתשובות הממשלה לדוח המבקר. כך גם פה יהיה צורך שראש העיריה ייתן את תגובותיו לדוח המבקר בזמן ובתקופה שתיועד לו למסירת הערות בחוק עצמו.

הדבר האחרון הוא הצורך להבחין הבחנה ברורה בין מטרות הביקורת, שהן הצורך להביא לידי תיקונים כאלה או אחרים במערכת כולה, לבין חקירה שמתפקידה להביא ראיות לבית-משפט. סעיף 7 התווסף לאחר שהתברר שהדרישה לרוב של 2/3 מחברי המועצה לא יכולה להבטיח שלא תתקבל החלטה על פיטורי המבקר שבאה כתגובה לממצאי הביקורת. גם זה דבר שלא היה מוסדר בחוק והניסיון לימד אותנו שיש בו צורך. בסעיף 7 בהצעת החוק נאמר ש"פיטורי מבקר טעונים אישור מבקר המדינה". מבקר המדינה יאשר אם זה טוב או לא טוב, אם הפיטורים הם על רקע רדיפה פוליטית או לא. לפעמים המבקר מביא ממצאים שבאים לתקן ואז אומר לו ראש העיריה שהוא מעיף אותו.

ראש העיריה יכול לגייס רוב במועצה.

נכון, והוא אומר לחברי המועצה שהמבקר לא טוב כי הוא בודק את כולם. במקרה כזה מבקר המדינה יוכל לומר שזאת החלטה פוליטית ולא החלטה עניינית.

מה האפשרות של ראש עיריה או של מועצת העיר לפטר את מבקר העיריה?

כאשר מבקר העיריה מתעמר ועושה דוחות שאין בינם לבין העובדות בשטח ולא כלום, כאשר מבקר העיריה עושה פעולות שהן פוליטיות, למשל מבקר שנבחר על-ידי ראש עיריה קודם, כשמבקר העיריה לא מבצע את תפקידו.

או מבקר עיריה שלא מגיש דוחות במשך קדנציה שלמה.

או שהדוחות שלו לא שווים כלום. כל כשלון מקצועי הוא עילה לפיטוריו.

מי שקורא עיתונים בירושלים בזמן האחרון אולי מודע לכסאח שיש בין גברת רוני אלוני, חברת המועצה, לבין עו"ד שלומית רובין מבקרת העיריה. זה בדיוק מצב שיכול להיות מוכרע על-ידי מבקר המדינה, האם המבקרת רודפת את חברת המועצה או לא. בדיוק על שאלה כזאת מבקר המדינה, שלא חשוד בשום נטיה, הוא זה שיכריע.

לגבי סעיף 7 היה גם לי ויכוח עם כבוד השופט בדימוס סיוון, לשעבר מבקר עיריית ירושלים. פעם היועץ המשפטי לעיריה היה מקבל את סמכותו מהעיריה עצמה אך התברר שיש צורך להרחיב את סמכויותיו של היועץ המשפטי לעיריה והוא הפך להיות בנושאים פליליים כידו הארוכה של היועץ המשפטי לממשלה והוא בא מטעמו. לכן אמרנו פה שיש מצבים שבהם אם אנחנו רוצים לשמור על עצמאות הביקורת צריך להגן על מבקר עיריה מפני רדיפה פוליטית כזאת או אחרת. למבקר יש גם סמכויות בחוק, למשל על מי שעשה מעשה וגילה שחיתות ורוצים היום להתעמר בו רק בגלל זה שהוא גילה שחיתות ואז יכול מבקר העיריה לפי סעיף 45 לתת לו הגנה, לתקופה מסויימת או בכלל. חשבנו שבעניין הזה יכול להיות שהמוסד הגדול של מבקר המדינה יכול לקבוע עבורנו מתי באמת יש ניסיון לרדוף רדיפה פוליטית או למנוע מהמבקר לתת ביקורת נכונה על המערכת ומתי הפיטורים שלו הם באמת בדין ובצדק. כמובן שזה גם נתון לביקורת של בית-המשפט הגבוה לצדק.

אלה הן הצעותי. יש ביניהן בהחלט הצעות שהן מרחיקות לכת. אני שם אותן בפני הוועדה הנכבדה, שבין חבריה רבים שהיו בעבר במערכת העירונית. אם אנחנו רוצים עצמאות למערכת הביקורת, אלה הן ההצעות שלי על מנת לתקן. הממשלה בדרך כלל הסכימה להצעת החוק, למעט סעיף 3, שבו היא ביקשה להיות מעורבת.

ההתנגדות היא גורפת.

גברת שטרנברג, אני רוצה להגיד לך שבשיחה שהיתה לי עם חברת הכנסת יהודית נאות נאמר לי, בדיוק כמו שחבר הכנסת ריבלין אומר עכשיו, שלסעיף שדן בנושא התקציבי אכן הממשלה מתנגדת אבל לא מעבר לכך.

ההתנגדות היתה כללית לגבי התפיסה. לא על המהות של יצירת אי-תלות אבל על המנגנונים, על הדרך. זה לא נוגע רק לתקציב אלא לכמה סוגיות אחרות.

האם המדינה לא רוצה לגלות אם יש - - -

בזה אנחנו איתך.

בהצעת החוק שלך לא היתה התייחסות - אולי זה כן מופיע בהצעת החוק של חבר הכנסת אמנון כהן - לעניין הוועדה לענייני ביקורת בעיריה, שאף פעם לא יכולה ליזום נושאים לדיון. נושא זה מופיע בהצעת החוק של חברת הכנסת יהודית נאות. כדאי לחשוב על זה.

על סדר היום של ועדת הפנים ואיכות הסביבה יש הצעה נפרדת לגבי הוועדה לענייני ביקורת בעיריה.

אני רוצה להעיר לגבי השאלה של חבר הכנסת ריבלין, האם לשכת המבקרים הפנימיים מייצגת את המבקרים בעיריות.

קודם נאפשר לחבר הכנסת אמנון כהן להציג את הצעת החוק שלו. אחר-כך אני אאפשר גם לך להעיר את ההערה שלך.

הצעת החוק שלי גם מדברת על הנושא של הרחבת התפקידים של מבקרי עיריות, לתת להם יותר סמכויות, יותר עצמאות. לא פעם נתקלים מבקרים בראשי רשויות שמכתיבים להם איפה כן לבדוק ואיפה לא לבדוק ולאחר מכן אם יש ממצאים, מטאטאים את הדברים. אני ראיתי לנכון, יחד עם חברי כנסת נוספים ויחד עם איגוד המבקרים להכין הצעת חוק שתיתן להם יותר סמכויות. זה באמת נושא יותר ענייני ומקצועי. בהצעת החוק שלי גם מופיע הנושא של פיטורי מבקר הרשות המקומית.

הייתי מבקש מיושב-ראש איגוד מבקרי הרשויות המקומיות, מר עופר טל, להסביר את סעיפי הצעת החוק, שאותם הכנו ביחד, ואחר-כך כל אחד ממשרדי הממשלה יעיר את הערותיו.

בשם לשכת המבקרים הפנימיים רציתי להדגיש, היתה הערה של חבר הכנסת ריבלין לגבי השאלה את מי אנחנו מייצגים. אנחנו מייצגים גם את המבקרים הפנימיים, כהגדרתם בחוק הביקורת הפנימית, אך בנוסף לכך חברים בלשכת המבקרים הפנימיים גם המבקרים בעיריות וגם עובדי מבקר המדינה.

אני לא יודע מה ההבדל בין שני הגופים היושבים משני עברי השולחן. אני רוצה לדעת.

ההבדל יכול להיות מוסבר על-ידי היועץ המשפטי שלנו, שהוא גם סגן הנשיא שלנו, מר מרדכי שנבל. בעקרון ישנם הבדלים בין ההגדרה של מבקר פנים בחוק הביקורת הפנימית לבין ההגדרה של מבקר עיריה. לעניות דעתי, אני חושב שחבר הכנסת ריבלין צדק במה שאמר, שיש אחריות של מבקר העיריה גם כלפי הציבור במידה מסויימת בעוד שהאחריות של מבקר פנים היא רק כלפי המנכ"ל והשר או ראש הארגון שלו. זה כמובן מאוד כללי. יש הבדלים נוספים, אבל זה הנושא העיקרי. יחד עם זה, לשכת המבקרים הפנימיים מייצגת מבחינה מקצועית גם את המבקרים בעיריות.

מה הבעיה בהצעת החוק? האם יש איזה נפקא מינה לגבי הצעת החוק הזאת?

יש סתירה בינה לבין חוק הביקורת הפנימית. אנחנו גם ננמק מדוע אנחנו חושבים שהסתירה הזאת היא לא טובה. יכול להיות שלפעמים סתירה יכולה להיות טובה אבל אנחנו במקרה הזה חושבים שהיא לא טובה.

לשכת המבקרים הפנימיים היא מבחינה מקצועית האיגוד שמאחד ומייצג את מקצוע הביקורת הפנימית בישראל. היא גם חברה בלשכת המבקרים הפנימיים העולמית. ההגדרה של מבקרים פנימיים כוללת מבקרים מכל התחומים - מבקרים פנימיים במשרדי ממשלה, בחברות ממשלתיות, בנקים, חברות ביטוח ובגופים שונים, כמו לשכת עורכי-הדין - מהאספקטים המקצועיים, התקנות והכללים הפועלים.

יש הבדל קטן, שלשכת עורכי-הדין היא סטטוטורית ולשכת המבקרים הפנימיים היא לא סטטוטורית. מדובר בשני גופים וולונטריים. קנאת סופרים תרבה חוכמה. צריך לשמוע את שניהם.

איגוד מבקרי ערים הוא איגוד וולונטרי שמאחד את הקבוצה הזאת של מבקרי עיריות ורשויות מקומיות.

זה על-פי חוק נפרד.

זה אחד הדברים שאני רוצה להצביע עליו. ישנם חוקים שונים לנושא הבקורת הפנימית בארגונים שונים. כשאנחנו מדברים על מבקרי עיריות, לרשויות מקומיות יש צו רשויות מקומיות. אם אתם תתקנו גם פה ייצא שיש מגוון רחב של הוראות שונות לבעלי אותו תפקיד.

אני אתן דוגמא, כפי שהציג חבר הכנסת ראובן ריבלין, בנושא של עבירה פלילית. פה מוצע להעביר את זה ליועץ המשפטי לממשלה. בחוק הביקורת הפנימית של אחד ממשרדי הממשלה מוצע להעביר את זה למבקר המדינה. לי אין העדפה אם זה יועבר למבקר המדינה או ליועץ המשפטי לממשלה אבל עדיף, כפי שאני רואה את הנושא הזה, שזה יועבר לאותו גוף. מדובר על משרדי ממשלה, גופים ציבוריים וחברות ממשלתיות, כמו מינהל מקרקעי ישראל וכדומה. לצורך זה יהיה אחד מהם, או היועץ המשפטי לממשלה או מבקר המדינה, שיהיה מוכן לקבל על עצמו את התפקיד הזה, שיקבל ממבקרים פנימיים בכל אשר הם את התלונות ואז יטפל בהן כמו שצריך. ככה זה מפוצל ומפוזר בין גופים שונים. זאת דוגמא אחת. זה מהאספקט הכללי.

שלחנו התייחסות לשתי הצעות החוק. חלק מהסעיפים נראים לנו, חלק נראים בהרחבה. אני אתן דוגמא נוספת בנושא הזה. למשל בהצעת החוק של חבר הכנסת אמנון כהן וחברי כנסת נוספים עלה הנושא של - - -

עוד לא נכנסנו להצעת החוק. אנחנו עדיין בשלב של הסבר הצעת החוק.

ראשית, לפני שאסביר את הצעת החוק, כמה מילים. מכיוון שידידי מלשכת המבקרים הפנימיים תיארו את המצב אבל לדעתי לא בצורה מדוייקת, אני רוצה להעמיד את הדברים על דיוקם. אני מבקר עיריית חיפה ואני יושב-ראש האיגוד של המבקרים ברשויות המקומיות.

בחסות מרכז השלטון המקומי יש הרבה מאוד איגודים של בעלי תפקידים סטטוטוריים ברשויות המקומיות. יש איגוד של יועצים משפטיים ברשויות המקומיות, יש של מהנדסי ערים, של גזברים, של מזכירי ערים וכל התפקידים הסטטוטוריים. יש גם איגוד של מבקרי הרשויות המקומיות, שכולל מבקרי ערים ומבקרי מועצות מקומיות. חלקם חברים באופן וולונטרי גם בלשכת המבקרים הפנימיים. הצורך בכך עלה מכיוון שזה חוק שונה לחלוטין. כמו שאנחנו רואים, אנחנו עוסקים פה בפקודת העיריות.

מה זה "חלקם"?

מכיוון שזה וולונטרי, מי מבין המבקרים ברשויות המקומיות שרוצה בכך יכול גם להצטרף ללשכת המבקרים הפנימיים.

חלקם הצטרפו וחלקם לא. אני חבר גם פה וגם שם.

למשל אני חבר בשני האיגודים, אני גם חבר בלשכת המבקרים הפנימיים, כי זה גוף שמייצג את העוסקים בביקורת פנימית. מבקר עיריה זה לא בדיוק מבקר פנימי ולכן יש הבדלים בחקיקה, שחבר הכנסת ראובן ריבלין עמד עליהם. מכיוון שכך גם יש צורך באיגוד הזה שמייצג את הנושא של פקודת העיריות וצו המועצות המקומיות.

יש הבדלים בחקיקה ולכן אני לא רואה שום מניעה שיהיו הבדלים גם בסעיף כזה או אחר בין חוק הביקורת הפנימית לפקודת העיריות, מכיוון שממילא יש הרבה מאוד הבדלים. אם תירצו אני אתן סקירה מלאה על כל ההבדלים שקיימים.

לגופו של עניין, חבר הכנסת אמנון כהן נתן לי הצעה מתוקנת לסעיפי החוק, כלומר לא בדיוק ההצעה שהוגשה לפניכם. יש פה העתקים של התיקונים לכל המעוניין. על ההצעה המקורית של חבר הכנסת אמנון כהן נתווספו מספר תיקונים. אני רוצה להקדים ולומר שיש כמה סעיפים די תואמים בין הצעות החוק של חבר הכנסת ריבלין וחבר הכנסת אמנון כהן ולכן בוודאי שמן החוכמה יהיה לאחד את הצעות החוק. לעיתים הם ממש זהים ולעיתים יש בהם שינויים כאלה או אחרים.

הנושא הראשון מתייחס לסייגים למינוי מבקר עיריה. יש מספר קריטריונים שמבקר עיריה חייב לעמוד בהם ויש פה תוספת של פיסקה (6) האומרת ש"הוא אינו חבר פעיל בהנהלה של מפלגה". אנחנו רוצים לוודא שהוא לא חבר פעיל בהנהלת המפלגה, אף אם הוא חבר מפלגה. הכוונה היא למנוע מצב שמישהו שעוסק בפעילות פוליטית יהיה מבקר ברשות מקומית.

אולי הוא לא חבר מפלגה אבל הוא עזר לראש העיריה בבחירות האחרונות.

אם הוא חבר פעיל בהנהלת המפלגה, זה בוודאי לא תקין. בוודאי מבחינתי זה לא תקין שמישהו שעזר לראש העיריה בבחירות האחרונות יהיה מבקר.

מה זה "חבר פעיל"? אחד שמדבר הרבה בישיבות? אני מבין שהנהלה פעילה זה משהו מוזר.

את הנושא הסמנטי בוודאי נוכל לשפר. הכוונה לכך שהוא חבר בהנהגה.

המלה "פעילה" היא ביטוי שמופיע פשוט בחוק הסיוג (סיוג פעילות מפלגתית).

הכוונה היא לאקזקוטיבה.

סעיף 167(ג1) מדבר על כך שנכון להיום לא יכול להיות מבקר עיריה מי שכיהן כחבר מועצה, אלא אם כן עברו 10 שנים מתום כהונתו כחבר מועצה. נכון להיום מדובר על כך שהוא לא יכול להיות מבקר עיריה בשום עיריה. הצעת התיקון אומרת שזה לא יהיה בכל העיריות. אם מישהו היה חבר מועצה בעיריית תל-אביב הוא יכול להיות מבקר עיריית חיפה אבל הוא לא יכול להיות מבקר באותה עיריה שבה כיהן כחבר במשך 10 שנים.

סעיף 167א מדבר על כך שאם מועצה לא ממנה מבקר יכול לבוא הממונה על המחוז ולמנות לה מבקר. התוספת באה ואומרת שהממונה על המחוז גם יקבע את שכרו.

הגעתם להסכם, שחתמו עליו הממונה על השכר ומנכ"ל משרד הפנים, לגבי שכרם של מבקרים. האם זה לא פותר את הקושי של עניין השכר כשממנה הממונה על המחוז את המבקר?

הבעיה נוצרת כיוון שזה לא חוק מחייב. זה איזה הנחייה של משרד הפנים ומשרד האוצר.

זה עיקרון שייעמדו מאחוריו?

אני מקווה שכן. הרי ברור לך שאם העיריה לא מינתה מבקר והיא לא רוצה בו, אם יבוא הממונה על המחוז וימנה מבקר ועכשיו יתנו לו שכר לא הולם אז אנחנו בעצם לא עשינו שום דבר. פה הכוונה היתה שיש לממונה גם סמכות לקבוע את שכר המבקר ולמנוע מצב שהעיריה, שממנה לעצמה מבקר בעל כורחה, תקבע לו שכר שאינו ראוי.

אפשר לקבוע שמי שמינו אותו יהיה זכאי לאותו שכר שהיה זכאי לו - - -

זה הרעיון.

בסעיף 170 החוק אמר שיש תנאים שמבקר עיריה חייב לעמוד בהם. הוא צריך להיות יחיד(?), לא הורשע בעבירה שיש עימה קלון, תושב ישראל, אקדמאי וכן הלאה. זה לא חל על עובדי המבקר אלא רק על המבקר עצמו. ההצעה פה אומרת שגם עובדי המבקר יהיו חייבים לעמוד ב-4 הקריטריונים האלה שעכשיו אמרתי, כלומר: הוא יחיד(?), הוא תושב ישראל, לא הורשע בעבירה שיש עימה קלון והוא אקדמאי, או רואה חשבון או עורך-דין. כלומר, להחיל גם על עובדי הביקורת בלשכת המבקר חלק מהתנאים שחלים היום רק לגבי המבקר עצמו.

סעיף 170א - תפקידי המבקר: ההצעה פה חופפת למדי את מה שהציע חבר הכנסת ראובן ריבלין.

אמרת שהממונה על המחוז הוא שימנה את המבקר?

אני דיברתי על מצב שהעיריה לא מינתה מבקר. היום בחוק סמכותו של הממונה על המחוז למנות גם מבקר. התוספת היא שסמכותו גם לקבוע את שכר המבקר.

לגבי התקציב יש פה הצעה שעומדת באותו כיוון עליו הצביע חבר הכנסת ריבלין.

למה שמבקר שהתמנה על-ידי הממונה על המחוז לא יקבל שכר כמו כל מבקר אחר?

הבעיה היא שהעיריה לא רצתה אותו ועכשיו יכריחו אותה להעסיק אותו ואז החשש הוא שהיא תקבע לו שכר לא הולם.

האם זה תחום המומחיות של הממונה על המחוז?

לממונה על המחוז יש היום הנחיות של משרד הפנים מה צריך להיות השכר של המבקר. הוא יקבע לו שכר בהתאם להנחיות של משרד הפנים.

האם יש עובדים אחרים שהממונה על המחוז קובע את שכרם?

זה סטטוטורי.

אני מציע שתמשיך להציג את הצעת החוק.

לגבי התקציב יש פה קביעה שהיא חופפת למדי את מה שהציע חבר הכנסת ראובן ריבלין אך היא לא קבעה את ה-0.5% אלא היא אמרה שזה "לא יפחת משיעור קבוע באחוזים מהתקציב הרגיל של העיריה, בהתאם למפתח שיוגדר על-ידי השר בתקנות." יכול להיות שאפשר לקבוע בתקנות מפתח, לפי גודל המועצה, האם זה מועצה מקומית או עיר, עיר גדולה או קטנה וכן הלאה. את הסעיף הזה אפשר יהיה לאחד עם הסעיף בהצעת החוק של חבר הכנסת ריבלין.

אז אחוז קבוע הוא לא טוב לדעתך?

יש לזה יתרונות וחסרונות. אם תרצה נדבר על כך מאוחר יותר.

הממשלה לא מתנגדת למשל למשהו יותר מינימלי.

יש הרבה מאוד ערים שבהן מטילים על המבקר, בנוסף לתפקיד הביקורת, גם להיות נציב הציבור של הרשות המקומית. במקרה הזה הכוונה היא שיהיה לו תקציב נוסף לתפקידו כנציב תלונות הציבור ושזה לא יהיה במסגרת תקציב המבקר, כי אז יש לנו בעצם שני תפקידים עם תקציב נמוך לצורך העניין.

סעיף 170ב מדבר על נושא של המצאת מסמכים ומסירת מידע. ראש הרשות, חברי המועצה והעובדים חייבים להמציא למבקר מסמכים על-פי דרישתו. התוספת אומרת שזה יהיה "בתוך תקופה הקבועה בדרישה ובאופן הקבוע בה". כלומר, שלא יהיה מצב שרק חייבים להעביר את המסמכים אלא תהיה הגבלה תוך תקופה מסויימת שקבועה בדרישה של המבקר.

סעיף 170ב(ו) זה אותו נושא שחבר הכנסת ריבלין הציג בהצעתו, מה קורה אם המבקר העלה חשד לביצוע עבירה פלילית. גם פה ההצעה אומרת להעביר את זה לראש העיריה וליועץ המשפטי של העיריה. אם המבקר סבור שראש העיריה, או מי מסגניו, או מנכ"ל העיריה הוא שמעורב - יעביר את זה ליועץ המשפטי לממשלה.

בסעיף 170ג לגבי דוח המבקר, נכון להיום בעיריות יש קביעה שמתבססת על תקנון משנת 1974, האומרת שהמבקר יגיש את הדוח השנתי שלו לא יאוחר מה-1 באוגוסט. התאריך הזה נקבע בזמנו כששנת הכספים הסתיימה ב-31.3. ההצעה כאן מדברת על כך שהמבקר יגיש את הדוח לא יאוחר מה-1 באפריל - להתאים את זה פחות או יותר לשנה שהסתיימה ב-31.12.

גם פה יש התייחסות, כפי שיש בהצעה של חבר הכנסת ריבלין, למה שקורה אם ראש הרשות לא מגיב בזמן, תוך 3 חודשים, שאז הדוח יעבור לוועדה לענייני ביקורת. יש התייחסות גם למצב שבו הוועדה לענייני ביקורת לא עושה את תפקידה, גם זה מצב שקיים, שאז זה יבוא למועצה לאחר פרק זמן שקבוע בחוק גם בלי הערות ראש העיריה ובלי דיון בוועדת ביקורת, אם צריך, אבל זה יידון במועצה בכל מקרה.

אני רוצה שהעתק מדוח המבקר יעבור למשרד הפנים.

דוח שנתי שהמבקר מפיץ בסופו של דבר בדרך כלל גם שולחים למשרד הפנים.

זה לא חובה. אני רוצה שזה יהיה חובה.

זה לא מופיע כעת בהצעת החוק.

אני מבקש להוסיף את זה. מר שוקי אמרני, האם אתה מתנגד לכך?

בהחלט לא. זה מה שנעשה היום.

זה מה שנעשה, רק בלי חוק.

לגבי הנושא של חברי המועצה: זה כמו בהצעת החוק של חבר הכנסת ריבלין, אז אני לא אחזור על זה.

בסעיף 170ה עלה הנושא האם דוחות של מבקר עיריה יכולים לשמש כראיה בהליך משפטי. כמו שדוחות בחוק הביקורת הפנימית לא יכולים לשמש כראיה, מוצע בעצם לקבוע פה אותו דבר גם לגבי מבקר עיריה.

סעיף 171 מדבר על הנושא של פיטורי עובדים בכירים. החוק היום אומר שמבקר עיריה יפוטר ברוב של 2/3 מחברי המועצה. ההצעה שעומדת בפנינו אומרת שזה יהיה ברוב של ¾, וגם פה הפיטורים טעונים אישור של מבקר המדינה, כפי שמופיע בהצעת החוק של חבר הכנסת ריבלין.

עד כאן החלק הראשון בהצעת החוק של חבר הכנסת אמנון כהן.

אם בסנט האמריקאי מספיק רוב של 2/3, ואם לגבי פיטורי ראש ממשלה מספיק רוב של 2/3, אז מדוע למבקר צריך רוב של ¾?

המציאות מראה שברוב העיריות יש קואליציה מקיר לקיר, עשינו בדיקה, ואז אין בעיה לפטר את המבקר.

החלק השני, ואין צורך לפרט, מכיל בדיוק את אותם הסעיפים שעליהם דיברנו עד כה לגבי עיריות ומחיל אותם גם על מועצות מקומיות.

זה לא חלק מההצעה המקורית. זה שינוי. זה נושא חדש.

נכון. אבל זה בדיוק אותם סעיפים.

אני הלכתי למנגנון אחר, שהוא מנגנון כפול, לפיו ניתן לפטר מבקר עיריה ברוב של 2/3 אך יש אפשרות ללכת למבקר המדינה על מנת לקבוע שההחלטה היתה פוליטית. במקרה זה לאחר החלטה של 2/3 ניתן לפנות למבקר המדינה ולאחר שהעביר החלטתו ניתן לפנות לבג"ץ. אלה דברים שנותנים עוצמה וחוסן למבקר. בטח שאפשר לפטר אותו. המינוי שלו הרי מוגבל בתקופה.

החוזה האישי הוא בדרך כלל לשנה אבל מכיוון שהיתה בזמנו בעיה עם המבקר של עיריית תל-אביב אז בהמלצתו של מר עוזי סיוון ובאישור הממונה על השכר ומנכ"ל משרד הפנים דאז, החוזה של המבקר הוא "החל ב...", נקודה. אם רוצים לפטר אותו צריכים לעבור תהליך שקבוע בחוק.

אבל היום הוא עובד על-פי חוזה מסויים. לכמה זמן?

לא מוגבל.

כאשר סיימה מועצת העיר את תפקידה והלכה לבחירות, אין יותר מבקר עיריה.

הוא דווקא ממשיך בתפקידו.

האם יצטרכו 2/3 כדי לפטר אותו?

כן. רגע, האם בכל קדנציה ימנו מבקר חדש?

זה המצב נכון להיום.

למה ¾?

אין לי בעיה עם כל דבר שהוא הגיוני. אני מוכן גם ללכת לזה. אנחנו היום הולכים לנושא של בחירת יועץ משפטי לכנסת שיהיה לו מעמד עצמאי מול היועץ המשפטי לממשלה. שאלנו לכמה זמן ייבחר יועץ משפטי לכנסת. אמרנו, בהחלט הוא יכול לגלוש מעבר לתקופה של כנסת אבל לא יותר מ-5 שנים, ואז תצטרך הכנסת הבאה גם לאשר אותו. זה דבר שהעלה חבר הכנסת ביבי. השאלה היא האם כאשר בחרנו את אותו אדם זה יהיה כמו חתונה שלא מאפשרת שום פרידה? זאת שאלה רצינית ביותר.

זאת ההצעה. כפי שאמרתי, החלק השני זה אותם הדברים לגבי מבקרי המועצות המקומיות. בעקבות תיקונים בצו המועצות המקומיות, שמר שוקי אמרני היה היוזם שלהם, היום יש חובה למנות מבקר בחלקיות משרה בכל מועצה מקומית. בעתיד הקרוב מאוד אני מקווה תהיה גם חובה בכל מועצה איזורית. אותם שינויים הנדרשים למבקר עיריה באים בהקבלה גם לגבי מבקר מועצה מקומית בחלק השני של הצעת החוק.

אין ספק שהביקורת ברשויות המקומיות חייבת להיות, כי המצב הוא די חמור והולך ומחמיר, בעיקר מאז הבחירה הישירה. אני מכיר את זה על בשרי. לדעתי משרד הפנים חלש מאוד. זה לא מה שהיה פעם. אני זוכר שבקדנציות קודמות לממונה על המחוז היה כוח. היום 32 עיריות הן בכלל נטולות מענק ומשרד הפנים הוא לא פונקציה עבורן, הן מצפצפות עליו בכל. הדוחות של מבקר המדינה, עם כל הכבוד, נדונים בוועדת הביקורת ואחר-כך זורקים אותם לפח.

המבקר הפנימי יכול "להרוג" ראש עיריה ויכול לבנות ראש עיריה. רוב ראשי הערים רוצים לשחד את המבקרים, רוצים שהמבקר יהיה "טוב". שימו לב שבהרבה ערים המבקר אחרי זמן מה הופך להיות גזבר העיריה או מקבל תפקיד רציני אחר בעיריה. אם משתיקים את הפונקציה הזאת - אין משרד הפנים, ומבקר המדינה רק פעם בכמה שנים בודק איזה פונקציה מסויימת. מבקר העיריה הוא ה"אוייב" הקשה ביותר של ראש העיריה ולכן צריכים או "להרוג" אותו או לשחד אותו ולקנות אותו.

לכן אני חושב שטוב עשה חבר הכנסת ריבלין שהעלה את הנושא. עלינו למצוא דרך שהמבקר יהיה בלתי תלוי. הוא למעשה שופט ויש לו כוח של שופט. הוא פוסק האם אתה מושחת או לא מושחת, או האם יש חשדות. כשם שלא היינו מצפים ששופט יתמנה על-ידי מי שמשלם לו את הכסף ויכול לפטר אותו, לדעתי צריכה להיות חשיבה חדשה לגבי המבקר.

לפחות, הייתי אומר, ללכת באותו סיווג של עובד סוציאלי. כשם שעובד סוציאלי, מנהל מחלקת רווחה, מתמנה על-ידי משרד העבודה והרווחה בשיתוף עם הרשות המקומית ויש סיווג והסדר לפיטורים, אני אומר שפה המבקרים צריכים: א) להיות בקדנציה מוגדרת. ב) הם צריכים להיות תחת מבקר המדינה, כשהעיריה משתתפת לפי הסיווג, ב-70%-30%, או 30%-70%. ג) הוא צריך להיות נייד ואסור שיכהן יותר מ-5 שנים. כשם שהחשב הכללי במשרדי הממשלה מקפיד שחשבים לא יעבדו יותר מ-5 שנים באותו משרד. אחרי 10 שנים החשב כבר מתרגל לכל הפויילע שטיקים. המבקר צריך להיות נייד ולא לעבוד יותר מ-5 שנים באותה עיריה.

אם אתה נותן למבקר רק 5 שנים אז הוא לא יסכים ללכת לעבוד בזה.

המבקר יהיה 5 שנים ברשות מקומית אחת ואחרי 5 שנים הוא יהיה מבקר ברשות מקומית אחרת. יהיה pool של מבקרים - לדעתי אצל מבקר המדינה. זה הפתרון הטוב ביותר. יש ויכוח בעניין זה. אסור למבקר המדינה להעסיק אותו ברשות ליותר מקדנציה וחצי. ייערכו הרוטציות האלה ואז יידעו שהביקורת שלו היא אמיתית, שלא קונים אותו. אז זה אמיתי ורציני, ואז יש קריטריונים ויש עליו פיקוח.

אבל אז הוא כבר לא ידם הארוכה של המנכ"ל ושל ראש העיריה אלא הוא ידו הארוכה של מבקר המדינה.

זה רעיון פנטסטי. צריך למצוא את המנגנון המתאים.

חסרון גדול של השיטה הזאת, יש בה הרבה מן היתרונות, אבל אם מבקרי העיריות ייתפסו בתוך העיריות כשליחים של מבקר המדינה מייד הכספות יסגרו בפניהם. היום אני יכול להיכנס לכל מקום בעיריה.

אתה תהיה מבקר המדינה ואוייב העיריה. תודה רבה על הערתך. תודה רבה על הערתו של חבר הכנסת ביבי. אני חושב שהרעיון שלו הוא רעיון מאוד רציני, שצריך לעלות על סדר יומה של הכנסת כאשר הוא יציע הצעת חוק שתדון בעניין זה. בהצעות החוק שלפנינו כרגע לא נדון עניין כזה. לכן אני חושב שמיותר לדון בהצעה מרחיקת לכת כל-כך, אם כי זה לא עניין חדש, שום דבר הוא לא עניין חדש. זה עניין ממסדי. זה נושא רציני ביותר.

כאשר דיברנו על מבקרים פנימיים ועל מבקרי עיריות רצינו להבחין הבחנה יתרה בין ביקורת המדינה לביקורת הפנימית. בביקורת הפנימית התפיסה היא שהמבקר הוא ידם הארוכה של האדמיניסטרציה, של ראש העיריה, של המנכ"ל וגם של מועצת העיר, כדי לתת את הבלם והאיזון. לבוא ולומר שמבקר העיריה, כמו היועץ המשפטי של העיריה, הם ידם הארוכה של היועץ המשפטי לממשלה או של מבקר המדינה, פירושו של דבר לשים את מבקר העיריה במצב כזה שכל עובד עיריה יראה בו לעומתי ולא יראה בו אדם שבא לעזור לתיפקוד המערכת.

אני צריך גם להוסיף ולומר שעם כל הכבוד לכל ביקורת הפנים, מבקר המדינה מפעם לפעם עורך ביקורות בלתי תלויות שלו עצמו, שגם מבקר העיריה הוא חלק מהן, של עיריות שלמות והוא מוציא דוחות: דוחות שנתיים, דוחות תקופתיים או דוחות מיוחדים.

האם בהצעת החוק שלך מבקר המדינה יכול להמליץ ביוזמתו לפטר את מבקר הרשות המקומית, אם הוא רואה שכל הביקורות אינן טובות?

מבקר המדינה יכול רק באם הוא עושה דוח ביקורת על עיריה מסויימת, אז הוא יכול להעיר גם שטוב היה אם מבקר העיריה לא היה קיים שם מאחר וכל מה שהוא עושה הוא רק ברדק.

יש לי הערה אחת לחברי הכנסת ראובן ריבלין ויגאל ביבי, פשוט ברמה של העובדות והנתונים. נראה לי שקיים קצת חוסר ידע. ב-5 השנים האחרונות משרד הפנים, באמצעות האגף שאני עומד בראשו, מעסיק 280 משרדי רואי חשבון, שעושים ביקורת כל שנה בכל 265 הרשויות המקומיות על-פי הנחיות מקצועיות שאני מכתיב להם. הם בודקים רשימה גדולה של נושאים. הביקורת של רואי החשבון, שנעשית כל שנה, היא בלתי תלויה לחלוטין. אנחנו ממנים את רואי החשבון, אנחנו משלמים את שכרם והם מחוייבים כלפינו.

זאת מדיניות של משרד הפנים.

בלי קשר לדיון, מאחר והתייחסתם לביקורת של משרד הפנים רציתי פשוט להעמיד דברים על דיוקם.

זה לא קשור להצעות החוק.

זה דיון בפני עצמו, מה עושים אחר-כך עם הדוחות האלה. אני לא אכנס לזה כרגע. זה עולה הרבה מאוד כסף למדינה.

דבר ראשון, לחבר הכנסת ביבי. כמובן שההצעה הזאת, אם וכאשר תוגש אנחנו נתייחס אליה. אין לי כרגע אפשרות להתייחס אליה לגופה.

באשר להצעות החוק שמונחות כרגע על שולחן הוועדה, לנו יש הערה רק לגבי 3 נקודות. בשאר הנקודות נראה לנו שזה לא עניינו של מבקר המדינה להעיר. אני מתייחס לשתי הצעות החוק, ובעצם לשלושתן, גם להצעה המתוקנת.

ההערה המרכזית נוגעת להצעה שפיטורי מבקר עיריה טעונים אישור של מבקר המדינה. ההצעה הזאת נוגדת את התפיסה החוקתית הבסיסית של מעמדו ותפקידו של מבקר המדינה. למבקר המדינה אין סמכויות ביצועיות, אין סמכויות אכיפה, ואסור שיהיו לו סמכויות כאלה. הוא עוסק בביקורת ולא עוסק בניהול. הסמכות לפטר, הזכות לאשר פיטורים, שהיא נגזרת של הסמכות לפטר, היא סמכות ביצועית וניהולית פר-אקסלנס ואסור שתהיה בידו של מבקר המדינה.

יש בחוק מבקר המדינה תחליף, שלדעתנו הוא תחליף הולם לסמכות הזאת. חבר הכנסת ריבלין קודם הזכיר את סעיף 45א(1) לחוק מבקר המדינה, שעוסק בחושפי שחיתויות ובסמכותו של נציב תלונות הציבור להגן על חושפי שחיתויות ולמנוע התנכלות להם. סעיף 45א(2) לחוק מבקר המדינה עוסק במבקרים פנימיים ואומר שנציב תלונות הציבור מוסמך לברר תלונה של עובד שהוא מבקר פנימי בגוף כאמור בסעיפים 36 (1) או (2).

זה לא אותו דבר. אולי כדאי היה לעשות, כמו שכאשר מפזרים עיריה נוהגים לעשות ועדת חקירה, אולי לפני פיטורי מבקר עיריה צריכה לקום ועדת חקירה שבה היושב-ראש יהיה נציג משרד מבקר המדינה.

זה בדיוק אותו דבר. זה נותן סמכות ביצועית למבקר המדינה ואסור שתהיה לו סמכות כזאת.

אני דיברתי על תחליף הולם. סעיף 45א(2) לחוק מבקר המדינה אומר שמבקר פנימי בגוף כאמור בסעיפים 36 (1) או (2) - ב-36(1) בין השאר זה רשויות מקומיות - מבקר פנימי ברשות מקומית יכול להגיש תלונה לפי הסעיף הזה "על העברתו מתפקידו, או על מעשה שחורג מהלכות, תקנות ... הפוגע במישרין במתלונן עצמו, המונע ממנו במישרין טובת הנאה, שעשה מי שממונה עליו בתגובה על פעולותיו במילוי תפקידו כמבקר פנימי".

פה כבר לא צריך להיות חושף שחיתויות כדי לקבל את ההגנה. מספיק שהוא ממלא את תפקידו. אם הוא ממלא את תפקידו ועקב כך מתנכלים לו, בין אם על-ידי פיטוריו ובין על-ידי פגיעה אחרת בו, הוא יכול לפנות לנציב תלונות הציבור. זה במקרה מבקר המדינה בגלל שיש לו שני כובעים. ברגע שהיתה תלונה כזאת, התלונה מבוררת. היו כבר בעבר תלונות כאלה שהוגשו לנציב תלונות הציבור והן בוררו. אם הוגשה תלונה כזאת ובוררה מוסמך נציב תלונות הציבור להעניק סעד אקזקוטיבי, להעניק סעד שמורה למנוע את הפיטורים, מורה למנוע את הפגיעה, מורה להחזיר לעבודה. כמובן שהסעד הזה יינתן רק אם מצא נציב תלונות הציבור בעקבות הבירור שהסעד הזה מגיע לאותו אדם. לא בכל מקרה. ואכן היו תלונות כאלה שהוגשו, בוררו ונדחו. זאת הסמכות והיא קיימת. ניתן לעשות בה שימוש. הסמכות הזאת היא לא של מבקר המדינה כמבקר המדינה אלא של נציב תלונות הציבור. למבקר המדינה כמבקר המדינה אסור שתהיה סמכות כזאת. זאת ההערה הראשונה.

הערה שניה נוגעת למשהו שאני לא יודע אם הוא פשוט טעות סופר בהצעת החוק של חבר הכנסת אמנון כהן. בהצעה המתוקנת ראיתי שהנוסח שונה.

בסעיף 170ג(1)(א) נכתב "ימציא המבקר העתק ממנו לוועדה לענייני ביקורת המדינה של הכנסת". זה טעות סופר. הכוונה ל"וועדה לענייני ביקורת של העיריה".

בסדר, אז אין לי בעיה עם זה.

הערה שלישית נוגעת להצעה של מר עופר טל באשר לתקציב המבקר בשמשו כנציב תלונות ציבור בעיריה. זה תיקון לסעיף 170א(ו). אנחנו לא אוהבים את הביטוי "נציב תלונות ציבור" כשהוא מתייחס לממלא תפקיד שאיננו נציב תלונות הציבור לפי חוק מבקר המדינה.

אז "ממונה על תלונות הציבור".

"הממונה על בירור תלונות הציבור", כפי שמופיע בחוק הביקורת הפנימית בסעיף 8. אני מבין שזה מוסכם.

אני רוצה להתייחס בשלב זה לעניין פיטורי המבקר. העיריה היא תאגיד סטטוטורי. המבקר תפקידו לבקר עובד עיריה והוא רשאי להעביר את ממצאי הביקורת לביקורת החיצונית. העיריה כפופה לפיקוח בג"ץ, כמו כל גוף שפועל על-פי דין. יש גבול עד כמה אפשר מראש להתייחס לרשות המקומית, לעיריה ולמועצה מקומית כאל גוף שצריך לחשוד בו מלכתחילה.

בהחלט מובנת הרגישות לתפקיד של המבקר, מובן הרקע, שלפעמים כולם יכולים להתאחד נגד מבקר על מנת להיפטר ממבקר שעושה את עבודתו יותר מדי ביעילות, עם או בלי מרכאות. בהחלט צריכה להיות תרופה נגד גוף שרוצה להיפטר ממבקר שעושה את עבודתו ללא משוא פנים וללא יראה כי זה לא נוח לגוף המבוקר. הרקע ברור לחלוטין.

לכן צריך את אישור המועצה, על מנת שהגוף המבוקר, שהוא קודם כל ראש העיריה שבאמצעותו פועלת העיריה, לא יוכל על-פי שיקול דעתו לפטר את המבקר. לא סתם צריך את אישור המועצה אלא אישור המועצה ברוב של 2/3 מחבריה. כאשר המועצה ברוב של 2/3 מחבריה מחליטה לפטר את המבקר, זה כבר אומר שהעיריה החליטה לפטר את המבקר. אני חושב שלא צריך להוסיף לזה עוד תנאי האומר שהואיל ולפעמים השיקולים של העיריה הם לא ענייניים או לא צודקים אז צריך לשים עוד מישהו שיהיה המסננת. המישהו הזה ישנו. קוראים לו בית-המשפט הגבוה לצדק. אם השיקולים של העיריה זרים, או לא נכונים, או פסולים, יפרסו את העניין בפני בית-המשפט הגבוה לצדק והוא יפקח על פעולות העיריה.

אני דוחה את ההצעה, ובמקרה זה מצטרף לעמדת מבקר המדינה, שמבקר המדינה יהיה אותו אדם. הן מהטעם שהזכרתי והן מהטעם שאין לערב את מבקר המדינה בעשייה. אבל עם כל הכבוד, נדמה לי שגם הפיתרון החלופי הוא לא פיתרון טוב. הממונה על תלונות הציבור, שהוא נציב תלונות הציבור, דן במבקרים של גופים שאינם גופים סטטוטוריים. שם אין להם את הבג"ץ. אם הוא לא היה אז הם היו חסרי אונים.

אתה טועה. סעיף 45א(2) לחוק מבקר המדינה עוסק במבקרים פנימיים ברשימה של גופים, כולל ברשויות המקומיות, בכל הגופים המוכרים לפי סעיפים 36(1) ו-(2).

מי שאינו גוף סטטוטורי, אם לא יהיה לו את נציב תלונות הציבור שיידון בעניין השרירות של הפיטורין אז הנושא של מעין תחליף לבג"ץ לא יהיה קיים לגביו. לכן צריך את נציב תלונות הציבור. בעיריות צריך לסמוך על העיריה שהיא בפיטורי המבקר תדע לשקול את הצעדים הנכונים, כמו בפיטורים של כל אחד. הסייגים המיוחדים לפיטורי המבקר מובנים, לאור תפקידו ולאור רגישות העניין אך לא צריך מסננת נוספת. בשביל זה יש את בית-המשפט הגבוה לצדק.

אני רוצה להצטרף לדברים של עו"ד נתן מאיר ולומר שההתנגדות של הממשלה מתמקדת בכך שההצעות שלפנינו הופכות בעצם את מבקר העיריה לזרוע הארוכה של מבקר המדינה, או של משרד הפנים, או של היועץ המשפטי לממשלה. בכל אופן, של השלטון המרכזי. המגמה היא לתת כמה שאפשר יותר אוטונומיה לשלטון המקומי. עכשיו אני אעבור לפרטים, לכמה סוגיות בודדות.

אני מציע שלא תיכנסי כרגע לפירוט. אני רוצה להגיע לאיזה הצעת סיכום. באותה הצעת סיכום אני אאפשר לנציגי משרדי הממשלה השונים להגיש את הסיכומים שלהם. אנחנו היום לא נקבל החלטה.

הייתי רוצה בכל זאת להציג כמה אילוסטרציות למצבים בעייתיים. אחד מהם הוא למשל הוועדה הציבורית שכוללת את מנכ"ל משרד המשפטים כיושב-ראש ואת מנכ"ל משרד הפנים כחבר, שבודקת התאמה של מבקרי עיריות; או הצורך להגיש תלונה, כשישנם חשדות לביצוע עבירות פליליות על-ידי ראש העיריה, ישר ליועץ המשפטי לממשלה, בלי לעשות חקירה משטרתית. כל הדברים האלה יוצרים איזה מין מישמש, איזה מין קונספציה מאוד לא ברורה איפה עומד מבקר העיריה, ביחס לשלטון המקומי וביחס לשלטון המרכזי. לדברים האלה, לכל אותם ביטויים של קשר מהסוג של שמרטפות שמבקשים להשיג פה בין מבקרי העיריות לשלטון המרכזי, אנחנו מתנגדים.

אם אתה לא רוצה שאני אכנס לדוגמאות אז סיימתי.

אנחנו רוצים להיכנס לתוכן הדיון אך לא נוכל כרגע לעשות את זה. לכן בהצעת הסיכום שלי אני אענה על מה שאת אומרת.

אני מייצג את לשכת רואי החשבון. אני חבר נשיאות הוועד המרכזי.

במה שייכים לכאן רואי החשבון?

רואי חשבון עוסקים בביקורת, לרבות ביקורת פנימית. הוזמנו לישיבה ונתבקשנו להביע את דעתנו.

מה שכרגע אמרת, כמו שאתה יודע, בוטל בחוק החברות, לפי בקשתנו, ומבקר פנימי או מבקר בכלל לא חייב להיות רואה חשבון.

אבל רואה חשבון יכול לשמש כמבקר פנימי.

נכון, אבל גם עוד הרבה בעלי מקצועות יכולים לשמש כמבקרים פנימיים.

רואי חשבון בכל זאת מתמחים בביקורת, גם בביקורת פנימית. כרואה חשבון אני תוהה ונדמה לי שבאמת יש איזה בלבול פה בדיון. אם אני מקיש מיחסי הגומלין או מהקשר בין ביקורת פנימית לביקורת חיצונית, או לביקורת של מבקר המדינה - אלה דיסציפלינות שונות של ביקורת. בארגונים עסקיים, או כפי שזה מופיע בחוק הביקורת הפנימית, בחברות ממשלתיות ולא-ממשלתיות, המבקר הפנימי, לפחות כפי שאני מבין מפקודת העיריות, הוא אורגן של הארגון המבוקר, הוא זרוע ארוכה של ראש העיריה או של מנכ"ל העיריה או המועצה המקומית וככזה הוא בעצם תחום לתחום של ביקורת ווידוא של מדיניות של הרשות המקומית שאותה הוא מבקר, או של הגוף שאותו הוא מבקר, ודיווח עד לרמה של מועצת העיריה. כמו מבקר פנימי בחברה רגילה, בגוף עסקי, שבעצם כפוף ומדווח עד למועצת המנהלים שלו ולא עד לבעלי המניות. זה השוני ממבקר פנימי, שבעצם הוא אורגן של העסק והוא מבקר את מדיניות העיריה בתוך עצמה.

מה שאתה אומר הוא לא מדוייק. מבקר העיריה נותן את הדוח שלו, שנדון על-ידי הוועדה לענייני ביקורת של המועצה, שהיא צריכה להיות בראשות האופוזיציה.

אבל עדיין בתוך מסגרת העיריה.

אני מסכים איתך שתפקידו להיות ידם הארוכה של המנכ"ל ושל ראש העיריה אך בהרחבה הוא ידה ארוכה של המועצה, שיכולה להתערב בתוכנית העבודה שלו וכך הוא גם מייצג את בעלי המניות. הוא נציגם של בעלי המניות במובן זה שהוא נציגים של כל חברי המועצה. לכן התפיסה היא נכונה ביסודה, כי הוא צריך להיות ידידותי לסביבה ולא אדם שבא לפקח על הסביבה וליצור פחד ביקורתי ואימה. אבל אם חלילה בביקורת שלו הוא מוצא דברים שיכולים להיות נגד אלה שלכאורה הוא משמש ידם הארוכה, הוא לא יכול להסתיר את הדבר ולרחוץ את ידיו משום שמדובר פה בדבר שעושים הבוסים שלו, שהוא רק מייצג אותם.

חבר הכנסת ריבלין, אם לא נסכים לגישה הזאת אנחנו נטשטש את ההבחנה בין המבקר הפנימי של העיריה לבין המבקר החיצוני. מר אמרני הציג את מערכת הביקורת הגדולה, המסועפת והמורכבת שמייצגת מישהו. הרי מישהו מבקר את העיריה לצרכים של מישהו. הצרכים האלה הם צרכים של בעל המניות, שהוא משרד הפנים, ומבקר המדינה כגורם נוסף, כגורם המממן. זאת אומרת, אנחנו יוצרים פה איזה ערבוביה בין 3 דיסציפלינות שונות.

ההבחנה ברורה לנו ואנחנו מודעים לה.

אנחנו חושבים שקביעת ריצפה של תקציב היא שגוייה מכיוון שזה אבי אבות אי-היעילות וחוסר האפקטיביות. כרואי חשבון שנכנסים לארגון מבוקר ואומדים את הסיכונים שלו אנחנו מודעים לכך שהסיכונים בארגון מבוקר הם פונקציה של צורת הניהול, של מערכות הבקרה הפנימית בארגון. אי אפשר לבוא ולגזור גזירה כוללת של קשר בין עלות הביקורת לתקציב העיריה. זה נקודה ראשונה.

נקודה שניה, אנחנו סבורים שהמצב העכשווי, שבו מבקר העיריה הוא עובד העיריה, הוא טעות קונצפטואלית, כפי שטענו בזמנו גם כאשר היה דיון בחוק הביקורת הפנימית. קיבלו את זה בחוק הביקורת הפנימית וזה נכון גם לגבי כל הגופים שחלים עליהם כללי הביקורת הפנימית, כמו בפקודת הבנקאות, בביטוח, בחברות ובחברות ממשלתיות. מבקר פנימי לא חייב להיות עובד הגוף המבוקר.

זאת פרשנות לא נכונה.

יתכן. משיגים יעילות, תחרות, אי-תלות.

והערה אחרונה לעניין ההצעה של חבר הכנסת ריבלין בסוגיית הכשירות. נדמה לי שכבר בתוך דברי ההסבר לסעיף 167 כותב חבר הכנסת ריבלין שורה שלמה של מועמדים ראויים שהכשרתם המקצועית לא היתה בתחום הביקורת. לפחות להבנתי יש פה איזה תרתי דסתרי. אתה אומר: מועמדים ראויים, אבל הכשרתם לא בביקורת. אנחנו סבורים שביקורת פנימית היא מקצוע שמחייב הכשרה מאוד מורכבת או ניסיון רב שנים. אני יכול למנות פה עכשיו במשך שעה את הכישורים או את הדיסציפלינות שמבקר פנימי חייב להיות מצוייד בהם על מנת להבין בביקורת פנימית. אני לא מדבר על מבקר שמנהל לשכה של 40 עובדי ביקורת, שיכול לשכור לעצמו את עובדים מומחים ואז הוא צריך כישורי ניהול. אני מדבר על מבקר בעיריה קטנה, שזה הוא ועוזרו, או הוא ופקידתו. במקרים כאלה אם הוא לא יהיה מצוייד בכלים שמתחייבים בתחום של ביקורת פנימית אני חושש, בין אם הוא יהיה שופט או כל גורם אחר, שאין לו את הכלים לעסוק בביקורת פנימית. יש פה בהחלט סתירה בתוך דברי ההסבר בין הטענה של "ראוי" לבין הטענה שהוא חסר בעצם את ההכשרה המתאימה, את הכישורים ואת הניסיון.

ברשותם, אני רוצה לגשת להצעת הסיכום. מר שנבל, אני בטוח שהצעת הסיכום תענה גם על מה שאתה רוצה לומר. אני אאפשר לכם להעביר לנו התייחסות בכתב.

היות, כפי שאמרתי בתחילת הישיבה הזאת, שישנן עוד הצעות חוק שנוגעות לתפקידו של המבקר, הוועדה תקיים דיון נוסף על הצעות חוק נוספות שנמצאות בצנרת. אנחנו נבקש התייחסות של כל הגופים להצעות החוק. אני מציע כבר עכשיו שהוועדה תקבל התייחסות מהנוכחים כאן להצעות החוק שהונחו בפנינו היום, של חברי הכנסת ראובן ריבלין ואמנון כהן. רק לאחר מכן נקיים דיון על כל הצעות החוק, גם אלה שקיימנו עליהן היום דיון וגם אלה שנדון בהן בעתיד. אני מקווה שעד אז אתם תוכלו להגיש את ההשגות שלכם, כולל משרדי הממשלה. המטרה היא בסופו של דבר להכין הצעת חוק אחת מאוחדת בנוגע למבקרי הרשויות.

רציתי להתייחס לחלק מהדברים שהאנשים אמרו.

תוכל להגיש את ההשגות שלך בכתב על שתי הצעות החוק הללו. יהיו שתי הצעות חוק נוספות שכאשר נקיים עליהן דיון אתה תוזמן ותוכל לקבל אותן.

תודה רבה. הישיבה נעולה.

הישיבה ננעלה בשעה 13:10