פרוטוקולים/ועדת הפנים/321



פרוטוקולים/ועדת הפנים/321
ירושלים, כ"ט ב אדר ב, תש"ס
5 באפריל, 2000

הכנסת החמש-עשרה


מושב שני
נוסח לא מתוקן




פרוטוקול מס' 81

מישיבת ועדת הפנים ואיכות הסביבה
יום חמישי, ט' באדר ב' התש"ס (16 במרץ, 2000), שעה 11:20

חברי הוועדה: דוד אזולאי - היו"ר
יולי-יואל אדלשטיין
גדעון עזרא

עו"ד מרגלית בוטרמן
יועצת משפטית, משרד הפנים


עו"ד סיגל קוגוט
משרד המשפטים


עמי בן-דרור
מרכז השלטון המקומי

הלית ברק

יפה שפירא

רשמה: אירית שלהבת

1. הצעת חוק לתיקון פקודת העיריות (הגבלות על התפלגות סיעה), התש"ס-1999 (של חה"כ
יולי-יואל אדלשטיין).



הצעת חוק לתיקון פקודת העיריות (הגבלות על התפלגות סיעה), התש"ס-1999

אני פותח את הדיון בנושא הצעת חוק לתיקון פקודת העיריות (הגבלות על התפלגות סיעה), התש"ס-1999 של חבר הכנסת יולי-יואל אדלשטיין. אני מבקש מחבר הכנסת אדלשטיין להציג את הצעת החוק, שעברה בקריאה טרומית.

הצעת החוק עברה בקריאה טרומית ברוב מכריע. אם אני לא טועה, ללא מתנגדים או עם מתנגד אחד. כלומר, חברי הכנסת תמכו בצורה מסיבית בהצעת החוק.

אני שמח לומר שהיתה גם עמדה חיובית של ועדת שרים לחקיקה, בתנאי שהתחייבתי לו. בהצעת החוק במקור מופיע איסור התפלגות סיעה במועצה מקומית או במועצת עיר במהלך 3 שנות כהונת המועצה. מטעמים שלא כל-כך ברורים לי הממשלה ביקשה לרדת לשנה אחת ואני התחייבתי, תמורת תמיכת הממשלה בהצעת החוק הזאת, אכן לשנות. אם כך, הצעת החוק שמוגשת בפני הוועדה מדברת על איסור התפלגות במהלך שנת הכהונה הראשונה של המועצה.

ומה אחרי זה?

אחרי זה - בהתאם לכל החוקים הקיימים.

יש גם היום איסורים מסויימים אבל הוא רוצה להוסיף. התוספת תהיה לגבי השנה הראשונה.

אין הגבלה של זמן על התפלגות, מה שקרה לצערנו גם בבית הזה וגם בעיריות. אני חושב שאפילו אין צורך להיכנס לכל ההסברים ולתת דוגמאות ספציפיות, למרות שלצערי הן היו קיימות גם בבחירות המוניציפליות 1998, כשלמחרת הבחירות ראש העיר בודק את המצב ובודק את החוליות החלשות בכל מיני סיעות ומארגן לעצמו קואליציה ללא כל קשר לרצון הבוחר כפי שהובא לידי ביטוי יום-יומיים לפני זה. אני כבר לא מדבר על כל מיני תופעות שבדרך כלל נלוות למעברים כאלה של חברי מועצת עיר או חברי מועצה מקומית מסיעה לסיעה או מצד זה לצד אחר. לכן הוספתי כאן את גורם הזמן. ברור שבמהלך העבודה המשותפת, מי כמונו יודע, לפעמים מתגלים חילוקי דיעות ומסתבר שהדרכים הן שונות ואז בשלב מסויים אולי חברים מקבלים החלטה להיפרד זה מזה. אבל כשדבר כזה קורה למחרת הבחירות, בימים הראשונים, אז ברור שיש בזה טעם לפגם והציבור נותן לזה יחס בהתאם.

אולי בכלל צריך לחשוב: למה רק בשנה הראשונה?

הוא הציע באמת 3 שנים.

אני הצעתי 3 שנים והממשלה ביקשה שזה יהיה שנה אחת.

אני מנסה להבין את ההיגיון של הממשלה. מה הסיבה?

נבצר ממני להבין את ההיגיון.

לדעתי יש בהצעת החוק הזאת, שהיא בוודאי לא פוליטית בכיוון כזה או אחר, תוספת מסויימת לניקיון כפיים בפוליטיקה ואולי גם לתדמית של אלה שהם נבחרי ציבור.

ונקודה שלצערי בכל הצעות החוק היא נקודה מאוד מרכזית, העלות של הצעת החוק הזאת לקופת המדינה היא אפס נקודה אפס. אני בטוח שזה בטח בא לידי ביטוי בתמיכת הממשלה.

לכן אני מאוד שמח שהזדרזת ושמת את זה כאן לדיון בהקדם. אני מקווה שכאשר נשמע את כל הגורמים הנוגעים בדבר נוכל לקדם את זה לקראת יישום.

הצעת החוק של חבר הכנסת אדלשטיין, לפחות ממבט ראשון, נראית לי הצעת חוק מבורכת. אפילו הייתי אומר שהיא נדרשת במצב הקיים היום. לא פעם אנחנו עדים למצב שברשויות מקומיות מספר חברי המועצה כמספר הסיעות. אחר-כך לא פלא שלכאן מגיעים כל מיני דיונים על אי-תיפקוד מועצה כזאת או אחרת. אני חושב שטוב נעשה אם נחוקק חוק שחבר מועצה לא יוכל להתפלג.

אולי מישהו יסביר לי. אני לא מצליח להבין למה רק בשנה הראשונה? למה לא לכל הקדנציה? מי מייצג פה את מר אהוד שילת ממשרד הפנים?

אני. מר אהוד שילת אמר שאין לו בעיה עם הצעת החוק הזאת, כי זה שיקולים של המערכת הפוליטית.

למשרד הפנים אין מה להגיד על הדבר הזה כמשרד פנים.

אנחנו לא הגבלנו את זה לשנה. זאת היתה החלטה של ועדת השרים לחקיקה.

ועדת שרים לחקיקה עשתה, אני מניחה, את האיזון. הרי החוק היום מכיר בהתפלגות. פרישה תמיד אסורה אבל החוק אומר מתי זה התפלגות: כאשר קבוצה מסיבית מהסיעה פורשת, לא אדם אחד. בסיעה של שלושה למשל אם שניים מחליטים פתאום שהם עוזבים, או בסיעה יותר גדולה אז אם לפחות 3 מחליטים שהם עוזבים. אדם אחד שפתאום עוזב את הסיעה זה תמיד אסור, עד סוף הקדנציה.

את לא תיפגעי אם אני אתקן אותך. זה לא בהכרח קבוצה מסיבית אבל זה יותר מאחד.

אומרים: או שניים מתוך שלושה, שזה בוודאי מסיבי כי זה רוב הסיעה, או מכל סיעה אחרת לפחות 3. ואז יכולה להיות סיעה של 10 וה-3 מהווים בה שליש. אבל שזה לא יהיה משהו מאוד זניח. באים ואומרים, אפילו אם 3 רוצים לעזוב, לא ניתן להם בפרק הזמן שחבר הכנסת אדלשטיין מציע. מי שרוצה לעזוב יום אחרי בחירות, זה מלמד שזה לא רציני, שיש פה שיקולים אחרים. לא בגלל שהוא התנסה בעבודה ועזב בשל כך.

אם יום אחרי הבחירות לא, אז מתי?

אומרים שאחרי פרק זמן מסויים - הממשלה סברה שנה - כשכבר מתנהלת עבודת המועצה, אז יכול להיות מצב שבאמת יהיה רקע סביר להתפלגות.

זאת אומרת, במשך שנה הם לא יכולים להתפלג.

אחר-כך אם פתאום הם רואים שבאמת ההתנהלות בעייתית, שיש להם בעיה אידיאולוגית ו-3 רוצים לפרוש, אז הממשלה חשבה שצריך לאפשר את זה.

מה החוק הקיים היום?

החוק הקיים לא מגביל בזמן. אפשר להתפלג גם יום אחרי הבחירות.

היום אפשר להתפלג למחרת הבחירות? ולא משנה אם זה סיעה בת 3 חברים שרוצה להתפלג ל-3 סיעות?

אחד לא יכול להתפלג. מפלגה של 3 חברי מועצה יכולה להתפלג לשתיים.

מה קורה עם סיעה של שניים?

אין לזה פתרון. זה אחד הדברים שרציתי שתשקלו: מה קורה אם יש סיעה של שניים. מצד אחד הבוחר בחר אותם כסיעה מסוימת, אבל בכל זאת כל אחד הוא 50%. אם הם לא מסתדרים החוק היום לא מאפשר להם להיפרד. החוק לא מאפשר לאחד לעזוב סיעה של שניים. רק אם יש סיעה יותר גדולה ו-2/3 רוצים אז יש אפשרות.

יש פה עוד בעיה אחת, שאני לא יודע אם לקחתם אותה בחשבון. יש את ישיבת המועצה האחרונה, שאז כל אחד מכריז.

כתוב בחוק שזה לא כולל. אז מותר.

כלומר אז כל אחד, גם אם מדובר ב-3 חברי מועצה, יוכל להכריז על עצמו כסיעה נפרדת.

זה לא כולל את ההכרזה.

שלא נגביל את זה.

זה נאמר בפירוש בחוק.

עוד בעיה שרציתי שתדונו בה, שנתקלנו בה בבג"צים: היום החוק קובע שזה אסור רק למי שמתפלג מסיעה של המועצה היוצאת. זה מותר למי שעובר לסיעה של הכנסת. אני מניחה שחברי הכנסת עשו את הדבר הזה כי הם רצו אולי להיטיב עם סיעות מטעם סיעות של הכנסת.

תמיד היתה עדיפות לסיעות שיש להן סיעת אם בכנסת.

הכוונה היא לא שיש עדיפות בכל מיני עניינים לסיעה של הכנסת. זה נכון. אבל מה קורה היום לפי החוק? נניח שלסיעת ש"ס יש נציגים בתל-אביב ונציג אחד מחליט שהוא פורש. אם הוא הולך לסיעה "תושבים למען דימונה", שזה סיעה של המועצה היוצאת, חלות עליו המגבלות של החוק. אבל אם הוא יילך לסיעת "העבודה" לא יחולו עליו המגבלות של החוק, כי אם הוא יפנה מהסיעה שאותה הוא עזב ויילך לסיעה של הכנסת, לפי החוק זה מותר. רק אם הוא יילך לסיעה של המועצה היוצאת, זה יהיה אסור.

השאלה היא למה? אם אתה לא רוצה לעודד מתפלגים למיניהם, למה אתה מוכן לעודד אותם כשהם עוזבים מישהו והולכים לסיעה של הכנסת, ואתה לא מוכן לעודד אותם כשהם הולכים לסיעה של המועצה היוצאת?

אולי הכוונה היא שסיעה בכנסת היא סיעה ממוסדת. זה לא סיעה שקמה באופן חד-פעמי לצורך איזה עניין. יש לה מגבלות מסויימות בחוק. כך אני חושב.

הרי למה מציעים את ההצעה הזאת? כי לא רוצים שרצון הבוחר יסוכל. הבוחר בחר סיעה מסויימת. מה איכפת לו אם האיש שנבחר בגד בהם והלך ל"עבודה" או שהוא בגד בהם והלך ל"תושבים למען דימונה"?

הוא נבחר כדי לשרת את "התושבים למען דימונה" ולא את סיעת "העבודה". את מעלה פה שתי סוגיות מאוד חשובות, שבהחלט אני רואה בהן התקדמות לאותו כיוון של אי-עיוות רצון הבוחר. אני רק לא בטוח שאנחנו יכולים להוסיף את זה בדיון היום, כשחברי הכנסת בקריאה טרומית הצביעו עבור תיקון מסויים. אם אני מבין נכון, תתקנו אותי אם אני טועה מבחינה משפטית.

זה אפשר היום וזה לא יהיה אפשרי אחרי הקריאה הראשונה. אחרי קריאה ראשונה זה נושא חדש ואי אפשר להוסיף דברים.

אבל נכון להיום עדיין אפשר להכניס תיקונים כל-כך מרחיקי לכת?

נכון להיום לא תתעורר סוגיה של נושא חדש, להבדיל, כפי שעו"ד סיגל קוגוט אמרה, מהמצב אחרי קריאה ראשונה.

את מעלה שתי סוגיות: 1) מצב של סיעה שנבחרה בת שני חברי מועצה, שהם לא יכולים להתפרק; 2) הבדל בין סיעה מקומית לסיעה המיוצגת בכנסת.

אגיד לך בדיוק מה אומר היום הסעיף. הרי מה הסנקציה שבה מדובר, כדי שלא ייקנו אנשים שיעזבו את סיעותיהם? אפשר לפרוש ולהתפטר מהמועצה, זה בסדר. אבל מי שפרש ולא התפטר מהמועצה תוך 30 יום לא יכלל בבחירות למועצה שלאחריה ברשימת מועמדים שהגישה סיעה של המועצה היוצאת. רוצים לתת סנקציה כדי שלא יבטיחו לו הבטחות: אל תדאג, תעזוב את הבית שלך ואנחנו במועצה הבאה נכניס אותך במקום ריאלי ברשימה שלנו. אז אומרים: אם אתה עכשיו עזבת את ביתך, אל תחשוב שיש לך חסינות, שמי ששכנע אותך לעזוב ייתן לך מקום ריאלי בפעם הבאה.

היום הסנקציה הזאת מופעלת רק על סיעה של המועצה היוצאת. לא על סיעה של הכנסת. סיעה של הכנסת יכולה להגיד למישהו: בוא, תעזוב את הסיעה השניה, בפעם הבאה תקבל מקום ריאלי. היו על זה עתירות. היו טענות, למה אם מישהו עוזב סיעה ובוגד בה, בוגד בבוחר והולך ל-X זה מותר לו, ואם הוא הולך ל-Y זה אסור לו?

אתם מראים לי שאולי לא התעמקתי דיים בכל פרטי החוק, שיכולתי להכניס את זה כבר מלכתחילה. אספר לכם, מהניסיון המועט שלי, על מקרה שאולי אפילו לא ראוי לדיון בוועדת הכנסת. אמר חבר מועצה בעיר אחת מטעמנו, שהיה באיזה ויכוח עם המפלגה: אתם יודעים מה, עם כל הכבוד שאני רוחש לכם, אני לקראת הבחירות הבאות שווה יותר מ-200,000 שקל ואז כל אחד יהיה מוכן לקחת אותי. יכול להיות שההיגיון של המחוקק כאן אומר: כשמדובר במפלגות כגון הליכוד והעבודה - וכשהחוק הזה נחקק הן בטח היו השחקניות העיקריות בזירה המקומית - אז 200,000 שקל, אם זה בעיר מאוד גדולה, אז אם הוא עולה 30,000 שקל למפלגה כמו הליכוד או העבודה זה לא בדיוק קונץ כזה לקנות אותו. לעומת זה, אם יש לך "תושבים למען דימונה" ובא אליהם אדם, חבר של המועצה הפורשת ואומר: חבר'ה, אתם סיעה מקומית קטנה, אני מביא איתי נדוניה תמורת מקום שני או שלישי ברשימה שלכם, יכול להיות שאת זה דווקא רצו להגביל. למרות שאני מסכים איתך, ויש צדק רב בדבריך, שיש כאן איפה ואיפה.

זה לא מתאים כאילו לרעיון שאותו רצית לקדם. לכן העליתי את זה. גם בגלל שבית-משפט אמר שעכשיו הוא משאיר את זה ב"צריך עיון" אבל אם זה ימשיך אז אולי הוא יכריע ודרך פרשנות הוא יפסיק את זה.

עדיין אין פסיקה.

יש פסיקה אבל זה נשאר ב"צריך עיון". במקרים האלה דחו את העתירה בגלל סיבות אחרות, אמרו שלא רוצים להיכנס לזה. אבל כולם אמרו שיש פה איזה חוסר שוויון. אם אתה רוצה שבן אדם לא יעזוב, לא יבגוד בבוחר, אז מה זה משנה לאן הוא הולך?

עמדת מרכז השלטון המקומי: קודם כל אנחנו מברכים על הצעת השינוי. אבל לא מקובל עלינו העניין הזה של שנה אחת. כל הבעיה מתחילה בעצם בשנה השניה. אני אומר את זה מתוך ניסיון. אני שנים רבות בשלטון המקומי. הבעיה המרכזית היא יצירת מועצות לעומתיות. בעקבות פילוג מסיעה יכולים בין לילה לעשות מהפך, לעבור לסיעה אחרת ועל-ידי כך להעמיד את ראש העיריה במיעוט. לכן צריך לעשות כל מה שניתן על מנת להקשות על התהליך הזה ולא ליצור זעזועים.

מדוע לא בשנה הראשונה - זה ברור. בשנה הראשונה אנחנו עדיין מרכיבים את הוועדות, עדיין מחלקים את התפקידים, מחלקים את הכיבודים. ברור שבשנה הזאת אסור בכלל לתת למישהו לעשות איזה שינוי. לכן, מתוך הפשרה בין 3 שנים לשנה, ההצעה שלנו היא שנתיים. אז הרשות נכנסת לתהליך מסודר והיא עובדת כבר באופן שוטף.

אתה אומר שעד שנתיים לא צריכים לתת לפרוש. רק אחרי שנתיים יכולים להתנתק. חבר הכנסת יולי אדלשטיין, בעצם פה אתה בבעיה.

אני בבעיה כי אמרתי בפרוטוקול שאני התחייבתי בדיונים בוועדת שרים לחקיקה לא לשנות.

אני מלווה הרבה מאוד רשויות במשבר. אני רואה את התופעות האלה, כמו הדוגמא של נצרת או מקומות אחרים, שם ראש העיריה נכנס למלכודת. אומרים לו: תחכה, אנחנו אמנם נכנסנו לעיריה או למועצה אבל עכשיו אנחנו יכולים לעבור מכסא לכסא ובעצם לשנות את האיזון. לכן צריך ליצור הכבדה גדולה ככל האפשר על המערכת הזאת. אולי זה ינתן במסגרת הסעיפים שאתם כרגע משנים, דווקא להכביד יותר.

הסתייגות אחרת היא לגבי הפריבילגיה של אלה שיש להם רשימות בכנסת, כפי שאמרה עו"ד קוגוט. זה נראה לנו מאוד מאוד לא טבעי, ואפילו לא מוסרי. צריכה להיות כאן הסכמה בין כולם שכל מעבר יש לו השפעה שווה.

מה עמדת משרד הפנים?

בעקרון שאלנו את מר אהוד שילת והוא לא מתנגד.

הוא לא התנגד גם ל-3 שנים. זה לא הדליק אצלו שום נורה אדומה.

אין לכם מבחינתכם בעיה בקטע הזה?

לא. לנו בוודאי שאין בעיה. אם זה יגרום ליציבות, אנחנו בעד.

אני שומע פה שאין התנגדות. הבעיה היא ההתחייבות של חבר הכנסת יולי אדלשטיין לממשלה. עו"ד הלית ברק, האם יש לך מה להוסיף בעניין?

ההערות של עו"ד סיגל קוגוט מקובלות עלי ככלל. אני לא ראיתי בעייתיות. הנושא השני, אם זה שנה אחת, שנתיים או שלוש - זה לחלוטין קביעה ברמה של המערכת הפוליטית. אין לי עמדה לכאן או לכאן.

בעקרון עכשיו הייתי יכול כבר ללכת על הכנה לקריאה ראשונה. הבעיה שלי, שמצד אחד יש פה התחייבות של חבר הכנסת, שנכתבה גם בפרוטוקול, שהתחייב לקבל את עמדת הממשלה. מצד שני, בדרך כלל המצב הוא שאנחנו באים לפה ואז עמדת הממשלה אומרת לתמוך בהצעת חוק, עם אותה הבטחה שאכן בשנה הראשונה זה לא יקרה. פה נוצר מצב - - -

שגם משרד הפנים, גם משרד המשפטים וגם נציג השלטון המקומי תומכים בהצעתי ל-3 שנים.

כולם תומכים אבל יש את ההבטחה של חבר הכנסת מול הממשלה. לכן אני מבקש לבדוק את זה במחלקה המשפטית שלנו.

לגבי שאר התיקונים שביקשתם, גם השלטון המקומי וגם משרד המשפטים: אנא העבירו את התיקונים שלכם ליועצת המשפטית של הוועדה.

צריך להוסיף עוד מלה אחת. הדבר השני זה לא תיקונים. זה רק להחלטתכם, מה אתם רוצים לעשות כשיש סיעה של שניים. את זה אתם צריכים להחליט.

למה אי אפשר לעשות מה שעשו בכנסת לגבי התפלגות מסיעה?

יש מגבלות. נציג השלטון המקומי אמר שעיקר הבעיות: בשנה הראשונה זה ברור למה, בשל כל הקניות של חברים במועצה. אבל הוא הוסיף שגם בשנה השניה, כשדווקא הכל קצת מתאזן, פתאום מופיעים כל מיני חברים שאומרים: אם כך אז אנחנו נעבור מפה לפה, משם לשם, נתפלג ונשאיר את ראש העיריה במיעוט אלא אם הוא ייתן לנו דברים כאלה וכאלה. זה לא יחיד, זה 2-3.

בתחילת הדיון היום אמרתי שאני ביקשתי שב-3 השנים הראשונות יהיה איסור התפלגות אולם בוועדת שרים לחקיקה התפשרתי שזה יהיה שנה.

מה שהייתי מבקש, ככה זה נראה לי, בהתאם לבקשת היושב-ראש, לגבי התיקון בנושא השני, שהוא נראה לי גם יותר מהותי לעניין הזה והוא גם בקשה של השלטון המקומי, זה הנושא של סיעות אם מול סיעות מקומיות, אם תואילי בטובך להעביר איזה הצעה לתיקון - זה נראה לי ממש שייך לאכסניה הזאת. לגבי סיעה של 2 ההחלטה איך הם מתפלגים היא אפילו שרירותית.

לסיכום הדיון, אני מבקש ממשרד המשפטים וממרכז השלטון המקומי להגיש ליועצת המשפטית של הוועדה את התיקונים שלכם לחוק. גם אם זה במלה אחת. להסביר את העניין. לאחר מכן, אם צריך, אנחנו נקיים דיון נוסף על מנת להכין את זה לקריאה ראשונה.

אני ממליץ בפניכם לבדוק - ואני מפנה את הבקשה ליועצת המשפטית של הוועדה - מה עושים במקרה כזה, כשאף אחד לא מתנגד שהחוק יתחיל ומצד שני יש הבטחה של מציע החוק, שהוא מקבל שהחוק לא יתחיל מייד אלא לאחר כשנה.

אולי גם אני אבוא בדברים עם ועדת שרים לחקיקה.

יכול להיות שבין שנה לשנתיים הממשלה תסכים. נראה שזה לא הבדל עד כדי כך גדול בין שנה לשנתיים.

נראה לי שזה יותר ברמה של חבר הכנסת מול ועדת השרים ופחות בשאלה המשפטית, מה הדין אם חבר הכנסת מפר את הבטחתו.

אני מאמין שאולי בשיחה עם הנהלת הקואליציה נוכל להגיע לפשרה.

אני מבקש ממך לבדוק את זה עם יושב-ראש ועדת שרים לחקיקה. אנא העבירו את הנוסח ליועצת המשפטי של הוועדה. אנחנו נקיים עוד דיון בנושא.

תודה רבה. הישיבה נעולה.

הישיבה ננעלה בשעה 11:40