פרוטוקולים/ועדת הפנים/1301

1
ועדת הפנים ואיכות הסביבה
7.2.2000


פרוטוקולים/ועדת הפנים/1301
ירושלים, י' באלול, תש"ס
10 בספטמבר, 2000

הכנסת החמש-עשרה נוסח לא מתוקן
מושב שני




פרוטוקול מס' 59
מישיבת ועדת הפנים ואיכות הסביבה
יום שני, א' באדר א' התש"ס (7 בפברואר 2000), שעה 13:15

חברי הוועדה: דוד אזולאי - היו"ר

עו"ד רות רוטנברג - המשרד לאיכות הסביבה, יועמ"ש
עו"ד אורלי חורש-קופמן - המשרד לאיכות הסביבה, לשכה משפטית
אילן ניסים - המשרד לאיכות הסביבה, ראש אגף פסולת מוצקה
משה לויטה - משרד הבריאות, ממונה על הקרינה הארצית
עו"ד איל זנדברג - משרד המשפטים, המחלקה לייעוץ וחקיקה
יחזקאל לביא - משרד הפנים
יעל גוייסקי - אדם טבע ודין
לימור לסטיגזון - התאחדות התעשיינים, מרכזת איכות הסביבה
דניאל מורגנשטרן - פרום המשק והכלכלה למען איכות הסביבה, חבר

מירי פרנקל-שור

יפה שפירא

אסתר מימון

הצעת נוסח תקנות שמירת הניקיון (קרן לשמירת הניקיון) (תיקון), התש"ס-1999

הצעת נוסח תקנות שמירת הניקיון (קרן לשמירת הניקיון) (תיקון), התש"ס-1999

אני מבקש לפתוח את ישיבת הוועדה בנושא הצעת נוסח תקנות שמירת הניקיון (קרן לשמירת הניקיון) (תיקון), התש"ס-1999. מי מציג את הנושא?

אני אציג את הנושא.

חוק שמירת הניקיון, שחוקק ב-1984, היה בזמנו בסמכות שר הפנים, כאשר הטיפול בנושא איכות הסביבה היה במסגרת משרד הפנים, מכוחו הותקנו תקנות בנושא של קרן לשמירת הניקיון. החוק אּפשר להקים קרן שמטרותיה לנהל כספים במשק סגור למטרות חינוך ואכיפה של חוק הניקיון, כי לא היה בזמנו תקציב לנושא הזה. בדרך כלל, קנסות שמשולמים בבתי-משפט הולכים לאוצר המדינה, ואילו קנסות על עבירות, לפי חוק שמירת הניקיון, מיועדות לקרן, כך גם אגרות וגם הכנסות נוספות בנושא הזה.

איזה אגרות יש, למשל?

נמצא פה מר אילן ניסים, שהוא גם המנהל והמרכז של פעילויות הקרן, אולי הוא יציג ליושב-ראש הוועדה.

אני רק אסיים את הסקירה המשפטית. בחוק שמירת הניקיון נקבע בזמנו שהקרן תוקם ותנוהל במסגרת משרד הפנים, ושההוראות להקמתה ייקבעו בתקנות, ואלה התקנות שעכשיו לפנינו. התקנות הותקנו ב-1986, הן קבעו את מבנה הנהלת הקרן, סמכויותיה וסדרי עבודתה, ומקור התקבולים של הקרן.

ב-1989, לפני 11 שנה, הוקם המשרד לאיכות הסביבה. הוא הוקם בסדרה של החלטות ממשלה, לפי חוק-יסוד: הממשלה, באישור הכנסת, והועברו אליו סמכויות לפי חוקים מסוימים. בין השאר גם חוק שמירת הניקיון. מאז לא תיקנו את התקנות, ולמעשה כתוב היום על הכול "משרד הפנים". למעשה, כבר עשר שנים שזה המשרד לאיכות הסביבה.

במשך כל השנים המשרד לאיכות הסביבה ניהל את הקרן הזאת תחת הכותרת משרד הפנים?

לא. הוא ניהל את זה תחת הכותרת "המשרד לאיכות הסביבה", מכוח סעיף 30(ב) בזמנו, של חוק-יסוד: הממשלה, שבינתיים הוא כבר סעיף אחר, שלא בא לידי ביטוי בתיקון לתקנות. למעשה זה תיקון שבא לשקף בתקנות את מה שקיים היום בפועל. מבחינת החוק, החלטת ממשלה לפי חוק-יסוד: הממשלה, בדבר העברת סמכויות באישור הכנסת, כמוה כתיקון חוק. באותה החלטה גם נאמר שבכל חקיקה שנאמר "מנהל השירות לאיכות הסביבה" יבוא "מנכ"ל המשרד לאיכות הסביבה" וכך הלאה, אבל זה לא בא לידי ביטוי. אדם מהיישוב שפותח את ספר החוקים רואה "משרד הפנים".

דרך אגב, בעוונותינו הרבים, עד היום יש עוד כמה דברי חקיקה כאלה, שבמשך השנים אנחנו כל הזמן מתקנים אותם כדי שהציבור לא יוטעה, שלא יחשוב שזה משרד הפנים, כי לא כולנו יודעי חן ומכירים את ההחלטות.
פה אנחנו מבקשים את עזרת הוועדה לאשר לנו גם את התיקון הזה, ואנחנו מקווים תוך החצי שנה הקרובה לסיים. גם בנושא של זיהום ים אנחנו מכינים עכשיו כמה הצעות חוק, שבין היתר יבטאו בחקיקה את השינויים שלמעשה כבר קיימים גם מבחינה משפטית.

אילן ניסים, ספר לנו קצת כמה כסף יש בקרן, מי מנהל אותה, מה קרה אתה עד היום?

לקרן יש שני מקורות הכנסה: המקור הראשון הוא המקור, שרותי רוטנברג דיברה עליו, אלה הקנסות ופעולות אכיפה שהמשרד לאיכות הסביבה מבצע בשיתוף עם גורמים נוספים, כמו רשויות מקומיות ומשרדי ממשלה נוספים, שמתוקף חוק הניקיון יכולים להתמנות כפקחים, מפקחי ניקיון. סדר גודל של הכנסות, בממוצע, בשנים האחרונות, מאכיפה – כמיליון שקל בשנה. מקור נוסף זו האגרה על מכלי משקה. כל מיכל כזה מכניס כ-25 פרומיל מערך המכל עצמו, זה 0.025 סך ההכנסות מיצרנים של מכלי משקה, אלה שפועלים בארץ ויבואנים, מסתכם בסדר גודל של כ-800,000 שקל בשנה.

ערוץ אחד זה הכנסות של בית-המשפט; ערוץ שני זה קנסות כתוצאה מברירות משפט, שאנשים שמקבלים את התלונה לביתם מעדיפים לשלם ולא להתמודד על הקנס בבית-המשפט. אלה שני הערוצים העיקריים.

בשנה האחרונה הקרן הגדילה את ההכנסות מאכיפה בסדר גודל של כ-600,000 שקל, בעקבות גבייה של קנסות אבודים. הכנסנו מערך של גובה, שסייע לנו לגבות אחורה את כל הקנסות האבודים. כל אותם אנשים שבחרו להתעלם מהקנסות, הגענו אליהם הביתה.

הצלחתם לגבות?

כן.

אני שומע שיש משרדי ממשלה שיש להם חובות אבודים בסדר גודל של מיליונים, משרד הבריאות, למשל. שמעתי שמדובר על סדר גודל של 50 מיליון שקלים, אפשר לפתור הרבה בעיות עם זה.

אחוז התשלום הראשון הוא יחסית גבוה, הוא עומד על סדר גודל של כ-50%.

כלומר, אם אנשים שמקבלים ברירות קנס על חניה, למשל, זורקים את הדוח או לא משלמים, בשמירת הניקיון באותה ברירת משפט אנשים יותר משלמים. כנראה לא נעים להם. יש אחוז יותר גבוה של משלמים.

ההוצאות של הקרן נחלקות למעשה לכמה ערוצים. ערוץ מאוד חשוב זה האחזקה של האנשים שעוסקים באכיפה. המערכת עצמה מופעלת על-ידי מערך שיש בו קצין משטרה ועוד כמה אנשים שעוסקים בקבלת התלונות, שליחתן, הכנסת התיקים, כאשר אנחנו נעזרים בשירותים של יועצים משפטיים, שהוכשרו, ויש להם את האישור מהיועץ המשפטי לממשלה לייצג את המדינה בתביעות על עבירות של חוק הניקיון. לצורך העניין הוצאו על כך בשנת 1999 סכומים בסדר גודל של, כ-900,000 שקל ועוד 400,000 שקל לטיפול משפטי וביקורת.

פעולות נוספות שמתבצעות על-ידי הקרן קשורות לכל המטרות הנוספות של הקרן, שזה חינוך והסברה, מבצעי ניקיון בקרב רשויות מקומיות ופעולות למניעת היווצרות של פסולת, כולל מחקרים שהקרן מממנת. המחקר האחרון שנתנו לו סיוע זה מחקר שבדק ובחן את האפשרות של שימוש בחומרים מהפסולת לסלילת כבישים, ועוד מחקר שבדק ובחן את נושא האריזות במדינת ישראל.

אתם פועלים גם בבתי-ספר?

כקרן ניקיון אנחנו לא פועלים ממש בבתי-ספר, אבל באמצעות רכזות חינוך והסברה של המשרד לאיכות הסביבה, שיושבות במחוזות, אנחנו נותנים סיוע לבתי-ספר בהכנה של תוכניות. אחת התוכניות המאוד פופולריות, שרצה עכשיו, היא בשלבים של הגיל הרך, הכנה של תוכנית שמשלבת בתוכה רכישה של קומפוסטר והכנה של קומפוסט מהפסולת שהילדים מייצרים, ועיבוד שלה בגן, של אותו גן או אותה חטיבה צעירה, לצורך הגינה הקיימת בתוך בית-הספר עצמו. זה נוטע את השתילים כבר בגיל הזה, להתחיל ולטפל בפסולת מגיל הגן ועד שיהיו בוגרים.

מי חברי ההנהלה ומי היושב-ראש?

היושב-ראש הוא מנכ"ל המשרד לאיכות הסביבה, שני נציגים של משרד האוצר, שאחד מהם הוא של אגף התקציבים, עמית לנג, נציג של משרד הפנים ונציג נוסף של המשרד לאיכות הסביבה, שזה אני.

כתוב "שלושה עובדים ממשרד הפנים".

מתוקף ההבנות, אחד מהנציגים הוא של משרד הפנים. בעבר הרי כולם היו עובדים של משרד הפנים, היושב-ראש היה מנהל השירות לאיכות הסביבה, נציג נוסף היה ראש אגף פסולת מוצקה ונציג של המחלקה לסיוע מוניציפלי של משרד הפנים. שני נציגי הציבור הם או ראשי רשויות או נציגים של הרשויות המקומיות, כרגע הם נמצאים בתהליכי החלפה. הנציגים היו – מוחמד גנאיים מסחנין ונציג מועצה של ראש-העין, אני לא זוכר את שמו.

ועדת הפנים המליצה עליהם?

כן, תמיד בהמלצה.

נכון לעכשיו, יש מכתב בדרך לוועדת הפנים להחליף את שני הנציגים האלה, כי מוחמד גנאיים הוא כבר לא ראש רשות, והנציג השני, מטעמיו שלו, בחר לצאת מהנהלת הקרן.

אם יש פה כספי ציבור למה שרוב חברי ההנהלה לא יהיו אנשי ציבור?

זו בדיוק היתה ההערה שלי מהתאחדות התעשיינים. כבר היום חלק נכבד מהכנסות הקרן הן מההיטלים של מכלי המשקה. בעקבות חוק הפיקדון שנמצא עכשיו בוועדת הכלכלה, והוא כבר בשלב מתקדם, הכנסות הקרן צפויות לגדול בצורה מאוד משמעותית. אנחנו באמת חושבים שצריכים להיות נציגי ציבור נוספים בקרן, שחלקם לפחות יהיו נציגים מאותו סקטור שנושא בעול.

ההנהלה קיימת ועובדת כבר הרבה שנים. התיקון הנוכחי הוכן לפני שחוק הפיקדון קיבל תוקף, והוא לא הוגש בכנסת הארבע-עשרה, משום שהיא התפזרה בדיוק כשעמדנו להגיש אותו, והוא מונח במשרד לאיכות הסביבה כבר שנה. חוק הפיקדון התקבל בכנסת באפריל. אני רוצה שתנתקו את שני הדברים.

לא, זה לא קשור אחד לשני, אבל אנחנו צריכים לחשוב לטווח רחוק, כי ברגע שחוק הפיקדון ייכנס לתוקף, אין לי ציפיות שהמשרד לאיכות הסביבה יבוא לכאן, ויגידו "רבותי, היות והנתונים השתנו, אני מבקש לשנות את הרכב ההנהלה". לכן, הייתי מציע שכבר היום כדאי שנדון בזה.

לשאלה שהעלית. ההרכב של ההנהלה נקבע בהתאם למטרות הקרן. הכספים של קרן הניקיון מוצאים על פעולות שעליהם אמון המשרד לאיכות הסביבה, ולפני כן משרד הפנים. לכן, הרכב ההנהלה הוא כזה שלממשלה יש בה רוב כדי להחליט מה לעשות עם הכספים. מה גם שאם אנחנו רואים מה התזרים של הכספים, זה לא סכום מאוד גדול. סך הכול מדובר על סדר גודל של 2-2.5 מיליון שקל בשנה. זה טיפה בים לעומת הצרכים שיש לנו. מה שאנחנו עושים כדי להגדיל את נפח הפעילות, אנחנו מתנים כל שקל שקרן הניקיון נותנת בהעמדה של שקל נוסף, כדי לייצר תקציב פעולות יותר גדול. ואז, כשנותנים לרשות מקומית לבצע מבצע ניקיון, גם אם אנחנו מספקים כלים, כמו שקיות, למשל, הם מביאים את כוח-האדם, שאלה בדרך כלל חברי תנועות נוער או תלמידים, ועל-ידי כך יוצרים מצב שבו מקבלים נפח פעילות יחסית גדול על תקציב קטן.

לפי מה שכתוב כאן, אני רואה שני נציגי ציבור. מי הם שני נציגי הציבור?

שני ראשי רשויות.

מי ממנה אותם?

השרה לאיכות הסביבה, בהמלצת ועדת הפנים ואיכות הסביבה של הכנסת.

אני מייצג את פורום הכלכלה למען איכות הסביבה, שזה אחד הגופים החוץ-ממשלתיים, שנקראים ה-NGO. אדוני צדק בכך שקשר את העניין שרותי רוטנברג העלתה. זה פשוט לא יפה שבספר החוקים של מדינת ישראל נמצא דבר שלא מתאים למצג המציאותי של המשרדים ושל בעלי תפקידים ושל עוד כמה הדברים. ה"עוד כמה דברים האלה" הם, שבינתיים קרה משהו, ואי-אפשר להתעלם ממנו. הדבר שקרה הוא חוק הפיקדון, שייכנס לתוקפו, אם לא יהיה שום שינוי, ב-2 באפריל השנה. סמנכ"ל המשרד, שני חדרים מפה, כשהיה דיון בוועדת הכלכלה לפני שבועיים על נושא חוק הפיקדון, הכריז ואמר: אנחנו נערכים, אם לא יקרה שום דבר, שב-2 באפריל התש"ס אנחנו נתחיל לגבות.

יחזקאל לביא, אני רוצה התייחסות שלכם. כל כך מהר אתם מסכימים להתפרק מהנכסים שלכם?

זה לא עניין של התפרקות, התפרקנו מהם כבר ב-1989. הנוהג הוא, שבמדינות מתוקנות בעולם המשרד לאיכות הסביבה הוא חלק ממשרד הפנים.

במדינות מתוקנות בעולם המשרד לאיכות הסביבה הוא אחד המשרדים הכי חזקים.

אדוני היושב-ראש, בחוק, בסעיף 10, זה כבר מוסדר. גם מהלשכה המשפטית צלצלו אלי לפני הישיבה וביקשו ממני שאני אייצג אותם, גם הם רואים בזה עניין פורמלי.

דניאל מורגנשטרן, תמשיך.

אם אנחנו לוקחים עכשיו את המצג העכשווי ומה שהולך לקרות בפחות מחודשיים מהיום, אז מדובר כאן בקרן רצינית מאוד, שהאופרציה שמוטלת לפתחה היא כבדה, חשובה, בעלת השלכות משקיות הרבה יותר רחבות מאשר היא הוגדרה.

במהלך החקיקה של חוק הפיקדון דובר רבות על העניין, שאולי צריך היה למצוא קרן יותר מתאימה, שתהיה מלכתחילה קרן ציבורית, בעלת כתפיים הרבה יותר רחבות, בעלת ייצוג הרבה יותר רחב, של מגוון האינטרסים, לא רק של הסקטור של היצרנים, אלא גם של מגזר הקמעונאות והמסחר.

הציבור לא מיוצג בוועדה, הציבור שהוא הגורם המרכזי בהכנסות של הקרן הזאת.

אני חושב שעל כך דיברנו עוד כאשר חבר הכנסת אבי יחזקאל היה יושב-ראש הוועדה, בטרם הוחלף על-ידי חבר הכנסת אמנון רובינשטיין. ואמרנו: אין מספיק זמן לכל העניין הזה. כאשר חבר הכנסת רובינשטיין נטל על עצמו את הולכת החקיקה, ופתאום הדברים החלו לרוץ, אז ודאי וודאי שכבר לא נותר זמן כדי להקדיש עוד מחשבה לכל הנושא הזה, השולי לכאורה. מה גם שיש קרן, יש קרן ממשלתית, והיא קרן הניקיון. למה לא נטיל את זה על הקרן הזאת?

נעשה צדק, הן עם העניין, הן עם המשרד והן עם האחריות הציבורית והממלכתית, כלפי חוק הפיקדון. אם אנחנו, במקרה זה, נרחיב עכשיו את ההנהלה, אנחנו ניתן להנהלה של קרן הניקיון כבר את האפשרות לפחות לראות את הייצוג היותר רחב של העניינים, כאשר בעוד פחות מחודשיים היא מתחילה לקבל את הזרמת הכספים. הייתי מציע להכניס לשם שלושה נציגים של גופים חוץ-ממשלתיים שונים.

תודה רבה.

הייתי מבקשת להשיב. ראשית כול, הייצוג של שני נציגי הציבור נקבע פה, בחדר הזה, בוועדה הזאת. זו היתה דרישה של ועדת הפנים.

מה זה נקבע? מישהו החליט שצריך למנות שני אנשים, ומביאים לכאן לאישור?

בזמנו, ועדת הפנים ואיכותה סביבה של הכנסת, כשהבאנו את התיקון הזה, אמרו: צריך נציגי ציבור. ויושב-ראש הוועדה אז אמר: מה זה נציגים? נלך ברחוב, נחפש נציגים? הנציגים יהיו מי שהשר יביא לנו מרשויות מקומיות. השלטון המקומי מייצג את הציבור. זו היתה ההצעה של הוועדה, ואז, מי שהיה השר, קיבל את זה.

לגבי היותה של הקרן קרן ציבורית. הקרן היא לא קרן ציבורית. הקרן היא סעיף בתקציב המשרד לאיכות הסביבה, שחלק מהכנסותיו לא בא ישירות מהאוצר.

מהציבור.

אדוני, כל הכנסות המדינה הם מהציבור, המסים שאנחנו משלמים והקנסות. אלא מה? קנסות בדרך כלל הולכים לאוצר המדינה, ואז האוצר אומר: זאת העוגה, מזה אני עושה פרוסות כאלה וכאלה. פה, בניגוד לדעתו של האוצר, האוצר מאוד לא אוהב את זה, הקנס הולך ישר, הוא לא עובר דרך משרד האוצר, אבל אלה כספי מדינה. זה כסף שהולך לקרן, שהוא לא כספי ציבור, אלא במובן שכל כסף של האוצר הוא כספי ציבור, כי כולנו שמים לתוך העוגה הזאת, לתוך התקציב. גם אגרות זה כספי מדינה. זה יכול ללכת לאוצר, והאוצר יתקצב את המשרד; או במקרה הזה, זה ייעודי, והולך ישירות למטרה מסוימת.

"מוקמת בזה קרן לשמירת ניקיון במסגרת המשרד לאיכות הסביבה". בחוק זה כבר תוקן.

"מטרת הקרן תהיה לרכז אמצעים כספיים לשמירה על איכות נאותה של הסביבה, ובכלל זה לשמירת הניקיון, למניעת השלכת פסולת וטיפול בפסולת" - זה סעיף 10 בחוק – "למניעת מפגעים..." וכן הלאה.

"השר יתקין תקנות". "כספי הקרן ייועדו למטרותיה בלבד, ויוצאו לפי הוראות השר לאיכות הסביבה, בהסכמת שר האוצר."

לגבי ההצעות שהועלו פה. אני לא יכולה להיות בעד או נגד, כי לא הוסמכתי לכך. אנחנו הבאנו תיקון מסוים, שהוא בעצם יותר תיקון טכני. אם רוצים לפתור את הנושא, אני מבקשת לקחת את התקנות, ללכת לשרה, להתייעץ אתה ולראות.

הייתי מאוד מבקשת שאת התיקון הטכני כן נאשר, מפני שבאמת, מן הראוי שספר החוקים או קובץ התקנות ישקף את המצב לאשורו. ועם כניסתו של חוק הפיקדון לתוקף, אנחנו נתחייב, אני אביא את זה, כמובן, בפני השרה, להביא גם הצעה לתיקון בעניין הזה.

אני מבקש ממך להחזיר את התקנות לשרה לאיכות הסביבה, לקיים התייעצות לאור הדברים שעלו כאן. אני מבקש לשקול אפשרות לשנות את התקנות לרגל כניסתו של חוק הפיקדון, שייכנס בקרוב לתוקף, וחבל שנקיים פעמיים דיון בנושא הזה. אני גם הייתי רוצה להתייעץ עם השרה לאיכות הסביבה בעניין הזה.

הייתי רוצה לשמוע מה אדוני חושב שצריך לשנות.

אני מציע לשנות את מבנה ההנהלה, שבהנהלה יהיו יותר אנשי ציבור, שההנהלה תורכב מרוב של אנשי ציבור. לגבי אנשי ציבור, כרגע אני לא יכול לתת הגדרה מסוימת, אבל לא מקובל עלי שנציגי השלטון המקומי הם אנשי הציבור. יש להכניס גורמים נוספים כאנשי ציבור, הוזכרו כאן תעשיינים וכן הלאה.

מעבר לרוב של אנשי ציבור, אפשר להגדיר מספר מסוים של נציגים שהם מאלה שנושאים בנטל של חוק הפיקדון.

אני לא רוצה להיכנס כרגע להגדרות. אני רק אמרתי את הדברים בגדול. אין ספק שאם הולך להיות שם מקור כספי גדול, וסביר להניח שיהיה, אם חוק הפיקדון ייכנס לתוקף, צריך להרחיב את ההנהלה. ואני עומד על כך שרוב חברי ההנהלה יהיו אנשי ציבור.

אחרת, עם האוכל בא התיאבון. ברגע שיהיה שם כסף גדול, יהיו כבר גורמים כמו האוצר ואחרים שירצו לעוט על זה. אם יהיו אנשי ציבור, הם לא ייתנו את ידם לכך.

שם צריך יהיה לקבל החלטה איך לפצות, למשל, את הרשתות ואת כל המערכת על ההתחשבנות, וזה הרבה מיליונים של שקלים, שלא נקל ראש בעניין. כל הנושא של חוק הפיקדון היא פעילות כלכלית עתירת כסף.

זו הסיבה שאנחנו לא מקבלים היום החלטה.

זה נושא חדש, וראוי שהשרה תהיה מודעת לכך.

אם נקבל כרגע את התקנות, חוק הפיקדון ייכנס לתוקפו, וכמו שאנחנו מכירים את הדברים לוקח זמן עד שבאים לתקן. תראי כמה זמן לקח עד שהתקנות האלה באו, אני לא מאשים, אבל אם אנחנו יכולים היום להוציא תקנה מושלמת תחת ידינו, למה שלא נעשה זאת?

תודה רבה. הישיבה נעולה.


הישיבה ננעלה בשעה 13:45