פרוטוקולים/כלכלה/5931



2
ועדת הכלכלה
29.10.2002

פרוטוקולים/כלכלה/5931
ירושלים, כ"ה בחשון, תשס"ג
31 באוקטובר, 2002

הכנסת החמש-עשרה נוסח לא מתוקן
מושב חמישי





פרוטוקול מס' 523
מישיבת ועדת הכלכלה
יום שלישי, כ"ג בחשוון התשס"ג (29 באוקטובר 2002), שעה 09:30

צו הגבלת הפרסומת למוצרי טבק לעישון (שינוי נוסחי אזהרה), התשס"א-2001.

חברי הוועדה: מ"מ היו"ר נחמה רונן
איתן כבל

עו"ד אילנה מישר - מחלקה משפטית, משרד הבריאות
יאיר עמיקם - סמנכ"ל משרד הבריאות
שרי צימרמן - ממונה פרסומים, המשרד לאיכות הסביבה
דוד אדמון - האיגוד הבינלאומי לפרסום
עו"ד דן פרידמן - משרד חיים צדוק, חברת דובק
עו"ד אבי כהן - חברה לייבוא סיגריות, גלוברנדס
אמיר גלעד - חברה לייבוא סיגריות
איריס אפשטיין - חברה לייבוא סיגריות, פיליפ מוריס

עו"ד אתי בנדלר

לאה ורון

שלומית כהן








צו הגבלת הפרסומת למוצרי טבק לעישון (שינוי נוסחי אזהרה), התשס"א-2001

אני פותחת את ישיבת הוועדה. היו בעיות טכניות שהייתי צריכה להבין אותן ולשם כך התקיימה התייעצות עם יושב-ראש הוועדה, וזאת הסיבה שהישיבה נפתחת באיחור.

אני אמורה להעלות את הסעיף הראשון להצבעה ולאפשר דיון מחדש בצו הגבלת הפרסומות למוצרי טבק לעישון (שינוי נוסחי אזהרה). מכיוון שהבקשה לדיון היא במעמד חבר-כנסת אחד, אני מאשרת את הבקשה של עצמי ואני פותחת עכשיו את הדיון.

הוועדה אישרה את הצו ב-23 ביולי, לפני חודשיים, ויש בעיה עם מועד תחולת הצו שאישרה הוועדה לבין אינטרפרטציה של משרד המשפטים לבין הלשכה המשפטית של משרד הבריאות, שזה מתנגש עם החוק שמחייב לחייב תאריכים אחרים. מה שאנחנו אמורים היום לעשות זה לאשר שינוי בצו שמכפיף את מועד התחולה להוראה של החוק, למועד לוח הזמנים שקבוע בחוק.

הסיפא של סעיף 9(ג) לחוק העיקרי אומר: "נוסח אזהרה שנקבע לפי סעיף קטן זה" – להזכירכם מדובר בסעיף שמכוחו הותקן הצו הזה – "ייכנס לתוקפו תוך 45 ימים מיום פרסומו ברשומות – לגבי פרסום כאמור בסעיף 7 ותוך 8 חודשים מיום פרסומו כאמור – לגבי פרסום לפי סעיף 4 או סעיף זה". זה אומר לבטל את סעיף התחולה הנדחית שהוועדה אישרה בישיבתה הקודמת.

כפי הנראה מבחינה משפטית הוועדה לא היתה מוסמכת לאשר משהו שהוא בניגוד לחוק.

אני מדבר כרגע לגבי שילוט, שזה הנושא המרכזי. זה גם הנושא שהוא מן הבחינה הטכנית והלוגיסטית הקשה ביותר. בישיבה הקודמת הסברנו איזו היערכות כרוכה בזה, אבל אני מדבר כרגע רק על הצד המשפטי. החלה של שמונת החודשים, כאמור בסעיף 9(ג), תהיה למיטב חוות דעתנו המשפטית מוטעית. אני אומר קודם כל מה צריך להיות ואבקש להסביר מדוע.

מה שצריך להיות זה שמונה חודשים, החל משנתיים ושלושה חודשים מכניסת תיקון 2 לתוקף. לא ייתכן מצב משפטי אחר. תיקון רובינשטיין, תיקון 2, נכנס לתוקפו ב-4 באפריל 2001. הוא קבע לגבי שילוט נוסח אזהרה מסוים, שמשנה מהנוסח הקודם "העישון גורם למחלות חמורות", וקבע מועד תחולה של שנתיים ושלושה חודשים מיום פרסומו, שזה יולי 2003.

ועם זה אתה חי בשלום?

עם זה אני חי בשלום. כאשר התיקון של חוק רובינשטיין התקבל, סמכותו של שר הבריאות לשנות את האזהרות כבר היתה קיימת בחוק. כלומר סמכותו של שר הבריאות לא באה אחרי תיקון רובינשטיין, היא היתה כבר מצויה בחוק. אף-על-פי-כן בא המחוקק הראשי בחקיקה ראשית ואמר לגבי שלטים, שהוא מבין את הקושי הלוגיסטי שכרוך בזה ולכן הוא קובע מועד תחולה דחוי של שנתיים ושלושה חודשים. בא שר הבריאות עם היוזמה שלו בצו. לטעמנו הוא עשה את זה לפני הזמן. הסמכות שלו מכוח סעיף 9 לחוק לקבוע שינויים עם נוסחי אזהרה שונים יכולה להיכנס לתוקפה רק לאחר שמסתיימת תחולת התיקון שקבע המחוקק הראשי. משרד הבריאות רוצה את זה לפני הזמן, הוא רוצה את זה למעשה באיזשהו ואקום משפטי. נוצר מצב של ואקום משפטי. המעט ביותר שאפשר לעשות בנסיבות העניין זה לומר שתיקון רובינשטיין נשאר בתוקפו, כלומר שנתיים ושלושה חודשים, והצו שהמחוקק הראשי קבע שכאשר שר הבריאות מכניס תיקון התחולה שלו תהיה שמונה חודשים קדימה, הוא לא השאיר את זה לשיקול דעת של שר הבריאות, אלא בחקיקה ראשית הוא אמר: כאשר השר רוצה ליזום שינוי בנוסח האזהרה אז אני מחיל על זה עוד תקופת תחולה של שמונה חודשים. במלים אחרות, המינימום יכול להיות אפריל 2004, שזה שנתיים ושלושה חודשים ועוד שמונה חודשים. לא תיתכן כל פרשנות אחרת.

תיתכן, אבל זאת הפרשנות שלכם.

הדברים שאמר כאן עו"ד אבי כהן, שאני מסכים לכל מלה, הובאו במכתב שהעברתי לכם. אני רוצה להוסיף פן אחד, שהוא טכני אבל בעל השלכה מהותית.

נוסח האזהרה שלמעשה חפצים לשנות כרגע, בהתאם לצו, עדיין לא נכנס לתוקף. מכיוון שאנחנו נמצאים פה בבית מחוקקים ויש חשיבות להיבטים הטכניים הללו, מנסים לשנות משהו שלמעשה עוד לא קיים. כפי שאני רואה את הדברים ברמה המשפטית הכי בסיסית, לא ניתן לשנות נוסח אזהרה שלא נכנס לתוקף, חייבים להמתין שהנוסח שקבע המחוקק בחקיקה ראשית ייכנס לתוקף ורק לאחר מכן לשנות אותו, ברמה הטכנית אפילו.

אני מבקשת מעו"ד אילנה מישר להתייחס לשתי הטענות שהועלו.

אנחנו בכלל לא מסכימים לפרשנות הזאת. לדעתנו הצו שמשנה את הנוסח של האזהרה זה מעין תיקון לנוסח, זה משתלב בתוך החוק עצמו וכפי שקורה לא פעם, לפני שחוק נכנס לתוקף עושים בו תיקון והנוסח הקודם אף פעם לא נכנס לתוקף. זאת פרשנותנו ועמדתנו, ששר הבריאות היה מוסמך לתקופת הביניים, לפני שהנוסח החדש נכנס לתוקף, להחליף אותו עם נוסח אחר. זאת היתה כוונתנו, לא חשבנו שנוסח האזהרה נותן מידע מספיק מלא לציבור. התכוונו כבר אז שהחוק התקבל, אבל לא היה לנו הנוסח המוכן לשנות אותו, וזאת אחת הסיבות שהסכמנו לתחילה המאוד רחוקה שנקבעה לחוק רובינשטיין, משום שלא התכוונו לחכות עד לאותו מועד. עכשיו אנחנו מבקשים לפחות שהנוסח שלנו ייצא במועד שהנוסח של רובינשטיין היה נכנס לתוקף.

הואיל ועו"ד אתי בנדלר, שהיא היועצת המשפטית של הוועדה, וכולנו למדנו אצל פרופסור רובינשטיין, אנחנו יודעים שיש שלושה סוגי תקנות: תקנה שחייבת לעלות בקנה אחד עם חוק, תקנה שחורגת מהחוק ותקנה שסותרת חוק. תקנה שסותרת חוק זה מקרה מאוד נדיר והיא צריכה להיות בסמכות של המחוקק הראשי, כמו תקנה לשעת חירום. זאת הדוגמה המובהקת שכל אחד מאתנו למד בלימודי משפט קונסטיטוציוני. מה שעו"ד מישר אומרת הוא, שהמחוקק השחית את מלותיו לריק בתיקון רובינשטיין, קבע נוסח אזהרה וקבע לו נוסח תחילה, ושר הבריאות, למרות שלא כתוב בשום מקום שהוא רשאי להתקין תקנות שסותרות את החוק, כתוב שמרגע מסוים רשאי לשנות נוסחי אזהרה. אבל אם ניתן את הסמכות הזאת כל זמן שתיקון רובינשטיין לא נכנס לתוקף אנחנו בעצם אומרים שהמחוקק בתיקון מספר 2 השחית את מלותיו לריק.

הפרשנות של משרד הבריאות מסתמכת על התייעצות עם משרד המשפטים. הנוסח הזה מגיע הנה עכשיו לאחר שמשרד המשפטים סמך עליו את ידו ומשרד המשפטים בחן את זה ומבקש להביא את התיקון.

אני מכבד את הפרשנות הזאת, במיוחד אם משרד המשפטים סמך על כך את ידו, אבל הפרשנות הזאת לא מסתדרת עם כל קנה מידה סביר. אנחנו ישבנו פה בישיבות רבות של ועדת הכלכלה בזמן שדנו בתיקון רובינשטיין המפורסם. אני לא שמעתי אז ממשרד הבריאות מלה וחצי מלה שהם למעשה מתכוונים שהנוסח, לפחות לגבי שילוט, שקובע המחוקק הראשי מעולם לא ייכנס לתוקף, מכיוון שמחוקק המשנה רוצה לעשות כאן איזשהו הליך עוקף.

אבל היא אומרת לך שיש תקדימים לכך שמתבצעת חקיקה ראשית, ויש דוגמאות שעושים שינויים כאלה ואחרים. נראה שזה לא דבר חריג. אני רוצה לדעת, עו"ד בנדלר, את ההתייחסות שלך לשני הטיעונים המשפטיים שהועלו פה ומה אנחנו כן יכולים לעשות. והיה ואנחנו מאשרים פה אחד, על דעת כל חברי הכנסת שיושבים פה, את בקשתה של הממשלה, מה זה אומר מבחינת התחולה? מה ההבדל בלוחות הזמנים בין מה שרוצים נציגי חברות הסיגריות לבין מה שיקבע התיקון שרוצה משרד הבריאות?

לשאלה הראשונה, מדובר כמובן בפרשנות חוק. בתיקון משנת התשס"א-2001, שכונה כאן תיקון רובינשטיין, החוק קבע תאריך תחילה דחוי לנוסח האזהרה החדש שנקבע בסעיף 9(א) לחוק, קבע נוסח נדחה לעניין מוצרי טבק בחפיסה ובאריזה, לעניין הזה הוא קבע שישה חודשים, ולעניין שלטים מותרים הוא קבע שנתיים מיום התחילה, דהיינו 3 ביולי 2003. השאלה היא האם בעובדה הזאת שהוא דחה את תאריך התחילה הפרשנות המתחייבת היא שהשר לא רשאי לעשות שימוש בסמכותו לפי סעיף 9(ג) לחוק לפני המועדים האמורים.

אני מוכרחה לומר שהתלבטתי מאוד בשאלה הזאת, והתשובה איננה חד-משמעית. לא הייתי אומרת שיש כאן תקנות בניגוד לחוק, בשום פנים ואופן. ייתכן שניתן לטעון ששימוש השר בסמכותו היא בלתי סבירה עד כדי כך שניתן לראות בזה משום חריגה מסמכות. אבל אחרי שהתלבטתי בעניין הגעתי למסקנה שלא ניתן להרחיק לכת עד כדי כך בפרשנות הצו, משום שכאשר הכנסת חוקקה את התיקון של 2001 אני מניחה שהיא היתה מודעת לקיומו של סעיף 9(ג). ואם היא לא הורתה שום דבר אחר בעניין הזה ולא הורתה שהוא לא יוכל לעשות שימוש בסמכות הזאת לפני כן, אני חושבת שאנחנו לא רשאים להכניס היום לחוק את מה שאין בו. יתרה מזו, נאמר בפירוש שתחילתו של נוסח האזהרה הקבוע בסעיף שדחה את התחילה, סעיף 11(ג): "תחילתו של נוסח האזהרה הקבוע בסעיף 9(א) לחוק העיקרי כנוסחו בסעיף הזה הוא דחוי". לא נאמר "נוסחו של נוסח אזהרה שהוחלף לפי סעיף 9". לכן אני חושבת שבמקרה הזה, מאחר שהוועדה היא לא זו שמתקינה את התקנות אלא היא זו שאמורה לאשר את בקשת הממשלה, את בקשת השר לאשר את התקנות, ומצוות אנשים מלומדה אצלנו בכנסת שאם אנחנו לא סבורים שמדובר באופן ברור בחריגה מסמכות, אלא שיש לזה פנים לכאן ולכאן, אנחנו עומדים מאחורי השר ומאשרים את בקשתו, אלא אם כן יש התנגדות לגופו של עניין, ומקסימום תדונו על כך בבית המשפט.

אבל אותי מעניין לדעת את לוחות הזמנים. מה הפער בלוחות הזמנים בין מה שרוצות החברות לבין מה שרוצה משרד הבריאות?

אני חושבת שאין מחלוקת, אני לא שומעת כאן טענות, הגם שזה נאמר במכתבו של עו"ד פרידמן, שמה שאישרה הוועדה תחילה לדצמבר 2004 זה ניתן לפי כל דין, זאת אומרת אני חושבת שבנושא הזה ברור שלא ניתן היה לדחות את העניין הזה. אם אני מבינה נכון עכשיו את טענות חבריי, המקסימום שניתן היה לדחות זה מה-1 ביולי עוד שמונה חודשים, שמביא אותנו למרס 2004.

חבר הכנסת כבל, אנחנו מדברים פה רק על שלטים קיימים שנמצאים בקיוסקים, שצריך להחליף אותם. היום יש עליהם אזהרה. אנחנו יכולים להגיע להסכמה עם משרד הבריאות מתי מעבירים את הצו למשרד המשפטים לפרסום, כדי שנתקרב קצת בלוחות הזמנים, כדי שנצמצם את זה כך שלא יהיה פער של שמונה חודשים, נעשה את זה כהגמשה של חמישה חודשים, של ארבעה חודשים. זה כבר לא סיפור שבשמים מבחינת החברות. הרי מבחינתם היה צריך לדחות את זה כמעט עד עולם. אנחנו מדברים פה על לוחות זמנים שהם יחסית מאוד קצרים, זה לא משהו מאוד משמעותי, ולא מדובר בעניים שעומדים לפתחנו שאנחנו צריכים להגיד שאנחנו מדרדרים אותם כלכלית. אני מסכימה, אני חושבת שצריך למצוא פה פשרה שאני בטוחה שנצליח למצוא אותה עם משרד הבריאות כדי לגשר על הפער הזה.

הרי הוויכוח הוא על השלטים. זאת אומרת שהעניין הוא שהתחולה של החוק תהיה על-פי מה שמשרדי הממשלה חושבים. ההנחה שאתם תחויבו להחליף את השילוט הזה באזהרות חדשות.

כיום השלטים הבעייתיים שבהם מדובר נושאים את האזהרה "משרד הבריאות קובע כי העישון מזיק לבריאות". הכוונה היא לציין בשלטים שהעישון גורם למחלות.

לדעתי צריך למצוא נקודת פשרה, כי מצד אחד משרד הבריאות מתעקשים, ומצד שני גם החברות צודקות כי זה עולה להן כסף.

בכל מקרה זה עולה להם כסף, וגם אם אני עכשיו נכנעת לחלוטין לדרישותיהם ואומרת שנלך לחומרה נגד משרד הבריאות ונקבל את עמדתם, הם חייבים עד מרס 2004 לעשות את מה שנדרש מהם על-פי החוק. על-פי כל הפרשנויות שקיבלנו, בסמכותו של משרד הבריאות לדרוש את הדרישה שלהם לשינוי שמדברת על שמונה חודשים קודם. זאת אומרת, יש לנו עכשיו פה פער של שמונה חודשים, ואני חושבת שבמקום שנשחית את זמנם של אנשים שעושים עבודה יצרנית יותר מאתנו, אני בעד להגיע לפשרה הגיונית ומקובלת. אני מניחה שהיועצת המשפטית של משרד הבריאות תסכים שנקבע שמועד פרסום הצו ברשימות יהיה כזה שיהיה פער של ארבעה חודשים, קרי במקום מרס 2004 אנחנו מדברים על דצמבר 2003. האם זה מקובל?

יש גם בעיה טכנית. יש שני נושאים בצו הזה, גם האזהרות במודעות בעיתונות, ועל זה אנחנו לא מוכנים להתפשר ואפילו לא עלה דיון בנושא הזה, וגם השלטים.

אנחנו מדברים על השלטים, לא על המודעות בעיתונים.

אם כך, מדובר על פיצול הצו לשניים.

אין בעיה, פצלו את הצו לשניים.

בעיתונים זה פחות בעייתי, מפני שהם מעבירים הודעות פרסומת והם מחליפים את הנוסח בגלופה. בשלטים תנו להם ארכה של ארבעה חודשים.

זאת אומרת, להוסיף ארבעה חודשים ל-3 ביולי 2002, דהיינו 3 בנובמבר 2002. למיטב ידיעתי אין שליטה מוחלטת, ולכן גברת מישר לא תוכל להתחייב על תאריך הפרסום המדויק, היא שולחת את זה למשרד המשפטים. צריך לבקש שלא תשלחו את זה לפרסום לפני אמצע אוקטובר.

האם זה מקובל עליך, חבר הכנסת כבל?

מקובל.

ישבנו פה בדיון שדיברנו בו רבות על כל הקשיים הלוגיסטיים.

אני לא פותחת מחדש את הדיון. נתבקשתי לדון פה בפרט טכני, ואני חושבת שמצאנו פשרה הוגנת שכולם יכולים לחיות אתה בשלום. אני מודה לכולם על השתתפותם בישיבה.



הישיבה ננעלה בשעה 10:10