ישיבת ועדה של הכנסת ה-14 מתאריך 22/07/1996

בקשת חוות דעת ממבקר המדינה על ההצדקה הכלכלה והחברתית להפחתת עלות העבודה למעסיקים - הצעת יושב ראש הוועדה

פרוטוקול

 
הכנסת הארבע עשרה

מושב ראשון



נוסח לא מתוקן



פרוטוקול מס' 7

מישיבת הוועדה לענייני ביקורת המדינה

יום שני. ו' באב התשנ"ו (22.7.1996). שעה 11:45

נכחו; חבר הוועדה; רן כהן - היו"ר
מוזמנים
גב' מרים בן-פורת - מבקרת המדינה

יאיר הורביץ - מנכ"ל משרד מבקר המדינה

אריה דווידזון - מישנה למנכ"ל משרד מבקר המדינה

יהושע רוט - עוזר למבקר המדינה

גבי יעל שטרית - ממונה על אגף במשרד מבקר המדינה

גבי מירה גבל - מנהלת ביקורת ראשית במשרד מבקר

המדינה

מרדכי שוורץ - מנהל ביקורת ראשי במשרד מבקר המדינה
מנהל הו ועדה
ברוך פרידנר
קצרנית
חנה אלטמן
סדר-היום
בקשת חוות דעת ממבקר המדינה על ההצדקה הכלכלית

והחברתית להפחתת עלות העבודה למעסיקים -

הצעת יושב ראש הוועדה.



בקשת חוות דעת ממבקר המדינה על ההצדקה הכלכלה והחברתית

להפתחחת עלות העבודה למעסיקים - הצעת יושב ראש הוועדה

היו"ר רן כהן;

אני מתכבד לפתוח את הישיבה. הדיון הזה כונס לצורך התייעצות עם מבקר

המדינה כדי לקבל ממנה חוות דעת בעניין השפעת הפחתת עלות העבודה במשק על היקף

התעסוקה. הכותרת, כפי שהיא נכתבה מלכתחילה בהזמנה לישיבה הזאת; בקשת חוות

דעת ממבקר המדינה בעניין השפעת עלות העבודה במשק על היקף התעסוקה, איננה

נכונה, והיא תוקנה. לא מדובר רק על השפעת עלות העבודה במשק והיקף התעסוקה אלא

גם על האינפלציה וגם על מרכיבים אחרים במשק.

בי פרידנר;

תיקנו את הכותרת ל; בקשת חוות דעת ממבקר המדינה על ההצדקה הכלכלית

והחברתית להפחתת עלות העבודה למעסיקים.

היו"ר רן כהן;

אני עוסק בנושא הזה באופן אישי הרבה מאד שנים גם כחבר בוועדת העבודה

והרווחה וככזה ברצוני לומר כי בשנת 1986/7 הונהג על ידי האוצר תשלום של חלק

ממס המעסיקים; במקום שהמעסיקים ישלמו אותו לביטוח הלאומי, הממשלה או האוצר

היה זה ששילם את הסכומים האלה לביטוח הלאומי. הטענה המרכזית שאז נטענה היתה

שעל ידי כך מופחתת עלות העבודה, התעסוקה כדאית יותר מבחינת המעסיקים ולכן זה

כלי ראשי בקליטת עובדים ובהתמודדות עם האבטלה.

יותר מאוחר, לאחר שנות התשעים אפילו, נטען שבעצם זה כלי מדיניות תקציבית

וכלכלית שבמסגרתו גם האוצר מתמודד עם בעיית האינפלציה. מכך שהמעסיקים מקבלים

את הסכומים הללו כנגד התעסוקה הם בעצם מפוצים על אי ביצוע פיחות, לדוגמה, ויש

להם הכנסות יותר גבוהות.

מדינת ישראל, כמדינה, הממשלה, כממשלה, שילמה מאז שנת 1986/7 עד סוף השנה

הזאת בין 56 מיליארד שקל במחירי מאי 1996. את הנתונים לקחתי מהגורם שעושה את

החישובים האלה - המוסד לביטוח לאומי, שהוא המוסד שדרכו העניין הזה נעשה.

אני מוכרח להודות על האמת ולומר כי הנושא הזה נמצא במחלוקת אולי גם של

גישות כלכליות או אחרות. יש מי שמצדיק אותו לחלוטין, יש מי שחולק עליו, אבל

יש שני דברים שאני תוהה לגביהם; עשיתי טבלה של בדיקה בין הסכומים שהממשלה

שילמה מידי שנה להפחתת עלות העבודה לבין מה שקרה לתעסוקה, לא מצב התעסוקה אלא

מה שהתרחש עם התעסוקה ובין מה שקרה לאינפלציה. למדתי כלכלה ואני מבין שאלה

לא שני הפרמטרים היחידים שמשפיעים כי הכלכלה משמעותה מרכיבים רבים מאד אבל בכל

זאת הפחתת עלות העבודה אמורה להיות מרכזית מאד בהשפעה על התוצאות האלה.

ברשות מבקר המדינה אני אביא בפניכם שתיים שלוש דוגמאות להמחשת דבריי;

בין השנים 1987/8 לשנה שאחריה התווסף סכום של יותר מ-2 מיליארד שקל. במונחים

של חודש מאי 1996 מדובר על 2,5 מיליארד שקל, אז עוד לא היתה עלייה, להזכירכם,

למרות זאת שיעור האינפלציה ושיעור הבלתי מועסקים לא השתנה. הדעת נותנת שאחרי

תוצאה כזאת בסדרי גודל של מיליארדים יבוא מישהו, יבדוק, וינסה להגיע לאי;שהם

אינדיקטורים על מידת ההשפעה של כלי כל כך מרכזי וכל כך יקר; בכל אופן 2,5

מיליארד שקלים משולמים מכספי משלם המסים הישראלי ולא ממישהו אחר.

דוגמה שנייה; בשנת 1989 או בשנת 1990/1 בראשית העלייה, כאשר היא עדיין

לא באה לכלל ביטוי ממש, קרה דבר הפוך; הסכום הופחת במיליארד שקלים. הממשלה,



דורקה בשנה שלקראת העלייה, הפחיתה את הסכום שהיא הקציבה להפחתת עלות העבודה

במיליארד שקלים. ומה קרה? שיעור האינפלציה דווקה ירד ושיעור הבלתי מועסקים

עלה במעט מאיד, אבל שוב - לא נעשתה בדיקה.

אני לוקח נתונים סופיים ומנסה לפענח ולהבין אותם.

ב-1986/7, לפני העלייה, מדינת ישראל, הממשלה, הקציבה 3,4 מיליארד שקלים.

להזכירכם, אז כבר היתה אבטלה בסדר גודל של 9%-8%.שנה אחריה האבטלה עלתה

והמדינה הקציבה 2,9 מיליארד. האבטלה בשנים האלה היתה יותר גדולה מאשר היא

היום. בשנת 1995/6 יש במדינת ישראל כ-200-250 אלף עובדים זרים והאבטלה ירדה

ל- 6%, 5.9%, הסכום שהממשלה הקציבה למטרה הזאת לא היה יותר קטן מ-3,5 או מ-

2,9 אלא אדרבה, הוא היה 8,3 מיליארד. הסכום עלה בסדרי גודל אדירים
עי אילן
בגלל שהתעסוקה עלתה.

היו"ר רן כהן;

לא, ואני אומר לך מדוע. הסכומים הללו הם סכומים שנכון שהם נקבעים על סמך

האחוז שהמעסיק משלם אבל זה עניין חופשי שנמצא בידי הממשלה כל שנה - - -
עי אילן
לקבוע את הסכום?
היו"ר רן כהן
כן. היא יכולה לקבוע את השיעור ועל פי זה היא מחשבת, בסיכומו של דבר,

את התוצאה.

כיוון שהממשלה מתכוונת, השנה, לקצץ בתקציב, ראש הממשלה ושר האוצר הכריזו

שדעתם אכן נחושה לקצץ בתקציב בשנת 1997 ב- 4.9 מיליארד או בסדר גודל דומה,

הסכומים האלה בכלל לא מובאים בחשבון כמקור אפשרי, גם הם חלק מהקיצוץ, והדבר

שאותי מדאיג. הוא שהדברים האלה נעשים ללא בדיקה. אילו העניין הזה היה נעשה

על סמך איזושהי בדיקה או הערכה, גם אני יודע שאם עלות העבודה יותר נמוכה בסך

הכל במשק, כדאי יותר להעסיק והתעסוקה מסתבר תהיה טובה יותר. אבל מה המחיר

שהמדינה משלמת בעבור יצירת אותה תעסוקה והאם זה לא היה ניתן להעשות בצורה יותר

זולה בדרך אחרת על ידי שימוש באותם נכסים לאומיים? - על השאלה הזאת אין לאף

אחד תשובה.
מבקר המדינה מ' בן-פורת
כאשר היה החוק לעידוד המגזר העסקי לקליטת עובדים לא היתה בו תמיכה?
היו"ר רן כהן
כוונתך לחוק עידוד השקעות הון?
מבקר המדינה מ' בן-פורת
לא; כוונתי לחוק לעידוד המגזר העסקי - - -



ע' אילן;

זח היה חוק זמני שהסתיים.

מבקר המדינה מי בן-פורת;

מאז שנת 1993 עדיין משלמים.

היו"ר רן כהן;

נדמה לי שהוא הוקטן מאד.
מי גבל
עד סוף שנת 1995 עוד נשארו ספיחים. בסך הכל עלות החוק היתה בערך 2,5

מיליארד שקלים במשך 3 השנים.
היו"ר רן כהן
זה רלוונטי באותה מידה.
מבקר המדינה מי בן-פורת
לכן הזכרתי זאת.
היו"ר רן כהן
מכל מקום כינסתי את הישיבה הזאת כדי להתייעץ אתכם שכן אם אינני טועה בעבר

החלטתם לבדוק נושא מסויים כדי לדעת באיזה מידה הושגו המטרות.
א' דווידזון
עשינו זאת לגבי חוק עידוד השקעות הון בשנה האחרונה.
עי אילן
בחוק לעידוד השקעות הון- עשינו פעולות מיקרו - - -
אי דווידזון
השנה עשינו פעולות מקרו של חוק לעידוד השקעות הון. לקחנו מידגם ובחנו

באיזו מידה החוק השיג את המטרות שלו שהן מוצהרות וקבועות בחוק עידוד הייצוא

והגידול בתעסוקה ומצאנו שהחוק לא השיג את המטרות המוצהרות.

הבעיה בתחום של הנושא הזה נעוצה בכך שקשה מאד למצוא את המדדים המתאימים

כדי למדוד את ההצלחה או את אי ההצלחה של ההקצבות כי הגידול או אי הגידול

בתעסוקה לא נובע ישירות מההקצבה הזאת דווקה. אי אפשר לקשור קשר ישיר בין

ההקצבות ובין שמירת היקף התעסוקה במשק ובין האינפלציה. יש הרבה מאד גורמים

נוספים שפועלים לכן לי אישית נראה יותר שזה נושא למחקר מאשר נושא לביקורת.

אנחנו, במסגרת הביקורת, צריכים להסתמך על מסמכים, על דברים מוכחים, אחרת

הגופים המבוקרים יטענו אחרת ונושא כזה, לדעתי, מתאים בהחלט לעבודת מחקר יותר

מאשר לעבודת ביקורת פרופר.



לגבי אי הגידול בתעסוקה - תמיד יכולה להיות מועלית טענה

היו"ר רן כהן;

תסלח לי על כך שאני מתפרץ לתוך דבריך. כאשר הגעתי למסקנה שהעניין הזה

ראוי לפרזות למהקר לחצתי על שר האוצר הקודם אברהם שוחט וביקשתי שהאוצר, שמשקיע

מיליארדים רבים כל כך, ישקיע במחקר סכום פעוט --
יי הורביץ
והוא אמר שהתחום הזה מתאים יותר לביקורת...
היו"ר רן כהן
הוא סירב. אמרתי לשר שאני אבקש מוסד מחקרי שיהיה מוכן לחקור את העניין

הזה כדי להביא בפניו מימצאים והשר ימשיך להשתמש בדבר הזה ככלי מדיניות בצורה

כזאת או אחרת. לדוגמה, אם השר נותן 8 מיליארד, אולי הוא צריך לתת 10 מיליארד

אם זה כלי כל כך טוב? אולי הוא צריך לתת רק 6 מיליארד?

דוגמה אחרת; השר נותן לכל המעסיקים בשעה שאולי אפשר לעשות את העבודה

הזאת בצורה סלקטיבית? אתה רוצה לעודד את המגזר העסקי, אתה רוצה לעודד את

הייצוא, אתה לא רוצה לתת, לדוגמה, הקצבה לעובדי פיננסים או לגורמים שאין

עניין לתת להם לכוון לכיוון שלהם את התעסוקה. ממחקר כזה משיגים לא רק את

התוצאה בכל מה שקשור לשאלה האם השר ינהיג או לא ינהיג את הפחתת עלות העבודה

אלא הוא ייקבע את סדרי הגודל, הוא ייקבע לאן הוא מפנה - - -
מבקר המדינה מי בן-פורת
למידת לקחים.
היו"ר רן כהן
בדיוק. מכל מקום אף מוסד אוניברסיטאי לא היה מוכן לעשות מחקר. כל

הכלכלנים שבויים בתפיסה כלכלית, וגם עכשיו, בקיסריה, שמענו שרובם אמרו שהם לא

מתעסקים עם זה, להוציא את דייר ליאורה מרידור שכתבה לי מכתב שבו היא אומרת

שהשאלה של הגורמים לירידה משמעותית של שיעור האבטלה משיא של 11.2% בשנת 1992

לכ-6% ברביע השלישי של שנת 1995 היא שאלה מחקרית חשובה ביותר. היא הוסיפה

וכתבה במכתבה כי במסגרת המחקר יש מקום לכמת גם את השפעת הקטנת עלות העבודה,

היא תנסה לכלול בתכניות העבודה של מחלקת המחקר לשנת 1996, מחקר בסוגייה הנדונה

ותשמח לשלוח לי את תוצאותיו. בינתיים דייר ליאורה מרידור עזבה את בנק ישראל

ועכשיו הכל, משום מה, לא מתרקם - - -

עי אילן;

אני לא מאמין שיהיה מחקר לטווח קצר כזה שיוכל לתת תשובה לשאלות שאתה

מעלה. מר דווידזון אמר משהו על העניין הזה ואני אוסיף ואומר שמספר המשתנים

גדול מאד מלבד זאת קיימת בעיה נוספת שנחשבת הרבה יותר רלוונטית; כאן מדובר

על ביטוח לאומי, בעיקר, והשאלה שהיושב ראש יכול היה לשאול היא האם טוב שהמשק

יממן את המטרות שהביטוח הלאומי משרת על ידי מס על עבודה? הביטוח הלאומי הוא

מס על עבודה או פטור ממס על עבודה. גם כאשר המעבידים מקבלים אותו, לא מדובר

על טווח זמן של חצי שנה או שנה, - זה מס על שכר עבודה. ייתכן שמה שקרה בשנה

האחרונה איפשר למעבידים להעלות את שכר העבודה בתקופה שאין אבטלה.



אפריורי מה שקורה כאן זה דבר פשוט; הממשלה ביטלה חלק מהמס על העבודה.

נכון שהיא לא עשתה זאת בדרך - - -

היו"ר רן כהן;

למעסיקים. אבל היא לא ביטלה לעובדים.

עי אילן;

אם למעסיק יותר זול להעסיק אותי - אז הוא יעדיף, כמובן, להעסיק אותי או

שהמשא והמתן שלי על השכר יהיו יותר נוח לי.

היו"ר רן כהן;

מה עושה ממשלה הכמה? מעמידה לרשות העניין הזה איקס מיליארדים. ננסה,

בשנה מסויימת, לקהת מיליארד מתוך הקטע של המעסיקים ונפנה אותו לעובדים כי גם

לעובדים יש מאיץ לעבוד יותר כאשר המיסוי יותר קטן על העבודה.

עי אילן;

הבעיה נעוצה בריבוי המטרות ובריבו י האמצעים שקשה לבודד אותם. כעת,

בגלל מדיניות מוניטרית מסו י ימת, אנחנו קצת מקפחים את היצואנים ואת תחליפי

הייבוא. אנחנו פועלים בדרך עקיפה שהיא, לרוב, דרך מאד מאד לא יעילה כמו

שראינו בדוח אחר על ביטוח שער. כשנתנו את ההנחה למעסיקים היא ניתנה תוך זמן

לא רב גם לעובדים; היא עברה, בחלקה, גם לעובדים. זאת דרך לא נכונה להעביר

אותה לעובדים אבל תסתכלו על זה אהרת; כאשר לקחו מס על ביטוח בריאות, זה לא

ביטוח אלא מס. אם זה מס, אתה יכול לשאול מדוע הוא נעצר ב-18 אלף שקלים לחודש

והוא לא מגיע ל-20 אלף או ל-21 אלף?

היו"ר רן כהן;

זה עניין של עמדות סוציאליות.

עי אילן;

מדוע אדם שמרוויח 10 אלפים שקלים משלם מס שולי 55%, אדם שמרוויח 13 אלף

שקלים משלם מס שולי של 60% ואדם שמרוויח 18 אלף משלם מס שולי של 60%?

היו"ר רן כהן;

יש דבר שאתם מגדירים אותו לדעתי מאד בצדק, הוא גם מאד הכם, זה חלק

מביקורת חיוני מאד - כאשר מימשל מגדיר לעצמו מטרות, מקציב להן תקציבים והעניין

של בדיקת השגתם הוא עניין מהותי ממדרגה ראשונה - - -

יי הורביץ;

לפעמים הקונגרס האמריקאי מקציב אחוז מסויים או שבר של אחוז מסויים לתכנית

מסויימת כדי לבדוק את השגת המטרות ואז קובעים את השיטה של בידוד המשתנים. עוד

קודם שהתכניות יוצאת לדרך ממנים צוות של מומחים וקובעים את השיטה של בידוד

המשתנים כי לפעמים השאלה אם תכנית מסויימת משיגה את המטרות שלה דורשת לחלק

גורמים מסויימים כדי להשאיר את ההשפעה של אותה תכנית. אז קובעים, מראש, את

השיטה של המחקר, קובעים את איסוף הנתונים, והתכנית יוצאת לדרך עם שיטה מסויימת

שבה יש איסוף נתונים עם הקצבה שניתנת לגוף המבצע, וההקצבה יכולה להיות די

משמעותית. הגוף המבצע חוזר כעבור שנה או שנתיים לקונגרס או למחוקק - - -



ע' אילן;

כדאי לקרוא את הדוחות האלה.
היו"ר רן כהן
אני תומך בגישה הזאת אפילו אם יש בה הולשות. כמי שישב במשרד ממשלתי,

אני, לדוגמה, כיהנתי כסגן שר הבינוי והשיכון וראיתי איך מתקבלות ההלטות על סמך

הערכות, דעות, מישהו זורק רעיון שנראה באותו רגע מבריק, על העניין הזה מוציאים

מיליארדים ונכסי מדינה יקרים ביותר מבלי שלאף אחד יש איזשהו בסיס אמיתי לומר:

רבותיי, ההקצבה הזאת ניתנה למטרה מסויימת.

גם מחקר יכול לשגות, אבל מה קורה כאשר עושים בדיקה? מנסים להקטין את רמת

השגיאה למינימום האפשרי.
יי הורביץ
העניין הזה גם קשור ליחסים שבין הקונגרס ובין המימשל. הקונגרס, או

אצלנו - הכנסת, אומרים למימשל, לזרוע המבצעת: אנחנו מקציבים לך כך וכך

מיליארדים לתכנית מסויימת והיא לא תרוץ, באופן אוטומטי, לאורך השנים עד שמישהו

יבוא עם רעיון להגדיל או להקטין. אנחנו ננסה לבדוק את צריך לשנות, לתקן, לבטל

כעבור זמן מוגדר על סמך בסיס של נתונים, אבל קודם כל אתה, המימשל, תציג את

העניין בפנינו. זה נוגע גם לקונסטיטוציה ולמימשל בכל מה שקשור לשאלה איך

הכנסת או איך הקונגרס תופס את עצמו ואיך נשיא או איך רשות מבצעת תופסים את

עצמם. היום, לגבי הרבה מאד תכניות, יש תכניות שנתיות, יש תכניות שנכנסות

לחוק ועד שלא מתקנים את החקיקה, בעוד שנתיים, בעוד שבע שנים או בעוד אחת עשרה

שנה - הן נמשכות ורק מתעדכנות על פי מפתח. לעומתן קיימת תפיסה אחרת שאומרת:

תבוא לכנסת בעוד שנתיים ותבקש המשך או שינוי גם אם המקור הוא חקיקה.
מבקר המדינה מי בן-פורת
במקרה זה לא מדובר בחקיקה נמשכת. חשאלה היא האם כדאי להמשיך במתן

הטבות למעסיקים?
יי הורביץ
העידוד לתעסוקה במגזר העסקי נגמר.
עי אילן
ניקח, לדוגמה, את ההלק בביטוח לאומי שמתייחס לביטוח מילואים. למה, בכלל,

עניין כזה צריך לחול דווקה על מי שמשלם שכר? המדינה לוקחת אדם לחודש או

לחודשיים שירות או לכל תקופה אחרת, אז מדוע המעביד צריך לשלם לו? למה מי שלא

מעביד אף אחד לא צריך להשתתף בתשלום לחיילי מילואים? זה דבר שאפשר, אפריורי,

לבחון.
היו"ר רן כהן
גם על הכנסות של עצמאים.
ע' אילן
זה עניין של ביטחון. מדובר על תשלום לאנשים כמו תשלום למשרתי צבא קבע

אלא שבמקרה הזה מדובר על אנשי מילואים. מכל מקום מדובר על תשלום לאנשים

שמבצעים שירות, אם השירות דרוש - זאת כבר שאלה אחרת, אבל אם מחליטים שהוא

דרוש - הוא צריך להיות חלק מתקציב הביטחון.

היו"ר רן כהן;

כל הבעיה של מיסוי שוק ההון היא בעיה - - -

עי אילן;

לא מדובר רק על מיסוי שוק ההון; זאת טעות לחשוב כך. החוק לעידוד

השקעות הון מעודד השקעות לחסוך עובדים. נניח שאדם מיצה את עצמו ועם 10 עובדים

הוא מפיק, לדוגמה, 10 מיליון, יש לו רווח גדול אבל מספר העובדים שלו קטן. הוא

תורם, בקטע הזה של הביטחון של אנשי מילואים, רק לפי 10 העובדים שלו וכאן

נשאלת השאלה מה נכנס למיסוי העבודה ומה נכנס למערכת הכללית של גבייה שהיא

כללית יותר?

אני רוצה להתוודות בפניכם ולומר לכם את האמת שאף פעם לא שמתי לב לכך אבל

אגב דבריה של גבי גבל שאלתי את עצמי שאלה בקשר לקרן השוואה. פעם מי ששירת

במילואים - נשא את הנזק בעצמו. מי שלא שירת ביחידה שמגייסים אותה הרבה או שלא

שירת במילואים בכלל - לא שילם - - -
היו"ר רן כהן
הוא לא שילם?

עי אילן;

זה היה עוד לפני שהיתה קרן השוואה. אחר כם יצרו את קרן ההשוואה בכוונה

לחלק אותה בין האנשים העובדים. מדוע רק בין אנשים עובדים? זאת הוצאה

ביטחונית שעם ישראל צריך לשלם בעדה כמו שהוא משלם בעד כל דבר אחר, כמו מס

הכנסה - -
היו"ר רן כהן
לא כל כך ברור לי כיצד אתה קושר את הדברים האלה לענייננו.
עי אילן
זה אחד החסכונות שנתנו למעבידים על פטור מאותו חלק של ביטוח לאומי שנועד

לקרן ההשוואה.
מי גבל
ביטלו את ענף המילואים במוסד לביטוח לאומי והיום זה רק חלק מתקציב

הביטחון לכן גם התשלומים של המעבידים בגין הענף הזה הופחתו.
עי אילן
זה חלק מהפחתת עלות העבודה.
א' דווידזון
אני מבקש לחזור לקרקע המציאות של הערכת השגת המטרה ולומר שלא אחת עלתה

שאלה, כמו, לדוגמה, בתכנית של עידוד השקעות הון מחוץ לארץ או עידוד תיירות

מחוץ לארץ, דבר שקשור באחזקת נציגים בחו"ל וקשור בהוצאות כספים. ניסינו

לבדוק, לא אחת, מהי התרומה של אחזקת המנגנון הזה על מספר התיירים שנכנסים

לארץ - - -
י י הורביץ
אתה יכול להגיד: זרעת, קצרת, או שבדרך נכנסים 10 גורמים אחרים.
אי דווידזון
מסתבר שוודקה כאשר הגבירו את ההוצאות בתחום הזה - מספר התיירים שהגיעו

למדינת ישראל היה קטן, ואז, כאשר בדקנו את העניין אמרו לנו: האם אתם יכולים

לתאר לעצמכם מה היה קורה אילולא ההשקעה הנוספת? - התיירות היתה יורדת עוד

יותר. לך תמצא את האינדיקאטורים המתאימים מדוע התיירות נשארה ברמה מסויימת

ולא ירדה יותר או לא עלתה בגלל תוספת הכסף. אותו דבר לגבי הנושא שאנחנו

מדברים עליו; אם תיקח את הנושא של גידול התעסוקה או אי גידול התעסוקה - בתחום

הזה יש חוק לעידוד השקעות הון שמטרתו השגת גידול תעסוקה, יש עידוד תמיכה

בעסקים קטנים וכדומה. יש הרבה חוקים שכל מטרתם היא להגביר את התעסוקה במשק,

בין היתר גם החוק הזה. מי מהחוקים האלה כן תרם או לא תרם להשגת המטרה? איך

מבודדים את ההשפעה של גורם מסויים לעומת השפעתו של גורם אחר? כאשר יש הצלחות

- יש להן הרבה אבות, אבל הכשלון יתום.
היו"ר רן כהן
ההשיבה הזאת היא חשיבה מסייגת מהנסיון כן להתקרב לידיעת האמת. לבודד

בתוך כל העולם הכלכלי דבר אחד - זאת בעיה, אבל האמירה הזאת לא באה להביס את

המגמה כן לנסות ללמוד מה מתרחש בעולם - - -
מבקר המדינה מי בן-פורת
במחקר.
היו"ר רן כהן
כמובן, ואת זה צריך לעשות. אני תמה על העדר הנסיון להגיע בכל זאת

לאילושהם פרמטרים שכן זה לא שאתה משתמש תמיד בכלי במלוא עוצמתו; לפעמים אתה

משתמש באותו כלי ביתר עדינות או בפחות עדינות או שאתה מעדיף להשתמש בכמה כלים

- הכל על סמך היותך אדם משוכלל ועל סמך יכולת השיפוט שלך בתוך מערכת נתונים

שאתה מקבל. אבל מה שאומרים לי באי הבדיקה הוא שאני בכלל מוותר על כל מערכת

הידע כדי לדעת בכמה להשתמש, כמה להקצות, למי להקצות ולאילו ענפים להקצות. לא

יכול להיות שנקבל סכום עבור מטרה מסויימת ונגיד שזהו זה. מדוע הסכום לא יותר

גדול? למה הוא לא יותר קטן? אני אפילו הצעתי לעשות תרגיל - - -
י י הורביץ
להוריד מיליארד.
היו"ר רן כהן
תהליט שאתה מוריד מיליארד על כל ירידה באבטלה באחוז אחד ותבדוק את

התוצאות.



אינני מקבל את העובדה שמקציבים למטרה מסויימת 8 מיליארד באפס בדיקה.
עי אילן
אתה מוכרה להשלים עם דבר אהד, שיש נושאים שאפשר לבדוק אותם כמעט רק

בשיקולים אפריורי, לפחות בטווח קצר, יש נושאים שקל מאד לבדוק אותם, אבל הבעיה

היא הדירוג שממנו אין מנוס,

בזמנו כתבנו למשרד הבינוי והשיכון, יכולנו גם להראות את זה בהרבה מקרים,

שהתמריצים לזירוז הבנייה היו הוצאת כסף לבטלה, ומדובר על מיליארדים. זה היה

דבר ספציפי ובאמת היה מדובר על בזבוז עצום. יש תחומים כמו חוק השקעות, שאפשר

לבדוק השקעה ולהראות שהיתה הוצאת כסף לבטלה. אבל יש דברים באמצע, בעיקר

בתחום המקרו, שקשה מאד לבדוק אותם בגלל שפועלים בהם הרבה מאד גורמים, יחד עם
זאת אתה יכול, כמובן, לשאול
מה ההוק נועד להשיג, אבל לא רק מה אלא איך?

ככל שיהיה יותר מפורט איך הוא נועד להשיג את המטרה - יש יותר משתני ביניים

שאפשר למדוד אותם. אבל זה חייב להיות בשלב החקיקה. הכנסת יכולה להגיד, בזמן

ההקיקה, שאם מבקשים ממנה לחוקק חוק כזרז וכזה היא מבקשת לדעת מה הוא ישיג

ובאיזה אופן ואז אפשר יהיה לבדוק את את שאלת האופן. אם מדובר רק על התוצאה

הכללית שמושפעת מאין סוף גורמים - העניין נחשב הרבה יותר קשה. כאשר אתה

מגדיר משתנה ביניים שאמור להשפיע על המשתנה הסופי - אז אפשר למדוד אותו.
היו"ר רן כהן
אני סבור שחשוב מאד לחברי הכנסת, כאשר הם באים להכריע באשר לתקציב בנושא

של קיצוץ, אם תהיה בידיהם איזושהי הוות דעת מקצועית ככל האפשר כדי לקבוע עמדה.

לא מספיק שאנחנו נהיה בעלי השקפת עולם.
מבקר המדינה מ' בן-פורת
אולי החקירה הזאת כן תתקיים?
עי אילן
המחקרים שעליהם מדובר נחשבים מחקרים מורכבים מאד שמתפרסים על פני הרבה

שנים ולנו אין מספיק - - -
מבקר המדינה מי בן-פורת
אתם אמרתם שמה שהיושב ראש מבקש מתאים לעבודת מחקר.
עי אילן
מה עם התקופה שבה היתה עלייה גדולה?
היו"ר רן כהן
היו תקופות שלא היתה בהן עלייה והיו תקופות שהיתה בהן עלייה וזה, דווקה,

פרמטר מצויין לצורך החקירה.
מבקר המדינה מי בן-פורת
בהקשר הזה של הדברים נשאלת השאלה מגי יכול לעשות את הבדיקה? אני מוכנה

לחשוב על כך, יחד עם זאת אני מבינה שהפרמטרים רבים מדי.



י' הורביץ;

הרבה פעמים מה שעושים על פי הידוע לנו עם מחקרי שדה, - יוצאים למקומות,

יוצאים למעבידים, יוצאים אל המעסיקים כולל פרטיים ומנסים לבודד ולבדוק באיזה

מידה התמריץ שניתן או הכסף שניתן השפיע באופן קונקרטי גם בצורת רעיון בשדה, גם

בצורה של שיתוף פעולה ומנסים, כמיטב היכולת, לבדוק בשטח, בפועל, באילו מקומות

לפי דעת עורכי המהקר הדברים האלה השפיעו ובאילו מקומות לא. מדובר על ההל

מנושאים של עבודה ועידוד עבודה, דרך נושאים של פיתוח עירוני וכדומה, הכל כדי

לחזור למחוקק ולדווח לו היכן המטרות הושגו והיכן לא. אז אפשר להציע קיצוצים

או להגדיל את התקציב.

יכול להיות שחלק ממכוני המחקר שנפנה אליהם יגידו שאם מישהו יקציב להם

מאות אלפי שקלים הם יהיו מסוגלים לבצע את המחקר אבל אם לא יעמידו לרשותם הקצבה

נאותה - הם לא יוכלו לבצע את העבודה.

לפעמים החוק עצמו שנותן מיליארדים לביצוע, נותן שבבים מזה לצורך איסוף

נתונים.

עי אילן;

כרגע מדובר על דברים ספציפיים מאד, על מיקרו שבמיקרו. לדוגמה, אם בעיר

מסויימת בנו שיכון, אני לא מאמין שיכול להיות מחקר שיעסוק בחוק כללי שיחול על

כל המדינה. כאן מדובר על חוק בתחום המס הכללי - - -

היו"ר רן כהן;

אפילו לגבי הקביעה הזאת צריכה להיות החלטה של חוקרים. יישב צוות של

חוקרים שיגיד שמהטעמים האלה והאלה אפשר לעשות מחקר, או שבגלל טעמים כאלה

וכאלה אי אפשר לעשות את המחקר. גם זה, כשלעצמו, מחייב תשובה מדעית, מוסמכת,

סיסטמטית.

מעצם התשובה של ד"ר ליאורה מרידור אפשר להבין שיש דרך כלשהי - - -
מבקר המדינה מ' בן-פורת
זה אפשרי, השאלה היא אם הבקשה לא כל כך קשה ולא כרוכה בכל כך הרבה עבודה

של איסוף נתונים ובידוד גורמים כדי להגיע דווקה לתשובה באיזה מידה הכספים האלה

אכן תרמו למטרה היעודה. לפעמים הדבר כל כך מסובך, אורך כל כך הרבה זמן ודורש

כל כך הרבה משאבים עד שהוא מאבד את האפקטיביות שלו.

כאשר היה עניין של מיקרו - עשינו זאת בכמה מקרים. אילו החוק הקודם היה

נשאר והיה עדיין בתוקף - החוק לעידוד המגזר העסקי - זה היה יותר עניין של

מיקרו. אבל כאן, כאשר מדובר על מדיניות כללית, כאשר יש כאילו מתן לחוד

ותוצאות לחוד, והתוצאות מושפעות מאלף אלפי גורמים אהרים - אני חוששת שאי אפשר

יהיה להענות לבקשה.

קיימת הגישה הכללית של ד"ר אילן כפי שהוא העלה אותה על הכתב ואמר; בקשר

לשאלה העקרונית האם ראוי שהוצאות סוציאליות כגון ביטוח בריאות, ביטוח הכנסה

לעת ז יקנה, קרן השוואה למילואים, אלה רק דוגמאות, יחולו רק על השכר או על כלל

ההכנסות במשק? דעתי היא, זאת דעתו, שכל הוצאה שאינה ביטוח ישיר צריכה להיות

חלק מן התקציב הרגיל וכל משלמי המס יישאו בה.

י י הורביץ;

זאת גישה ערכית.



ע' אילן;

אם רוצים לעסוק בשאלה של אבטלה או לא אבטלה אז למה רוצים לייקר דיוקה

גורם ייצור מסויים? זאת בפירוש גישה שיש בה אלמנט ערכי אבל היא מודדת.

היו"ר רן כהן;

אנחנו צריכים להרגיל את השלטון שלנו, כל שלטון, שיעבוד יותר עם

דיסציפלינות מדעיות, ינסה להסתמך על ההלטות רציונליות כי אהרת הוא, כולו, יהיה

פוליטי, ואז ההחלטות תהיינה שרירותיות, אינטואיטיביות, ופחות שכלתניות.

כשאתה עומד בפני תופעה כזאת שבמשך 10 שנים מוזרמים 56 מיליארד שקל בלי

שום מאמץ להגיע לפרמטרים, בלי שום מאמץ להבחין בין תעסוקה לתעסוקה, בין תקופה

של עלייה גדולה לתקופה של העדר עלייה, בין תקופה שבה יש רבע מיליון מובטלים

בישראל לבין תקופה שמועסקים בה רבע מיליון עובדים זרים, לא יכול להיות שהכל

יעבוד בשיברים; תקופת הפלמ"ח נגמרה.
עי אילן
אתה אומר שגבו פחות ביטוח לאומי - - -

היו"ר רן כהן;

גבו פחות מהמעסיקים. הם קיבלו את זה מהממשלה. העניין של המקורות של

הביטוח חלאומי כדי להשאיר את אופיו כביטוח לאומי ולא כנספח של מס הכנסה נחשב

סיפור מעניין ביותר.

אני חוזר ואומר שלא נכון שמערכות תעבודנה באופן כל כך גורף בשיטות של

שיברים.
מבקר המדינה מי בן-פורת
המחשבה חשובה מאד לקראת ההחלטה. ההחלטות מתקבלות בלי מחקר מספיק, ללא

תשומת לב מספיקה, בלי לחשוב על כל ההיבטים, ובמידה וניתן לעשות זאת מראש צריך

לעשות מאמץ כדי להתגבר על כל המיכשולים האלה. נכון שכעבור זמן מה טוב להסתכל

אחורה ולבדוק אם המטרה הושגה או לא.

היו"ר רן כהן;

אני מציע שנפסיק את הדיון בשלב הזה - - -
מבקר המדינה מי בן-פורת
ושבכל זאת נשקול את הבקשה.
א' דווידזון
הנושא הזה מעסיק אותנו לאורך כמה שנים, אנחנו דנים בו אבל עדיין לא מצאנו

את הדרך הנאותה כדי לכלול בתוך המסגרת הזאת גם נושאים רחבים.
היו"ר רן כהן
אני מודה לכם על השתתפותכם בדיון.

(הישיבה הסתיימה בשעה 12:40)

קוד המקור של הנתונים