ישיבת ועדה של הכנסת ה-14 מתאריך 29/07/1997

הצעת חוק הרשויות המקומיות (בחירת ראש הרשות וסגניו וכהונתם) (תיקון מס' 15), התשנ"ז-1997

פרוטוקול

 
הכנסת הארבע-עשרה

מושב שני



נוסח לא מתוקן



פרוטוקול מסי 126

מישיבת ועדת הפנים ואיכות הסביבה

יום שלישי. כ"ד בתמוז התשנ"ז (29 ביולי 1997). שעה 30;20

נכחו: חברי הוועדה;

היו"ר סאלח טריף

יוסי ביילין

המוזמנים;

מני מזוז - משנה ליועץ המשפטי לממשלה, משרד הפנים

י ועצת משפטית; מרים פרנקל-שור

מנהלת הוועדה; יפה שפירא

קצרנית; תמר שפנייר

סדר היום; הצעת חוק הרשויות המקומיות (בהירת ראש הרשות וסגניו וכהונתם)

(תיקון מס' 15), התשנ''ז-1997.



הצעת חוק הרשויות המקומיות (בחירת ראש הרשות וסגניו וכהונתם)

(תיקון מס' 15). התשנ"ז-1997

היו"ר סאלח טריף;

אני פותח ישיבת ועדה מיוהדת. לאחר פנייתו של היועץ המשפטי של הכנסת

אלינו, לאחר דיון שעשתה היועצת המשפטית של הוועדה עם המשנה ליועץ המשפטי

לממשלה--

מרים פרנקל-שור;

הבאתי בפניהם את החלטת הוועדה שהתקבלה בישיבה שהתקיימה היום ב-15:30.

אני רוצה לציין שכל חברי הוועדה הוזמנו לדיון שאנחנו מקיימים עכשיו.

הוזמנו גם נציגי משרד הפנים אבל מפאת השעה המאוחרת והיות ואף אחד מהם לא גר

באזור ירושלים, הם הודיעו שלא יוכלו לבוא.

היו"ר סאלח טריף;

ובכן, כינסנו את הישיבה הזאת באופן מיוחד כדי לשמוע את השגותיו של ידידנו

מני מזוז, המשנה ליועץ המשפטי לממשלה, על התיקונים שעשינו להצעת החוק בישיבה

הקודמת של הוועדה. בבקשה.
מני מזוז
נקודת המוצא שלנו היא שהסכם רוטציה לתפקיד ראש רשות - אני לא מדבר על

הסכמי רוטציה לכל מיני תפקידים אהרים במערכת המוניציפלית, אלא לראש רשות שנבחר

בבחירות אישיות וישירות על-ידי תושבי הרשות בהתאם להוק - הסכם רוטציה כזה מצד

אחד קרוב לוודאי שהוא בלתי חוקי. לפי הגישה המסתמנת גם בפסיקה וגם לפי ניתוח

של החוק, הסכם כזה נוגד את תקנת הציבור מכיוון שהוא גורם למצבים שבהם במקום

להתעסק בענייני ציבור, נבחרי הציבור מתעסקים בענייני עצמם. יש רוטציות של פעם

אחת ויש רוטציות של פעמיים ושל שלוש פעמים וארבע פעמים בקדנציה אחת. כל הזמן

הם מתחלפים והדבר היחיד שמעניין אותם הוא מתי הם מתחלפים ומתי מחליפים אותם,

וכל תחלופה מחליפים פקידים וסגנים ומרבים משכורות. וכל אחד שיש לו שנה לכהן,

בשבילו זו בעצם מערכת בחירות, לא משנה אם הוא בתחילת קדנציה או באמצע קדנציה.

מי שסובל הוא ציבור הבוחרים. לכן אנחנו בדעה שהסכמי רוטציה זה דבר פסול מעיקרו

לתפקיד ראש רשות ומנוגד לרוח החוק, ללשונו ולמטרה שלו.

לפני כשלושה שבועות הגיש היועץ המשפטי לממשלה, לפי בקשת בית המשפט, נייר

עמדה לבית המשפט שבו הביע עמדה ברוח זאת. הסיבה היחידה שלא ביקשנו מבית המשפט

פסק דין החלטי לגבי חוקיות הסכמי רוטציה באשר הם, זה בגלל שהעניין היה תלוי
ועומד בכנסת. אמרנו
אם זה בכנסת, אנחנו מעדיפים שזה יטופל על-ידי הכנסת.

לפי המצב המשפטי היום, ראשית החוק כבר תוקן לפני כשנתיים ונקבע סעיף

מקביל לסעיף שקיים לגבי הסכמים ברשות המבצעת; כלומר, לגבי רשויות מקומיות נקבע

סעיף מקביל לזה שקיים לגבי הממשלה: חובה לפרסם הסכמים, כולל הסכמי רוטציה,

כולל הסכמים קואליציוניים, כל הסכם שנעשה בין סיעות בדרג המוניציפלי.
היו"ר סאלח טריף
גם בבחירות המוניציפליות?
מני מזוז
התיקון נעשה אחרי הבחירות המוניציפליות. לכן הוא לא חל על הסכמים שהיו

לפני כן, אבל הוא תופס לגבי הסכמים אחריו. נדמה לי שהתיקון היה ב-94'.

מרים פרנקל-שור;

זה תיקון לחוק הבחירות?

מני מזוז;

זה סעיף 45א לחוק הרשויות המקומיות (בחירות). זה סעיף מקביל לסעיף 17
לחוק יסוד
הממשלה. ובכן, יש הוראה זהה שמחייבת פרסום, שאוסרת כל מיני ערבויות

וכו', כמו שיש לגבי הסכמים קואליציוניים בממשלה. עד חיום בתי המשפט, לרבות בית

המשפט העליון, היו בעמדה חד-משמעית שהסכמי רוטציה אי אפשר לאכוף. גם כשעושים

הסכם רוטציה ובאים לבית המשפט, בית המשפט לא מוציא פסק דין שמחייב את ראש

המועצה או ראש העיר להתפטר על מנת לפנות את מקומו לבא אחריו. כלומר, אין עד

היום פסיקה ברורה, חד-משמעית, אם כי יש מגמות, יש כל מיני הערות אך לא אמירה

חד-משמעית של בית משפט שהסכם רוטציה הוא בלתי חוקי ואסור. למשל, באותה פרשה

ידועה של ז ועבי, אמר בית משפט: "נוטה אני לגרוס שהסכם שנעשה בין העותר לבין

המשיב בטל הוא מדע יקרא, משום שתוכנו ומטרתו נוגדים את תקנת הציבור". אם כן,

הגישה הכללית של בתי המשפט שוללת את החוקיות ואת התקינות של הסכמים כאלה, אין

עדיין פסיקה חד-משמעית.

לכן אנחנו נמצאים היום במצב שיש אמנם הסכמי רוטציה כי אין חוק שאוסר

אותם, אבל מי שעושה הסכם רוטציה עושח את זה במידה רבה על אחריותו, כי הוא לא

יכול אחר כך ללכת עם ההסכם הזה לבית משפט ולכפות על מי שהוא עשה איתו הסכם

לפנות את מקומו. זה תלוי ברצונם הטוב של הצדדים והאילוצים הפוליטיים שלהם.

אנחנו חשבנו שצריך ללכת עוד צעד אחד: לומר בצורה ברורה ולמנוע מראש

הסכמים כאלה. מניעה כזאת יכולה להיות או בדבר המחוקק הברור או כשיהיה פסק דין

ברור חד-משמעית של בית המשפט העליון שיאמר את זה. מתוך שלושה תיקים שיש היום

בבתי המשפט בצפון על הסכמי רוטציה ביישובים שונים בצפון, התקווה שלנו שלפחות

לגבי אחד מהם יוגש ערעור לבית משפט עליון ואז תיקבע הלכה. כפי שאמרנו, אנחנו

מעדיפים שזה ייאמר בצורה ברורה על-ידי המחוקק. זו הדרך הראויה יותר שזה ייאמר.

אם אנחנו הולכים למודל שאוסר רוטציה רק כשזה לתקופה של פחות משנתיים, הצד

השני של המטבע הוא שהמחוקק בעצם נותן גושפנקא חוקית להסכמי רוטציה אחרים,

כלומר להסכמי רוטציה לתקופה של שנתיים ויותר. מבחינה משפטית, זה מרע את המצב

לעומת היום. זה נותן גושפנקא חוקית, וזוז אומר שבתי המשפט ייאלצו גם לכפות
הסכמים כאלה, כי יגידו
זה הסכם שהמחוקק קבע במפורש שהוא חוקי, תקין ולגיטימי.
היו"ר סאלח טריף
למה ההתנגדות העקרונית לרוטציה כאשר העניין הזה ייבחן על-ידי הציבור,

יונח בפני הציבור והציבור יגיד את דברו?
מני מזוז
קצת מטעה המחשבה שכאשר יש פרסום זה כאילו הציבור אומר את דברו. נניח

שהציבור רוצה לבחור בך כראש העיר ואתה מפרסם את העובדה שיש לך הסכם רוטציה.

הציבור, כשהוא שם פתק בקלפי, לא שם פתק גם לגבי מי שיחליף אותך. כלומר, הפרסום

מרפא קצת מהפגמים כי זה לא בא כהפתעה לציבור, אבל לציבור אין אופציה אמיתית

לבחור את המחליף. בארצות-הברית יש מודל של נשיא וסגן נשיא שרצים ביחד. הציבור

בוחר גם את הנשיא וגם את סגן הנשיא והוא יודע שזה הצוות שהוא בוחר. מדברים על

זה גם אצלנו.



היו"ר סאלח טריף;

אם מדובר בעירייה שיש בה ראש עיר שהוא כבר עשרים שנה במועצה ובעירייה

והוא רוצה להכניס איתו אדם שיהיה סגנו, ושנה וחצי לפני שהוא עוזב הוא רוצה

שהוא יחליף אותו כדי להתכונן לבאות - למה זה פסול?
מני מזוז
קודם כל, זה מודל אחר. אני לא יודע אם זה עלה כאן בישיבה הקודמת, אני לא

הייתי בה. אבל כשישבנו אצלנו במשרד עם סיגל ואחרים, העלינו את האפשרות הזאת

כאהד חמודלים האפשריים. כלומר, שאם רוצים לאפשר מעבר שלטון מסודר, לתקן את

החוק--

היו"ר סאלח טריף;

אתה זוכר את העניין של טדי קולק למשל? זה היה על הפרק.
מני מזוז
אם כי אף אחד לא יודע אם באמת התכוונו לכך או לא, אבל הרעיון עלה.
יוסי כץ
זו כבר ממש מהפכה.
מני מזוז
אבל אז אני לא שולל את הרעיון כשלעצמו--
יוסי כץ
לפי הרעיון שלך, צריך ללכת על סגן אחר בכלל.
מני מזוז
אבל אז אפשר לתקן את חחוק ולהגיד שבבחירות לרשות העיר כל מועמד ירוץ עם

סגן. ואם ראש העיר, מסיבה כלשהי, מפנה את מקומו - בין אם הוא מתפטר ובין אם

הוא חלילה נפטר או כל סיבה אחרת - סגנו יחליף אותו.
מרים פרנקל-שור
הונחה הצעת חוק כזאת.
מני מזוז
זה מודל שמבחינה דמוקרטית, מבחינת אינטרס הציבור, אני לא רואה בו מניעה

כי אז ברור שהאיש יודע, הוא לא יכול לעשות כל מיני הסכמים וסהר-מכר. הציבור

יודע, זה מה שהוא בחר. לעומת זאת כשעושים הסכם רוטציה, הציבור יודע אבל אין לו

שליטה על הבחירה הזאת, אין לו אלטרנטיבה, אתה בעצם כופה עליו את המחליף. הוא

רוצה את ראש העיר הזה והוא מקבל איתו כבונוס מישהו אחר. יש הסכמים כאלה שלא

נעשים רק לפני הבחירות, לפעמים נעשים הסכמים גם אחרי הבחירות, למשל אם ראש

הרשות רוצה שיעשו איתו קואליציה; נניח שיש לו מועצה לעומתית, אז הוא אומר: אני

רוצה רוטציה. מגיעים לרוטציות שמתחלפים שלוש פעמים, ארבע פעמים, וזה מכהן תשעה

חודשים וזה שבעה חודשים, כל מיני הסכמים מוזרים, שהדבר היחיד שמעניין את

הצדדים להסכם זו חלוקת השלל. במצב כזה, הציבור שאמור לקבל ראש עיר לקדנציה של

חמש שנים - מתוך הנחה שלוקח זמן עד שראש עיר נכנס לעניינים אם הוא חדש ועד

שהוא לומד, ומתוך הנחה שתוכניות לקידום העיר לא נעשות מהיום למחר וצריך ראייה

ארוכת טווח - מקבל כל שנה ראש עיר אחר או ראש מועצה (בדרך כלל בהסכמי רוטציה

מדובר בראש מועצה). מה שמעניין ראש רשות כזה הוא מה אפשר להספיק בשנה, אז

עושים כל מיני דברים שהם הצגות ולא השקעות אמיתיות לצורכי הציבור.



אני מודע לכך שיש אילוצים פוליטיים וציבוריים אחרים ושהנושא של מניעת

רוטציה לוחץ בנקודות כואבות לכל מיני ציבורים, אבל אם לא מצליחים להגיע

להסכמה, אני חושב שלא צריך להזדרז ולעשות הסדר רע. מחר הכנסת יוצאת לפגרה.

אפשר לחשוב בתקופת הפגרה, לקראת המושב הבא, על פתרונות אחרים. אם אי אפשר

להריץ רעיון של לאסור רוטציה לגמרי, אפשר לחשוב על פתרונות אחרים. אין טעם

להחליף מצב רע במצב עוד יותר גרוע.

היו"ר סאלח טריף;

אם החוק הזה יאושר מחר, האם יהיה בו משום השלכה על מה שנדון עכשיו בבית

המשפט או על מה שיהיה בעוד חודשיים-שלושה, על דברים שכבר הוסכמו? אתם תישענו

על החוק הזה כמעין קריאת כיוון בהמשך?
מני מזוז
אתה מתכוון שהחוק יאושר במתכונת שמאפשרת או שאוסרת רוטציה?
היו"ר סאלח טריף
אם יהיה בו משום איסור על קיום רוטציה, לפי הדברים שאתה מציע.

מרים פרנקל-שור;

מני מזוז לא אומר איסור. הוא אומר לא להגיד--

היו"ר סאלח טריף;
הוא אומר
איסור. זו המשמעות של דבריו. כאשר אין אישור, יש איסור. המטרה

של החוק היא למנוע רוטציה.
מרים פרנקל-שור
מני מזוז, אתה לא אומר להוסיף איסור. אתה אומר שהחוק לא יזכיר את הנושא

של רוטציה.
היו"ר סאלח טריף
אבל לפי החוק לא מאפשרים זאת יותר.
מני מזוז
אני מדבר על שתי אופציות - הנוסח שהיה עד היום בשעה 3:00 אחר הצהריים,

התוצאה שלו היתה בעצם מניעת רוטציה למעט אם זה לא ממש רוטציה, אם זה לא בחירות

מיוחדות אלא המועצה בוחרת ראש רשות מקרב חבריה. כך אפשר קצת להתחכם ולעשות

רוטציה רק בתקופה קצרה, בשנה שלפני הבהירות.
היו"ר סאלח טריף
וזה לא משתלם.
מני מזוז
ההנחה היא שאלו יהיו מקרים חריגים אז זה לא נורא. אבל צודק היושב-ראש,

המסר הכללי היה למנוע, לאסור רוטציה.
מרים פרנקל-שור
אבל לא אמרנו את זה בהאי לישנא.
מני מזוז
נכון, לא אמרנו את זה ברמה של איסור פלילי או ברמה הצהרתית, אלא--

היו"ר סאלח טריף;

זאת תהיה משמעות ההוק.

מני מזוז;

בדיוק. קובעים מנגנון שהתוצאה שלו היא שבעצם לא יהיו רוטציות. זה בעיניי

הדבר המועדף ביותר. אבל אם לא יכולים להריץ דבר כזה מכל מיני אילוצים, עדיף

שלא להריץ כלום או לדחות את זה למושב הבא ולחשוב על פתרון אלטרנטיבי; לא פתרון

שיתן גושפנקא חוקית מפורשת לרוטציה. עדיפה אי-הבהירות המסוימת שקיימת היום,

היא נותנת מרחב פעולה לבתי משפט.
יוסי כץ
אז עדיף להעביר את זה כך.
מני מזו ז
עדיף להעביר את הצעת החוק כפי שהיא היתה עד 3:00 אחר הצהריים. אם לא

מסוגלים, עדיף המצב המשפטי הנוכחי בלי החוק הזה. אפשר להגיד: אם לא נטפל בבעיה

של הרוטציה בדרך של הוראות כאלה, ניתן לחשוב על מודלים אחרים - מודל של סגן

סטטוטרי או כל מיני רעיונות, אבל זה באמת מהפכות גדולות. במסגרת הדיונים

שעשינו לקראת הדיונים בבתי המשפט, היו כאלה שאמרו: אי אפשר לשלול את האפשרות

שיש מקרים שבכל זאת הרוטציה טובה לציבור. יש מקרים ששתי חמולות נלחמות זי בזו

והדרך היחידה להביא שלום בית ליישוב היא לעשות רוטציה. אני לא שולל את העובדה

שיש מקרים כאלה, אבל אנחנו חושבים שזה החריג. אם החוק יאסור רוטציה, הם יצטרכו

להגיע להבנה, או שזה ירוץ בקדנציה הזאת והשני בקדנציה הבאה.
היו"ר סאלח טריף
בכפר חורפיש היו מחליפים חמישה ראשי מועצה בקדנציה. אבל גם הם התבגרו

ועכשיו, כפי שאתה אומר, יש שם שתי חמולות גדולות. היה רואה חשבון והיה אלוף

משנה, כל אחד כיהן חצי תקופה. ואנחנו מתקדמים, אז אולי בקדנציה הבאה זה כבר לא

יקרה כי האלוף משנה כבר "תפס גובה" והוא יהיה ראש מועצה לכל הקדנציה. זאת

אומרת, זה גם עניין של בגרות פוליטית ציבורית, לא תמיד החקיקה נחוצה.
מני מזוז
לכן אני לא מתרגש מזה, לא חושש מזה, שלא תהיה חקיקה בכלל כי אני מאמין

שמצד אחד המציאות עושה את שלה. זה לא מקרה שאין רוטציות בתל אביב, בירושלים,

בחיפה, בחדרה, אלא יותר ביישובים הקטנים ששם המציאות יותר מורכבת. מצד שני, זה

נותן לבית המשפט מרחב פעולה. אם בית משפט ייתקל בסיטואציה שהוא יגיד: 'אם לא

תהיה פה רוטציה, הכל יהיה תוהו ובוהו', במצב כזה אולי יהיה לו שיקול דעת לא

להתערב ולאשר רוטציה, ובמקרים אחרים הוא לא יאשר רוטציה. זה בכל זאת עדיף על

מצב שבו המחוקק מתערב, נותן גושפנקא חוקית לרוטציה ומקפיא את תהליך ההתבגרות

של היישובים הקטנים בתהליך הדמוקרטי.
היו"ר סאלח טריף
חה"כ כץ, האם אתה מוכן לדון בזה במשך הפגרה?



יוסי כץ;

זה דופק לי את החוק. אני לא הגשתי את ההצעה שלי בגלל רוטציות אלא בגלל

סיפור טדי קולק. השאלה אם אתה מסוגל למצוא לי פתרון. אני הושב שאפשר היה לקבל

ההלטה שההוק יישאר במתכונת של שלשום ותחולתו תהיה מהקדנציה הבאה. זה לא פוגע

במצב הקיים. החברה שרצה לבהירות ב-98' תדע שב-98' כללי המשחק הם אחרים. זה

הכל, לא קרה שום דבר, לא פגעת באף אחד. כולם ייערכו בהתאם.

היו"ר סאלח טריף;

כלומר, התחולה תהיה מהבחירות הבאות?

מני מזוז;

על זה אין לי הסתייגות, להיפך, אני חושב שזה נכון יותר. זה לא הוגן להחיל

את זה לפני הבחירות הבאות.

היו"ר סאלח טריף;

מתי החוק הזה יכול לעלות אם נניח אותו מחר? בשעה 00;2 לפנות בוקר מחר?

מרים פרנקל-שור;

אין לנו שחרור מחובת הנחה. אם אנחנו מניחים את זה מחר--

יוסי כץ;

לא, נניח את זה הלילה.

מרים פרנקל-שור;

שמעתי מה שהיושב-ראש אמר. אס אנחנו מניחים את החוק מחר, הוא לא יובא

לקריאה שנייה ושלישית לפני שיוצאים לפגרה.

היו"ר סאלח טריף;

ואם מניחים את זה היום, זה יעלה מחר ב-00;12 בלילה?

יוסי כץ;

מי יתקע לך כף שאנשים יישארו עד 00;12? ואם הכנסת תיסגר ב-11 בלילה?

היו"ר סאלח טריף;

מה יקרה אם זה יובא בפגרה? הרי יש חוקים שמובאים בפגרה. אני מוכן לקבל

שהתחולה תהיה מהבחירות הכלליות הבאות, אתה יודע שזה התנאי הראשון שלי. אני

מוכן לקבל את זה ולבטל את הסעיפים שהבאנו אחר כך. אבל בתנאי שזה יהיה בפגרה,

לא מחר. אני מעוניין לחיות כאן, אני לא יודע אלו הסתייגויות יתקבלו. לכן אני

חייב להיות ואני בלחץ של כמה דברים.

יוסי כץ;
השאלה שלי היא זו
מעבירים את זה כמו שזה היה לפני התיקון שהתקבל היום

בשעה 00;15--

היו"ר סאלח טריף;

עם שינוי של סעיף התחולה, כפי שציינתי.
יוסי כץ
אבל את העניין שידינו כדין חבר מועצה' ברור שנשאיר. לא נכנס פה בכלל כל

הסיפור של הרוטציה, והתחולה תהיה מהבהירות הכלליות הבאות לרשויות המקומיות.

אני מבין שאתה מניח את הרווק על שולהן הכנסת מהר. אם הכנסת מתכנסת בפגרה,

זה מובא.

מרים פרנקל-שור;

האם חוקים עולים לקריאה שנייה ושלישית בפגרה, אם מזמנים את הכנסת להצעות

אי-אמון?
היו"ר סאלח טריף
אם זה בנושאים שאינם במהלוקת עם הממשלה, אין בעיה.

מרים פרנקל-שור;

אני לא בטוחה שאפשר להעלות חוקים לקריאה שנייה ושלישית בפגרה.
יוסי כץ
תבדקי את זה אם את רוצה.

היו"ר סאלח טריף;

אני הצבעתי על חוקים בקריאה שנייה ושלישית בפגרה. חוקים שאין עליהם

חילוקי דעות, עולים לקריאה שנייה ושלישית בפגרה.

מרים פרנקל-שור;

אין לי בעיה להניח את זה מחר.

יוסי כץ;

אני רוצה שזה יונח מחר.

היו"ר סאלח טריף;

זה יונח מחר, לא יתעכב. התחולה היא מהבחירות הכלליות הבאות. כל הסעיפים

שהצענו להוסיף בנושא של רוטציה ומסביב לזה, יורדים. מה שיונח על שולחן הכנסת

הוא הנוסח הקיים, בנוסף לכך שתהיה תחולה מהבחירות הכלליות הבאות.

מני מזוז;

אני מאוד תומך בזה שהתחולה תהיה מהבחירות הכלליות הבאות.

מרים פרנקל-שור;

התחולה תהיה מהבחירות הכלליות הבאות ולא כפי שסוכם בישיבה שלא היית,

אדוני היו"ר, שהחוק ייכנס לתוקפו בתום שנה, ב-16 ביולי 1998.

היו"ר סאלח טריף;

אז סיכמנו שהתחולה תהיה מהבחירות הכלליות הבאות. זה הסעיף שיתווסף לחוק

הקיים, כפי שהוא היה מאושר, ללא קשר למה שסוכם באותה ישיבה.

אנחנו נניח את החוק הזה מחר.



מרים פרנקל-שור;

אנחנו מאשרים לחה"כ דוד מגן הסתייגות תאימרת שהחוק ייכנס לתוקפו מיום

פרסומו.

היו"ר סאלח טריף;

תודה רבה. הישיבה נעולה.

הישיבה ננעלה בשעה 20:55.

קוד המקור של הנתונים