ישיבת ועדה של הכנסת ה-13 מתאריך 17/07/1995

התנאים להכרה ב"אירוע לב" כתאונה בעבודה - עמ' 601 בדו"ח מבקר המדינה 45; נפגעי עבודה - תשלום גמלאות לתלויים - עמי 586 בדו"ח מבקר המדינה 45

פרוטוקול

 
הכנסת השלוש-עשרה



נוסח לא מתוקן



פרוטוקול מס'

מישיבת הוועדה לענייני ביקורת המדינה

יום שני. י"ט בתמוז התשנ"ה (17 ביולי 1995). שעה 00;12

נכחו;

חברי הוועדה; היו"ר די מגן

שי יהלום

אי סלמוביץ'

מוזמנים; מ' אטיאס - ממונה על אגף במשרד מבקר המדינה

חי דוד - מנהל ביקורת ראשי

ר' מייזלר - מנהלת ביקורת ראשית

אי שמחני - סגן ממונה על אגף

י י תמיר - מנכ"ל המוסד לביטוח לאומי

די מרינוב - סמנכ"ל כספים בביטוח הלאומי

אי יונגרמן - סגן מנהל אגף המינהלה בביטוח הלאומי

י' נחמן - היועה"מ לאגף לבטחון סוציאלי בהסתדרות

א' כהן - משרד הכלכלה
מזכיר/ת הוועדה
בי פרידנר
קצרנית
ת' בהירי

סדר-היום; נפגעי עבודה - תשלום גימלאות לתלויים - עמי 586

בדו"ח מבקר המדינה 45

התנאים להכרה ב"אירוע לב" כתאונה בעבודה - עמי

601 בדו"ח מבקר המדינה 45



נפגעי עבודה - תשלום גימלאות לתלויים - עמי 586 בדו"ח מבקר המדינה 45

התנאים להכרה ב"אירוע לב" כתאונה בעבודה - עמ' 601 בדו"ח מבקר המדינה 45

היו"ר ד' מגן;

אני מתכבד לפתוח את הישיבה. בחלק זה נדון בנפגעי עבודה - תשלום גימלאות

לתלויים, כמופיע בעמי 586 בדו"ח מבקר המדינה, והתנאים להכרה ב"אירוע לב" כתאונת

עבודה, בעמי 601. בגלל אילוצי הזמן, נסתפק בשמיעה ראשונית של תגובת מנכ"ל הביטוח

הלאומי, ואם תוכל להרחיב גם על סקירת המצב בתחום תאונות עבודה בישראל. נחזור לדון

בכל הממצאים בדו"ח מבקר המדינה 45 אודות המוסד לביטוח לאומי בכנס החורף של הכנסת,

וזאת לאחר שהמוסד לביטוח לאומי יעמיק את ההתייחסות להערות מבקר המדינה וללקחים

העולים ממנו.

י י תמיר;

בשנים האחרונות חל גידול במספר הנפגעים בתאונות עבודה, גידול שלא כולו מוסבר

בנסיבות חיצוניות עליהן ניתן להצביע. הגידול נובע גם מגידול האוכלוסיה, בין היתר

עולים חדשים אשר נכנסים למערכת, אך כל אלה אינם מסבירים את מלוא היקף הגידול

הריאלי בתאונות עבודה, שהוא מעבר לגידול באוכלוסיה ובהעסקת עובדים במשק.

שי יהלום;

האם תוכל לתת לנו מספרים?

י' תמיר;

המספרים אינם מונחים לפני ברגע זה.

אי כהן;

לפני שנה התפרסם דו"ח של משרד העבודה על תאונות העבודה.

י' תמיר;

אפשר לומר כי במשך שלוש שנים חל גידול של 20 אחוז בהיקף ותאונות העבודה.

הגידול מתמקד באוכלוסיות מסוימות ובתחומים שונים. על הטיפול בנפגעי תאונות עבודה

ממונים המוסד לביטוח לאומי ומשרדי ממשלה שונים. המוסד לביטוח לאומי אחראי על

תשלום הגימלאות, ובתוקף זה יכול ליזום פעולות בתחום מניעת תאונות העבודה. יש

לזכור כי כל מה שקשור לפיקוח ולמניעה, נעשה במסגרת מחלקת הפיקוח של משרד העבודה

והרווחה ועל ידי המוסד לבטיחות ולגיהות, גם אם במימון המוסד לביטוח לאומי.

ההסתדרות ומשרדי ממשלה שונים עוסקים בחינוך לבטיחות בעבודה.

אנו עוסקים עתה בנסיון לתאם בין המערכות השונות העוסקות בתחום זה, בעיקר עם

מחלקת הפיקוח של משרד העבודה והרווחה, תוך שימוש במערכות המידע שלו ושל המוסד

לביטוח לאומי. דו"ח מבקר המדינה היה רלבנטי ובא בזמן.

באשר ל"אירועי לב", דו"חות הביקורת שנעשו במוסד לביטוח לאומי בשנים האחרונות,

תרמו לנו רבות בתחום זה. חלק גדול מהמלצות הביקורת יושמו, והלקחים שהופקו עוזרים

לנו בעבודה.

שי יהלום;

האם יש מבקר פנימי למוסד?
י' תמיר
כן.

שי יחלום;

למה הוא לא נמצא כאן?

י' תמיר;

מבקר הפנים עושה הרבה מאד ביקורות בעצמו, לאו דווקא בתחום הספציפי הזה. חלק

גדול מן הלקויים שהביקורת הצביעה עליהם, קשורים בבסיס השכר על פיו משלם המוסד

לביטוח לאומי את הגימלאות. כידוע לכם, אם אדם נפצע בעבודה, כאשר הוא בא לקבל את

הגימלה, היא תלויה בשכר אשר שולם לו עקב פטירתו או לפני הפגיעה בו. השכר הזה

מהווה את הבסיס לתשלום. בקטע זה היו ליקויים מסויימים במוסד לביטוח לאומי, ואלה

נפתרו בעקבות דו"ח הביקורת. למותר לציין שכל הלקויים הפרטניים תוקנו.

היו"ר ד' מגן;

לא זו מטרת הביקורת. מטרת הביקורת היא הפקת הלקחים מהמקרים הפרטניים.

י י תמיר;

חלק מן המקרים שהביקורת התייחסה אליהם, נפתרו באופן אוטומטי ב-1 בינואר 1995.

כאשר המוסד לביטוח לאומי השווה את בסיסי המערכת לאלה של מס הכנסה. אין עוד

מרכיבים פטורים כאשר מדובר בתשלום דמי הביטוח הלאומי, וזה מונע הפניית השכר לאותם

מרכיבים פטורים על ידי המעסיקים, וכתוצאה מכך המנעות מתשלום דמי ביטוח - דבר אשר

פוגע בסופו של דבר בגימלה. הבסיס היום הוא בסיס כוללני, כמו במס הכנסה, וכל השכר

נכלל בחישוב דמי הביטוח ותשלום הגימלה.

הביקורת עסקה בהרבה מאד תחומים פרטניים הקשורים בבסיס הגימלה. במקרים

הספציפיים, לגבי כל מרכיב ומרכיב שהביקורת העלתה, הוצאנו חוזרים ויישמנו את

ההמלצות.

אשר לתושבי יהודה, שומרון וחבל עזה, בעקבות ממצאי הביקורת לא רק שחישבנו מחדש

את הבסיס לגימלה של כל עובדי יש"ע, אלא שיש לנו היום את חישובי השכר המעודכנים

אשר נמסרו על ידי שירות התעסוקה. מהיום והלאה, לגבי כל אותם עובדים מיש"ע אשר

נהרגו בתאונות עבודה, יש לנו נתונים הרבה יותר מדוייקים, על פיהם אנו יכולים לשלם

את הגימלה.

אשר לגימלה לעובדים עצמאיים, בעבר לא ניתנה לפקידים בענף נפגעי עבודה גישה

ישירה לנתוני ההכנסה של מבוטחים לא שכירים. הבעיה הזו נפתרה, והיום העובדים בענף

נפגעי עבודה יכולים לגשת ישירות לקובצי הגבייה ולבסיסי ההכנסה של מבוטחים לא

שכירים, ועל ידי כך הם יכולים לאמת את המידע שנמסר להם, ולהימנע משימוש בבסיסי

שכר בלתי רלבנטיים או בלתי מדוייקים.

גם תיקון המקדמות שלא נעשה בזמן, וכתוצאה מכך נוצרה פגיעה בבסיס השכר על פיו

חושבה הגימלה, גם הוא בא על תיקונו. מדובר במקרים בהם יש למוסד לביטוח לאומי

אנפורמציה חדשה, כתוצאה מהפרשי שומה שנעשו במס הכנסה, המקדמות שהאיש משלם עדיין

לא תוקנו, וכתוצאה מכך הגימלה שהוא מקבל בהתאם למקדמות אינה המקדמה הנכונה. הנושא

תוקן, והתקנות תובאנה לדיון בוועדת התקנות של המוסד ולאחר מכן לכנסת. להערכתי,

תוך חודש יסתיים הטיפול בנושא זה. תהיה התחשבות באנפורמציה שיש למוסד, גם אם

המקדמות אל תוקנו בזמן. בסיס השכר לצורך תשלום הגימלה יעודכן.

המוסד לביטוח לאומי יערוך הפגשות של תביעות לגימלת תלויים באופן שוטף, תוך

התחשבות בשומות הרלבנטיות לקביעת בסיס ההכנסה. זהו דבר שלא נעשה בעבר, ובעקבות

הערות הביקורת ייעשה באופן שוטף.



עלתה השאלה האם לגבי אדם שהוא שכיר ועצמאי כאחד, בסיס ההכנסה מבחינת המוסד

לביטוח לאומי עדכני ונכון. מכיוון שלא היתה הקבלה מול קובץ גבייה מלא שכירים,

ולא נבדק האם לשכירים יש הכנסה גם מעסק עצמאי, נוצרו עיוותים. מהיום והלאה, כל

גימלת תלויים של שכיר תיבדק בקובץ הגבייה של אלה שאינם שכירים. במידה והיתה לשכיר

הכנסה מעסק עצמאי, גם היא תובא בחשבון לצורך קביעת השכר.

חוזק הקשר בין אגף נפגעי עבודה לבין אגף הגבייה, ולמעשה היום כל תיק של תביעה

לגימלת תלויים מועבר למחלקת גבייה ממעבידים, לצורך בדיקת הבסיס לתשלום. כך נערכת

בדיקה נוספת, על מנת לוודא שהבסיס לתשלום הינו נכון.

אשר לתשלום גימלת תלויים לילד המשרת בצבא, אני רוצה להזכירכם כי התעוררה בעיה

מסוימת, משום שילדים זכאים לגימלת תלויים כל עוד הם משרתים בצבא. אם הם משתחררים

מהצבא טרם זמנם, למעשה צריך להפסיק לשלם להם את גימלת התלויים- התעוררה בעיה של

השוואה בין הקובץ שלנו לקובץ של צה"ל. בעקבות ממצאי הביקורת, גם הנושא הזה בא על

פתרונו. התקבל אישור מצה"ל, המאפשר את השוואת הפרטים אשר תיערך במהלך החודשיים

הקרובים, ולאחר מכן בתהליך שגרתי 4 פעמים בשנה, כדי לקבל פרטים על משוחררי צה"ל

במסגרת שחרור מוקדם, וכל זאת על מנת לעדכן את הקצבאות המשולמות לאלמנות נפגעי

תאונות עבודה.

סעיף אחר קשור בזכאות לדמי מחייה עבור יתומים. למרות המלצות הביקורת, המוסד

לביטוח לאומי לא חושב שיבטל את הזכאות אשר שולמה רטרואקטיבית. לא מדובר להערכתנו

בסכומים גדולים. מדובר באוכלוסיה רגישה, ואנו לא חושבים שמן הראוי לתקן את דמי

המחייה ליתומים. הגענו למסקנה שצריך לבצע את הפעולה הזו מדי פעם בפעם, כדי לגלות

את המקרים בהם ההכנסה חורגת מתשלום דמי המחייה. יחד עם זאת, אנו סבורים שגם אם

נגלה זאת היום לגבי ניצול רטרואקטיבי של זכויות וגימלה ששולמה שלא כדין, אנו לא

רוצים למצות את הדין עם אותם אנשים. לא מדובר כאן על אנשים אשר הונו את המוסד

לביטוח לאומי.

ש' יהלום;

מה יהיה הפתרון במקרה של מחסור בנתונים?

י י תמיר;

בדיוק כמו לגבי קשישים; ניקח את אלה שמקבלים דמי מחייה עבור יתומים, ומדי פעם

בפעם נבדוק מחדש את הזכאות. נבקש מחם למסור לנו אנפורמציה על הכנסותיהם. יש דרך

נוסף, והיא הקבלה בין קבצי הביטוח הלאומי לבין קבצים אחרים.
מי אטיאס
שני ליקויים מעורבים בעניו; מיצוי יתר ואי מיצוי.

שי יהלום;

מה יהיה הפתרון לאי מיצוי?

י י תמיר;

באשר לאי מיצוי, מדובר בעיקר באוכלוסיה הערבית; תוך שבועיים תופץ אגרת הסברה

בשפה הערבית, כדי לתת לאוכלוסיה הערבית את מלוא המידע. הנחינו את פקידי נו

בסניפים, לעמוד על מיצוי דמי המחייה ליתומים בקרב האוכלוסיה הערבית.



שי יהלום;

אם אין מיצוי, מה הוא מקבל?

י' תמיר;

הוא לא מקבל את הקיצבה ואת דמי המחייה.

שי יהלום;

הוא לא מקבל את התוספת עבור ילדים, למרות שאתה יודע שיש לו ילדים.

י' תמיר;

אני לא יודע מה הכנסותיו. אני צריך לוודא שאיו הוא עובר על הכנסה מסוימת.

שי יהלום;

האם אי אפשר לקבוע דמי מחיה ממוצעים, ולתת אותם בכל מקרה?

י י תמיר;

ברגע שנקבע תקנות אשר י יאפשרו תשלום רטרואקטיבי, יכול להיות שחלק מהבעיות

תיפתרנה. בעיות רבות נובעות מכך שהאיש בא באיחור, וטוען כי לא ידע מה זכויותיו.

מי אטיאס;

היושב ראש ציין שאנו לא עובדים על הפרטים, וזה נכון. במקרה של הביקורת הזו,

אני רוצה להמחיש את תוצאות הביקורת; תיקון הבסיסים הביא בלא מעט מקרים להחזר

כספים בהיקף ניכר, אשר מגיע ל-30 עד 150 אלף ש"ח לאדם. בחלק מהמקרים אלה הסכומים

הנומינליים, עוד לפני חישוב ההצמדה.

י י תמיר;

לא מדובר במספר גדול שלש אנשים אלא כמה מאות. בעתיד, בעקבות כל התיקונים

שהכנסנו, כל מה שקורה בתחום זה ישתנה.

היו"ר ד' מגן;

מכיוון שמבקרת המדינה אינה נמצאת כאן, נוח לי לומר שאם אדם זוכה לפתע שלא

ביוזמתו בפיצוי בהיקף ניכר, וזאת בזכות עבודת הביקורת, אין זו בושה לציין זאת.

אפשר לומר כי בעקבות ביקורת שערכה מבקרת המדינה, נתגלו הדברים האלה.

י י תמיר;

נעשה זאת בעתיד.

אשר ל"אירוע לב", במסגרת הטיפול בנושא נפגעי תאונות עבודה, מדובר כאן באחד

הנושאים הקריטיים והמורכבים ביותר. מכיוון שמדובר בגימלה הניתנת לאדם אשר נפגע

בעבודה, בלי כל קשר למצבו העתידי בשוק העבודה, מדובר לעיתים בכסף רב מאד. יש

התלבטויות רבות במוסד לביטוח לאומי, כיצד אנו יכולים למצות את הדין ולהגיע לרמה

המדוייקת ביותר של קביעה, האם ארוע מסוים הוא תאונת עבודה או לא. "אירוע לב" הוא

אחד הנושאים המסובכים ביותר במסגרת זו. אנו יודעים באיזו מידה הכיר המוסד לביטוח

לאומי לאדם זה או אחר, באירוע כזה או אחר כאירוע לב (אוטם שריר הלב או אירוע אחר

הקשור בלב), וכתוצאה מכך זכה האיש בגימלאות בשעורים ניכרים לאורך כל חייו.



צריך להזכיר כי כדי שתאונת עבודה תוכר כ"אירוע לב", צריך קודם כל שיהיה איזה

שהוא אירוע חריג, עליו אפשר להצביע כי גרם לכך שיוכר כתאונת עבודה. יהד עם זאת,

צריך לקבוע שכל מה שקרה לו דומיננטי יותר מאשר- תהליכים רגילים שאדם עובר. אם אדם

הוא הולה לב, צריך שהשפעת האירוע המסויים תהיה דומיננטית, ורק אז אפשר להכיר בו

כתאונת עבודה.

היו"ר ד' מגן;

ואם האירוע מתרחש לא במקום העבודה ולא בשעות העבודה, יש להוכיה את הקשר

הנסיבתי.

י' תמיר;

בוודאי. הנושא כולו מורכב. ככל שהפקידים יהיו מקצועיים, לא תמיד הם מצליהים

להתמודד עם הנושא. הביקורת קבעה כמה דברים קריטיים מבהינתנו, דברים שלא שמנו

אליהם לב קודם לכן, וכתוצאה מהערות הביקורת לקחנו אותם לתשומת לבנו. אין פתרון

מוחלט בכל הקשור לשיקול דעת, אך החלטת תמוסד לביטוח לאומי היא בהחלט קווזי

משפטית, והיא יכולה לחרוץ גורלות, ולכן התהליך הזה מוסיף נדבך חשוב.
היו"ר ד' מגן
האם ההנחיות הכתובות כבר גובשו?

י י תמיר;

כן.

היו"ר ד' מגן;

נבקש לקבל עותק שלהן. אני מניח שבכל מקרה אינם מתייעצים עם היועץ המשפטי של

המוסד לביטוח לאומי.

מי אטיאס;

בנושא הזה אין מתייעצים עם היועץ המשפטי, אלא הוא נותר בידיו של פקיד התביעות

אשר מסתמך ברוב המקרים על רופא המוסד או על חוות דעתו של הרופא המומחה, למרות

שההחלטה צריכה להיות משפטית. אם הבנתי נכון, בקטע זה לא נקבעו דברים ברורים.

היו"ר ד' מגן;

בכנס החורף של הכנסת נקיים דיון על כך.

י י תמיר;

הנחינו את כל פקידי התביעות במוסד לביטוח לאומי, לדאוג לכך שקודם כל ייקבע

קיומו של אירוע חריג. בעבר היו מעבירים תיקים לחוות דעת מומחים, עוד לפני שנקבע

קיומו של אירוע חריג. זה דבר שפקיד התביעות יכול לקבוע, מכיוון שיש לו כלים,

כללים ונסיון מקצועי המאפשר לו לקבוע אם היה אירוע חריג או לא. הפקידים הונחו

כיצד לקבוע מהו אירוע חריג, ובעקבות הביקורת הוסדר הנושא.

הפקידים פונים בסופו של דבר לרופא מומהה או לרופא המוסד, ומבקשים ממנו חוות

דעת מומיה בנושא ספציפי הנוגע לאירוע לב. הם מבקשים ממנו לקבוע, האם השפעתו של

אירוע הלבהיתה רבה יותר מהשפעת גורמים אחרים, על מנת להכיר בכך כבתאונת עבודה.

הנושא הזה היה עמום, לא היו כללים ברורים לפקידי המוסד לביטוח לאומי, מתי לפנות

ליועץ מומחה וכיצד להבהיר לו כי הפניה אליו נעשית כאל יועץ מומחה, ולא במסגרת

התייעצות על דבר של מה בכך. בסופו של דבר, המלצתו של הרופא המומחה היא המלצה

קובעת. אם הרופא המומחה קובע בסופו של דבר שהשפעת ארוע לב פחותה בהרבה מהשפעת



גורמים אחרים, יש לכך משקל כבד. יצאו חוזרים לעובדי מחלקת נכות בעבודה,

וההתייחסות לחוות דעת של רופא מומחה מאפשרת הרבה מאד אחידות בקבלת החלטות.

אנו נשארים עם בעיה אחת מאד קריטית, והיא קבלת ההחלטות. במוסד לביטוח לאומי,

פקיד התביעות הוא זה שמקבל את ההחלטה. על החלטת פקיד התביעות אי אפשר לערער גם לא

אצל מנכ"ל המוסד, מבקרת המדינה או שרת העבודה והרווחה, אלא אם המבוטח חושב שנפגע,

שמורה לו הזכות לפנות לבית הדין לעבודה. הוא יכול לקבל סיוע משפטי מהמוסד לביטוח

לאומי לצורך זה, אך בסופו של דבר החלטת פקיד התביעות היא החלטה משפטית קובעת. אנו

צריכים לבחון את הדרכים היעילות ביותר, כדי לגבש הנחיות אשר תקלנה על פקיד

התביעות אשר בא להחליט האם השפעת העבודה על אירוע לב פחותה למשל מהשפעת גורמים

אחרים. לא קל לקבל החלטות בענין זה. אנו מתלבטים בשאלה זו בעקבות דו"ח הביקורת.

התחלנו לעשות דברים שונים, וראשית ריכזנו את כל הפסיקה שהיתה בעבר. בעקבות הפסיקה

הזו, עורך דין כרמלי, סגן היועץ המשפטי, ריכז את כל הפסיקה וניסה לגבש כללים

המצביעים על דרכי פעולה עבור פקידי התביעות.

אני רוצה להוסיף שבמחצית השניה של חודש פברואר, התקיים בארץ כנס בינלאומי של

משפטנים ורופאים, בו נבחנה בין השאר השאלה הקריטית של הקשר בין עבודה לבין אוטם

שריר הלב. המוסד החליט למנות צוות קרדיולוגים, אשר ינסה לקבוע כללים שיסייעו בידי

פקיד התביעות, כאשר הוא בא להחליט האם ההשפעה הזו דומיננטית או לא. אנו נמצאים

בתהליכים של בחינה, כדי לראות אם אנו יכולים להגיע להנחיות מחייבות בנושא. אני

חושש שזה יהיה קשה מאד, ואני לא יודע אם נצליח להגיע להנחיות חד-משמעיות, אך גם

בלעדיהן תרומת הביקורת והדברים שעשינו עד כה, תורמים בהחלט גם בקטע הספציפי של

קביעת המשקל, ונותנים חומר נוסף לפקיד התביעות.

מ' אטיאס;

הדיון בכך תורם גם למודעות. גם כאשר קיבלו החלטות בעבר, לא קדם להן דיון

בשאלה העקרונית.

היו"ר ד' מגן;

הדיון שאנו מקיימים היום הוא מקדמי. נחזור ונדון בנושא ביתר עמקות בכנס

החורף, ועד אז תידרש עבודה נוספת של המוסד לביטוח לאומי, כולל העברת חומר למשרד

מבקר המדינה ולו ועדה.

( הישיבה ננעלה בשעה 12:45)

קוד המקור של הנתונים