הכנסת השלוש-עשרה

מושב שני



נוסח לא מתוקן



פרוטוקול מסי 50

מישיבת ועדת הפנים ואיכות הסביבה

יום שלישי, י"ב בסיון התשנ"ג (1 ביוני 1993), שעה 14:00

נכהו: חברי הוועדה: י' מצא - היו"ר

חבר-הכנסת י' ונונו

מי אליצור - סגן החשב הכללי

אי פורטן - משרד הפנים

י י כהן - משרד האוצר

יעקב לוי - משרד המשפטים

עי עצמון - יועץ משפטי, מרכז השלטון המקומי

שי שילה - מרכז השלטון המקומי

צי ענבר

מזל כהן

חוק הרשויות המקומיות (ריבית והפרשי הצמדה על תשלומי חובה

של המדינה), התשנ"ג-1992 - הצעת חוק פרטית של חברי-הכנסת י' ונונו

ור' אלול.



חוק הרשויות המקומיות (ריבית והפרשי הצמדה

על תשלומי חובה של המדינה), התשנ"ג-1992

חיו"ר י' מצא;

אני פותח את הישיבה.

חוק הרשויות המקומיות (ריבית והפרשי הצמדה על תשלומי חובה

של המדינה), התשנ"ג-1992. חבר-הכנסת ונונו, תסביר לוועדה למה הכוונה תשלומי

חובה.

למעשה, הצעת החוק באה להסדיר את אחד הנושאים הבעיתיים במערכת יחסים שבין

המערכת הממלכתית והרשויות המקומיות. היום, הרשות המקומית ממלאת משימות גם

בשירותים המוניציפאליים, גם משימות הולכות ומתרחבות בנושאי השירות הממלכתי,

קרי מערכת החינוך, מערכת הרווחה וגם נכנסת למשימות נוספות בנושאים כלכליים.

שנים רבות היה מוסכם שהמדינה קובעת את המדיניות בנושאים הממלכתיים, מערכת

החינוך ומערכת הרווחה, עליה מוטלת החובה להעמיד את כל האמצעים והמשאבים

הכספיים לרשות הרשויות המקומיות על מנת לממש את היעדים הממלכתיים האלה. בפועל,

מה שקרה הוא חלה נגיסה ונסיגה בכל התיקצוב הממלכתי במשך שנים רבות ולמעשה

הגרעון של הרשות המקומית הפך להיות מרכיב בלתי נפרד של מקור מימון. לשירות

הממלכתי.

נכון שמדי פעם הכניסו בחוק ההסדרים של המדינה סעיפים שאסור לחרוג

מהתקציב. אני רוצה לומר לכם, שאם הרשויות היו ממלאות בדיוק נמרץ את הקביעה

הזאת, במיוחד בישובים הקטנים, בישובי פיתוח, אם היו ממלאים בדיוק נמרץ את

הקביעה שיכולים להוציא רק מה שמקבלים כהכנסה, מזמן היינו צריכים לקצץ במערכת

החינוך כמעט בחצי, בשירותי הרווחה היינו צריכים לקצץ ב-40%, וזה בתקופה שרק

לפני שבוע-שבועיים פורסמו שוב המימצאים על הישגים ותוצאות בחינות הבגרות

בישובי פיתוח בדרום ובצפון. אנחנו לא צריכים גם בנושא הזה לקצץ עוד 50%.

למעשה, זה אומר לסגור לחלוטין את המערכות האלה.

אם ניקח את הישובים הקטנים וישובי פיתוח, מענק האיזון של משרד הפנים הוא

מרכיב גדול מאד במסגרת התקציבית הכוללת, כ-40%-30%, בנוסף לבעיית הגרעון שאמנם

ועדת הרמלך דנה בענין זה לפני שנה ומצאה לנכון לומר שאכן יש חסר בסכומים

גדולים, היא דיברה על כ-400 מליון שקל שנתי, זה מלבד סעיפי הבנייה והאחזקה.

למעשה תחזוקה של מוסדות החינוך לא קיימת באף מקום.

היו"ר י' מצא;

אני רוצה שתציין איזה תשלומים אתה מתכוון.

י' ונונו;

כיוון שמענק האיזון הוא 40%-30%, בנוסף לכל הבעיות הגרעוניות האחרות גם

דרך ההזרמה הכספית של מענק האיזון הוסיפה בעיה חריפה לכל הבעיות שבלאו הכי

קיימות. בפועל, במהלך רוב השנה יש פיגור רב מאד בהזרמה הכספית, התקציבית, על

פי מה שחוייב במסגרת התקציב המאושרת לרשות המקומית.



כל פעם מספרים סיפורים אחרים. אומרים שיש מנות הזרמה או שזוז לא מסוכם בין

משרד האוצר ומשרד הפנים, כל פעם יש סיבות אחרות. לכל רשות מקומית יש מסגרת

תקציבית בה רשום מהו הסכום שמשרד הפנים צריך לתקצב את הרשות המקומית. בדרך

כלל, רוב השנה יש פיגור של 40%-30% מן ההזרמה ורק בסוף השנה מתחילים להשלים.

ההזרמה גם מתבצעת בכמה מנות, לא במנה אחת או שתיים. הדבר הזה למעשה שובר את כל

המערכת. כלומר, אי-אפשר לשלם משכורות, אי-אפשר לשלם זכויות סוציאליות, כי אי-

אפשר לדעת כמה יזרום.

מלבד זה, יש גם פיגורים בתשלומי המשרדים היעודיים. הנה עכשיו אישרה ועדת

הרמלך 200 מליון שקל לחינוך. לגבי 30 מליון לחטיבות הביניים, אמרו שרק בספטמבר

יעבירו את זה רטרואקטיבית. כנ"ל לגבי עוד סעיפים בדו"ח. התחילו ליישם את

המלצות הדו"ח רק בחודש אפריל. כל זה ביחד מטיל עומס כבד.

לכן הצעת החוק הזאת באה לקבוע שיש להזרים את התקציב במנות חודשיות,

בתחילת כל חודש. אם הערכת האינפלציה היא בסביבות 10% לשנה, בתחילת השנה פחות

5%,בחצי השני פלוס 5%.

היו"ר י י מצא;

מענק של מה?

מענק האיזון.

היו"ר י' מצא;

אתה אומר שמענק האיזון צריך להיות מוזרם בהתאם להזרמה שלו ולהתייקרויות.

יעקב לוי;

הוא אומר חודש חודש.

י' ונונו;

אני אומר דבר פשוט, ארבעה חודשים ראשונים פחות /,'5, ארבעה חודשים אמצעיים

בדיוק לחלק ל-12, ארבעה חודשים אחרונים פלוס ,5%. היום האינפלציה היא 10%. אני

מקווה שהיא לא תעלה. יש בעיות חריפות, לפחות נושא ההזרמה יהיה מסודר.

אני מוריד את הצעתי לגבי ריבית פיגורים. אני רוצה שהחוק יגיד שיש להזרים

את המנה הזאת בתחילת כל חודש.

היו"ר י י מצא;

אתה מדבר על המשרדים היעודיים.

י' ונונו;

על פי ההתחייבויות שלהם. מענק האיזון יהיה על פי המנות שאמרתי.



היו"ר י' מצא;

ברור לגמרי. הצעת החוק מדברת על הזרמה חודשית של המשרדים היעודיים לפי

שיעורים שונים, ואני לא יודע איך ההתחייבות של המשרדים היעודיים פועלת. נוסף

לזה גם הנושא של מענקי איזון שזה סיפור שונה לגמרי.

מי אליצור;

ככלל אנחנו מתנגדים להצעת החוק, מפני שאנחנו חושבים שלא צריך לקבוע

בחקיקה את סדרי העברת התשלומים מתקציב המדינה שמוגדרים כמענק. גם מבחינה

פרקטית אני חושב שהחקיקה פה לא תפתור את הבעיה, מפני שאם בבוא הזמן יהיה מצב

חוקי כזה שתקציב המענק יהיה מחולק על פי רשויות מקומיות, בעצם ההעברה תיעשה אם

הרשות המקומית הספציפית תעמוד בהתחייבויותיה על פי החוק כלפי הממשלה, היא

תיעשה בצורה מסודרת כל חודש והוויכוח על אחוזים, אם זה יהיה בדיוק כפי שזה

כתוב פה או קצת יותר, יהיה ויכוח שולי.

מה לגבי המשרדים היעודיים?

מי אליצור;

לגבי המשרדים היעודיים אני לא יכול לתת תשובה, מפני שאני לא בקיא בזה.

אני מבין שהעברת הסכומים היום נעשית בצורה מסודרת בתחילת החודש במסגרת התקציב

ובמסגרת המחוייבות שהמשרד מכיר בו. תמיד יש ויכוחים על גודל הסכומים, אחוזי

ההשתתפות וכו'.

י י כהן;

הנושא הספציפי של מועדי הזרמה למעשה לא תחום עיסוקי. אבל העלה כאן חבר-

הכנסת ונונו דוגמא אחת שמתייחסת לנושא החינוך. זה נושא תקציבי מובהק. זאת

אומרת, כל עוד הנושא התקציבי לא נסגר, אי-אפשר לדבר על נושא של הזרמה. ברגע

שהוא נסגר, זה היה בחודש אפריל, כבר היתה הזרמה. הצעת החוק הזאת לא תענה על

הבעיה לכאורה שהוצגה, של חוסר בתקציבים. ברגע שהתקציב סוכם הוא הועבר.

היו"ר י' מצא;

בנושא מענק האיזון אין כל הצדקה לתבוע שזה ייעשה בהסדר זה או אחר שמפצה

על תקופות. מענק האיזון הוא לא קבוע, אין לו נוסחת תשלומים. הוא נקבע לפי

שיקול דעתו של שר הפנים, הוא נקבע לאחר מיקוח וויכוח קשה בין ראש הרשות לשר

הפנים. בויכוח ובמיקוח הזה, בסופו של דבר השר קובע כמה הוא נותן, ובתוך זה הוא

צריך לכלול את אותה מערכת פיצוי שמאזנת את התקציב של הרשות המקומית. כך שאין

הצדקה לקבוע את זה.

דו"ח סוארי, שרק בימים אלה אני לומד אותו ובקרוב נקיים דיון עליו, אם

יישמו אותו, כל המערכת תשתנה, מכיוון שתהיה נוסחה, זה לא יהיה לפי חוות-דעתו

של שר הפנים. שר הפנים הסכים לנוסחה הזאת. היא תיכנס בחקיקה או בתקנות.



מה שמטריד אותי זה הנושא של משרדים יעודיים. מה היתה הצעקה בעבר בנושא

המשרדים היעודיים? הצעקה היתה שהמשרדים לא מעבירים את הכסף בזמן. היתה עוד

טענה, שהשירות הממלכתי שהרשות המקומית נותנת הוא הרבה יותר גבוה בהוצאותיו ממה

שהוא מכוסה. ואז הרשות המקומית איימה להשבית את המערכות. זו טענה אהת שלהערכתי

באה על פתרונה על ידי סל חדש שנקבע אצל שר הפנים.

י' כהן;

שר החינוך.

היו"ר י' מצא;

שר הפנים היה השושבין הגדול של ההסדר הזה. את ההסדר הזה צריך לבצע. כעת

אתם אומרים; תנו לנו גם הפרשי הצמדה. גם פה, אין הצדקה שהממשלה תסכים לתת

הפרשי הצמדה. מה יהיה על כל תקציב המדינה אם היא תתחיל לתת גם הפרשי הצמדה.

י י ונונו;

אמרתי שאת הסעיף הזה, ריבית והפרשי הצמדה, אפשר להוריד.

צי ענבר;

ולגבי תשלום פיגורים?

י' ונונו;

לי חשובה הוראת החוק שאומרת; תעביר מה שהתחייבת. זו למעשה הנוסחה.

לגבי מענק האיזון, אני לא מתווכח עכשיו מה השיקול של זח. זה נכון לגבי כל

דבר, גם לפני דו"ח סוארי וגם אחרי דוייח סוארי. הרי גם אחרי דו"ח סוארי ייקבע

התקציב וייקבע החלק של מענק האיזון.

היו"ר י י מצא;

עוד לא יודעים איך הוא ייקבע.

י' ונונו;

תיקבע המסגרת.

היו"ר י י מצא;

מה מטריד אותך?

י י ונונו;

הנקודה היא, לאחר שזה נקבע אין שום הוראה שמחייבת את משרדי הממשלה להעביר

את המנח בכל חודש וחודש. למעשה, יש חופש פעולה למשרדים הממשלתיים להעביר כמה

שהם רוצים ובסוף השנה עושים את החשבון. אם נקבע על פי חוק התקציב של הרשות

המקומית, אני רוצה שהסכום הזה יעבור בצורה מסודרת, מנה אחת כל חודש. אז

הרשויות תדענה מה התקציב שזורם אליהן ועל פי זה הן יתכננו- את פעולותיהן. היום

אי-אפשר לעשות זאת.



מי אליצור;

אנחנו חושבים שלא צריך לקבוע את זוז בחוק, מפני שברגע שייקבע מה שחבר-

הכנסת ונונו אומר, אנחנו יכולים כבר להבטיח שההעברה תיעשה בצורה סדירה לכל

רשות מקומית.

בסך ריכל ניסינו להסביר שהיום המצב הוא כזה שהמשחק נעשה על ידי משרד

הפנים. לא האוצר מעכב העברת כספים למשרד הפנים, אלא משרד הפנים, ברצותו נותן

לרשות מקומית את ה-10% בחודש אחד ואת ה-50% בסוף.

י י ונונו;

כשיהיה חוק הוא יתן מסודר לכולם.

מי אליצור;

כל תשלום במשרד ממשלתי לכל גוף אחר נעשה בפיקוח תשב המשרד. במשרד הפנים

הפיקוח הזה לא יכול להיות, מפני שלחשב המשרד אין המידע הבסיסי כמה מגיע לכל

רשות מקומית. הוא לא מקבל את זה מראש. אם הוא היה מקבל את זה מראש, הוא היה

יכול לפקח שלא יעשו אפליה לרעת רשות מסויימת בחודש הראשון ולטובת רשות מסויימת

בחודש השני, אלא הוא מקבל כנתון יש כך וכך מימון כללי מהמענק, שאת זה מעמידים

לרשותו, ומי שמחלק אותו זה משרד הפנים איך שהוא מחליט. ברגע שהעסק ישתנה לפי

דו"ח ועדת סוארי, תהיה חלוקה בתחילת השנה ואפשר לפקח על זה.

י' ונונו;

אחרי דו"ח סוארי כבר יהיה ברור מה התקציב, כבר לא תהיה בעיה להזרים אותו

בצורה מסודרת על פי החוק הזה.

מי אליצור;

אנחנו לא רוצים שהדבר הזה ייקבע בחוק.

י' ונונו;

אם הוא לא ייקבע בחוק ימשיכו בהשתוללות.

היו"ר י י מצא;

איזו השתוללות?

י י ונונו;

שמעבירים את הכספים איך שרוצים. אם יש חוק, זה מחייב אותם להעביר את מענק

האיזון שכבר נקבע והתחייבו בו כלפי הרשות המקומית, בצורה מסודרת בתחילת כל

חודש. כשאין חוק כזה, יעבירו רק חמישית ממנו או חצי ממנו או שלם ממנו.



א' פורטן;

אני רוצה להעיר כמה הערות קצרות. החלטת הממשלה בקשר להצעת החוק הזאת לא

באה ופסלה על הסף את הרעיון אלא פשוט אמרה שההצעה היא מוקדמת. כפי שעלה כאן

בדיון נאמר מפורשות שהממשלה דנה כרגע בדו"ח ועדת סיארי, שרי האוצר והפנים

אימצו את הדו"ח ועכשיו הם מעבדים אותו, כשזה יהפוך למסמך אופרטיבי ניתן יהיה

להגיש את זה לאישורה של הממשלה. אני חושב שהצעת החוק כרגע היא מוקדמת במובן זה

שאנחנו עדין לא יודעים איך בדיוק דו"ח סוארי יעובד, כפי שאדוני היושב-ראש

הציג, יתכן שזה יהיה בדרך כל חוק או תקנות. אני חושב שהרעיונות שהועלו כאן

בענין סדירות התשלומים צריכים להיות מעוגנים בהסדר שיאומץ בעקבות דו"ח ועדת

סוארי. זאת אומרת, ברגע שיהיה מנגנון לחישוב מענק האיזון, באותו מנגנון ייקבע

איך התשלומים ישולמו.

אני חושב שמשרד הפנים והממשלה כעקרון בעד ודאות בקצב התשלומים, לאפשר

לרשויות המקומיות לכלכל את צעדיהן, אף אחד לא מתנגד לזה, אבל זה חייב להשתלב

במנגנון הרחב יותר של מימון הרשויות המקומיות. אי-אפשר לראות את זה כנקודה

צרה. על כן אנחנו מבקשים להמתין.

י' ונונו;

אני מבין שיש הסכמה עקרונית של שני השרים לגבי דו"ח ועדת סוארי.

י' כהן;

יש הסכמה לאמץ עקרונית את דו"ח ועדת סוארי, ונעביר את המענקים בינתיים

ביחס דומה למענקים שהועברו בשנת 1992.

היו"ר י' מצא;

זה לעקוף את דו"ח ועדת סוארי על ידי כך שאומרים.; שנת 1993 תהיה כשנת 1992

עד שדו"ח ועדת סוארי יקבע לגבי שנת 1994.

י' ונונו;

עכשיו לא מעבירים כמו בשנת 1992. עוד פעם יש השתוללות לגבי קצבי הזרמה

חודשיים.

י י כהן;

נושא המימון הוא הנושא של החשב הכללי. בכל זאת אני רוצה להביע את עמדתנו.

לדעתי, לאחר קביעת הנוסחה הברורה, אני מקווה שהיא תיושם בשנת 1994, צריכה כל

רשות מקומית לדעת בתחילת כל שנה מה יהיה המענק שלה לכל השנה והיא צריכה לדעת

את מועדי ההזרמה. זו עמדתי וכמובן לא בהכרח עמדת שר האוצר כי היא תיוצג על ידי

החשב הכללי.

י י ונונו;

שר האוצר כתב מכתב שעם יישום דו"ח סוארי הוא יהיה מוכן לשלם אחד חלקי

שתים-עשרה.



היו"ר י' מצא;

דו"ח סוארי הוא המפתח, ברור לגמרי.

עי עצמון;

אני מציע להפריד בין דו"ח ועדת סוארי שעוסק בנושא מענק האיזון לבין נושא

העברת ההקצבות היעודיות. אין קשר בין השניים. הנסיון לקשור את שני הדברים

מנציח לתקופת זמן בלתי נראית לעין את המצב הבלתי משביע רצון הקיים.

מבחינת הענין עצמו, אם חברי הוועדה ונציגי הממשלה בדעה שיש הצדקה לחיוב

בדרך חוק של העברת הכספים שהוקצבו לרשויות המקומיות המבצעות תפקידים ממלכתיים

במועדים קבועים, צריך ליישם את זה מיד. גם ההסדר של אחד חלקי שתים-עשרה, שדו"ח

ועדת סוארי אומר שייצרו מנגנון ביניים שמושך את הענין לפחות עוד שנה ומי יודע

מה אחר-כך, אנחנו מדברים על בעיה שצריך לחיות איתה מחר בבוקר. לכן הלחץ הזה של

הרשויות המקומיות ליישם מועדים קבועים, לפחות לגבי הנושאים של ההקצבות

היעודיות, של חינוך, של רווחה, ששם הבעיה היא מיידית ואין לדחות אותה. לבוא

ייקבע מנגנון ואז נראה אם המנגנון יהיה טוב אנחנו נאמץ אותו, הנה

מנגנון פשוט מאד שהציע חבר-הכנסת יוסי ונונו עם חבר-הכנסת רפי אלול והוא אומר:

אנחנו רוצים שתעבירו את הכספים האלה, אתם יודעים על מה מדובר, אין ויכוח על

זה, עשו זאת לאלתר. אם רציתם לעשות זאת באופן וולונטרי, המצב היה טוב. הראיה,

אתם לא עושים את זה. זאת אומרת, אתם מדברים גבוהה גבוהה שצריך, אתם מבינים,

ואתם לא עושים את זה רק הכנסת יכולה על ידי חקיקה להביא לתוצאה הזאת. לכן אני

מציע לא לקשור את שני הדברים יחד.

בענין דו"ח ועדת סוארי, מענק האיזון בעצם בא להוות את הגישור והוא ידוע,

הוא לא מתבצע. מה זה מענק איזון? כאשר שר הפנים מאשר את התקציב, ואדוני יודע

בתור מי שהיה בעירית ירושלים שנים רבות, כאשר עירית ירושלים או כל עיריה אחרת

הגישה את הצעת התקציב, משרד הפנים אמר: אנחנו רואים כמה אתם צריכים לגבות וכמה

אנחנו מאשרים לכם להוציא. אם יש לכם פער, אני שר תפנים נותן את זה כמענק

איזון. זאת אומרת, מענק האיזון ידוע ביום אישור התקציב. הוא לא מועבר, הוא לא

משתנה, אז מתחיל הוויכוח. דו"ח ועדת סוארי בא לקבוע פראמטרים אוביקטיביים

כביכול שיצמצמו את מירווח שיקול הדעת של שר הפנים. זאת אומרת, אני לא הייתי

מוציא את מענק האיזון בהכרח, למרות ההערה של אדוני האומר: מענק האיזון זה נושא

שדנים בו בוועדת סוארי, בואו נדחה את הענין. ידוע הדבר, הוא לא מתבצע. אם לא

תהיה התערבות של הכנסת, השלטון המרכזי מתכחש להבטחותיו.

אני מציע שנעביר את החוק לקריאה ראשונה.

אנחנו נעביר את החוק לקריאה ראשונה תוך התמקדות בדבר אחד, ביצוע

התשלומים.

חוק שלא קובע סנקציות זה מין חוק הצהרתי.



י' ונונו;

הריבית וההצמדה פה הם לרועץ לחוק.

אפשר להוריד את זה בהצעת החוק הזאת, לתקן את סעיף 12 ולהשאיר- את הסיפא

שלו. ואז יש את הסנקציה.

צי ענבר;

המציע הזר בו מהרעיון של הפרשי הצמדה. מעכשיו אין לנו זיקה כלשהי בין

הצעת החוק הזאת לבין החוק הקיים: חוק הרשויות המקומיות (ריבית והפרשי הצמדה על

תשלומי חובה). יש לנו כעת חוק שעומד בפני עצמו, וכל אשר הוא בא לקבוע, הוא

מטיל חובה על הממשלה להעביר תשלומים שהם או תשלומי איזון או תשלומי השתתפות של

משרדים יעודיים במועדים נקובים.

מה הם המועדים הנקובים?

המועדים הנקובים הם אחת לחודש מנה. הוא קובע מנות חודשיות שחייבים.להעביר

בהן כל סכום שהוחלט לגביו.

פרט למקרים שהמועדים או המנות הם כבר בתוקף החוק. לפעמים יש סל

מוניציפאלי בנושא החינוך שאומר מה הם הסכומים החודשיים.

מה זה תשלום חובה?

אני לא יודע אם נקרא לזה תשלום חובה. אנחנו ננסה למצוא לו הגדרה. כעת כל

החוק יהיה אחר לגמרי, עם שם אחר, עם מבנה אחר. את הצעת החוק החדשה נראה לחבר-

הכנסת ונונו ולאחר מכן נפיץ אותה עוד פעם כדי לראות שמבחינה מקצועית יש לה

ידיים ורגליים ואז נעביר אותה שוב לממשלה לחוות-דעתה.

אנחנו מאשרים את החוק עם התיקונים. נעביר אותו לחוות-דעת וכשזה יסוכם,

ההוק יחזור לכאן כדי שנוכל להעביר אותו לקריאה ראשונה.

תודה רבה, ישיבה זו נעולה.

הישיבה ננעלה בשעה 15:00