ישיבת ועדה של הכנסת ה-12 מתאריך 26/02/1991

הצעת חוק יסוד: הממשלה; צו בתי המשפט (הגדלת סכום תביעות אזרחיות בבית משפט שלום), התשנ"א-1991

פרוטוקול

 
הכנסת השתים-עשרה

מושב שלישי



נוסח לא מתוקן



פרוטוקול מס' 236

מישיבת ועדת החוקה חוק ומשפט

יום שלישי. י"ב באדר חתש3"א (26 בפברואר 1991). שעת 00;11

נכחו: חברי הוועדה; א' לין - היו"ר

אי אבוחצירא

מי וירשובסקי

יצחק לוי

מי נפאע

< י צידון

שי שטרית

מוזמנים; שי גוברמן - משרד המשפטים

גי נויטל - " "

ת' הקר - משרד האוצר

אי שוורצשטיין - " "

מזכירת הוועדה; די ואג

קצרנית; חי בנקין

סדר היום;

א. צו בתי המשפט (הגדת סכום תביעות אזרחיות בבית משפט שלום), החשנ"א-1991

ב. הצעת חוק יסוד; הממשלה, הצעת חוק של קבוצת חברי כנסת.



א. צו בתי המשפט (הגדלת סכום תביעות אזרחיות בבית משפט שלום). התשנ"א-1991

היו"ר א' לין;

אני פותח את הישיבה.

הוספנו ה*ום, על פי בקשת שר המשפטים, סעיף לסדר היום: צו בת* המשפט (הגדלת

סכום תביעות אזרחיות בבית משפט שלום), התשנ"א-1991 , נשמע דברי הסבר.

ג* נויטל;

סעיף 51(א)(2) לחוק בתי המשפט קובע כי סמכותו של בית משפט שלום בתביעות

אזרחיות היא כשסכום התביעה אינו עולה על 300 אלף שקל. שר המשפטים רשאי, על פי

סעיף 51(ב) לאותו חוק, להגדיל בצו את הסכום הנקוב בסעיף קטן (א)(2), בהתייעצות עם

נשיא בית המשפט העליון ובאישור ועדת החוקה, חוק ומשפט של הכנסת, והוא רשאי גם

לקבוע שעניו שטרם הוחל בו בשמיעת עדים ושסכום התביעה בו אינו עולה על הסכום שאותו

הוא רוצה לשנות יועבר מבית משפט מחוזי לבית משפט שלום, כפי שיורה מנהל בתי המשפט,

בתיאום עם הנשיאים.

שר המשפטים הציע שהסכום האמור יוגדל מ-300 אלף שקל ל-360 אלף שקל עקב עדכון

עליית המדד מאז קביעת הסכום לאיורונה.

היו"ר אי לין;

בסוף המכתב שלכם נפלה טעות דפוס, ויש לתקן ולכתוב "נשיא בית המשפט העליון"

ולא "נישא בית המשפט העליון".

ג' נויטל;

נתקן זאת עוד לפני שהמכתב ייצא.

אני רוצה להסב את תשומת הוועדה הנכבדה שבשל שגגה בקובץ תקנות התשנ"א, עמוד

611, פורסם צו בנדון בלא שניתן עליו אישור ועדת החוקה, חוק ומשפט, ועל כן אנחנו
מבקשים להעמיד דברים על תיקונם
לקבל את אישור הוועדה לבטל את הצו יקודם, כדי

שהדברים יהיו לאשורם.
היו"ר א' לין
האם נוצרה איזו שהיא בעיה שכתוצאה ממנה מוצע לעדכן את הסכום של 300 אלף שקל

לגבי בית משפט שלום? .
ג' נויטל
לא הובאה לידיעתי שום בעיה. כנראה, המחשבה שעמדה מאחורי הענין היא פשוט לעדכן

את הסכום כדי שהסמכויות יעלו בקנה אחד עם אובדן הערך של הסכומים שמגיעים לדיון.
היו"ר א' לין
וכדי שלא ייווצר שינוי באיזון בתחום הסמכויות כתוצאה מן האינפלציה.

מר נויטל, כמה אחוזים בערך מהווה העלאה זו ל-360 אלף שקל?
ג' נויטל
כ-20%.



היו"ר אי לין;

זח חיה בערך שיעור עליית האינפלציה?

גי נויטל;

אם אינני טועה, שיעור עליית האינפלציה היה אפילו למעלה מזה, כי מדובר בתקופה

שבין ח-1 בינואר 1990 לביו 1 במארס 1991.

היו"ר א' לין;

האם אתה יכול לבשר לוועדה שהעלאת הסכום שבתחום סמכותו של בית משפט שלום עד

300 אלף שקל אכו היתה מהלך נכוו מבהינת חלוקת העבודה בבתי המשפט?
גי נויטל
דעתי האישית אינה משנה בענין זח. מעבר לזה אין לי נתונים.

היו"ר א' לין;

על כל פנים אני מבין שאונם רואים בזה מהלך נכון ושזה בא בהתייעצות עם נשיא בית

המשפט העליון.
שי גוברמן
הכוונה היא בעצם לשמור על העיקרון שכבר נקבע בהוק.

היו"ר אי לין;

נכוו, אבל אם נסיון החיים היה מוכיח, למשל, שהרחקנו לכת בקביעת סכום של 300

אלף שקל, אפשר היה לעשות תיקון אוטומטי על ידי אי-עידכון הסכום, כי הגמישות

הזאת היא בתחום סמכותו של שר המשפטים. על כל פנים אני מביו שהמהלך הראשון שנעשה

היה מהלך נכון, ורוצים לשמור על האיזון חזח בחלוקת חנטל בין הערכאות השונות.

ג' נויטל;

בהחלט, אדוני.

היו"ר אי לין;

ו

חבר-הכנסת צידון, אני מציע שנאשר את התקנות. בכך הוועדה מאשרת את צו בתי

המפשט (הגדלת סכום תביעות אזרחיות בבית משפט שלום), התשנ"א-1991. מר נויפלד, אני

מודה לך.
ג' נויטל
תודה רבה, אדוני.

רציתי להוסיף שייצגתי כאו גם את מנהל בתי המשפט שהתנצל שהוא לא חיח יכול לבוא

בגלל חהתראה הקצרה.
היו"ר א' לין
מאחר שהוא עמוס עבודה, גם איו צורך שהוא יאבד זמו יקר כשמדובר בנושאים שאיו

בהם בעיה מיוחדת.
ב. הצעת חוק יסוד
הממשלה

(הצעת חוק של קבוצת חברי כנסת)
היו"ר א' לין
רבות*, אנחנו עוברים לסעיף השני בסדר היום, הצעת חוק יסוד: הממשלה, הצעת חוק

פרטית של שלושים-ואחד חברי כנסת. הזמנו את גבי יוקר, היועצת המשפטית למשרד האוצר,

כדי לשמוע את דעתה, במיוחד באשר לסעיף 45 להצעת החוק, הדן בתיקון חוק יסוד: משק

המדינה.
ת' הקר
חוק יסוד: משק המדינה קובע היום את העיקרון הבסיסי, שהוא יסוד בכל דמוקרטיה,

שתקציב המדינה ייקבע בחוק, היינו הכנסת היא לקובעת את תכנית הפעולה של הממשלה

שמתבטאת בתקציב. סעיף 3(א} לאותו חוק קובע שהתקציב יהיה לשנה, וסעיף 3(ז-} אומר:

"נראה לממשלה כי חוק התקציב לא יתקבל לפני תחילת שנת הכספים, רשאית היא להגיש

הצעת חוק תקציב ביניים". לשמחתנו, בשנים האחרונות הצלחנו להימנע מכך, אבל היו

שנים בהן, כדרך שיגרה, לחץ הזמן היה כזה שהגישו תקציבי ביניים.

תקציב הביניים היה בדרך כלל על פי העיקרון שנקבע כאן בהצעת החוק, היינו הוא

נגזר מתקציב יושנה הקודמת, אבל הוא לא היה בלתי מוגבל בזמן, אלא הוא היה, למשל,

לשלושה חודשים והוא אמר שבשלושת החודשים האלה מותר להוציא רבע מן התקציב של השנה

הקודמת.
היו"ר א' לין
רבע בערכים ריאליים או נומינליים?
ת' הקר
תלוי, לפעמים זה היה עם מקדם ולפעמים בלי מקדם. אבל העיקרון היה אז - ולדעתי,

זה עיקרון מאד חשוב, ולא כדאי שהכנסת תפגע בו - שגם אותו תקציב ביניים חייב

להתקבל בחוק. כלומר, הכנסת צריכה לתת את דעתה לפי הסיטואציה שקיימת באותה שנה,

לפי סיבות העיכוב שבגללן התקציב לא התקבל, האם היוגה אינפלציה וצריך לקדם או שלא

היתה אינפלציה ולא צריך לקדם, או שלמרות שהיתה אינפלציה, צריך לשחוק. הכנסת נותנת

את דעתה באותה עת וכותבת את חוק תקציב הביניים לאותה שנה ספציפית לפי הנסיבות, אם

יש צורך בכך.
יצחק לוי
אבל צריך לקבל חוק, זה לא אוטומטי. בהצעת החוק המונחת לפנינו עכשיו מדובר על

תהליך אוטומטי.
ת' יוקר
כאן יש הצעה שנקבע היום, לטווח ארוך מאד - מדובר בכל זאת בחוק יסוד - מנגנון

אוטומטי שיוצא מתוך הנחה שאפשר שלא יהיה חוק תקציב, אפשר שהכנסת לא תיתן את דעתה

על תכנית הפעולה, על סדרי העדיפויות. אגב, תיאורטית, זה גם יוכל להתגלגל משנה

לשנה. אפשר שהכנסת לא תקבל את החוק במשך כל יושנה, כי היא תגיד: יש חוק נגזר

מהשנה הקודמת, וכך זה ימשיך להתגלגל. אני חושבת שצריך להיזהר מאד מכך. למרות

שמבחינת הממשלה, אם היא לא מצליחה להגיע להסכמה במשא ומתן עם ועדת הכספים של

הכנסת, אולי היא תוכל לומר שגם אם עבר ה-1 באפריל ואין תקציב חדש, זה לא נורא

ואפשר להמשיך לחיות, אני חושבת שמבחינה קונסטיטוציונית אין זה כל כך רצוי לראות

באי-קבלת חוק דבר שבשיגרה.



חיו"ר אי לין;

מה המצב המשפטי הקיים אם לא מתקבל בכלל חוק, לא היק תקציב ולא הוק תקציב

ביניים?
ת' הקר
לשמחתנו, בכל שנות המדינה עוד לא קרה שב-1 באפריל לא היה הוק תקציב, ואני

חוששת מפתיחת פתה לאפשרות שזה יקרה. סעיף קטן (ז) המוצע בסעיף 45 להצעת החוק

המונחת לפנינו אומר שתקציב הביניים ייועד להפעלת שירותים ופעולות שנקבעו בחוק

וקיום התחייבויות המדינה מכוח חוק, חוזים ואמנות, וביתרה תשתמש הממשלה למטרות

שנכללו בחוק התקציב הקודם. את המצב הקיים היום לא בחנו אף פעם בבתי המשפט, כי כפי

שאמרתי, לא הגענו לסיטואציה מעשית כזאת, אבל לפי הדעה המשפטית המתבססת על פסיקה

של בית המשפט, המצב המשפטי כיום הוא כזה: נניח שלא יאושר תקציב. המדינה בכל זאת

תהיה חייבת להמשיך לבצע חוקים ולעמוד בהתחייבויותיה החוזיות, אותן התחייבויות

שאולי אי-אפשר לבטל אותן. אם כתוב, למשל, בחוזה שבהודעה מוקדמת של חודש אפשר לבטל

אותו, הפרשנות הסבירה תחיה בוודאי, שאם אין תקציב, שולהים הודעת ביטול.

היו"ר אי לין;

מאין תמשוך הממשלה את הכסף?

ת' יוקר;

היא תמשוך אותו מתוך כספיה, כי אל תשכח שבמקביל היא ממשיכה לגבות מסים, ולא,
יבואו האזרחים ויאמרו לממשלה
הפסקת להוציא כספים, נא להפסיק גם לגבות מסים. יש

לממשלה הכנסות, קרנות, רזרוות מסויימות, והיא צריכה לעמוד בהתחייבות שאין

אפשרות להתחמק מהן, היינו התחייבויות שלא בשיקול דעת, אלא על פי חוקים, כגון

חוקי תגמולים לנכים.
יצחק לוי
או חוק חינוך חובה.
ת' הקר
כמובן, יתחילו להתווכח אם צריך לצמצם את חינוך החובה למינימום, מה המינימום

וכו'. יש חוקים שהם מאד ברורים.
היו"ר אי לין
,

שמענו כאן מפי גבי הקר נקודה חשובה מאד, שאם לא מתקבל חוק תקציב, לפי דעתה,

הממשלה יכולה להוציא את הכסף על פי התחייבויות מכוח חוק ומכוח חוזים.
ת' הקר
הממשלה תהיה חייבת להפסיק כל פעולה שהיא פעולה בשיקול דעת, לא לחתום

התחייבויות חדשות, ובכל מקרה שהיא יכולה לצמצם פעולות, היה תהיה חייבת לעשות כן,

אבל היא תהיה חייבת להמשיך בכל פעולה שמתחייבת על פי חוקים ועל פי חוזים שהם

עדיין בתוקף.
שי שטרית
גם על פי פסיקה.



ת' הקר;

כמובן, גם על פי פסיקח, מפני שאם הממשלה לא תשלם על פי החוזה, תהיה זכות

לאותו אדם לפנות לבית המשפט ולהוציא פסק דין. אם כן למה לה לממשלה לחכות לפסק

הדין? נניח שמדובר במשכורת. אם הממשלה תחכה לפסק דין שיחייב אותה בפיצוי הלנה,

בכך היא רק תגדיל את ההתהייבות, ולכן היא תשלם כבר קודם. לפי הבנתי, זה המצב

המשפטי הקיים, וסעיף קטו (ז) בסעיף 45 להצעת החוק משקף ממילא את המצב הקיים, אלא
שיש בו תוספת
עשויה להיות יתרה מעבר לזה, וגם בה מוסמכת הממשלה להשינמש למטרות

שנכללו בהוק התקציב הקודם.

באיזון שבין המממשלה לבין הכנסת הממשלה חייבת, מצד אחד, לקיים הוקים והוזים,

ומצד אהר, היא חייבת להזור לכנסת ולקבל את החלטתה וחקיקתה, וזה יוצר אילוץ של שני

הצדדים לדון בקצב המתחייב ולהגיע לאותו הסכמות. לדעתי, המשיק הפרלמנטרי הזה צריך

להתקיים, צריך שתהיה בו גיליוטינה של תאריך, לרוץ של זמן, ובסופו של דבר לא הוכח

שזה תהליך מזיק.

אני עוברת לסעיף קטו (ח) בסעיף 45. עד כמה שאני מבינה, הוא לא קשור לשני

הסעיפים לקטנים הקודמים. הוא אומר מה קורה כשיש חריגה מהתקציב והוא מסמיך את ועדת

הכספים של הכנסת להמליץ בפני מליאת הכנסת על הורדה מהתקציב הכולל של המשרד בסכום

שלא יעלה על כפליים מסכום החריגה. אינני מבינה כל כך את המטרה של סעיף קטו (ח),

מפני שקודם כל הוא יוצא מתוך הנחה שיש חריגות מהתקציב, שאו שמגיבים עליהו או שלא

מגיבים עליהו. לדעתי, זה פתח להבנה לא נכונה. ההבנה צריכה להיות שאסור לחרוג

מתקציב, נקודה.
היו"ר אי לין
במקרים רבים, גם בחוק העונשין, אנו אומרים שאסור לעשות דברים מסויימים ושאם

עוברים על האיסור יש סנקציה. על ידי קביעת סנקציה איננו נותנים הכשרה לאיסור.

נניח שיש רוריגה מהתקציב. האם יש היום בחוק סנקציה כנגד המשרד החורג?
ת' יוקר
היום ההנחה של משרד האוצר היא שאם היתה חריגה - לא חריגה ביודעין - צריך

ללכת מיד לוועדת הכספים של הכנסת ולבקש אישור תקציבי, משמע העברה מסעיף שלא נוצל

או מרזרווה לאותו סעיף שנוצל.

י' צידון;

במלים אחרות, אונסים את הכנסת פוסט-פקטום. נניח שוועדת הכספים לא מאשרת. מה

קורה? ,
ת' הקר
נניח שיש מקרים שבהם ועדת הכספים אינה משתכנעת והיא לא מאשרת את החריגה וגם

רוצה ללמד לקח. ההצעה המונחת לפנינו היא שוועדת הכספים של הכנסת תמליץ על הורדה

מהתקציב הכולל של המשרד בסכום שלא יעלה על כפליים מסכום החריגה. ראשית, השאלה היא

אם איו לקבוע גם כאו אותו מגבלות, היינו ובלבד שזה לא פוגע בביצוע חוק, חוזה ופסק

דין.
היו"ר אי לין
זה בשיקול דעתה של הוועדה.



ת' הקר;

אם החריגה מתגלה בסוף השנה, יכול להיות שאין כבר ממה להוריד, אבל אם זה קורה

בתחילת השנה, ועדת הכספים יכולה להמליץ על קיצוץ תכנית פעולה מסויימת, כשאין

הקיצוץ פוגע בביצוע חוקים או חוזים קיימים, והכנסת מאשרת את הקיצוץ. במקרה זה

לממשלה אין מה להגיד. נאמר שלפי סדרי העדיפויות שנקבעו בתחילת חוק התקציב צריך

לבנות כך וכד בתים לעולים, והכנסת מחליטה שצריך לבנות פחות בתים. שאלתי היא במי

תפגע הסנקציה הזאת בסופו של דבר, במשרד או באזרחי המדינה. בהנחה שהכוונה איננה

לפגוע בביצוע של חוקים וחוזים קיימים, זה פוגע בתכניות פעולה ארורות של מתו

שירותים, בניית בתים, סלילת כבישים, תמיכה בגופים חיצוניים וכו'.

היו"ר אי לין;

הפגיעה יכולה להיות גם בסעיפים איורים, כגון צי הרכב ונסיעות לחוץ-לארץ.

ת' הקר;

בהנחה שהנסיעות להוץ-לארץ אינן נסיעות להנאת הפקידים אלא נסיעות היוניות, אני

אומרת שוב שהפגיעה תהיה בפעולות חיוניות של המשרד. צריך להביא בחשבון שבדרך כלל

הפגיעה לא תחיה בסעיף שבו דורגו, כי הסעיף הזה כבר נוצל, אלא בפעולה אחרת, אולי

באגף אחר.

היו"ר אי לין;

הטיעון ברור לגמרי, אבל המסקנה מהטיעון הזה היא שהמשרד חרג ובעצם הוא לא נושא

באחריות, כי מה הסנקציה שאפשר להטיל היום נגדו?
ת' הקר
בחוק יסודות התקציב קבענו לפני מספר שנים שעובד מדינה - כולל החשב או עובד

שעקף את החשב וחרג ללא אישור - שפעל בניגוד לחוק התקציב או קיבל עובדים בניגוד

לתקן כוח האדם וכו', אשם בעבירת משמעת, ואת העובד הזה אפשר להעמיד לדין. במקרה

זה אנחנו פוגעים באמת בעובד שעשה את המעשה, ולא בפעולות המשרד.

י י צידון!

ואם השר הוא שנתן את ההוראה לאותו עובד?

ת' הקר;

באותו חוק יסודות התקציב אכן נתקלנו בבעיה שאי אפשר להעמיד עובד לדין אם הוא

פעל לפי הוראה מפורשת של השר. כתבנו זאת כי אמרנו שהשר לא כפוף לדין משמעתי.

הסנקציה של השר היא במסגרת הפרלמנט.

היו"ר אי לין;

מדובר רק בסנקציה משמעתית.

ת' הקר;

סנקציה משמעתית כוללת הורדת משכורת, פיטורין. זה יכול להיות מאד חמור.
היו"ר א' לין
איננו עוסקים רק בעקרונות, אלא אנחנו גם יודעים מה קורה בפועל.

גב' הקר ת<ארה לפנינו את המצב המשפטי הקיים היום, על שני חלקיו: ראשית, מה

קורה כשאין בכלל הוק תקציב, לא חוק קבוע ולא חוק ביניים. כפי שהעירה גבי הקר, עד

כה לא הגענו למצב הזה, אבל אם נגיע אליו, יש תשובה: צריכים לבצע חוקים והסכמים,

וייתכן שתהיה גם פסיקה, וזה יוצר את הלחץ שמחייב להגיע להסכמה. החלק השני מתייחס

לסנקציה לגבי משרד שחורג. היום משרד האוצר נוקט יוזמה ואומר: הוצאת יותר מדי

בסעיף זה, נבקש בוועדת הכספים הורדה מסעיף איור, ואז ועדת הכספים מצביעה ומחליטה

באיזה סעיף בדיוק להוריד. שני הדברים אינם קשורים בהכרח.

הנושא הראשון נועד לוות תשובה לשיטת משטר שונה מזו הקיימת היום. בשיטת המשטר

הקיימת היום יש לכל ממשלה קואליציה, רוב בכנסת. האפשרות של כנסת לעומתית לא

קיימת, לפחות עקרונית, שכן הממשלה נהנית מרוב של חבר< הכנסת. בשיטה המוצעת עכשיו

יש אלמנט חדש, לא הכרחי, אבל אפשרי במקרים חריגים. מאיור שראש הממשלה נבחר בנפרד

והכנסת נבחרת בנפרד, אם תהיה כנסת לעומתית שתרצה להכשיל את הממשלה, הדרך הטובה

ביותר היא לא לאשר את חוק התקציב. הסעיף המוצע נועד בעצם לתת וזשובה לאפשרות הזאת.

השאלה העומדת בפנינו היא אם המצב המשפטי הקיים נותן תשובה לא רק לגבי שיטת המשטר

הקיימת היום, אלא גם לגבי שיטת משטר שונה הגלומה ביסוד הצעת החוק שלפנינו.

י י צידון;

אתייחס למשטר הקיים לעומת המשטר המוצע ולהשוואות שגברתי עשתה.
ת' הקר
האמת היא שלא התייחסתי לשאלה הזאת. קשה לי לדמיין את הסיטואציה הזאת.
היו"ר אי לין
אבל לזה נועד החוק.
י' צידון
מבחינה מעשית, בממשל החדש לא קיים חשש שאפשר יהיה להתקיים לאורך ימים בלי

תקציב, וזאת בגלל גורמי אינפלציה, הוזים, התקשרויות חדשות, פיתוח, גידול. בגלל כל

אלה ממשלה לא תוכל לתפקד לאורך ימים בלי תקציב. הייתי אומר שמדובר כאן בהורדת

ידיים לתקופה מסויימת שצריכה להסתיים או בחקיקת חוק וזקציב, שהוא פשרה בין השניים,

או בתהפזרות הכנסת והתפטרות ראש הממשלה והליכה לבחירות חדשות. זה באשר למקרה יוצא

הדופן של כנסת לעומתית. אני בהחלט לא רואה את האפשרות ההיפוטטית שמצב כזה יימשך

עד אבסורדום. מבחינה מעשית מצב זה אינו יכול להימשך אלא תקופה מוגבלת מאד.

אני חבר כנסת חדש ונכחתי בקבלת שני חוקי תקציב בלבד. לדעתי, זה מספיק. מה

שראיתי זה אינוס עצום של האינטלקט של חברי הכנסת ושל הממשלה. חוק הוזקציב בא לכנסת

מאוחר מאד, יש בו הרבה מאד סעיפים. מניחים לפנינו מין ארגז כזה יומיים לפני כן.

כדי שחבר כנסת יוכל ללמוד את כל הסעיפים ולהתיייוס אליהם ברצינות, דרושה לו הצי

שנה. גם בהוק התקציב וגם בתקציב הביניים יש אינוס עצום. לכן דרוש כלי שמאפשר

דחיה לתקופה מסויימת, אפילו בכנסת שאינה לעומתית. לאחר ששמעתי את דבריה של גבי

הקר, נראה לי שסעיף זה בהצעת החוק אינו סותר לא את החוק ולא את הנהלים הקיימים,

אלא רק משפר את המצב.

אשר לחריגה מהתקציב, הבעיה איננה חוקית. הבעיה היא השר. בהצעת חוק זו נותנים

בידי הכנסת כלי שמאפשר לה לא רק לעשות "נו, נו, נו" לאותו שר שחרג מהתקציב -

וכולנו מכירים שרים שהם טובים בכך שהם חורגים - אלא גם להניף מעליו שוט מסויים.



בסיכומו של דבר, דבריה של גבי הקר שכנעו אותי שסעיף 45, כפי שהוא מנוסח

בהצעת ההוק, איננו יוצר מצב בלתי אפשרי מבחינת תפקוד משרד האוצר. הייתי רוצה
לשאול אותך רק שאלה אחת
האם דעתך כדעתי?

היו"ר א' לין;

גבי הקר תשיב לכל ההערות והשאלות ביחד.

יצחק לוי;

בישיבות קודמות הצעתי להגביל את סעיף קטן (ו) בזמן. אינני חושב שאפשר

להשאיר סעיף כזה פתוח. נכון שמדובר בחשש מאד רחוק, במצב נדיר, ואנו מקווים

שכפי שלא קרה עד היום שלא הגישו חוק תקציב עד ה-1 באפריל, כך זה לא יקרה גם

בעתיד; אף על פי כן חוק יסוד צריך להתייחס לכל המצבים, ומכיוון שכך לא ייתכן

שהוא יאפשר מציאות של כנסת וממשלה בלי תקציב. לכן צריך להגביל את סעיף קטן (ו)

בזמן, בין בחודש, בין בחודשיים ובין בשלושה חודשים, ואם חלפה תקופה זו ולא

התקבל חוק תקציב, הכנסת מתפזרת וראש הממשלה מתפטר. המדינה אינה יכולה להתקיים

בלי חוק תקציב.

היו"ר אי לין;

אינך חושב שאתה יוצר תמריץ לכנסת להפיל את הממשלה בדרך זו?

יצחק לוי;

יכול להיות, אבל אני חושב שהמצב הגרוע והחמור יותר הוא שהמדינה תישאר בלי

חוק תקציב למעלה משלושה הודשים. במקרה כזה הנזק הלאומי גדול יותר, ועל כן

הייתי מגביל את סעיף קטן (ו) בשלושה חודשים.

אשר לסעיף קטן (ז), כדי שתהיה סנקציה גם לגבי שר האוצר או ראש הממשלה וגם

לגבי חברי הכנסת, הייתי מתיר להם להוציא רק מה שמתחייב על פי חוק, כי אנו

רוצים ללחוץ על ראש הממשלה ועל הכנסת להגיע להסכם.

היו"ר אי לין;

זה גם על פי המצב המשפטי כיום.

יצחק לוי;

בדיוק, לכן הייתי מוחק את הטיפה של סעיף קטן (ז) האומרת: "ביתרה תשתמש

הממשלה רק למטרות שנכללו בחוק התקציב הקודם". חשוב שראש הממשלה והכנסת יידעו

שהם לא יוכלו לממש שום תכנית ושום פעולה, מלבד תשלום משכורות ותשלומים

המתחייבים מחוזים וחוקים, וממילא שני הצדדים יצטרכו לשבת ולהגיע להסכמה ביניהם

לגבי חוק תקציב, ואם אינם מגיעים להסכמה, הם מתפזרים.

לסעיף קטן (ח). מדוע אנחנו תופסים טרמפ על חוק היסוד החדש כדי לתקן ענין

זה? מה זה קשור בכלל לממשל החדש? זה ענין שעומד בפני עצמו, ולכן הייתי מציע

להוציא אותו מכאן.
היו"ר אי לין
סעיף קטן (ח) נועד לחזק את כוחה של הכנסת.
צחק לו
לא, א<ננ< רואה בו חיזוק כוחה של הכנסת. כתוב כאן "חרג משרד ממשלת<

מהתקציב שאושר לוי/ והכוונה היא לחריגה מהתקציב הכולל, ולא מסעיף בתקציב.

ת* הקר;

זה לא ברור מהנוסח שמונח לפנינו.
יצחק לוי
אם משרד חורג מסעיף מסויים בתקציבו, זה אמנם דבר שהוא נגד החוק, אבל אפשר

לתקן אותו על ידי שלוקחים כסף מסעיפים אחרים בתקציב אותו משרד, ואין נזק כספי

למדינה. אולי נגרם נזק לתכניות המשרד, אבל מכסים את החריגה בסעיף מסויים על

ידי כסף המצוי בסעיף אחר של המשרד. אני מבין שסעיף קטן (ח) מדבר על חריגה

מהתקציב הכולל.

ת* הקר;

אבל אז אין משמעות להורדה מהתקציב, כי התקציב כבר נגמר.

יצחק לוי;

זח בדיוק מה שאני רוצה לומר. לכן אני לא מבין את הסעיף מעיקרו. אם כן,

אני טוען שני דברים: ראשית, סעיף קטן (ח) אינו קשור לשינוי שיטת הממשלה. אולי

הוא נותן מעט חיזוק לכנסת, אבל הוא לא משמעותי. שנית, זאת הוראה שלא נוכל לבצע

אותה, כי תמיד נגיע לחריגה בסוף שנת תקציב, ובשלב זה אין כבר משמעות להורדה.

גם אם תאמר, אדוני היושב ראש, שהכוונה כאן להורדה מהתקציב של השנה הבאה, אין

לזה משמעות.

היו"ר אי לין;

הכוונה היא להטיל אחריות על השר.

יצחק לוי;

אבל אין לזה משמעות מעשית.

אני מסכם את הצעותי; א. להגביל את סעיף קטן (ו) בזמן; ב. למחוק את הסיפה

של סעיף קטן (ז) המתחילה במלים "ביתרה תשתמש הממשלה"; ג. למחוק את כל סעיף קטן

(ח).

מי וירשובסקי;

אני מצטרף כמעט באופן מוחלט לדבריו של חבר-הכנסת לוי. אין ספק שאם לא

נגביל את סעיף קטן (ו) בזמן נכניס נורמה שהמדינה יכולה להתקיים בלי תקציב. אני

הייתי מחזק את חוק התקציב כמסמך העליון של מדיניות הממשלה לפחות במשך שנה אחת,

ואולי צריך לחשוב על תקציב שנתי פלוס תקציב רב-שנתי לשלוש עד חמש שנים.



ת' הקר;

יש בו אלמנטים כאלה. ההרשאה להתחייב היא אלמנט רב-שנת<.

מי וירשובסקי;

אין כל ספק שצריך להגביל את (ו) בזמן.

לגבי סעיף קטן (ז) סיפה, אנהנו יכולים להגיע למצב שתהיה הקפאה של כל

הפעילויות, ולא תהיה אפשרות לשנות דברים שהיו טובים לשנה הקודמת ולא לשנה

שלאהר מכן. אני חושב שזה דבר מנוגד לעיקרון של תקציב שנתי של מדינה עם מדיניות

מגובשת.

אשר לסעיף קטן (ה), אני בהחלט בעד זה שתהיה סנקציה לגבי משרד ממשלתי

שחורג, ואני אף הייתי מכניס אותה לחוק היסוד הזה. בנקודה זו אני חולק על חבר-

הכנסת לוי שהציע למחוק את סעיף קטן (ח). יחד עם זה, אינני חושב שהפתרון המוצע

כאן הוא פתרון טוב. מדובר בחריגה בסכומים רציניים, כך שקיצוץ בסעיף הרכב או

בסעיף של נסיעות לחוץ לארץ לא יכסה את החריגה, אלא יהיה צורך לקצץ בסעיפים

משמעותיים יותר, ומי יסבול מכך? יסבול מכך ציבור ספציפי. אם היתה, למשל, תכנית

לבצע ביתר שאת חוק חינוך לילדים חריגים באותה שנה, ופתאום צריכים לקצץ סכום

גדול מתקציב משרד החינוך והתרבות, הפגיעה תהיה באותו ציבור ספציפי.

היו"ר אי לין;

ואם הקיצוץ ייעשה ספציפית על ידי ועדת הכספים, בסעיפים מיוחדים? צריך

לזכור שלא מדובר כאן בחובה, אלא במתן סמכות. הבאת לדוגמה חוק מיוחד וחשוב. למה

שוועדת הכספים תקצץ באותו סעיף? היא תמליץ לקצץ היכן שזה כואב. על אף שכל

הנסיעות לחוץ-לארץ חיוניות, אני, למשל, הייתי מקצץ בסעיף הנסיעות לחוץ-לארץ.

עבדתי עשר שנים בשירות המדינה, ומרצוני החופשי לא נסעתי פעם אחת לחוץ לארץ על

חשבון המדינה.

חבר-הכנסת לוי, אודה לך אם תמלא את מקומי למספר דקות.

מי וירשובסקי;

היושב ראש לא נסע לחוץ-לארץ והוא חריג, ואין לי אלא להרכין את ראשי הכסוף

בפני גדולתו, אבל לדעתי סעיף הנסיעות לחוץ-לארץ, בהשוואה לחריגות שעליהן אנו

מדברים, הוא לא משמעותי. אני גם לא יודע מה אפשר להשיג על ידי האמצעי המיכני

הזה של קיצוצים יותר גדולים מסכום החריגה. חבר-הכנסת צידון - אני פונה אליך

בתור הנציג היחיד של מגישי הצעת החוק הנוכח כאן עכשיו - לו היית מציע סנקציות

משמעתיות נגד השר, הייתי מקבל את זה בהחלט.

מ"מ היו"ר יצחק לוי;

איזו סנקציה נגד השר היית מציע, למשל?

מי וירשובסקי;

אם שר חרג מעבר לסכום מסויים, לדעתי, הוא איננו כשיר למלא את תפקידו כשר

והוא צריך להתפטר. זו הסנקציה האפקטיבית היחידה שאני רואה לנגד עיני, ויש לה

גם בסיס הגיוני, כי אם יש למשרד תקציב של 100 מיליון שקל, למשל, והוא חורג

ממנו ב-20 מיליון שקל בשנה נורמלית בה לא היה פיחות, הוא נכשל בתפקידו. השאלה

היא אם נהיה מוכנים לקבל את הקונספציה הזאת ולהכניס אותה לחוק.



מ"מ ה<ו"ר יצחק לו*;

היכן ראית אצלנו נורמה שמי שנכשל בתפקידו מתפטר?ה

מי ו<רשובסק<;

הרי מציעי הצעת החוק חדשניים, ואם הם יבואו עם בשורה כזאת, זה *ה*ה גם

שוט מעל השרים ותהיה גם סמכות בידי הכנסת לפעול, אבל אינני חושב שקיצוץ עד

כפליים מסכום החריגה הוא אפקטיבי. לדעתי, זה יזיק לתכניות פיתוח ולתכניות

אחרות של הממשלה והביצוע בשטח יהיה מגוחך ולא רציני. יש אפשרות אחרת, והיא

ללכת בדרך של הסנקציה האישית נגד השר.

י י צידון;

האפשרות של סנקציה אישית קיימת תמיד. במקרה הזה ראש הממשלה יכול לפטר את

השר.

מי וירשובסקי;

ראש הממשלה יכול היום לפטר שר, אך עובדה שהוא לא פיטר שר עד היום והוא גם

לא יעשה זאת בעתיד,

י ' צידון;

עד היום הוא לא פיטר שר משום שהיתה קואליציה.

מי וירשובסקי;

אני מתנגד לסעיף קטן (ח) כמות שהוא, ואם הוועדה תחליט להשאיר אותו, אציע

סעיף אלטרנטיבי שיקבע סנקציות כנגד השר, ואם אפשר להוכיח אשמה אישית של פקיד,

כגון מנכ"ל, ראש אגף התקציבים או החשב הכללי, הוא יועמד לדין משמעתי.

י י צידון;

אני אומר בשם מציעי החוק שאני מסכים לקבל הצעה. אני רוצה לראות הצעה

אלטרנטיבית לסעיף קטן (ח).

מי נפאע;

ראשית, אני שותף לדעתו של חבר-הכנסת צידון בקשר לקושי בלימוד הצעת התקציב

וערימת הספרים. זה דבר קשה מאד, ואני מסכים בהחלט שאונסים את הכנסת. אין לי כל

הצעה איך להקל עלינו לקלוט את הדברים ולקבוע עמדה שתורמת באמת.

שנית, אני רוצה לשאול מה מטרת התיקון, מה פסול במצב הקיים. אני חושב

שסעיף קטן (ו) מחליש את כוחה של הכנסת. אם אין מנוס, אני מוכן להשאיר את (ו)

תוך הגבלתו לתקופת זמן מוגדרת.

בקשר לסעיף קטן (ח), אני חושב שהוא מחזק את כוחה של הכנסת, אבל אני לא

יכול לסמוך על זה שהמלצת ועדת הכספים תשפר את המצב. אני בטוח שמי שייפגע

מהסנקציות זה הציבור ולא המשרד. לכן גם אני מתלבט. אני תומך בדעתו של חבר-

הכנסת וירשובסקי שיש לקבוע סנקציות נגד שר או נגד מישהו אחר, אבל לא נגד כל

הציבור שהמשרד משרת אותו.
היו"ר אי לין
אני חושב שהצעתו של חבר-הכנסת וירשובסקי לקבוע בסעיף קטן (ח) שאם היתה

חריגה מעבר לסכום מסויים הסנקציה תהיה פיטורי השר היא הצעה טובה אם רוצים

להכשיל את הרווק. בדרך זו נקומם מיד את כל השרים נגד החוק.

אי אבוחצירא;

כלומר, אדוני היושב ראש, אתה מחפש עכשיו את האצבעות שיורמו בעד הצעת

החוק, ולא את ההגיון הטוב של החוק.

במציאות הקיימת של צורת השלטון, הסיכויים שראש ממשלה יהיה במיעוט בכנסת

במשך תקופה ארוכה מאד הם יותר קלושים. עובדה שמאז קום המדינה ועד היום הזה

עוד לא קרה שחוק התקציב לא אושר. לעומת זאת במצב שיהיה אם יתקבל החוק הזה

הסיכויים שלא תהיה אפשרות להשיג רוב לאישור התקציב יהיו גדולים יותר יחסית.

אנחנו יכולים לקחת דוגמה מהחוק הישראלי בדבר בחירת ראשי ערים. יכול

להיווצר מצב שראש העיר נבחר והוא נשאר במיעוט במועצה, והחוק קובע שהוא יכול

להוציא את החלק השנים-עשר של התקציב הקודם, ואם הוא לא מצליח בסופו של דבר

להגיע לאישור התקציב במועצת העיריה, יש סמכות לממונה על המחוז. אם אני זוכר

נכון, הממונה על המחוז מכתיב בעצם את התקציב. מה היינו יכולים לעשות במצב כזה

במסגרת חוק היסוד שאנו דנים בו עכשיו? וכי יש לנו האמצעים האלה של הממונה על

המחוז וועדה קרואה? כלומר, הסיטואציה יכולה להיות דומה, אבל הפתרון ברשות

המקומית אינו יכול להיות אותו פתרון לגבי הממשלה.

מכאן אני מגיע למסקנה שאליה הגיעו רוב הדוברים לפני, שמציעי הצעת החוק

חייבים להגביל את סעיף קטן (ו) בזמן. אולי אתה וגאמר שהוראה כזאת עלולה להפחית

את סיכויי קבלתו של החוק, כי אם חברי הכנסת, שאינם אוהבים להתפזר, יידעו שבכל

פעם שתתעורר בעיה כזאת תצטרך הכנסת להתפזר, הם יעדיפו שלא לתמוך בחוק. אולם

אם תלך על פי ההגיון של הענין, אתה חייב להגביל את (ו) בזמן, כי לגבי הממשלה

אין ממונה על מחוז ואין ועדה קרואה, כפי שיש לגבי רשות מקומית. איזה פתרון

יכול להיות במקרה זה, להעביר לנשיא המדינה את הסמכות לקבוע את תקציב המדינה?

היו"ר אי לי ן;

לכמה זמן אתה מציע להגביל את סעיף קטן (ו)?

א* אבוחצירא;

לשלושה חודשים מקסימום. בלתי אפשרי לקבוע תקופה ארוכה יותר. מה היתרונות

של הצעה זו? ראשית, כאשר קובעים שאם חלפו שלושה חודשים ולא נתקבל חוק תקציב

הכנסת מתפזרת, או שהממשלה נופלת ואז הכנסת מתפזרת, יש סיכוי הרבה יותר גדול

שהרוב בכנסת והממשלה יגיעו להבנה לגבי חוק התקציב, דווקא משום שחברי הכנסת

אינם אוהבים להתפזר ומשום שהממשלה לא תרצה להתפטר. אם סעיף קטן (ו) יישאר כמות

שהוא, הסיכויים להגיע לפשרה הם אפסיים, מפני שהחוק אינו מחייב את הכנסת בשום

דבר, האינטרס של הרוב בכנסת הוא לא לאפשר לממשלה לתפקד ולהראות לציבור שהיא

נכשלה טוטאלית. החוק בנוסח המוצע מאפשר לכנסת להכות את הממשלה תקופה בלתי

מוגבלת, עד שהיא עצמה מתמוטטת, ואז הכנסת תלך לבחירות כי לא תהיה ברירה, אבל

מצבה בציבור יהיה יותר טוב ממצבו של אותו ראש ממשלה שקיבל רוב בציבור בשעתו.

לכן מציעי הצעת החוק עצמם צריכים להיות מעוניינים בהגבלת סעיף קטן (ו) בזמן

ולקבוע גם סנקציה למקרה שלא מתקבל הוק תקציב בתקופה האמורה.



אשר לסעיף קטן (ז), אני מסכים לדעתו של חבר-הכנסת לוי שיש למחוק את

הסיפת. אין כאן חיזוק של הכנסת מול הממשלה. נותנים לממשלה יותר כוח ומאפשרים

לה להוציא לא רק את החלק השנים עשר של התקציב, אלא גם עודפים וכדומה. בכך

נוקטים עמדה בדברים שלא צריך לקבוע בהם עמדה בחוק.

לגבי סעיף קטן (ח), אם אתם רוצים להטיל סנקציה על שר או על משרד שחרג,

ראשית, בחוק התקציב יש כמה סעיפים - ואנחנו עוסקים עכשיו בזה בוועדת הכספים -

המטילים, בעיקר על הפקידות, עונשים על דברים מהסוג הזה, לרבות התייחסות

לדברים כאלה כאל עבירה פלילית.

היו"ר אי לי ן;

על חריגה מהתקציב יש ענישה משמעתית בלבד, לא פלילית.

א* אבוהצירא;

למשל, אם משרד ממשלתי, או גוף מתוקצב על ידי המדינה חותמים הסכם עבודה עם

עובדים בניגוד למה שסוכם, מתייחסים לזה כאל עבירה פלילית.

היו"ר א' לין;

כמו הברת החשמל, למשל? זה משהו אחר.

א' אבוחצירא;

אני מדבר על כך שיש עכשיו בהוק התקציב כמה סעיפים הקובעים שהחלטה כזאת של

פקיד גבוה, היא עצמה מהווה עבירה.
היו"ר אי לין
נשמע אהר כך מהיועצת המשפטית מה המצב החוקי.

מי וירשובסקי;

אגב, לפי פקודת העיריות גזבר העיריה מחוייב באופן אישי.

אי אבוחצירא;

האוצר מציע עכשיו, למשל, סעיף חדש לפיו רשויות נתמכות על ידי המדינה

שמקבלות הלוואה אינן יכולות לשעבד הכנסות עתידיות שלהן.

המציעים רוצים להטיל עונש על משרד ממשלתי שחרג מתקציבו. כפי שאמר חבר-

הכנסת לוי, העונש מוטל עליו בסוף שנת התקציב, כשמגלים שהוא חרג.

היו"ר אי לי ן;

מדובר גם על חריגה מסעיף הוצאה במהלך השנה.

אי אבוחצירא;

אני מציע לך לנטוש מהר את הרעיון הזה. לשר יש, למשל, 100 מיליון שקל

בתקציבו, המחולקים על פי סעיפים שהוא כשר בנה אותם בהסכמה ובאישור. באמצע השנה

הוא מחליט להעביר כסף מסעיף נסיעות של עובדי המשרד, למשל, לסעיף של תמיכה

במפגרים.



היו"ר אי לין;

השי- לא יוכל לעשות זאת אלא בא<שור ועדת הכספים.
אי אביחצירא
כל ההעברות מסעיף לסעיף הן באישור ועדת הכספים, אבל לא על הריגה כזאת ארגה

רוצה להעניש את השר, אלא על חריגה מהתקציב הכולל.

היו"ר אי לין;

רוצים להטיל סנקציה - לא ענישה - על חריגה מחוק התקציב. אם שר מעביר

כספים מסעיף לסעיף בלי לקבל אישור מוועדת הכספים, זו חריגה מחוק התקציב.

ת' הקר;

למה זה שייך לחוק הזה? אני עוד יכולה להבין איכשהו מדוע חריגה מהמסגרת

הכוללת שייכת לחוק היסוד הזה.

אי אבוחצירא;

אדוני היושב ראש, אני חושב שלא לזה התכוונתם כאשר ניסחתם את הסעיף הזה.

הי וייר אי לי ן;

נתייחס למקרה שהמשרד חרג מסעיף הוצאה כלשהו ולא קיבל את אישור ועדת

הכספים.

יצחק לוי;

מה הנזק שנגרם למדינה?

אי אבוחצירא;

אל תתייחס בכלל לחריגה כזאת. זה מתבצע יום יום בכל משרדי הממשלה, ואצביע

עכשיו על פטנט טוב יותר שהשרים משתמשים בו. נניח שהממשלה מחליטה שכל משרד

ממשלתי יקצץ מתקציבו 3%. יש ויכוח, אבל בסופו של דבר מאשרים זאת. מה עושה שר

שרוצה להראות שהוא אינו יכול לקצץ בתקציב משרדו? והרי השר הוא שמביא את הצעת

הקיצוץ. שר העבודה והרווחה, למשל, , מציע לקצץ דווקא בסעיפים הקשים והכבדים

ביותר, והאוצר מאשר את הרשימה שהוא מקבל מהשר. חודשיים לפני תום שנת הכספים

נגמר התקציב בסעיף החשוב הזה, ואז האוצר רץ אחרי השר לתת לו את הכיסוי. האוצר

נאלץ לתת לו להשתמש ברזרווה שלו לכיסוי הסעיפים האלה, כי איך ייתכן לסגור,

למשל, מוסד לילדים מפגרים?

העברה מסעיף לסעיף בחוק כבד כמו זה שאנו דנים בו, שהוא מעין חוקח, זה

"פינטס" שאסור להכניס לכאן. אתם התכוונתם לחריגה גדולה וכוללת, כלומר ניתן

למשרד תקציב של 100 מיליון שקל, למשל, והוא חרג ממנו ב-10 מיליון שקל. החריגה

הזאת מתגלה בסוף שנת התקציב, והעונש המוצע כאן הוא שוועדת הכספים תוכל להמליץ

על הורדה מהתקציב עד כפליים מסכום החריגה. ממה ההורדה? ההורדה יכולה להיות

מהתקציב הבא. האם זה עונש, זו סנקציה שפוגעת? אין לזה כל משמעות.



מבח<נת המציעים עדיף להוציא את הסעיף הזה, כי למה להם להסתבך? זה מוקש.

תתייחסו לנושא זה לא במסגרת חוק היסוד, אלא כאשר יובא חוק התקציב. שם אתם

יכולים להכניס את כל המגבלות. אם אתם רוצים לכלול נושא זה במסגרת חוקה, אתם

צריכים לקבוע סנקציה, והסנקציה המשמעותית היחידה היא לגבי השר הממונה, שהרי

אינכם מחפשים את הפקיד הקטן שקיבל את ההוראה, אלא את מ< שמבצע את המדיניות.

ומה הסנקציה האמיתית, שלא תיראה ילדותית או מגוחכת, שאפשר להט<ל על השר? האם

תאסרו עליו להיכנס ללשכתו חמישה ימים בשבוע, לבוא לחמש ישיבות ממשלה, או

לצאת לחוץ-לארץ במשך חודש-חודשיים? כל סנקציה מעין זו תחיה בדיחה. אם אתם

מחליטים להשאיר את הסעיף הזה, הסנקציה המשמעותית היחידה כלפי שר כזה היא, כפי

שאמר חבר-הכנסת וירשובסקי, שראש הממשלה יהיה חייב לפטר אותו.

אם כן, אתם צריכים לבחור בין שתי אפשרויות: או למחוק את ההוראה הזאת

ולהתייחס לענין במסגרת חוק התקציב, שהרי לאחר קבלת חוק זה נצטרך לעסוק בחוק

התקציב; או לכלול את ההוראה הזאת במסגרת חוקה, אבל תוך קבלת הצעתו של חבר-

הכנסת וירשובסקי לקבוע את הסנקציה נגד השר.

ש* ג וברמן;

אני קצת אפיקורוס לגבי ההצעה שעומדת לדיון, וזאת מטעמים עיוניים-

עקרוניים. מדובר במצב שבו הרוב בכנסת אינו מספיק חזק כדי להפיל את הממשלה -

אי ן רוב של 70 חברי כנסת - אבל די בו כדי לא לאפשר חקיקת חוק תקציב. במצב זה

הסנקציה נופלת על הממשלה שהיא לא "אשמה" בסיטואציה הזאת, ואם יש פה מחדל,

המחדל הוא של הכנסת, ולא של הממשלה. לכן לא "מגיעים" עונש או סנקציה לממשלה.

כלומר, יש כאן מצב של IMPASSE , שפתרונו הוא משבר פוליטי. המסקנה הנובעת מתוך

כל החוק חיא התפזרות של הכנסת. יש כאן מאבק שאי אפשר לפתור אותו, והעם צריך

לבחור ולהחליט במי הוא תומך, בראש הממשלה או ברוב של הכנסת.

לפי השקפתי, הפתרון המוצע בסעיף זה הגא לא נכון מבחינה הגיונית, משום

שחזקים דבריה של חברתי גבי הקר, שאסור לשבור את הנורמה שהממשלה מוציאה כספים

אך ורק על פי חוק, וזאת מהנימוקים שהיא הביאה ושלא אחזור עליהם.

אני עובר לסעיף קטן (ח) וגם לסעיף קטן (ז). הסנקציה המוצעת כאן פגומה
מהנימוקים הבאים
יש חוק שהכנסת העבירה, חוק התקציב, והיתה חריגה מאותו חוק.

מציעים לרפא את חחריגה על ידי חריגה אחרת, מאת ועדת הכספים. אני קורא לזה

"חריגה.", כי את חוק התקציב אפשר לתקן על ידי חוק אחר. כלומר, אם הרוב בכנסת

דעתו אינה נוחה ממעשי הממשלה, הכנסת מדברת כלפי הממשלה וכלפי העם בלשון של

חוק, לא בלשון של החלטות ומעשים, ובוודאי לא בלשון החלטות של ועדת הכספים של

הכנסת, מפני שמאד אפשרי שאותו רוב בוועדת הכספים - ועל זה מדובר - לא תהיה לו

מקבילה במליאה.

כך נוצר מצב שיש חוק שאושר על ידי הרוב של הכנסת, ובאה ועדת הכספים

ומאזנת את החריגה של הממשלה על ידי חריגה אחרת, והרי TWO WRONGS DO NOT MAKE

ONE RIGHT. לעניות דעתי, הדרך הפתוחה בפני הכנסת היא לחוקק חוקים שיחייבו את

הממשלה. אי אפשר לצמצם את התקציב או להרחיבו על ידי החלטות של ועדת הכספים,

אלא אפשר לעשות זאת בדרך של חוק, או בדרך הקבועה בתוך מבנה חוק התקציב, וזו

העברה מסעיף לסעיף, כפי שהדבר נעשה הלכה למעשה. לעניות דעתי, הפתרון של משבר

פוליטי צריך להיות פתרון פוליטי ולא פתרון של ענישה או סנקציה.



אני מבקש להעיר העהה מתודית. הצעת חוק זו באה לתקן את חוק יסוד: משק

המדינה. נדמה לי שטוב תעשה ועדת החוקה, חוק ומשפט אם היא תשתף בדיונים בסעיף

זה את ועדת הכספים של הכנסת. הנושא עלה בשבוע שעבר בוועדת הכנסת. נכון שוועדת

החוקה, חוק ומשפט היא המופקדת על הכנת חוקי יסוד, אבל בנושא זה היה רצוי מאד

לשתף את ועדת הכספים של הכנסת.
י' צידון
אני חושב שאנחנו מגזימים מאד בענין הזה.
היו"ר אי לין
אני רוצה להביע עכשין את דעתי האישית. אני מקבל את מה שאמרו כאן החברים,

שאם מגיעים למצב שבו אי אפשר להעביר חוק תקציב, מצב זה צריך להיות זמני, ואם

לאחר תקופת זמן קצובה - נאמר שלושה חודשים - אין פתרון, התוצאה היא הליכה

לבחירות חדשות הן לכנסת והן לראש הממשלה. אישית אני חושב שזו גישה נכונה,

ובסופו של דבר היא תבטיח שכן יהיו חוקי תקציב.

אם הולכים בדרך זי, הרי שלפחות במשך תקופת שלושת החודשים צריך לאפשר הנעה

סדירה וחוקית של הממשלה והמדינה, והייתי אומר שמה שכתוב בענין זה בהצעה הוא

בחלט בסדר. אם מדובר על מצב נמשך, בלתי מוגבל בזמן, שבו מאפשרים להוציא אחד

חלקי שנים-עשר של התקציב הקודם בערכים ריאליים, תוך מתן קדימות לביצוע הוקים

והסכמים ולאחר מכן היתרה על פי מה שהוחלט, יש בעיה; אבל אם קובעים תקופת זמן

קצובה של שלושה חודשים, המצב שונה.

אי אבוחצירא;

סעיף זה משקף את המצב הקיים היום.

היו"ר אי לין;

לא, המצב המשפטי הקיים היום אינו בהיר. החוק הקיים אומר שצריך לבצע חוקים

מכוח החבות המוטלת על פי אותם חוקים. אם קובעים תקופה של שלושה חודשים, הענין

צריך לרוץ בצורה מסודרת בתקופה זו, כשיש עיגון חוקי ברור לפעולות.

אי אבוחצירא;

למעשה זו תהיה תקופה של חמישה חודשים, כי נותנים תקופה של שלושה הודשים

על פי החוק הזה, ולאחר מכן הולכים, לבחירות, משמע שהעניין יימשך עוד חודשיים

לפחות.

הי וייר אי לין;

ברגע שאנחנו קובעים שאם לא מתקבל חוק כעבור שלושה חודשים מתפזרות גם

הכנסת וגם הממשלה, יש להניח שהמצב החריג הזה הופך להיות מאד מאד חריג, ובמצב

המאד מאד חריג הזה ימשיכו לנהל את משק המדינה על פי הדפוסים שנקבעו בשנה

הקודמת. למה ליצור אי-בהירות?



י' צידון;

קיימת אפשרות - אולי הא לא סבירה, אבל היא קיימת - של כנסת לעומתית

שדורשת אמצעים מסויימים. כאן יש למעשה ההסדר של ה-BRINKMANSHIP, עד היכן כל צד

מעז להסתכן. אין בזה שום פסול. זה הסדר למקרה של כנסת לעומתית, C'EST TOUT. מה

שקורה במצב הקיים הוא שאונסים את הכנסת להעביר את ההוק בתאריך הנכון, שעה

שאולי 110 מתוך 120 חברי הכנסת אינם יודעים בכלל במה מדובר, ואומרים להם:

תצביעו מפני שכך אמרה הקואליציה. אני מוצא שההסדר המוצע בהצעת ההוק הוא הרבה

י ותר הגיוני.
היו"ר אי לי ן
על כל פנים, אם זה מצב הר<ג, צריכים להמשיך, לפהות בתקופה ההריגה, לנהל

את משק המדינה בצורה מסודרת.

אני עובר לנושא הסנקציה, ותהילה אני רוצה לשאול את גב' הקר לגבי המצב

החוקי הקיים. קודם כל אסור למשרד לחרוג מסעיף מסויים בתקציבו, אבל אם הוא כן

חרג, הוא צריך לקבל אישור של ועדת הכספים להעברה מסעיף לסעיף, והיוזמה בענין

זה היא של משרד האוצר.
ת* הקר
כשהמשרד רוצה להעביר מסעיף לסעיף, הוא היוזם. משרד האוצר הוא הפונה

לוועדת הכספים.
היו"ר אי לין
נניח שהמשרד לא פנה למשרד האוצר, אלא הוא כבר הרג מסעיף הוצאה, והדבר

נודע לאוצר.
ת' הקר
אני לא כל כך מבינה איך הוא חרג בסכומים גדולים. המצב אינו כזה ששר יכול

לחתום על ציקים.
היו"ר אי לין
האם לא היו חריגות אף פעם?
אי שוורצשטיין
בדרך כלל מדובר בהריגות של 2% - 1% מסעיפים שהם מכוח חוק, או מכוח חוזים

שנקבעו מראש.
היו"ר אי לי ן
האם אין מימון לחוקים בסעיפים תקציביים?
ת' הקר
אולי יש הערכה לא נכונה.



א' שוורצשטיין;

תקציב הוא בסך הכל מין אומדן או תחזית.

היו"ר אי לין;

אינני מדבר כרגע על המוטיבציה. אני שואל אתכם שאלה עובדתית: יש הריגות

מסעיפי הוצאה?

תי הקר;

אתה מתכוון להריגות זדוניות?
אי שוורצשטיין
הריגות שוליות יש, ולקראת סוף השנה עושים הערכה.
היו"ר אי לין
איך נוהג האוצר אם מגיעה לידיעתו העובדה שיש הריגה מסעיף תקציבי? האם הוא

מגיב או לא מגיב?

אי שוורצשטיין;

השאלה היא מתי. בדרך כלל אנחנו יודעים על זה מראש.

היו"ר אי לי ן;

כאשר יודעים מראש על ההריגה, פונים לוועדת הכספים בבקשה להעביר מסעיף

לסעיף. אני מדבר על מצב שמשרד האוצר אינו יודע מראש על כך שמשרד הרג מסעיף

הוצאה. האם האוצר מגיב או לא מגיב על כך?
אי שוורצשטיין
הרבה פעמים משרד האוצר מודע לחריגה הזאת רק כשהוא מקבל את הדו"ח הסופי של

החשב בתום שנת התקציב, כי החריגות הן באמת שוליות.
היו"ר אי לין
אני הוזר שוב לשאלתי: אם יש חריגה מסעיף במהלך השנה, האם יש סמכות לשר

האוצר, לפי החוק הקיים, לפנות לוועדת הכספים ולבקש לקבוע שזה יהיה על חשבון

הורדה מסעיף אחר?
ת' הקר
אם שר האוצר רוצה להשתמש ברזרווה, אני חושבת שהוא יכול לפנות בעצמו. כאשר

מדובר בשינויים בסעיפים בתקציב של משרד ממשלה, דרוש לו שיתוף הפעולה של אותו

משרד.



היו"ר א' לין;

כלומר, אין לוועדת הכספים סמכות לקבוע מיוזמתה העברה מסעיף לסעיף?

ת* הקו";

אין לה סמכות.

היו"ר אי לין;

וביוזמת האוצר יש לה סמכות לעשות זאת?

ת' הקר;

כבר עניתי על שאלה זו ואמרתי שאם מדובר בשימוש בסעיפי רזרווה, שר האוצר

יכול לפנות בעצמו, אבל אם מדובר בשינויים בתוך סעיפי תקציב של המשרד, הרי

הנוסח שהחוק נוקט היום הוא בערך כך; לפי הצעת השר הנוגע בדבר, רשאי שר האוצר,

באישור ועדת הכספים. כלומר, הפעולה היא של שר האוצר, אבל לפי יוזמת השר האחראי

על פי חוק התקציב.

היו"ר אי לין;

פירוש הדבר שאם שר חרג מסעיף הוצאה מסויים בלי אישור האוצר, והדבר ידוע

לכס, אין אתם יכולים לפנות לוועדת הכספים ולבקש הורדה מסעיף אחר. כך אני מבין

מתוך דבריכם. על פי החוק הקיים היום, אם שר רוצה להעביר מסעיף לסעיף, הוא

צריך לפנות לשר האוצר, כדי שזה האחרון יפנה לוועדת הכספים בבקשת אישור. אם

המשרד לא קיבל אישור, הרי שהוא ביצע פעולה חריגה. אם אנו אומרים שאין סנקציה

על כך, בוודאי שאין ערך לקביעת סנקציה תקציבית אוטומטית כשהחריגה היא מסך

ההוצאה הכוללת של המשרד, כי על חריגה כזאת יודעים רק בתום השנה, וכל מה

שיכולים לעשות זה להוריד את סכום החריגה מתקציב השנה הבאה, ובכך לא עושים ולא

כלום.

גם אין צורך לקבוע סנקציה מיוחדת נגד השר, שכן יש סעיף בחוק המאפשר לכנסת

להעביר שר מכהונתו, וחריגה מהתקציב יכולה לשמש עילה לכך. כדי להרתיע אותו,

אפשר אולי לומר שאם היתה חריגה מהתקציב יועמד ענין זה על סדר יומה של הוועדה

שצריכה לקיים דיון בכל הקשור להדחתו מתפקידו. הרי הסמכות להדיח שר מתפקידו

קבועה כאן בהצעת החוק, ולכן אין צורך להוסיף דבר. אם ירצו להשתמש בחריגה כעילה

להדחתו, ישתמשו בה.
אי אבוחצירא
אם כן, מה מסקנתך לגבי סעיף קטן (ח)?

היו"ר אי לין;

אני חשבתי שסעיף קטן (ח) הוא במקומו דווקא כאשר מגלים במהלך השנה שהשר

פעל בניגוד לחוק וחרג מסעיף מסויים. במקרה כזה הייתי רוצה שתהיה לוועדת הכספים

הסמכות להוריד לו מסעיפים אחרים את סכום החריגה.

אי אבוצירא;

אבל זה בלתי אפשרי.
היו"ר אי לין
אני לא בטוח שזח בלתי אפשרי. אינני בא ואומר: כפל, אלא אני נותן שיקול

דעת לוועדת הכספים אם היא רואה שיש סעיפים אחרים שבהם כן אפשר להוריד את סכום

החריגה, ולא תהיה בכך משום פגיעה ביעד לאומי חשוב או במטרה חברתית חשובה.

במקרה זה יש לנו סנקציה כספית שמשמשת בקרה במהלך השנה עצמה. במצב הקיים אין

לנו בכלל בקרה.

אי אבוחצירא;

איך אתה מציע לנסח את סעיף קטן (ח) בכפוף למסקנה שלך?

הי ו"ר אי לי ן;
מה שחשוב כרגע זה העיקרון
אם משרד חורג מהוצאה המותרת לו על פי הוק

התקציב, יכולה ועדת הכספים להוריד את סכום החריגה מסעיפי הוצאה אחרים. היא

יכולה, היא לא חייבת.
אי אבוחצירא
אבל לא אמרת מה קורה כשאין מגלים את החריגה אלא בסוף שנת התקציב.
היו"ר אי לין
אני עושה הבחנה בין שני מצבים, ואינני מדבר כרגע על חריגה מהסכום הכולל.

לצורך חריגה מהסכום הכולל בחשבון שנתי לא דרושה סנקציה אישית מיוחדת נגד השר.

קיימת כבר סנקציה בחוק שאפשר להעביר שר מכהונתו, וחריגה כזאת יכולה להיות עילה

להעברתו מכהונתו. מי שרוצה בכך מניע את התהליך, ואפשר להעביר את השר מכהונתו.

אני חשבתי שאנחנו רוצים פיקוח פרלמנטרי טוב יותר כדי למנוע חריגות מסעיפים

בתקציב במהלך השנה, מפני שבמקרה כזה המשרד פועל בניגוד לחוק התקציב. אם הוא

רוצה להעביר מסעיף לסעיף, הוא צריך לקבל אישור. אם הוא לא קיבל אישור, הוא

חרג.
אי אבוחצירא
אם הבנתי נכון את הצעתך, אתה מציע להשאיר את סעיף קטן (ח).
היו"ר א' לין
אני מציע להשאיר אותו בשינוי מסויים. השוני הוא בכך שוועדת הכספים אינה

יכולה לקבל החלטה כללית להוריד מן התקציב, אלא כשהיא מקבלת החלטה היא גם צריכה

להצביע מאילו סעיפים היא מורידה ואילו סכומים. זאת לא החלטה סתמית, אלא החלטה

עניינית שמחייבת את ועדת הכספים להתייחסות ספציפית לאותם סעיפים. היא אינה

חייבת להשתמש בשיקול דעתה, אבל היא יכולה להשתמש בו. נותנים לה אמצעי, וייתכן

שהיא תשתמש בו וייתכן שהיא לא תשתמש בו.
אי אבוחצירא
לכן אני מבין שאתה מנסח את סעיף קטן (ח) בצורה קצת שונה, אבל אתה רוצה

להשאיר אותו בחוק.



היו"ר אי לין;

השינוי שאני מציע הוא שינוי גדול, ואני חושב שהוא עונה על הבעיות שהועלו

כאן.
אי אבוחצירא
עניינית אתה לא עוזר בשום דבר. סעיף קטן (ח) דן בסנקציה על הוצאה מעבר

למה שהוק התקציב מרשה. אם מדובר בחריגה מהתקציב הכולל, אתה בעצמך אמרת שאפשר

לגלות זאת רק בסוף שנת התקציב, כאשר מתבררות ההוצאות, ובשלב זה אי אפשר לעשות

שום דבר.

היו"ר אי לין;

אני גם לא רוצה לעשות משהו בענין זה, כי יש כבר בחוק סנקציה אישית נגד

השר, וזו עברתו מכהונתו.

אי אבוחצירא;

אחר כך אתה אומר שסעיף קטן (ח) מדבר על חריגה מסעיף מסויים, על העברה

מסעיף לסעיף. הריגה מסעיף מסויים היא עדיין לא חריגה מהחוק. הוק התקציב זה

החוק הכולל. פגיעה בסעיף השכר, למשל, היא עדיין לא פגיעה בחוק.

היו"ר א' לין;

זאת פגיעה בחוק.
אי אבוחצירא
אתה מייחד את סעיף קטן (ח) לחריגה מסעיפים, לא לחריגה מתקציב כולל, ואתה

קובע בהוק סנקציה ומאפשר לוועדת הכספים להשתמש או לא להשתמש בסמכותה.

היוייר אי לי ן;

אני דיברתי על סמכות להוריד מסעיפים אהרים עד כפליים מסכום החריגה.
אי אבוחצירא
נכון. לכן אתה משנה במקצת את הנוסח של סעיף קטן (ח), אבל בעיקרון אתה

משאיר אותו. לזה התכוונתי בשאלה שהצגתי לך.
היו"ר אי לי ן
אבל אני משאיר אותו בהבדל אחד, שכאשר ועדת הכספים מחליטה להוריד, היא

צריכה להחליט באיזה סעיף ואיזה סכום להוריד. אם שר חורג מסעיף הוצאה, הוא חורג

מחוק התקציב, משום שחוק התקציב לא נותן לו שיקול דעת להחליט להעביר מסעיף

לסעיף. הוא יכול לעשות זאת רק באישור של ועדת הכספים.
אי אבוחצירא
בתיאום עם שר האוצר, המודיע לוועדת הכספים.



היו"ר אי לין;

הודעה בלבד מספיקה?
תי הקר
עד סכום מסויים, הודעה; מעבר לסכום מסויים, אישור.

אי אבוחצירא;

לידיעתך, אדונ< היושב ראש, ועדת הכספים מקבלת הודעה: שר האוצר הסכים

להעברה מסעיף זה וזה. אם אין ערעור על כך תוך שבוע ימים, זה נכנס לתוקף באופן

אוטומטי. זאת ההודעה שהברי הכנסת מקבלים.
היו"ר אי לין
הדברים אמורים עד סכום מסויים, כפי שאמרה גבי הקר. מה הסכום?
אי שוורצשטיין
נדמה לי שזה 15% מגובה התכנית.
תי הקר
כן, זה או סכום או 15% מגובה התכנית.
היו"ר אי לי ן
אפשר לקבל מידע באיזה סכום בדיוק מדובר?
ת' הקר
בחוק יסודות התקציב נקבע סכום או 15% מגובה התכנית המסויימת, לפי הגבוה.
היו"ר אי לין
קיימנו דיון יסודי בסעיף זה. יש כמה נושאים שבהם אנחנו צריכים עדיין לגבש
עמדת ועדה
ענין האמנות הבין-לאומיות, ענין תכרזת מלחמה והענין זה של חוק

יסוד: משק המדינה. נשאיר שלושה נושאים אלה לגיבוש עמדת ועדה בישיבה הבאה.

ו

אני מודה לכולם. ישיבה זו נעולה.

הישיבה ננעלה בשעה 12.40

קוד המקור של הנתונים