ישיבת ועדה של הכנסת ה-12 מתאריך 19/02/1991

הצעה לסדר היום של חבר-הכנסת מ' וירשובסקי; הצעת חוק יסוד: הממשלה

פרוטוקול

 
מושב שלישי



נוסח לא מתוקן



פרוטוקול מס' 233

מישיבת ועדת החוקה חוק ומשפט

יום שלישי. ה' באדר התשנ"א (19 בפברואר 1991). שעה 00;11

נכחו: חברי הוועדה; אי לין - היו"ר

אי אבוחצירא

אי בורג

א' דיין

מ' וירשובסקי

יצחק לוי

י' צידון

אי רובינשטיין

מוזמנים ש' גוברמן - משרד המשפטים

ב' רובין - " "

ר' טייבל - היועץ המשפטי למשרד החוץ

ח' גולן - משרד החוץ

אל"מ אי שיף - משרד הבטחון

סא"ל י' תל-רז - " "

כרובי נ' לרנר - אוניברסיטת תל-אביב
יועצת משפטית
ר' מלחי
מזכירת הוועדה
ד' ואג
קצרנית
ח' בנקין
סדר היום
א. הצעה לסדר היום של חבר-הכנסת מ' וירשובסקי.
ב. הצעת חוק יסוד
הממשלה, הצעת חוק של קבוצת חברי כנסת.



א. הצעה לסדר היום של חבר-הכנסת מ' וירשובסקי
ה<ו"ר א* לין
אנ< פותח את הישיבה.

בטרם נתחיל בד<ון בסעיף העומד על סדר היום, נ<דרש שוב, כפי שהודענו אתמול,

לבקשתו של חבר-הכנסת וירשובסקי להעלות על סדר יומה של הוועדה נושא שנראה די דחוף.

מאיור שאתמול לא ה<ה לפנינו החומר המלא, דחינו את המשך הדיון בהצעתו של חבר-הכנסת

וירשובסקי להיום. אני מדגיש שאיננו דנים עכשיו בתוכן ההצעה, אלא בשאלה אם להעלות

את הנושא על סדר <ומה של הוועדה.

כפי שלמדתי מהיועץ המשפטי של ועדת הכלכלה, אם רוצים הברים להעלות נושא על סדר

יומה של הוועדה, ו<ש רוב בוועדה התומך בכך, איו מעלים את הנושא על סדר היום, אלא

שלדאבוני הרב, על פי סעיף 103 לתקנון הכנסת, כפי שאני מבין אותו, אם דובר כנסת

מבקש להעלות נושא על סדר יומה של הוועדה, צריך לברר אם יש רוב בוועדה שתומך

בהצעתו - זה הפירוש הפשוט והטבעי של התקנון שעל פיו הוועדה הזאת פועלת את -ואם יש

רוב כזה, הנושא בא לדיון לאחר הדיון בנושא העומד על סדר היום. אבל, כנראה, הפירוש

הפשוט והטבעי הזה של התקנון לא הובן עדיין על ידי היועץ המשפטי לוועדת הכלכלה וגם

לא על ידי יושב ראש ועדת הכנסת. זה נראה בעיני קצת חמור שחברי כנסת בעלי נסיון

וגם יועצים משפטיים בכנסת לא ערים לדבר הזה.

אקרא את סעיף 103 באוזני חברי הוועדה כדי שהם ישפטו אם אני צודק בפירוש הסעיף
אם לאו
"(א) סדר-היום של ישיבת ועדה יקבע יושב-ראש הוועדה. חברי הוועדה רשאים

להוסיף הצעות לסדר היום בהסכמת רוב הוועדה, ובלבד שהדיון בהצעות אלו יהיה לאחר

הדיון בסעיפי סדר היום שקבע יושב ראש הוועדה". מכאן אני מבין שכאשר חבר כנסת מבקש

להעלות נושא נוסף לסדר היום, צריך לברר אם יש הסכמה של רוב הוועדה, ואם יש הסכמה,

הנושא נדון איורי הסעיף הקבוע בסדר היום, לא לפניו, אבל לברר צריך. אם אני טועה

בהבנת הסעיף הזה בתקנון, אנא וקנו את דברי. כך נהגנו בוועדה, ואני מעלה שאלה זו

נוכח ויכוח שהיה לי. אני מקווה שכך אנחנו מבינים בוועדת החוקה, חוק ומשפט את

הסעיף הזה בתקנון הכנסת, וכך ננהג.

א* אבוחצירא;

חבר-הכנסת וירשובסקי העלה או7מול את הנושא הזה בוועדה, אבל ראיתי שנושא זה

מופיע כהצעה לסדר היום בסדר היום של מליאת הכנסת. אם יש הצעה לסדר היום בנושא זה.

היה נוח יותר שזה יגיע אלינו כהצעה לסדר היום, אלא אם חבר-הכנסת וירשובסקי ביטל

אווזה.

היו"ר א' לין;

שאלה זו היא בהחלט רלוונטית לעניו העלאת נושא זה על סדר יומה של הוועדה, ויש

גם דברים נוספים שאני רוצה לדווח עליהם, אבל לאהר שחבר-הכנסת וירושבסקי יסיים את

דבריו.

מאחר שביקשנו אתמול מהי ועצת המשפטית לוועדה לנסות לגייס את החומר העובדתי,

הווה אומר רישום הפרוטוקול בבית המשפט העליון - והיום שמעתי שאווזה טענה הושמעה גם

בבית המשפט המחוזי - אני מציע שנבקש מהיועצת המשפטית לדווח לוועדה היכן אנו

עומדים בענין השגת החומר העובדתי, בטרם נשמע את דבריו של חבר-הכנסת וירושבסקי.

ר י מלחי;

הפרוטוקול בבית המשפט העליון באמת הוקלט ותוך חצי שעה הם יידעו מתי אפשר לקבל

את התמליל של ההקלטה, והם יעשו מאמצים מצידם לזרז את זה ככל האפשר.
היו"ר א' לין
מה לגבי בית המשפט המחוזי?

ר' מלח*;

במחוזי הם יחפשו ואני מקווה שימציאו לנו את החומר מחר בבוקר.
מ' וירשובסקי
ראשית, אם אכן החומר יהיה לפנינו מרור או בתחילת השבוע הבא, ייתכו שעדיף לקיים

את הדיון בנושא כשהחומר יהיה לפנינו.

שנית, נכון שאושרה לי הצעה דחופה לסדר היום בנושא הזה במליאת הכנסת, והיא

אמורה לעלות לדיון מחר. כדי שהדיווח שלי יהיה מלא, אני רוצה לומר ששר המשפטים

ביקש להיפגש אתי בעני ן זה, והפגישה תתקיים היום אחר הצהריים, אבל כיוון שהצעתי

לסדר היום אושרה פה איוד על ידי היושב ראש והסגנים, וההחלטה היא בידי כמציע ההצעה,

וכפי שאני רואה את המצב, אני מתכונן להעלות את הנושא הזה. אני מקווה שהמליאה לא

תוריד את הנושא מסדר היום, אלא תעביר אותו לדיון בוועדת החוקה, חוק ומשפט, ואז

נוכל לקיים את הדיון על סמך החלטת המליאה, וכל השאלה של סעיף 103 וסעיפים דומים

בתקנון לא תתעורר במקרה הספציפי הזה. אולי צריך לברר פעם את הענין הזה. מאז אני

יושב בוועדה הזאת - וזה לא מעט שנים - אני יודע שכאשר הועלה נושא, בדרך-כלל הוסכם

לדון בו לגופו בלי שקיימו הצבעות, מפני שבדרך כלל אנחנו מלבנים סוגיות משפטיות

כבדות משקל, ולא מקרים נדירים ויוצאי דופן.

אינני רוצה להיכנס עכשיו לוויכוח, כי אני מסכים שהדיון ייתקיים לא השבוע, אלא

בתחילת השבוע הבא, אבל הואיל ומספר חברים, שאת דעתם אני מאד מכבד, אמרו שיש כאן

בעיה של סוב-יודיצה, בדקתי את הענין עם שלושה-ארבעה משפטנים המומחים בנושא, והם

אמרו: להד"מ. יתירה מזאת, הנושא העומד לפנינו הוא מה אמרה או לא אמרה פרקליטה

מסויימת בעת ניהול משפט, וזה לא סוב-יודיצה. מדובר בבדיקה אם היא אמרה דברים

מסויימים, ואם מתברר שהיא אמרה אותם, והם לא אמת, יש לזה השלכה מיידית,

לכן, לדעתי, הענין אינו יכול לחכות חודשים עד שייגמר הדיון. זה ענין בוער.

אזרחים שואלים אם פרקליטות המדינה ממלאת את עבודתה כהלכה. אני תקווה שהיא אמרה

אמת, כי אני האמנתי בפרקליטות המדינה כמעט בצורה עיוורת, ותמיד ציינתי שאנשי

פרקליטות המדינה צריכים לקבל את פרס ישראל לשלטון החוק. אם יש שאלה כלשהי, ספק או

ענן, בואו נסלק אותם מיד ולא נמשוך את הענין חודשים. העתונות לא תירגע. מה זה

סוב-י ודיצה? אני מבטיח לכם שהעתונות תכתוב על זה. היא כבר כתבה והיא עוד תכתות

שבעתיים, מפני שאני לא אשתוק בענין זה.

לדעתי, מתחייב דיון מקצועי משפטי אמיתי בוועדה בסוגיה שהועלתה, למען הצלת

שלטון החוק וכבודה של מערכת התביעה הכללית במדינת ישראל. אבל אני מוכן שהנושא

יידון בשבוע הבא.

אי אבוחצירא;

כפי שאני מבין, לחבר-הכנסת וירשובסקי יש היום פגישה עם שר המשפטים. למקרה

שהשר ישכנע אותו אולי להוריד את הצעתו מסדר היום, ובעקבות זאת הוא בוודאי יוריד

גם את הצעתו בוועדה, אני כבר מודיע שאני מאמץ את הצעתו של חבר-הכנסת וירשובסקי

שנושא זה יידון בוועדה במקרה שהוא אכן יחזור בו מהצעתו.



מ' וירשובסקי;

אנ< אשמח מאד לשתף אתך פעולה.

אי אבוחצ<רא!

אני רק מודיע שאם תשתכנע להוריד את הצעתך לסדר היום במליאה ותוריד את הצעתך

לדון בנושא בוועדה, אני אאמץ את הצעתך לקיים דיון בוועדה.

אני בהחלט מסכים שבבירור הזה אין ענין של סוב-יודיצה. כבר קרה מספר פעמים

שדנו בוועדה זו בנושאים שהיו לדעתי בגדר סוב-ידיצה, אבל במקרה זה אינני רואה ענין

של סוב-יודיצה, מפני שאם הדברים נאמרו, והם נכונים, חשוב לנו כהברי ועדה לדעת

זאת, ואין לזה כל קשר לפסק-הדין של בית המשפט העליון. ואם הדברים נאמרו והם לא

נכונים, על ארזת כמה וכמה שאנחנו צריכים לדעת על כך. לכן אני תומך בדיון בנושא זה

בוועדה, ללא קשר לשאלה אם המליאה תעביר אלינו את ההצעה לסדר היום של חבר-הכנסת

וירשובסקי, או שההצעה הזאת תיפול במליאת הכנסת.

הי ו"ר אי לין;

על כל פנים אנו רושמים כרגע שגם אתה ביקשת להעלות את הנושא הזה לסדר יומה של

הוועדה.

אי אבוחצירא;

אם חבר-הכנסת וירשובסקי י ירד מהצעתו.
היו"ר אי לין
ואם הוא לא יירד מהצעתו?

אי אבוהצירא;

כי אז אשאיר לו את זכות היוצרים.

הי ו"ר אי לין;

אתה יכול להתצטרף.

אי אבוחצירא;

אני אצטרף לדיון.

יצחק לוי;

כיוון שיש הצעה לסדר היום במליאה, אני מתלבט איך הוועדה צריכה לנהוג במקרה

שהמליאה מחליטה להסיר אותה מסדר היום. כאשר נושא אינו עולה לדיון במליאה, חבר

ועדה יכול להעלות הצעות לסדר היום בוועדה, על פי מה שאומר התקנון, אבל אם נושא

הועלה במליאה ונדחה והוועדה דנה בו בכל זאת במסגרת הצעה לסדר היום בוועדה, השאלה

היא אם אין בכך עקיפה מסו י ימת של מליאת הכנסת שהחליטה שהנושא לא יידון לא במליאה

ולא בוועדה.

לכן הייתי ממליץ להמתין עד יום שני הבא. ממה נפשך? אם הנושא יועבר לוועדה,

חובה על הוועדה לדון בו, ואם הנושא יוסר מסדר היום, ארצה לעיין בסטונגרמה של

מליאת הכנסת ולראות מה הנימקום שבגללם הסירה הכנסת את הנושא מעל סדר היום ולקבוע

עמדה בעקבות זאת. אני מציע לדחות את הדיון הזה ליום שני.



היו"ר אי לין;

אם יתברר, לאחר שנקבל את החומר העובדתי, שהדברים אכו נאמרו על <ד< חפרקליטה,

אני רואח לנגד עיני שת* אפשרויות בלבד. אפשרות אחת ה<א שחפרקליטה אמרח אמת. אם

ח<א אמרח אמת, חדבר הוא חמור מאד. אפשרות אחרת ה<א שהפרקליטה לא אמרה אמת, ואז

הדבר הוא עוד יותר חמור, ו*היה צורך להסיק מסקנות, אפילו אישיות, כ* עומדת כאו על
הפרק נקודה מרכז<ת מאד
האמון שאנו נותנים במערכת התב<עה.

במספר לא מועט של מקר<ם בהם הופ<עו לפנ<נו פרקליטת המד<נה וארורים שכנעו אותנו

שצריך לתת אמון מויולט בפרקליטות ובתביעה, שכנעו אותנו שהם שוקלים את השיקולים

באופן אובייקטיבי וענייני בלבד. לגבי הצהרה זו של הפרקליטה, אם היא אכן נאמרה -

ואנחנו נקבל את החומר העובדתי - קיימות, כאמור, שתי אפשרויות בלבד. משום כך מקרה

זה הוא בעיני חמור ביותר והוא מחייב את הוועדה להיכנס לעובי הקורה.

לפני שנחליט להעלות את הנושא הזה על סדר יומנו אנחנו צריכים לברר שתי שאלות

מקדמיות. שאלה איות היא ובשאלה שהעלה חבר-הכנסת יציק לוי. ובצדק: אם מליאת הכנסת

מקבלת החלטה להוריד נושא מסדר היום, והוועדה מעלה אותו על סדר יומה, האם זה עומד

בסתירה להחלטת המליאה, או שזה נתון לשיקול דעתה של הוועדה? שאלה אחרת נוגעת לעני ן

הסוב-יודיצה. מאחר שטענה זו הועלתה על ידי נושאי משתה בכירים במדינת ישראל,

נצטרך להידרש גם לשאלה זו. אלה שתי השאלות המקדמיות שבהן נעסוק.

אנחנו נקבל את החומר העובדתי, נעיין בו והענין יובא ביום שני לפני הוועדה, לא

כנושא לדיון, כהצעה להעלות נושא על סדר יומה של הוועדה.

מר גוברמן, האם יש עמדה למשרד המשפטים בענין הסוב-יודיצה בהקשר זה?
שי גוברמן
אני מבין שהיועץ המשפטי לממשלה נדרש לנושא ואני מעריך שהוא יקבע היום את

עמדתו ואוכל לברר מה עמדתו בענין זה.
היו"ר אי לין
אני פשוט רוצה שגם בענין זה נהיה מוכנים לדיון ביום שני.
ב. הצעת חוק יסוד
הממשלה

(הצעת חוק של קבוצת חברי כנסת)
היו"ר אי לין
אנו עוברים לנושא העומד על סדר היום, הצעת הוק יסוד: הממשלה, הצעת חוק פרקטית

של שלושים-ואיזד חברי כנסת.

לפני שאנו מתחילים את הדיון אני רוצה לנצל הזדמנות זו כדי לברך את אלוף-משנה

אילן שיף המשתתף היום אתנו בדיון. אני מבין שהוא מחליף את הפרקליט הצבאי הראשי

ביום ששי זה. אני מאחל לך הצלחה בתפקיד. אנחנו יודעים שזה היום תפקיד קשה מאד,

הנמצא במוקד וההתעניינות הלאומית. יש הרבה מאד רגישות סביב הביצוע ושיקול הדעת של

מי שנושא במשרה הזאת היום, ואני מאחל לך שתצליח ושתממש את הציפיות שהשיקולים שלך

יהיו הטובים והאובייקטיביים ביותר.
אל"מ אי שיף
תודה רבה.



א' רובינשטיין;

אני מבקש להודיע שוועדת המשנה סיימה את עבודתה ושתוך חודש ימים תוגש טיוטה של

השינויים החקיקתיים הנדרשים.
היו"ר א' לין
רצ<ת< שנדון בזה כבר בישיבה הבאה.

אי רוב<נשט<<ו;

היועצים המשפטיים ביקשו חודש ימים . הם יגישו את טיוטת הצעת ההוק בכל הנוגע

לחוק הבחירות לכנסת ולחוק הבחירות (דרכי תעמולה), מדובר בתיקונים טכניים הנדרשים

בעקבות הדברים שאנחנו קבענו. בכל שאר הדברים קבענו קביעות עקרוניות שאני מבקש

להניח אותן על שולחן הוועדה, כדי שר/בר* הוועדה יעיינו בהן.
הי ו"ר אי לין
נדון בהן בישיבה הבאה. בישיבה זו אנחנו דנים בשני נושאים מרכזיים שאינם

קשורים לזה. הנושא הראשון הוא הנושא של הכרזת מלחמה הנדון בסעיף 39 להצעת החוק

(קורא את הסעיף). אנחנו רוצים לשמוע את דעת היועצים המשפטיים של מערכת הבטחון

בעני ן וכן את דעתו של פרופ' לרנר הנמצא אתנו היום, אם הוא ירצה להתבטא בנושא זה,

אם כי הזמנו אותו לנושא השני בו נעסוק היום, והוא הנושא של האמנות הבי ן-לאומיות.
אל"מ א* שיף
קודם כל אני רוצה לומר, שברוב עוונותינו, היתה איזו שהיא טעות במערכת ולכן

קיבלנו את הנוסח רק הבוקר. אי-לכך כל מה שנעלה פה אלה הגיגים משפטיים, בלי שגובשה

סופית עמדת המערכת בנושא הזה.

סעיף זה בנוסחו הוא בעייתי גם מבחינת שינוי קונספציה. לפי חוק יסוד: הצבא,

הממשלה היא עד היום המפקד של הצבא, ובשינוי וזקונסצפיה של סעיף 39 נדרש גם אישור

של ועדת החוץ והבטחון של הכנסת לפעולה כל כך חשובה ויסודית.

מעבר לשינוי הקונספציה, נראה לנו שהנוסח של הסעיף הוא מאד מאד בעייתי, וזאת

בשני מישורים . אתחיל דווקא בסעיף קטן (ב). אנחנו רוצים להאמין וגם מאמינים שכל

הפעולות הצבאיות של צה"ל בהחלטות ממשלה הן פעולות הגנה. גם אם זו יציאה למלחמה,

זו עדיין פעולת הגנה. כך חשבנו והאמנו וכך אנחנו מאמינים גם היום. המשמעות של

סעיף קטן (ב) היא שאנחנו מעלים על דעתנו אפשרות שתהיינה מלדמות או פעולות צבאיות

ארורות שאינן למטרות הגנה, ואני חושב שזה קצת מרחיק לכת.

הין"ר אי לין;

זה לא נאמור בסעיף.

אל"מ אי שיף;

הפרשנות היא שלגבי הכרזת מלחמה או יוזמת מלחמה יש תהליך אי, אבל אם זה למטרת

הגנה, יש תהליך ארור.

הי ו"ר אי לין;

סעיף קטן (ב) מדבר על "פעולות צבאיות הנעשות למטרת הגנה".



אל"מ א' שיף;

"פעולות צבאיות" זה כולל הכל. גם מלחמה היא פעולה צבאית. אנ< לא יודע היום את

ההבדל הגדול ואיפת אפשר לשים את הגבול בין פעולה צבאית לבין מלהמה. זה רק ענין של

ה<קף.

אי רובינשטיין;

ארצות--הבר<ת כבר מתמודדת עשרות שנים עם ההבחנה הזאת.

אל"מ אי שיף;

מלהמת לבנון זה מבצע, מלהמה או פעולה?

בע<ה שניה ה<א הניסוח של סעיף קטן (א). הנושא של הכרזת מלחמה הוא נושא

בעייתי. הוא מתאיפ יותר לעולם הקדום. היום כבר לא יוצאים למלחמה עם הכרזה על

מלחמה, אבל זה כשלעצמו לא נורא. מה שבעייתי מאוד זה הביטוי "ולא תפתח ביוזמת

מלחמה". מה זה "יוזמת מלחמה"? אם מדינת ישראל יוצאת למבצע סיני בגלל שהמצרים

קידמו כוהות, האם זו יוזמת מליומה? של מי, של המצרים או שלנו? אני הושב שהיוזמה

היא של המצרים. כך גם הצגנו את זה. האם מלהמה כזאת כן טעונה אישור של ועדת ההוא

והבטחון? הרי בכל מקרה אם מקבלים את הקונספציה שהמליומה היא מבצע הגנתי, היוזמה

היא לא שלנו, וממילא לא נזדקק לאישור ועדת ההוץ והבטהון.

יצהק לוי;

הפצצת הכור בעיראק זו מלהמה?

אל"מ אי שיף;

לכאורה זאת לא מלהמה, זו פעולה צבאית, אבל אם זה היה מתפתח לקרבות, אינני

יודע באיזו מסגרת זה היה נכנס.

יצהק לוי;

מלהמה זו פעולה צבאית מוזמשכת?

אל"מ אי שיף;

שוב אני אומר שאני משמיע עכשיו רק הגיגים שעלו בדרך בתל-אביב לירושלים. כל

מלחמה היא פעולה צבאית. לא כל פעולה צבאית היא מלהמה. פעולה צבאית רהבת היקף היא

מלחמה, אבל איפה בדיוק הגבול בין פעולה צבאית לבין מלהמה, אני ברוב עוונותי לא

יודע.

לכן בהוק כל כך חשוב, בסיסי ויסודי לא ייתכן להשאיר הוראה עם ספיקות כאלה,
כשהספק הנוסף הוא גדול מאד
מה זו יוזמת מלהמה? הרי תמיד אפשר יהיה להסביר שאמנם

אנהנו יצאנו למלהמה וירינו את היריה הראשונה, אבל היוזמה היא לא שלנו. ראו, למשל,

את מבצע סיני.

אי רובינשטיין;

היוזמה היא שלנו, העילה לא שלנו. יש הבדל בין עילה לבין יוזמה.

אל"מ אי שיף;

אם המצרים קידמו כוהות, של מי היוזמה? זה בעייתי.



אי רובינשטייו;

במקרה 1967 היוזמח היתה שלנו. הע<לה ה*תה תוקפנות המצרים. אגב, בכל המקרים

שאתם מזכירים ועדת החוץ והבטחון היתח בסוד העניינים.
אל"מ אי שיף
השאלה היא אם צריכים לחייב זאת בחקיקה.

אם מדובר ב - לת מנע מקד<מה, שה<א חוקית על

המשפט הבין-לאומי, וזה אולh הרעיון והטמון ב"יוזמת מלחמה", גם אז אני לא בטוח

שאפשר לומר שפעולה כזאת אינה פעולת הגנה. זו פעולת הגנה, אבל על זה יחול סעיף

קטן (ב) ממילא.

אי רובינשטיין;

יש כאן אי-הבנה של הסעיף.

אל"מ אי שיף;

כל מה שאני רוצה לומר הוא שזה שינוי מהותי של הקונספציה, שעליו המערכת עוד

תצטרך לגבש עמדה, כי ראינו את זה רק הבוקר. אשר לניסוח, הוא מאד בעייתי.

סא"ל י' תל-רז;

אני רוצה להזכיר את סעיף 34 לחוק שירות בטחון, שתוקן לפני מספר שנים, לגבי

הפיקוח של הכנסת על ההכנות של הצבא לפעולות מלחמתיות. הסעיף מחייב את הצבא ואת מה

שמכונה בחוק "צבא לצרכי כוננות", כאשר יש אפשרות שהוא יערב את כוחות הצבא בפעולות

מלחמה, להביא את הצו לידיעת ועדת החוץ והבטחון של הכנסת ולאישורה, דבר שנעשה

בפועל גם במשבר המפרץ. דהיינו, ראשית הפיקוח של הוועדה קיימת בחוק שירות בטחון.

לא מדובר שם על מלחמה, אלא על גיוס לצרכי כוננות, שלגביו דרוש אישור של ועדת החוץ

והבטחון של הכנסת.

אי רובינשטיין;

זאת אות מוזה שאין לה שום משמעות. נעשים גיוסים אדירים ללא הודעה לוועדת החוץ |

והבטחון.

סא"ל י' תל-רז;

לא לצרכי כוננות.

י י צידון!

אני מצטער שלא הספקתם לעכל יותר את החומר.

באשר להערותיו של אלוף משנה שיף, הממשלה ממשיכה להיות מפקד הצבא. הצבא אינו

מקבל הוראות מאף אחד אחר, מלבד הממשלה. הסעיף הזה אינו מתייחס בכלל להיות הממשלה

מפקד הצבא והוא רק קובע שהממשלה עצמה חייבת דין וחשבון לרשות המחוקקת. למעשה סעיף

זה נועד לתת לגיטימציה. נכון שכל הנושא מעורפל,ואולי טוב שיהיה מעורפל, אבל

כשכותבים חוק שהוא בבחינת חוקה צריכים להביא בחשבון אפשרות שהממשלה תחליט מטעמים

מסויימים ובזמן מסויים לצאת למלחמה, ואני מוכרח לומר שמבצע סיני ומלחמת לבנון

לנגד עיני. אני יודע שלגבי מלחמות אלה נדרש שיקול מעבר לממשלה, ואינני מתייחס

כרגע לשאלה אם המליומות האלה היו צודקות אם לאו. אני הצדקתי את שתיהן.



במלים אחרות, כשכותבים חוקה צריכים להביא בחשבון שדח<פות הענין, מהירות

התגובה וההגיון הפשוט מחייבים שמפקד הצבא יקבל א<שור של הגוף המחוקק, המבקר

והמפקח, הינו הכנסת. א* לכד, בה<ות המסמך הזה מסמך קונסטיטוציוני, נתנו כאן

לגיטימציה לכמה צעדים, הן בנושא אמנות בין-לאומיות והן בנושא של פעילות מלחמתית

יזומה, והערפל נשמר במתכוון. אכן אי אפשר לבוא ולומר מי היה התוקפן במלחמת ששת

הימים. אפילו לגבי מבצע סיני קשה היה לבוא ולומר מי התוקפן.

הייתי מציע לפרקליט הצבאי להתעמק יותר בצד הפילוסופי של הנושא הזה, משום שאין

כאן בשום פנים ואופן שינוי סטטוס של מפקד הצבא. יש מתן לגיטימציה לדברים שנעשו

כבר, משום שהקומו-סנס חייב שהדברים האלה ייעשו. נוסף לכך יש כאן מעין התגוננות -

אני משתמש בביטוי הזה לנורות שלא הייתי רוצה להשתמש בו - של מדינת ישראל בפני

סמכויות שהיא נתנה לממשלה כדי לאפשר לה לפעול, שמא תקרה טעות, ואין כאן שום

כאוונה אחרת נסתרת. אני משוכנע שלו היה לכם הזמן להתעמק ברוח החוק, הייתם רואים

זאת.

אי אבוחצירא;

סעיף זה אומר - וזה שינוי לעומת המצב הקיים - שהממשלה תלויה באישור ועדת החוץ

והבטחון של הכנסת. יוזמי הצעת החוק מתכוונים לומר כאן שהממשלה היא אמנם הסמכות

המחליטה ראשונה, אבל היא אינה יכולה לבצע את הדברים אלא אם כן היא מקבלת אישור של

ועדת החוץ והבטחון. לכן בניגוד לטענתו של חבר-הכנסת צידון שאין בסעיף זה משום

שינוי לעומת המצב הקיים, מלבד הצד הפילוסופי, אני מבקש שנרשום לפנינו את העובדה

שיש כאן שינוי סטטוטורי בסמכות הממשלה עד היום על פי החוק, והוא מתן סמכות לוועדת

החוץ והבטחון לאשר או לא לאשר כמעט כל פעולה צבאית.

שנית, נאמר בסעיף קטן (ב) בסעיף 39 ש"סעיף קטן (א) לא יחול על פעולות צבאיות

הנעשות למטרת הגנה על המדינה והיי אזרחיה". בחוקים לא מעטים יש אי-בחירויות

ויוצאים מתוך הנחה שבית המשפט יפרש ויחליט. זה כוחו של חוק - הפרשנות. אולם

כשמנסחים חוק יסוד כמו החוק הזה אין מקום להשאיר דברים לפרשנויות. אולי אפשר

היה לחוקק חוק בנוסח מעורפל כזה בשווייצריה. אינני בטוח שארצות-הברית היתה מחוקקת

חוק בנוסח כזה. בו הנשיא היה מוציא מעצמו את הסמכות.
הי ו"ר א' לין
בארצות-הברית יש ויכוח גדול מאד, ויכוח עקרוני מתמשך על פני מאות שנים.

א' אבוחצירא;

והוויכוח הזה יימשך עוד הרבה מאד שנים, אבל בינתיים מדברות העובדות מהשטח. אי

אפשר לרושאיר נושא מסוג זה של מלחמה או פעולה צבאית לפרשנות משפטית שתבוא לאחר

מכן. צריך לכתוב את הדברים בצורה חד-משמעית, ואם אי-אפשר לכתוב אותם בצורה

חד-משמעית, אין לכתוב אותם.

אי רובינשטיין;

בחוקות זה בדיוק להיפך.

אי אבוחצירא;

אני מבין שיוזמי הצעת ההוק נזקקו לסעיף 39 כדי לתת לחוק זה, המדבר בסך הכל על

בחירה ישירה לראש הממשלה, גם מימד של נותן סמכויות לממשלה ולכנסת וכדומה. אבל מצד

איור, הם מעמידים את ועדת החוץ והבטחון של הכנסת מול הממשלה.

אשר לסעיף קטן (א) המדבר על הכרזת מלחמה, במלחמת לבנון, למשל, לא היתה שום

הכרזה. היתה פגיעה בשגריר, ובעקבותיה - תגובה צבאית. זו היונה תגובה על יריה

שנורתה בלונדון.



היו"ר אי לין;

אנ* חושב שזו היתה יוזמת מלחמה.

אי רובינשטיין;

וה<א הובאה לוועדת החוץ והבטחון.

א* אבוחצירא;

באותו זמן הייתי עד<<ו בוועדת שרים לענייני בטחון וא<ננ< יכול לפרט עכשיו את

כל הקדימיות שהיו וכו', אבל אנ* <כול לומר, כעובדה ש<דועה לצ<בור, שהיתה יריה
בלונדון, וה<תה תגובה של הממשלה
ביצוע פעולה צבאית.

אנ< מבין את הבעיה שעמדה לנגד ע<נ<ה0 של יוזמי הצעת החוק: על פ< החוק הזה

ייתכן מצב שאדם שנבחר כראש ממשלה אין לו רוב בכנסת, אבל אי אפשר להדיח אותו, כי

כדי לר1ד*ח אותו צר<ד לג**ס רוב של 70 חברי כנסת, ונוסף לכך אול* לא *ה*ה כדא*

לכנסת להד*ח אותו גם אם *ש לה רוב של 70, כ* היא תיאלץ לפזר גם את עצמה. אני מתאר

לי שיוזמי הצעת החוק כתבו את הסעיף הזה, כי הם חששו שייווצר מצב שממשלה שנבחרה

אין לה רוב בכנסת, ובעצם הכנסת היא האופוזיציה הגדולה שלה, ואז ייתכן שכמה אנשים

מטורפים בממשלה עלולים להוביל למלחמה משיקולים זרים לגמרי.

היו"ר אי ל'

ממשלה יכולה להשתולל באותה מידה גם אם יש לה רוב.

אי אבוחצירא;

אם לממשלה יש רוב בכנסת והיא מבצעת דברים באישור הרוב, אני יוצא מתוך הנידן

שהרוב, גם אם הוא לא וזמיד צודק, הוא הרוב הדמוקרטי ד!קובע. לכן בסיטואציה כזאת אני

יותר רגוע.
י' צידון
רוצים לגיטימציה באישור הרוב.

אי אבוחצירא;

אפשר לכתוב שצריך לדווח לוועדת החוץ והבטחון, או משהו מעין זה, אבל אם כותבים

שדרוש אישור של ועדת החוץ והבטחון, הוועדה מקבילה בעוצמתה לממשלה. אם אתם רוצים

להכריח את הממשלה לשתף את ועדת החוץ והבטחון בכל מיני שיקולים ופעילויות, דרוש

ניסוח אוזר, כי הנוסח המנוח לפנינו אינו מדבר על שיתוף, אלא על סמכות, ולדעתי, אי

אפשר להקנות סמכות כזאת לוועדת החוץ והבטחון. לא מדובר, למשל, על ועדת הכספים

שצריכה להחליט אם לתת או לא לתת ערבות ל"כור", ואם היא תחליט על כך כעבור חודש או

כעבור שנה, לא יקרה שום דבר. אנחנו עוסקים כאן בנושא מלחמה, שהוא עדיין הנושא

רזקרדינאלי ביותר של המדינה. לעתים החלטה על פעולת הגנה מתקבלת אפילו על ידי שני

אנשים. כאשר ראש ממשלה או שר בטחון רוצים לעשות פעולת תגמול, הם אינם מביאים את

ההחלטה לאישור הממשלה. אם הם רוצים, הם מביאים אותה לוועדת שרים לענייני בטחון.

נניח שאותה פעולת תגמול גורמת למלחמה. מי בעל הסמכות?

בכך רציתי לומר שסעיף 39. על שני סעיפיו הקטנים, מסבך את יוזמי הצעת החוק

שמעוניינים כל כך בחוק זה. אני עצמי, כידוע, מתנגד לחוק כי אני חושב שהוא חוק רע,

ועם זאת אולי יכול לסבול שתתקבל החלטה לבחור ראש ממשלה בבחירות ישירות, אבל אינני

יכול להסכים בשום אופן שבהזדמנות חגיגית זו תשנו קונספציות ותעבירו סמכויות מכאן

לכאן בנושאים כל כך רציניים. זה כבר מבהיל אותי, כי אינני יודע לאן תוביל הרקיקה

הזאת.



לכן אני מציע לכם למחוק כל<ל את סעיף 39. אם אתם רוצים לתת חיזוק מסויים

לוועדת חוץ ובטחון שלל הכנסת, תנסחו את הסעיף בהתאם לכך, אבל אל תקבעו דבי-

שאינו יכול להתקבל.

אדוני היושב ראש, הוויכוח הזה קיים בארצות-הברית מאז החוקה האמריקאית

והוא עוד לא נגמר וגם לא ייגמר. בינתיים הסמכות היא בידי אדם אחד. אשר למדינות

אחרות, אינני יודע כרגע באיזו מדינה יש עוד מצב שוועדה של הפרלמנט היא הסמכות

הסופית המאשרת. אני מציע לכם לא להיכנס לתסבוכות. אתם יכולים לדבר על דיווח

לוועדת חוץ ובטחון, או שיתופה, אבל אל תתנו לה סמכות מעל הקבינט ומעל הממשלה.

אי רובינשטיין;

נפלה כאן אי-הבנה מוחלטת לגבי סעיף 39, אולי בגלל ניסוח פרובלמטי שלו.

בסעיף קטן (א) אין כוונה לכך שיש כאן פעולה תוקפנית, פעולה לא מוצדקת או פעולה

שהיא לא להגנה עצמית. ההפרדה בין (א) ל(ב} היא רק לגבי ההיקף, וב(ב) יש הגבלה

נוספת. כיוון שמדובר שם בפעולה בהיקף קטן, אבל ללא אישור הוועדה, יש הגבלה

נוספת שהפעולה בהיקף הקטן חייבת להיות למטרות הגנה.

מה הרציו העומד מאחורי זה? ואני גם אסביר מה אמת המידה להבחנה בין (א)

ל(ב). (א) מדבר על פתיחה ביוזמת מלחמה או הכרזת מלחמה. נכון, הכרזת מלחמה לא

היתה מאז מלחמת העולם השניה, אבל בכל זאת זה עדיין קיים. זה עדיין לא יצא

לגמרי מהמילון שלנו.

יי צידון;

אגב, גם האולטימטום האמריקאי לעירק היה אולטימטום עם תאריך, ואפשר לראות

את זה כהכרזת מלחמה.

אי רובינשטיין;

האמריקאים לא הכריזו מלחמה, אבל אלה דקדוקי עניות. אנו מדברים על יוזמת

מלחמה. יוזמת מלחמה שונה מהפעולה האמורה בסעיף קטן (ב), מבחינה זו שהיא מטילה

על החברה הישראלית, על המשק ועל הכנסת חובות שהם בבחינת FAIT ACCOMPLI . כלומר,

) כשיוצאים ביוזמת מלחמה, כמו מלחמת לבנון, מחייבים את המשק בחלק ניכר מהתל"ג

שלל אותה שנה. אומרים לכנסת; רבותי, אתם תיאלצו, בדרכים שלכם, לשנות את כל

המערכת הכלכלית, את מערכת המיסוי, ההוצאות, ההכנסות. כל זה מחוייב מעצם ההחלטה

על יוזמת מלחמה. אגב, זה גם המצב הקיים היום, והוא פרובלמטי מאד. אנחנו לרוצים

לשפר אותו.

שנית, אומרים לאנשים; אתם תצטרכו להיות מגו"סים בהיקף גדול מאד, לעזוב

את מקום עבודתכם ואתם יכולים לסכן את חייכם. דבר זח משנה את כל מהלך החיים

במדינה ויחייב את הכנסת כולה להתאים את עצמה לכך. יוזמת מלחמה בהחלט יכולה

להיות הגנתית או לא הגנתית. היא נמדדת כאן בהיקף, וזה לא משנה מי צדק, מי היה

תוקפן ומי התחיל או לא התחיל, ולענין זה אפשר להביא לדוגמה את מבצע סיני,

מלחמת ששת הימים, מלחמת לבנון. זה דבר שאנו מזהים אותו כשאנו רואים אותו, כמו

שאמר שופט בית המשפט העליון בארצות-הברית; " I KNOW IT WHEN I SEE IT". לעומת

זאת הפעולות הנעשות היום בדרום הלבנון; הפגזות הנגד, החדירות לתוך לבנון,

הסיורים, פעולות המודיעין, הן לא פעולות כאלה, הן לא מחייבות שינוי במערכת

הכללית, לא של החקיקה, לא של המשק ולא של כוח האדם.



תמיר אומרים לנו שיש מקרי גבול. רבותי, אין תחום שאין בו מקרי גבול. חוק

יסוד: הצבא חוא חוק שנוי במחלוקת לגבי פרשנותו בין שרים בממשלה. סעיף 34 לחוק

שירות בטחון חפך להיות בעיני לחוכא ואיטלולא. גייסו אנשים ל-80-90 יום באופן

שיגרתי ולא הפעילו את הסעיף הזה, ופתאום החליטו - אולי בגלל הבג"צ שהגשתי -

שכן יפעילו אותו ויודיעו לוועדת חוץ ובטחון. מי יודע בכלל מה זה "כוננות".

השופט לוין בבית המשפט העליון אינו יודע מה זה "כוננות". האם אני יכול לדעת מה

זה? זה טיבה של חוקה, וכבר הזכרתי בישיבה הקודמת שהיה מדינאי צרפתי שאמר שחוקה

צריכה להיות COURTE ET OBSCURB קצרה ומעורפלת.
היו"ר אי לי ן
אבל לא בכוונה תחילה.

אי רובינשטיין;

לא, בכוונה. החוקה האמריקאית היא אחת החוקות המעורפלות ביותר. חוקת

הרפובליקה החמישית, יש בה סעיפים שלא יודעים בכלל מה כתוב בהם , ואלה סעיפים

שנתנו סמכויות אדירות לנשיא הרפובליקה בתנאים לא מוגדרים בכלל. אם היינו

מביאים סעיפים כאלה בכנסת, אינני יודע מה היו עושים לנו. חוקות הן בדרך כלל

מעורפלות וגם קצרות מאד, וזאת כדי שבתי המשפט יתנ להן פרשנות לפי השתנות

הזמנים ולפי התפיסות הפרשניות הנהוגות. לפי חוקת ארצות-הברית אין לבית המשפט

העליון שום סמכות לפסול חוקים של הקונגרס.

סא"ל י' תל-רז;

אבל כאן עדיין אין לנו בית משפט לחוקה.

אי רובינשטיין;

בוודאי שיהיה לנו. זה הרי חלק מחוקה.

במיוחד הדברים מעורפלים כשמדובר בענין מלחמות ופעולות צבאיות. בארצות-

הברית יש ויכוח נמשך לא רק לגבי השאלה של הכרזת מלחמה בחוקה, אלא יש גם פרשנות

שונה לחלוטין לגבי החקיקה של הקונגרס. ראינו את חילוקי הדעות האלה גם כעת,

לפני מלחמת המפרץ. אולם עם כל ההבדלים הפרשניים, בעולם הדמוקרטי אנחנו הולכים

לקראת אישורים פרלמנטריים לפעולות צבאיות מלחמתיות יוצאות דופן. והראיה שנשיא

ארצות-הברית הלך לקונגרס, למרות שהוא טען שזאת לא מלחמה ושזו סמכותו הטבעית.

והראיה היותר קיצונית היא שבאנגליה, שבה אין בכלל הפרדת רשויות ואין חוק בעני ן

זה הלך ג'ון מייג'ור לפרלמנט וקיבל רוב מוחץ.

אי אבוחצירא;

הם הלכו לפרלמנט על פי חוק שהכריח אותם לעשות זאת, או על פי שיקול

ציבורי? אני מדבר כאן גם על ג'ון מייגיור וגם על בוש. זו השאלה שאתה צריך

לענות עליה.

אי רובינשטיין;

לגבי הנשיא בוש, יש בוודאי חוק שמחייב אותו לקבל אישור חקונגרס. הוא טען

שהפעולה הזאת במפרץ אינה נכנסת בגדר החוק הזה ולא בגדר החוקה, משום שזאת לא

פעולת מלחמה של ארצות-הברית, אלא ביצוע החלטה של מועצת הבטחון, אבל אין כל ספק

שבארצות-הברית הנשיא חייב לקבל את אישור הקונגרס.



א' אבוחצירא;

בתור משפטן אני מבקש ממך תשובה מדוייקת בענין זה, ואל ניקח את הדוגמה של

המפרץ. האם הנש<א בוש צריך לקבל את אישור הקונגרס כד< להכריז מלהמה? האם

האנגלים היו צריכים לקבל אישור הפרלמנט להכרזת מלהמה, או שהם פנו אליו מתוך

שיקול ציבורי?

אי רובינשטיין;

האנגלים לא היו צריכים לפנות לפרלמנט, הנשיא בוש היה צריך. כמובן, יש

ויכוה מה קורה כשיש מלחמה ספציפית כזאת שהיא מכוח החלטה של מועצת הבטחון והיא

פעולה מכוח הסנקציות הבין-לאומיות, אבל במקרה של מלהמה רגילה, פעולה של הכרזת

מלחמה צריכה לקבל אישור הקונגרס.

אולי הניסוח של הסעיף אינו כל כך מוצלח וצריך למצוא ניסוה אהר, אבל

ההבהנה בין (א) ל(ב) היא בההלט היקף הפעולה ומשמעותה למדינה, למשק ולחברה.

אתייחס עכשיו לדברים שאמר אלוף משנה שיף בענין זה. בחוק שירות בטחון

קיבלנו את העיקרון שהכנסת צריכה להתערב בעני ן מלחמה. הפרשנות שלו - גם לדעת שר

המשפטים, ואני חושב גם לדעת כל משפטן שדיברתי אתו - סוכלה במשך השנים, אבל

כאשר מדובר במלחמה, לדעת כולם סעיף 34 חל. אם סעיף 34 חל לגבי גיוס המילואים,

מכוח זה שהממשלה מבינה שאי-אפשר לשתק את המשק כולו ולהטיל חובה כזאת ללא הסכמה

של ועדת ההוץ ובטחון, האם זה לא צריך לחול על הפעולה עצמה? הרי גיוס המילואים

הוא פונקציה של הפעולה עצמה.
אי אבוחצירא
בסעיף 39 מדובר על אישור להכרזת מלהמה, ואילו בסעיף 34 לחוק שירות בטחון

מדובר על אישור לגיוס מילואים. מה הקשר? אפשר לדרוש מהממשלה לקבל אישור לגיוס

מילואים, אבל אתה רוצה שהיא תקבל אישור ליוזמת מלחמה.

אי רובינשטיין;

) המדינה מגייסת מילואים לצורך האפשרות של מלחמה, ועל זה אין חולק.

יצהק לוי;

אם כן, אולי אין צורך בסעיף 39, כי דרך הסעיף בדבר גיוס מילואים יש

אפשרות למנוע מלחמה. כלומר, אם ועדת החוץ והבטחון לא תאשר גיוס מילואים, לא

תהיה מלחמה. אם קיים הכלי הזה בסעיף 34 לחוק שירות בטחון, לשם מה דרוש סעיף

39?

אי רובינשטיין;

יש כאן ענין של קל וחומר. הממשלה מהליטה על גיוס מילואים מתוך חשש לפרוץ

מלהמה. היא יכולה ליצור מצב שבו גיוס המילואים יחוייב בלית ברירה על ידי פעולה

מלחמתית. היא אינה חייבת לגייס מילואים כדי להתחיל בפעולת מלחמה. די בתקיפה

מאסיבית באמצעות הכוחות שיש לה כדי שגיוס המילואים יהיה פועל יוצא שלה.
יצחק לוי
בדיעבד.
אי רובינשטיין
כן. אין חולק היום על כך שסעיף 34 חל לגבי סיטואציה כמו במבצע סיני.

אומרים שכוננות היא בעצם מלחמה. לכן אני אומר שיש כאן ענין של קל וחומר.

אני בהחלט מקבל את הרעיון שאולי צריך לשנות את הניסוח של סעיף קטן (ב),

אבל אני רוצה להדגיש את חשיבות הענין הזה. אגב, לדעתי, הוראה כזאת היתה נחוצה

גם במצב הנוכחי, היינו גם ללא בחירה ישירה של הממשלה, אבל היום יש לנו פיקציה

שמעולם לא פעלה בהסטוריה הישראלית, היינו שבסופו של דבר, אם ראש הממשלה לא

יפעל לפי דעת הרוב בכנסת וייכנס למלחמה שהכנסת לא רוצה בה, אפשר יהיה לפטר

אותו מיד, ובמהלך המלחמה יהליפו ממשלח, תהיה ממשלת מעבר ותוך יומיים ירכיבו

קואליציה אלטרנטיבית. הייתי אומר שזו אפילו פיקציה חולנית, שהרי אחת הערבויות

לכך שראש ממשלה לא יוחלף היא להיכנס למצב מלחמה.

אנחנו מבטלים גם את הפיקציה הזאת ואומרים שיש ראש ממשלה שנבחר במישרין,

ואנחנו מכניסים באופן חלקי, הדרגתי ומצומצם את רעיון הפרדת הרשויות. לכן הסעיף

הזה חיוני. צריך לחשוב על ניסוחו מחדש, אבל הוא הלק מהחוק.

היו"ר א' לין;

בטרם נמשיך בדיון אני רוצה לחדד כמה שאלות שאני מאד מבקש שנתייחס אליהן.

הבעיה המרכזית היא לא בהבחנה בין יוזמת מלחמה לבין פעולות צבאיות. לגבי יוזמת

מלהמה, אני חושב שצדק מי שאמר: "I KNOW IT WHEN I SEE IT" נניח שהממשלה אכן

רוצה לפתוח ביוזמת מלחמה. השאלה היא אם צריך או נכון הוא שהיא תקבל אישור של

הכנסת, או שצריך להשאיר ענין זה כפררוגטיבה בלעדית של הממשלה. שנית, אם

גורסים שכן דרוש אישור של הפרלמנט, נשאלת השאלה אם אישור של ועדת החוץ והבטחון

הוא האישור הפרלמנטרי הטוב והנכון ביותר. לדעתי, אלה השאלות המרכזיות העומדות

על הפרק והן אינן קשורות בהכרח להצעת החוק הזאת. הן עומדות בפני עצמן, גם בלי

קשר לבחירה ישירה של ראש ממשלה.

צדק חבר-הכנסת אבוחצירא באומרו שכאשר יש לראש הממשלה, מכוח הבחירה

הישירה, כוה והשפעה גדולה יותר על הממשלה שהוא בוחר, בוודאי ששאלות אלה הופכות

לחשובות ורלוונטיות הרבה יותר. אם הבנתי נכון את תפיסתך, חבר-הכנסת אבוחצירא,

לדעתך לא צריך לדרוש אישור של הכנסת, אלא אפשר להסתפק בדיווח לוועדת חוץ

ובטחון.
אי אבוחצירא
הדגשתי שסעיף בענין מלהמה או פעולה צבאית אינו יכול להישאר מעורפל.
היו"ר אי לין
אבל זאת לא הבעיה המרכזית.
אי אבוהצירא
השאלה היא אם רוצים לקשור את סכמות הממשלה באישור של ועדת הכנסת. עד היום

זה לא קיים. לפי תפיסתי, בנושא של מלהמה החלטת הממשלה היא ההחלטה, והיא איננה

תלויה באישור ועדת החוץ והבטחון, כפי שכתוב כאן.
א' דיין
השאלה היא אם דרושה ההלטת ממשלה במליאתה.



היו"ר א' לין;

בוודא<.

פרופ' נ' לרנר;

אני רוצה להג<ד כמה מלים בענין זה למרות שלא ידעתי שיהיה דיון גם על סעיף

39 להצעת החוק. חשבתי שיהיה דיון רק על סעיף 35.

היו"ר א' ליו;

מיד לאחר שנסיים את הדיון בסעיף 39 נדון בנושא האמנות הבין-לאמויות.

פרופי ני לרנר;

אחרי ההבהרות של חבר-הכנסת רובינשטיין ושל היושב ראש ברור מה הכוונה

בסעיף זה, ומובן שלא אכנס לעני ן זה, אבל כפי שאמר חבר-הכנסת רובינשטיין, יש

כאן הרבה בעיות של ניסוח. הסעיף בניסוחו זה לגמרי לא משתלב באוריינטציה

הנוכחית של המשפט הבין-לאומי. המשפט הבין-לאומי מכיר רק בצורה אחת לגיטימית של

מלחמה, וזו המלחמה הדפנסיבית, מלחמת הגנה עצמית בהתאם לסעיף 51 של המגילה.

אסור לדבר היום על מלחמה, וקשה לי לדמיין הוק ישראלי שקובע את האפשרות של

הכרזת מלחמה ושל מלחמה שיכולה להחשב כיוזמת מלחמה תוקפנית.

אני הייתי בוחר בניסוח שמאחד את שני הסעיפים הקטנים (א) ו-(ב). קודם כל

הייתי מבטל כליל את המלה "תכריז", כי היום לא מכריזים על מלחמות. הנה מתנהלת

עכשיו מלחמה קשה כמו מלחמת המפרץ והשגרירים יושבים בבירות המדינות העוינות תוך

כדי פעולות האיבה. זה מצב שאי אפשר היה לתאר אותו לפני עשרים שנה. הייתי מבטל,

כמובן, גם את הביטוי "יוזמת מלחמה", כי זה קרוב מדי למונח "מלחמה תוקפנית". זו

צריכה להיות מלחמת מנע. אין שום סיבה שהחוק הישראלי יהיה מונסה בצורה כזאת

שהוא יתנגש עם התביעות המודרניות של המשפט הבין-לאומי.

היו"ר אי לין;

לא נאמר בסעיף שהמדינה תכריז מלחמה או תפתח ביוזמת מלחמה למען תוקפנות.

אני גם לא חושב שצריך לומר שהמדינה תפתח ביוזמת מלחמה רק למטרת הגנה עצמית,

כי ייתכן שמישהו יטען שהמלחמה לא היתה למטרת הגנה עצמית וינסה לתקוף את הענין

באותו בית משפט לחוקה שרוצים להקים. יש דברים מסויימים שבהם מוכרחים לתת סמכות

שאין מאחוריה ביקורת.

אי אבוחצירא;

אבל ממה שכתוב בסעיף (ב) אפשר ללמוד למה הכוונה ב(א).

היו"ר א' לין;

אני מבין שמאחר שכתוב ב(ב} "למטרות הגנה" אפשר להסיק מכך שהאמור ב(א)

יכול להיות שלא למטרות הגנה, אבל המשמעות האמיתית של סעיף קטן (ב) היא שכאשר

לא נדרש אישור של ועדת החוץ והבטחון מסייגים את הסמכות למטרות הגנה. אבל

תאמינו לי שהבעיה הקרדינאלית היא אם דרוש או לא דורש אישור של הפרלמנט.



מ' וירשובסקי;

אין כל ספק שדרוש א<שור של הפרלמנט, ללא קשר לחוק הזה. בעשור האחרות ה<ו

גם הצעה אתת או שתיים בנדון, וגם הוועדה נדרשה לא פעם לענין זה, אבל לא סיימה

את המלאכה מטעמים שונים. אני מסכים שצריך לשנות את הנוסח של סעיף 39 מהנימוקים

שהושמעו כאן וגם מנימוקים אחרים שאינני רוצה להיכנס אליהם; מה גם שאיננו דנים

עכשיו בניסוח, אלא בעיקרון. לדעתי, כן, דרוש פיקוח פלרמנטרי. אני הייתי מסתפק

בפיקוח של ועדת חוץ ובטחון של הכנסת, לא של מליאת הכנסת.

עמדתי לגבי החוק הזה ידועה, אבל מציעי החוק אומרים: נכון שאנחנו רוצים

לתת יותר כוח בידי ראש הממשלה, אבל אנחנו גם נותנים "צ'ופרים" פרלמנטריים.

אנחנו מחזקים את אושיות הפרלמנטריזם על ידי שאנו מערבים, למשל, את ועדת החוץ

וחבטחון ככתוב בסעיף 39, ואם נבטל את הכוח הזה של ועדת החוץ והבטחון, נחזק עוד

יותר את מעמדו של ראש הממשלה ולא ניצור CHECKS AND BALANCES .

אינני יודע לאן יוביל אותנו מחקר השוואתי של החוקות, אבל תחושתי

הפרלמנטרית והאזרחית היא שסעיף 39, בלשון זו או אחרת, היא הכרחי בחוק הזה

ספציפית והוא גם נחוץ באופן כללי לקונסטיטוציה של מדינת ישראל. סעיף זה הוא

חיוני לכל חקיקה ישראלית, ולא רק במסגרת זאת.

יצחק לוי;

הניסוח כאן הוא גם מהות, ולכן אני רוצה להתייחס לסעיף כפי שהוא כתוב.

ראשית, אני חושב שסעיף קטן (ב) מיותר. חבל להיכנס בכלל להגדרה של "פעולות

צבאיות הנעשות למטרת הגנה". ואם יש פעולה צבאית הנעשית למטרת מקורות מים או

להצלת יהודים שהם לא אזרחי המדינה, כגון הפעולה באוגנדה?

אי רובינשטיין;

יהיה קשה להבין את (א) בלי (ב).

יצחק לוי;

אני אציע הצעה. ייתכן שיש גם פעולה צבאית לצורך מודיעין. אנחנו שומעים

דווקא עכשיו, במלחמת המפרץ, שיוזמים פעולות צבאיות מצומצמות לצורך מודיעין. על

כן הייתי מתעלם בכלל מסעיף קטן (ב) ומדבר רק על מלחמה.

לגבי הניסוח של סעיף קטן (א), הייתי מציע לכתוב: המדינה לא תפתח במלחמה

אלא מכוח החלטת הממשלה. היינו, לא הייתי משתמש לא במלה "תכריז" ולא במלה

"יוזמה". אלה מלים שמסבכות אותנו.

מי וירושבסקי;

המדינה לא תצא למלחמה.
יצחק לוי
מקובל עלי. זה לגבי הניסוח - פישוט הסעיף.

לגבי אישור פרלמנטרי, אם אכן נזדקק לו, בוודאי שוועדת החוץ והבטחון היא

הפורום המתאים. אין אפשרות אחרת. אני כשלעצמי בעד אישור פרלמנטרי. יש לי רק

חשש מסויים, ועל כן הייתי מבקש שתסבירו לי איך יכולים אנו למנוע מצב שוועדת

החוץ והבטחון תגרום לעיכוב פעולה שהמדינה נצרכת לה באופן מיידי, וזאת עקב

דיונים ממושכים וכיוצא באלה.



hw צידון;

על ידי סעיף קטן (ב).
אי אבוחצירא
אין קשר בין הדברים.

א* רובינשטיין;

חבר-הכנסת לוי, זה לא קרה אף פעם.

יצחק לוי;

יכול להיות שזה חלק מהענין של "COURTE ET OBSCURE" שהזכרת כאן, כלומר, לא

צריך להתייחס לענין זה, אבל אני מעלה הרהור. בעיקרון אני בעד אישור פרלמנטרי,

בעד אישור של ועדת החוץ והבטחון.
חיו"ר א' לין
ברוח השאלה של חבר-הכנסת יצחק לוי, מה יקרה אם הממשלה לא תעשה במועד את

מה שהיא צריכה לעשות? הרי גוף נבחר בעל סמכות יכול תמיד לפעול שלא כשורה. זאת

בעיית קבע.

יצחק לוי;

אתה צודק, אבל בסעיפים אחרים ניסינו להגביל בזמן את הפעילות התקינה של

הממשל. כיוון שכאן אי אפשר לקבוע הגבלה בזמן, אני מתלבט. אני לוקח כדוגמה את

מלחמת לבנון שהיתה נתונה בוויכוח. ייתכן שלו מלחמת לבנון היתה מובאת לאישור

ועדת החוץ והבטחון, המצב היה שונה.

א* רובינשטיין;

היא הובאה לוועדת חוץ ובטחון ערב הכניסה ללבנון.

מי וירשובסקי;

ובענין זה היה גם דיון במליאה.

יצחק לוי;

אני רק מעלה הרהור שאין לי עליו תשובה.

אי אבוחצירא;

חבר-הכנסת רובינשטיין, ישיבת הממשלה בענין מלחמת לבנון היתה במוצאי שבת,

והצבא נכנס ללבנון ביום ראשון בבוקר. מתי הגיע הענין לוועדת החוץ והבטחון? חוא

לא הגיע לפני הפריצה.

אי רובינשטיין;

אינני זוכר בדיוק מתי זה הובא לוועדת החוץ והבטחון, אבל הוועדה נתנה את

האישור.



א' אבוחצירא;

הודיעו לוועדה.

היו"ר א' לין;

אין טעם לנהל ויכוח על העובדות. זה ענ<ן למחלקת המהקר של הוועדה.

אי רובינשטיין;

על כל פנים מלחמת לבנון ה<א דוגמה משכנעת ב<ותר שצריך ללכת לוועדת חוץ

ובטחון.

אי אבוחצירא;

זו חכמה לאחר מעשה. אתה הצבעת עם כולם בעד מלחמת לבנון.

אי רובינשטיין;

הפקת< לקח.

אי אבוחצירא;

באותו רגע שמלחמת לבנון הובאה לפני הכנסת התקבלה החלטה פה אחד.
מי וירשובסקי
לא, זאת לא ה<תה החלטה פה אחד, אבל זה לא חשוב כרגע.

היו"ר א' לין;

רבות*, אנ< חוזר ומבקש שנעזוב את העובדות, משום שאין הסכמה על<הן.
שי ג וברמן
יש שתי אפשרויות נוספות להצטרפות מדינת ישראל למלחמה, שלא במתכונת המוכרת
עד כה
א. הצטרפות לח<ל של האו"ם, כפ< שהיה בקוריאה; ב. הצטרפות למלחמה מכוח

אמנה שישראל צד לה, כגון נט"ו, ושהכנסת אישרה אותה מראש על פי הכתוב בסעיף 35.

האם גם אז יש צורך לקבל אישור פרלמנטרי?
היו"ר אי לין
אני מניח שגם במקרה כזה לא נרצה שיפתחו במלחמה רק בגלל זה שקיימת אמנה

בין-לאומית.
אל"מ אי שיף
באמנה כזאת גם כותבים: בכפוף לאישור לפי החוקים במדינת ישראל.
היו"ר אי לין
אלוף משנה שיף, האם אתה רוצה להעיר בעקבות הדיון שהתקיים כאן?
אל"מ אי שיף
כיוון שחבר-הכנסת רובינשטיין התייחס לדברי, אני רוצה לומר שלא הבעת< עמדה

לגופו של ענין. הבעתי עמדה רק לגבי הניסוח הפרובלמטי שלפנינו. לגופו של ענין

אנחנו נגבש עמדה.

סא"ל י' תל-רז;

מטרידה אותי הבעיה של המלהמות הדחופות שלגביהן לא יהיה זמן לכנס את

הוועדה, ויה<ה צורך להגיב מיד עם כוח צבאי משמעותי, אווירי או אחר.

<י צידון;

סעיף קטן (ב) עונה לענין זה.

סא" י תל-רז;

לא, יכול להיות שלפי היקף הכוה - וזה המבחן שעליו דיבר חבר-הכנסת

רובינשטיין- - זו תהיה מלהמה, ולא פעולה צבא<ת. מה יהיה אז? האס לא כדאי שתהיה

אופציה שקודם הממשלה תפעל, ולאחר מכן אפשר יהיה לקבל את אישור הפרלמנט?

יי צידון;

תגובה מיידית היא תגובה מיידית.

ר' מלהי;

ואם לא יינתן אישור?

אי דיין;

במקרה כזה צריך לדבר על הודעה לוועדה בהקדם האפשרי, לא על אישור, כדי

למנוע את כל העיכובים.

אי אבוהצירא;

אני אומר לכם שמבחינה אגואיסטית אהיה מוכן לתמוך בסעיף הזה, מפני שהוא

יפיל את כל החוק. כשחוק זה יגיע לדיון בפורום רחב ייתר של חברי כנסת, , אינני

יודע מה יהיו הסיכויים שלו להתקבל.

אי דיין;

מתי ייגמר החוק, אדוני היושב ראש? אתה מאמין שהוא ייגמר בקדנציה הזאת?

היו"ר אי לין;

זאת לא שאלה של אמונה. אנחנו צריכים לעשות את המוטל עלינו.



סא"ל י' תל-רז ;

בחקיקה הקיימת יש דוגמאות לכך שהרשות המבצעת קיבלה סמכות להוציא צווים

לגיוס צ<וד או בני אדם, והצווים חם בני תוקף פרק זמן מסויים, עד אשר הם מובאים

לוועדת החוץ והבטהון, וזו כמובן רשא<ת לאשר או לא לאשר אותם. אלה צווים

אופרטיביים דחופים שהממשלה מוציאה על פ* הסמכויות שניתנו לה בחוק, והחוק אומר

שאם תוך פרק זמן מסויים הוועדה אינה מאשרת את הצו, הצו הוא בר תוקף שבעה ימים

או ארבעה-עשר יום. אני מציע שתהיה אפשרות דומה לגבי אותן מלחמות שלא יהיה זמן

להביא אותן לאישור הפרלמנט.

יצחק לוי;

סגן אלוף תל-רז, אני חושב שיש עיקרון מנחה שבעניינים של פיקוח נפש, פרטי

או לאומי, כל החוקים או רובם נדחים בפניהם. אינני חושב שצריך להרחיב את הדברים

מעבר למה שכתוב כאן. על פי רוב מלחמה היא מתוכננת.
הי ו"ר א' לין
על כל פנים מחליטים עליה.
יצחק לוי
אותה שאלה שנשאלה כאן אפשר לשאול גם לגבי החלטת ממשלה ולומר שאין זמן,

וראש הממשלה או שר הבטחון צריכים להפעיל מיידית מערכות חירום להגנה על המדינה.

וכי אנחנו נמתין עד שהממשלה תתכנס? בוודאי שלא. אוי לרמטכ"ל ולשר הבטחון אם

ימתינו לכינוס הממשלה כדי לעשות פעולה שנועדה להציל את המדינה. זה עיקרון מנחה

שקיים ממילא, ועל כן אין צורך להרחיב. כשם שלא תידרש החלטת ממשלה לגבי פעולה

שצריכה להתבצע בטווח של דקות כדי להציל את מדינת ישראל, כך גם לא יידרש אישור

של ועדת החוץ והבטחון בסיטואציה כזאת.

אי אבוחצירא;

על פי חוק זה, לו היוגה מתקבלת ההצעה של הרמטכ"ל במלחמת יום הכיפורים

ליוזום מלחמה, כלומר לא לחכות להתקפה, היו צריכים לכנס קודם את ועדת החוץ

והבטחון, כי זו הכרזת מלחמה.

י' צידון;

היה זמן לכנס את ועדת החוץ והבטחון.

היו"ר אי לין;

ניתן לעשות את כל זה תוך שעה אחת.

ברשותכם, אנחנו עוברים לסעיף הבא. הזמנו אורהים לנושא של אמנות בין-

לאומיות ואיננו יכולים לבטל את זמנם.

יצחק לוי;

אין סיכום בנושא של הכרזת מלחמה?
היו"ר א' לין
איננו יכולים לסכם אותו כרגע, כי אנחנו רוצים גם לשמוע את המומחים בנושא

הבא. דנו כבר בסעיף 35 להצעת החוק ועמדתנו היתה פחות או <ותר שיש שלושה

מסלולים נפרדים לענין אמנות בין-לאומיות: ראשית, הליכי האישור של האמנה הבין-

לאומית; שנית, העברת חוקים שנותנים ממשות להתחייבויות של המדינה באמנות בין-

לאומיות; שלישית, הליך משותף גם לאישרור האמנה וגם לאותה חקיקה פנימית

המתחייבת מהאמנה. הגענו למסקנה שצריך לאפשר שלושה מסלולים נפרדים. לא בכל מקרה

יש מקום לאשר את האמנה ולחוקק את החוק באותו ציר זמן. ייתכן ש<ש דחיפות לאשר

את האמנה ולהשאיר את החקיקה המתחייבת לשלב מאוחר יותר. לפעמים יש מקום לעשות

את הדברים בד בבד.

הנקודה המרכזית בסעיף 35 היא שקודם יש חובה להניח אמנה, כהגדרתה כאן, על

שולחן הכנסת. מליאת הכנסת צריכה להעביר את האמנה לאישורה של אחת מוועדות

הכנסת. אישרה אותה ועדה את האמנה, היא צריכה להחזיר את האמנה למליאת הכנסת

לאישור סופי. כלומר, אנו מתייחסים כאן לאמנה כאילו חיה מדובר בהעברת הצעת חוק

מטעם הממשלה. אלה אותם חליכים, אותו מסלול חקיקתי.

רי סייבל;

אין לנו בעיה לגבי ההגדרה של "אמנה". הבעיה שלנו היא לגבי סעיפים קטנים

(ז) ו(ח). יש כאן שינוי משמעותי בתפיסה מבחינת העברת נושא, שהיה עד עכשיו בידי

הממשלה, לידי הכנסת, וזה הנושא של ניהול מעשי של מדיניות חוץ.

היו"ר א' לין;

אני רוצה לומר לך שחזרנו מסעיף קטן (ח), כי הוא כבר לא רלוונטי. אם מדובר

בהליך חקיקתי, זה יהיה הליך חקיקתי ברור.

רי סייבל;

אתייחס בקצרה לסעיף קטן (ח), כי אין לפני נוסח מעודכן יותר. (ח) אומר

שלאמנה יהיה תוקף של חוק במשפט הפנימי לאחר אישרורה על ידי הכנסת ולאחר הליך

חקיקה. אם יש חקיקה, מובן שאין משמעות לביטוי "לאמנה יהא תוקף של חוק". לכן זה

נשאר לאותם מקרים שאין חקיקה.

היו"ר אי לין;

גם זה ירד מהפרק.

רי סייבל;

בסדר, כי ברור שזו חקיקה מזורזת בתהליך שלא קיים, ורוב האמנות אין להן

שום צורך שיהיה להן תוקף של חוק. אלה אמנות ידידות וכיוצא בזה. אני מבין שזה

ירד מהפרק.

היו"ר אי לין;

אבל אין מניעה שתעיר על כך אם אתה רוצה.
ר' סייבל
אם להתבטא בצורה סלגראפית, זה יהיה תהליך של חקיקה שלא לפי כל התהליך

הקיים של שלוש הקריאות והעברה לוועדה. כל התהליך הקיים בטל ויש תהליך מזורז
של חקיקה
קריאה אחת. אנחנו לא מציעים שכך ייעשה.

שנ<ת, לגבי רוב האמנות אין שום צורך בחקיקה. זה פשוט לא רלוונטי.

הי ו"ר אי לין;

זו הסיבה שהחלטנו לבטל את העיקרון שבא לידי ביטוי בסעיף קטן (ב). סעיף

קטן (ב) אומר: "הממשלה תניע על שולחן הכנסת אמנות שנחתמו על ידה ותציע לכנסת

את שינויי החקיקה המתחייבים מאישרור האמנה". אנחנו אומרים שצריך להפריד את

המסלולים. אפשר להגיש את האמנה לאישרור בלי שום שינויי חוק, ואפשר להגיש אותה

לאישרור יחד עם הצעות לשינויי חקיקה, הכל לפי העני ן. מבחינת הסדר ההגיוני של

הדברים, בוודאי שקודם צריך לאשר את האמנה ואחר כך להגיש את הצעת החוק. העיקרון

הוא שאישרור האמנה נעשה על ידי הכנסת, ותהליך האישרור זהה לתהליך של אישור

חוק.

רי סייבל;

אני מבקש להתייחס לנקודה זו. בפרקטיקה של המדינות חלק גדול של האמנות,

אם לא רובן, אינן מובאות היום לאישרור, אלא הן נכנסות לתוקף עם החתימה. זה די

דומה, אם כי לא זהה בדיוק, ל- EXECUTUVE AGREEMENT האמריקאי. להם יש, כידוע,

TREATY שמובא ל- ADVICE AND CONSENT של הסי נאט, אבל מדובר במיעוט של האמנות.

רוב האמנות של ארצות-הברית ושל מדינות אחרות נכנסות לתוקף עם החתימה, ואין

בכלל צורך באישרור. גם ישראל לא עושה זאת, אלא מקבלים בדרך כלל את אישור

הממשלה לפני כן ויש חתימה. אמנות אלה מאופיין אינן מחייבות יישום פנימי. כל

אמנה שמחייבת חקיקה מובאת תמיד לאישרור, אבל כשמדובר באמנה שאין צורך ליישם

אותה או שהיא קצרת מועד הנוהג הוא לא להביא אותה בכלל לאישרור. לכן אני מציע

להצטמצם גם כאן לאותן אמנות שמחייבות אישרור מטיבן. בדרך-כלל זה נכתב בתוך
האמנה, והנוסח הוא בערך כך
אמנה זו מחייבת אישרור, אמנה זו חייבת לעבור את

התהליך החקיקתי של כל מדינה ומדינה.

הפרוצדורה הנוכחית היא שהממשלה מאשררת את האמנה, אלא שהיא מביאה את זה

לידיעת הכנסת, ואקרא בפניכם את סעיף 5(ה) לתקנון הממשלה, המדבר על נושאים לסדר
היום של הממשלה
"היה הנושא לסדר היום אישרור אמנה בין-לאומית, יועמד הנושא על

סדר היום של הממשלה לאהר שעשרה עותקים של האמנה נשלחו לידי משרדו של השר

המגיש, למזכירות הכנסת, למשך שבועיים לידיעתם של הברי הכנסתיי.

לפי הצעת החוק יש הכרה בדיון במליאה, ואני מציע להאיר את המצב כמות שהוא.

דרך אגב, מהנסיון שלי אינני זוכר שהבר כנסת ביקש.
מ' וירשובסקי
נכון, לא מבקשים. חברי חכנסת מקבלים מכתב ממזכיר הכנסת שהונחה אמנה והם

יכולים לעיין בה, אבל אינני חושב שמישהו עיין אי-פעם באמנה.



ר' סייבל;

מהנסיון שלנו, ברוב האמנות אין עניו למחוקק, והשאלה היא אם צריך להכריח אותו

לקיים כל פעם דיון במליאה, דבר שמסרבל, ויש בעיות של פגרת הכנסת. הייתי מציע
להשאיר אפשרות כזאת
אם חבר כנסת רוצה לבקש עיון במשך שבועיים, הממשלה אינה

יכולה לאשר את האמנה אלא כעבור השבועיים האלה. כיום הנוהג הזה מעוגן בתקנון

הממשלה. מבהינתנו אין שום בעיה שהנוהג הזה ישולב בוקיקה מחייבת, דהיינו לפני

שהממשלה מאשררת - והייתי מציע להשאיר בידיה את האישרור, כי זה תפקיד של הגוף

המבצע - האמנה תובא לידיעת הכנסת ווזהיה מונחת לפניה שבועיים, או כל פרק זמן אחר

שעליו תחליטו , ורק לאחר מכן תוכל הממשלה לאשר אווזה.

חי גולן;

הפרקטיקה היא שלא היו תלונות מצד דוברי הכנסת.

היו"ר אי לין;

זה לא קשור לתלונות. מדובר בשינוי הוקתי מרחיק לכת שנותן כוח נוסף לכנסת

במסגרת מה שאנו מכנים "איזונים", וזאת לא משום שהיו או לא היו תלונות, אלא משום

שלאמנות בין-לאומיות יש המשמעות שיש להן. נכון שבמקרים רבים חברי כנסת לא מסתכלים

על האמנה ולא מתעניינים ולא רוצים להתעניין בה, כי יש להם דברים יותר חשובים

לעשות, אבל השאלה היא אם זה טוב, אם זה רצוי ואם זה בריא. אלה השאלות העיקריות

העומדות לפנינו.

הי גולן;

גם המשרד הנוגע בדבר וגם היועצץ המשפטי לממשלה עם המערכת שלו בודקים כל אמנה

והם צריכים לאשר אותה, זה מעוגן בהנחיות היועץ המשפטי לממשלה, כך ששום אמנה אינה

מובאת לידיעת הכנסת אלא לאחר כל תהליך הפרלמינרי הזה, כולל בדיקת הרקיקה הדרושה.

י י צידון;

בהמשך לדברי היושב ראש, גם אני לא משוכנע שחוסר ההתעניינות של חברי הכנסת

באמנות הוא הדבר הנכון, על אחת כמה וכמה כשאנו מתגברים בצורה זו או אחרת את יכולת

הממשלה לפעול, ואני אכן צופה שתהיה פעילות יתר. אני רוצה לחייב את חברי

הכנסת, בוועדה זו או אחרת, לתת את דעתם על האמנה. כמובן, מרבית האמנות יאושררו

באופן אוטומטי, אבל עקרונית אני רוצה לחייב את חברי הכנסת לתת דעתם על אמנות.

מ' וירשובסקי;

אני חושב שהפרוצדורה המוצעת, וכפי שהיא קיימת היום גם בתקנון הממשלה, היא

פרוצדורה טובה, והייתי מציע לאמץ אווזה בהוק.

אתן דו גנזה. יש צווי מכס וצווים דומים, שעד לפני ארבע שנים הכנסת היוזה מאשרת

אותם לאיור אישורם בוועדת הכספים ולאחר שיושב ראש הוועדה היה נואם בכנסת במשך מספר

דקות, כשאף ארח- לא היה יודע בכלל על מה מדובר. לכן יזמתי חקיקה שלפיה צריך להניח

את הצו וכל חבר כנסת יהיה רשאי לערער עליו, ואם הוא מערער, יש דיון והצבעה.

כתוצאה מהתיקון הזה אכן התחילו לערער ולפקח.

אם במסגרת הצעת החוק המונחת לפנינו נרצה שכל אמנה תובא לאישור, אני חושב שזו

תהיה ברכה לבטלה, למרות שעל הנייר זה נראה מאד טוב. ההסדר הקיים הוא הסדר טוב,

ואולי הוא אף יניב יותר פירות כשיהיה מכוח חוק ולא מכוח איזה שהוא הסדר פנימי.

אגב, מדי שבוע מקבלים אנו מסמך חתום על-ידי מזכיר הכנסת, ובו הוא מודיע לנו

שממשלת ישראל חתמה על אמנה פלונית ושמותר לנו לעיין בלשכתו וכוי, ואני בספק אם יש

אחד שעושה זאת. אולי יש בכד כדי להוסיף ליפי ההקיקה, אבל אין בזה שום תועלת

מעשית. אם עמדתי על כד שסעיף 39 ייכלל בהצעת החוק, כי הוא חשוב וחיוני, לגבי

אמנות אני יכול לומר לאור הנסיון שאיננו עושים דבר בעל משמעות קונסטיטוציונית.



משום כך אני חושב שאפשר לקבל את הפרוצדורה הקיימת היום בתקנון הממשלה ולעגן

אותה בחוק.

אל"מ א' שיף;

קודם כל אני רוצה להדגיש שאת הסעיף הזה, שלא כמו קודמו, ראית* רק כאן

בירושלים, ולא בדרך מתל-אביב לכאן, ולכן אני מביע רק הגיגים משפטיים מהקריאה

העכשיווית של הסעיף הזה.

בסעיף זה יש שתי בעיות שצריך לתת עליהן את הדעת. הבעיה הראשונה היא שאין בו

הוראת מעבר, ולא ברור לי מה היתה כוונת המציעים לגבי אמנות שכבר נחתמו. כתוב

בסעיף קטן (ב): "הממשלה תניח על שולחן הכנסת אמנות שנחתמו על ידה ותציע לכנסת את

שינויי החקיקה...". האם כוונה לפתוח מחדש את כל האמנות שכבר חתמו עליהן?

י' צידון;

הכוונה לאמנות חדשות. זו רק בעיה של ניסוח.

אל"מ אי שיף;

צריך להחליט לגבי הכוונה.

הבעיה יושניה שחייבים לתת עליה את הדעת היא סעיף קטן (ז) האומר: "אמנה תחייב

את המדינה רק לאהר אישרורה בהחלטת הכנסת". המצב כיום שונה, ראשית, במישור שעליו

דיבר מר סייבל, ושנית, במישור נוסף. היום האמנות, שהן גם חלק מהמשפט הבין-לאומי,

מחייבות את מדינת ישראל גם אם אין שום דבר רקיקה. אם יש אמנה שמקובלת על כל אומות

העולם בנות ההתרבות, ונוהגים לפיהן הרבה שנים, יש לאמנה זו תוקף מחייב במדינת

ישראל גם אם אין שום חוק שאומר זאת, ובלבד שאין חוק שנוגד את המשפט הבין-לאומי

המנהגי.

סעיף קטן (ז) משנה בעצם את המצב הזה. אם יתקבל החוק הזה, יכול מישהו לבוא

ולטעון בבג"צ, שאם יש אמנה שהיא חלק מהמשפט הבין-לאומי, אבל הכנסת לא אישרה אותה,

אי אפשר יהיה לחייב, למשל, את צה"ל לנהוג ביהודה, שומרון וחבל עזה בהתאם לאותה

אמנה. בעיה זו חייבת להיות לנגד עיניכם בניסוה העכשיווי.
בי רובין
כיוון שאין עמדת ממשלה בנדון ומשרד המשפטים לא גיבש עמדה, אני רוצה להביע

עמדה אישית לארור שבדקתי את הנושא. תחילה אתייחס לסעיף קטן (ח) שיש בו עירוב

מושגים מסויים. צריך להבדיל בין שני נושאים, שלא רק שאין קשר ביניהם, אלא שהם גם

לא יכולים לדור בכפיפה ארזת. הנושא הראשון הוא תוקף האמנה במשפט הפנימי, והנושא

השני הוא חקיקה כתוצאה מהאמנה. אם יש צורך בחקיקה כתוצאה כהאמנה, לאמנה כזאת לא

יכול להיות תוקף במשפט הפנימי.

י*

במצב הקיים מובאת לפני הכנסת אמנה, שלעתים מצריכה חקיקה, ובמידה רבה הכנסת

עומדת אחר כך בפני מצב שהיא חייבת לחוקק את החקיקה לאחר שאישרנו את האמנה. לכאורה

אפשר לומר שהאמנה היתה בפני חברי הכנסת, וכיוון שהם לא הביעו את דעתם, יש מעין

הסכמה להיכנס לתהליך הזה של החקיקה.



אצלנו במשרד המשפטים <ש אדם שתפקידו לבדוק מה החק<קה שנדרשת כתוצאה מהאמנה.

זו בדיקה ממושכת, לעיתים קרובות הוא מתייעץ עם אנשים אחרים שהאמנה נוגעת לוזהומם,

ומסקנות<ו ארוכות ומפורטות, לא מובנות מאליהן ומצריכות בדיקה מאד ארוכה. גם אם

חבר הכנסת מעיין באמנה בלשכתו של מזכיר הכנסת, אינני מתאר לעצמי שהוא יכול לדעת

מה הרקיקה המתחייבת. גם אינני מתאר לעצמי שי ועצים משפטיים של ועדות הכנסת יהיו

מוכנים לקרות על עצמם את הבדיקה הזאת.

לכו כשמדובר באמנה שמצריכה חקיקה, בסופו של דבר הכנסת נמצאת במצב שהיא חייבת

להוקק את ההקיקה הזאת,

הי ו "ר א' לין;

במקרים רבים הכנסת אינה מהוקקת.
ב' רובין
אם כך הדבר, המדינה נמצאת במצב של הפרה, כי אחת מהשתיים: אי שהכנסת חייבת

להוקק את החקיקה, או שהמדינה נמצאת במצב של הפרה.

היו"ר א' לין;

לדעתי, הכנסת אינה הייבת.

א* רובינשטיין;

היא לא חייבת מבחינת המשפט הפנימי, אבל היא חייבת מבחינת המשפט הבין-לאומי.

אי בורג;

כשהמדינה חותמת, זה לא מותנה באישור המוסדות הריבוניים שלה?

פרופ' נ' לרנר;

לא היום.

בי רובין;

זה בדיוק הענין. כיום האישרור הוא על ידי הממשלה. לכו מאד שמחתי לראות את

הסעיף הזה, לפיו האישרור יהיה על ידי הכנסת, לפחות כאשר יש צורך בחקיקה. ,.

אי בורג;

ועד אז זה על תנאי מבחינת המוסד הבין-לאומי?

בי רובין;

עד אז מתקיים העיקרון שאסור לפעול בצורה שהיא מנוגדת למטרת האמנה, אבל האמנה

עדיין לא מהי י בת את ישראל. כלומר, אסור להוקק הקיקה הפוכה.

י י צידון;

אני מתרשם שאנחנו קצת מפליגים, והייתי רוצה להזור למטרה המקומית, שהיא למעשה

תוספת בקרה של הכנסת על אמנות בין-לאומיות שהממשלה חותמת. החקיקה שנדרשת או לא

נדרשת כתוצאה מכך היא ענין משני מבחינת הכוונה המקורית. אני חוזר ואומר שסעיף זה

נועד להבטיח שתהיה בקרה של הכנסת על אמנות שחותמת הממשלה, כדי להבטיח מינהל תקין.

מבחינתי זה כמו אישור של מועצת מנהלים לחוזה שהמנכ"ל חותם.
ב' רובין
מה שאני אומר הוא שלפחות כאשר מדובר באמנה שמחייבת חקיקה, זה אלמנטרי לחייב

אישור של הכנסת, אבל זה לא הגיוני שזו תהיה חקיקה מלאה, כיוון שהחקיקה מתחייבת

מהאמנה. הייתי אומר שהאמנה חייבת לעבור לפהות א<שור הוועדה, ואחר כך קר<אה ראשונה

במליאה, או תהליך מסוג זה.

נכון שזה גורם לסרבול מסויים באישרור האמנה, אבל למעשה הסרבול הזה רק יעמיד

אותנו בשורה ארזת עם כל המדינות האחרות שמאשררות אמנות. בכל המדינות נגרם סרבול

מסויים. אנחנו המד<נה המהירה ביותר באישור אמנות.

היו"ר אי לין;

האם זה נכוו שאנחנו אישרנו הרבה אמנות בין-לאומיות כדי לאפשר יותר נסיעות של

עובדי מדינה?

בי רובין;

אולי מר סייבל יכול לענות על שאלה זו.

היו"ר א' לין;

מישהו אמר לי שחלק מהאמנות הבין-לאומיות אושרו כדי לאפשר יותר נסיעות לעובדי

מדינה. בעניו זה אעיד את עצמי. בתקופה שבה הייתי ממונה על הכנסות המדינה רצינו

לבטל את חוק מס עזבון, ואז פנו אלי כמה יועצים משפטיים, לא אהוד, ואמרו לי: אם

תבטל את חוק מס עזבון, אנחנו לא נוכל לעשות לאחר מכו אמנות בין-לאומיות שבהו אנו

מווותים על מסי ירושה, וכתוצאה מכך תפגע באפשרות שלנו לנסוע לחוץ-לארץ. כששאלתי

מדוע, אמרו לי שבדרך-כלל מקובל שכאשר יש אמנות ביו-לאומיות, הם באים אלינו וגם

אנחנו באים אליהם על מנת לדון בדברים. אינני רוצה שהדברים שאמרתי כאן ישתמעו,

חלילה, כביקורת על משרד המשפטים, כי אני יודע שמשרד המשפטים לעולם לא יזום או לא

ישתתף באמנה בין-לאומית רק כדי לאפשר נסיעות לחוץ לארץ.
פרופ' נ' לרנר
בניגוד למה שאמרתי קודם לגבי סעיף 39, אני מברך מאד על סעיף 35 שאנו דנים בו

עכשיו. אולי הבדלי המבטא ביו מר סייבל לביני מסבירים גם את ההבדלים בגישה. בעניו

אישרור אמנות הלכנו בעקבות השיטה האנגלית, שנמצאת היום בנסיגה כמעט בכל העולם.

רוב המדינות המוקדמות מבחינה חוקתית הולכות היום בכיוון של אישרור אמנות בהשו1תפות

הזרוע חחקיקית, ולפעמים גישה זו פועלת בצורה מאד מאד מרשימה. אני חושב שהגיע הזמו

שגם מדינת ישראל תלך בעקבות אווזה גישה, מה גם שוזדבר יכול לחסוך לנו בעיות המורות

מאד במצב כמו זה שקיים לגבי האמנות ההומאניטריות. חבר-הכנסת רובינשטייו הציע מה

שהציע בזמנו, וגם זה לא עזר שום דבר.

אינני יודע אם השיטה הנוכחית מעודדת נסיעות לחוץ-לארץ, אבל בניגוד למה שנאמר

כאו אני רוצה לומר שהיא מעודדת איהור רב מאד לגבי מספר אמנות בין-לאומיות חשובות,

והעולם פשוט לא מביו אותנו. אם הכנסת תידרש לאשרר אמנות, כי אז ההתעניינות של

חברי הכנסת תהיה הרבה יותר גדולה והם יידעו במה מדובר. מי יודע היום בכנסת אם

אנחנו אישררנו או לא אישררנו, למשל, את האמנות על זכויות האדם? המומחים יודעים

שלא אישררנו אותו.

אי רובינשטיין;

הגשתי שאילתות כל פעם.



פרופ' נ' לרנר;

ולא קרה שים דבר.

א' רובינשטיין;

משרד החוץ מודיע ששוקלים את זה.

פרופ' נ' לרנר;

אני חושב שהעברת המשקל לכנסת תעודד בצורה פוזיטיבית מאד את ההתעניינות של

חברי הכנסת באמנות בין-לאומיות.

אל לנו לשכיח שכיום יש בעילם שינוי עמדה בניגע למשקל שיש, מצד ארח-, למשפט

הבין-לאומי המנהגי, ומצד אחר, למשפט הבין-לאומי ההסכמי, והנטיה היא: יותר ויותר

הסכמים בין-לאומיים שניתנים תשובות חד משמעיות לכל מיני בעיות, כדי למניע את

) אי-הבהירית של המשפט הבין-לאומי המנהגי, הלא-כתוב. לכו אני חישב שחייבים לברך על

הסעיף הזה. ייתכן שצריך לנסח את סעיף קטן (ז) בצירה שונה במקצת בגלל הדברים

שנאמרו כאן, אבל אני חישב שזה צעד קדימה.

היו"ר א' לין;

מר סייבל, כל אמנה בין-לאומית עוברת גם ביקירת שלכם?

ר' סייבל;

כן.

היו"ר אי לין;

כמה אמנית מאשרים מדי שנה?

חי גילן;

לפעמים המספר יכיל להגיע לשלישים.

)

היו"ר אי לין;

מי מבצע, מי נוסע כדי לשאת ולתת על האמנות האלה?

פרופ' נ' לרנר;

אנחנו חייבים להיות קצת ייתר זהירים בענין הזה. רוב האמנות הבין-לאומיית כיום

הן לא תוצאה של ועידית מי ודודות, אלא של הפעילה המתמדת של ארגונים בין-לאומיים. אם

ארגון של האו"מ מכין אמנה, אין צורך בנסיעה מי ורודת של עובדי המשרדים הנוגעים

בדבר, אלא יש לני שגרירים במקים, יש לני ציית עיבדים, יהם משתתפים. כל מה שצריך

זה לחתום, יאחרי שחיתמים על כל מיני אמנית - יבדרך כלל אנחנו חיתמים על כילן -

קירה ששוכחים איתן. לגבי האמנה נגד אפליה גזעית, שהיתה כל כך חשובה לנו, נדרשו

לני יוי מעשר שנים לשכנע את המשרדים הממשלתיים שצריך לטפל בענין ולהביא את האמנה

לאישרור. אם תהיה השתתפות יותר פעילה של הכנסת, אני נוטה להאמין שגם חברי הכנסת

יהיו מעירבים יותר בנישאים אלה, וזה יכיל לשנות את כל התמונה.

אי בורג;

האם ההתנגדות היא בדרך-כלל עניינית, או שהיא ביורוקרטית? מדוע אמנה

חיונית כל כך כמי זי שהזכיר פרפ' לרנר מתעכבת עשר שנים?



פרופ' נ' לרנר;

חלק מהסיבות פוליטית.

חי גולו;

אני מבקשת לעמוד על כמה דברים עובדתיים. ראשית, בניגוד למה שאמר פרופי לרנר,

חמגמח היא סימפליפיקציה של חליך האמנות, ודווקא חאישרורים על ידי הפרלמנטים

מעכבים מאד מאד כניסתן לתוקף של אמנות. יש מדינות כהן זה נמשך שנתיים-שלוש, גם

באמנות דו-צדדיות. כיווו שהפרוצדורה שלנו יותר פשוטה ויותר מתירה, ככלל אנחנו

מיגים עד שהמדינה השניה מאשררת, מפני שלפעמים זה נמשך שנים. אפילו בפורומים

בין-לאומיים יש עכשיו כל מיני נוסחאות באמנות החדשות שנועדו לעקוף את כל

הפרוצדורה של הרטיפיקציה של המדינות. ההיפך הוא הנכון, פרופי לרנר, אנחנו מתקדמים

מבחינת הפרוצדורה הפשוטה יותר שלנו שמאפשרת כניסה לתוקף של אמנות.

הבדיקה של משרד המשפטים ושל המשרדים הנוגעים בדבר היא מאד אינטנסיבית

ויסודית, כך שכל עוד אין תחיקה מתאימה שמאפשרת אישור אמנות, אנחנו פשוט משלימים

את מה שצריך להשלים.

הי ו"ר אי לין;

הבדיקה היא אינטנסיבית ומהירה, או אינטנסיבית ואיטית?

חי גולו;

היא לא איטית, אבל היא יסודית מאד. ברגע שצריך חקיקה, זה בא לכנסת. איו מה

לעשות.

היו"ר אי לין;

אינני מדבר כרגע על חקיקה, אלא על אישור האמנה עצמה.

חי גולו;

הבדיקה היא מהירה. אם מגיעים למסקנה שצריך חוק, משרד המשפטים וכל הגורמים

האחרים מעבדים את הצעת החוק.

הי ו"ר אי לין;

הבדיקה אם צריך חוק אם לאו נעשית לפני אישרור האמנה?

חי גולו;

כו. הנה יש עכשיו אמנה נגד חטיפת ילדים, שלגביה משרד המשפטים מעבד הצעת חוק

שתאפשר הצטרפות.

פרופ' נ' לרנר;

לא רציתי, חלילה, למתוח ביקורת על המשרדים הממשלתיים המטפלים באספקטים

הטכניים של האמנות. אי-אישרור אמנות היה בדרך כלל תוצאה של הרולטות ברמה הפוליטית,

ולא ברמה הטכנית, המשרדית. אני מבין שזה המצב לפחות באמנות שאני מתעניין בהן, אבל

אני חושב שההצעה המובאת בסעיף 35 הולכת בעקבות הנטיה שקיימת בעולם. נכוו שיש נטיה

לסימפליפיקציה, אבל יחד עם זה יש גם נטיה למנוע את התוצאות של אישרורים שאינם

מלווים על ידי חקיקה מתאימה, וזה מה שיכול לקרות אצלנו בשיטה הנוכחית. הממשלה

מאשררת וארור כך לא קורה שום דבר, וכאשר מתעוררות בעיות, אומרים שהאמנות האלה אינו

שפיטות בתוך מדינת ישראל, כי אין חקיקה משלימה ואיו דורשים חקיקה משלימה. הסעיף

המוצע יכול, בצורה מהירה ואפקטיבית מאד, למנוע לפחות את הבעיה הזאת.



הבאתי בכוונה את הדוגמה של אמנת ג'נבה הרביעית, שכולנו יודעים שהיא בעייתית.

זו דוגמה איך תהליך של אישור על ידי הממשלה לא מביא לקידום אפקטיבי של חקיקה

במישור מסויים. לכן אני חושב שההצעה הזאת הולכת בכיוון הנכון.

י' צידון;

אגב, גם מעורבות אקטיבית לעומת מעורבית פאסיבית אפשר להגביל בזמן.

ש' גוברמן;

כמה הערות מתוך הנסיון שהיה לי, כדי להעמיד את הדברים בפרופורציה יותר

ריאלית. התעוררה פעם בעיה לגבי אמנה שדיברה על חופש של אדם לבחור לו בן-זוג. זה

לא מתקבל על הדעת לחשוב שמדינת ישראל לא תהיה שותפה לאמנה או להכרזה כזאת, אבל

מבחינת דיני האישות הקיימים אצלנו אין זה פשוט שמדינת ישראל תצטרף לאמנה כזאת בלי

שתדע שהיא לא תאמר אבות כאשר היא תרתום עליה. יש מדינות בעולם שמוכנות להצטרף

לאמנה בלי שום קשר לשאלה אם המשפט הפנימי שלהן מאשר את המצג של האמנה אם לאו.

מדינת ישראל שוקדת לקיים בחוק מה שהיא אומרת באמנה.

ויש דוגמה אחרת. בשבע השנים האחרונות מוסיפים בין השאר בפריאמבל של האמנות,

בעיקר בנושאים הומניטריים, שכיבוש שטחים מנוגד לחירויות האדם או מהווה פגיעה

בזכויות של נשים או מהווה פגיעה בזכויות של ילדים, ואז נשאלת השאלה אם מדינת

ישראל יכולה להצטרף לאמנה שכזאת אם לאו, והרבה פעמים מונעים הסתייגות מסעיפים של
האמנה, כד שהשאלה היא
TAKE IT OR LEAVE IT זה סוג הבעיות, ההתלבטויות והקשיים

שהממשלה עומדת בפניהם ושאנשים שאינם בתוך המערכת אולי אינם רואים אותם בדיוק.

בי רובין;

נדמה לי שהיתה אי-הבנה לגבי הנושא של הבדיקה. הבדיקה נעשית במשרד המשפטים

לפני האישרור, כשמתיייסים לחקיקה שצריכה להעשות בעקבות האישרור. חברי הכנסת אינם

יודעים במה מדובר, והעובדה שנעשית בדיקה במשרד המשפטים לא רק שאינה פותרת את

הבעיה, אלא היא הנותנת. זו הוכחה לכך שיש צורך שחברי כנסת יידעו לקראת מה המדינה

הולכת.
היו"ר א' לין
זו היתה בעצם תכלית כל ההצעה. השבנו שהכנסת צריכה לדעת מה המדינה מתחייבת.

בהמשך לדבריו של מר גוברמן, אם חתמנו על אמנה שמחייבת אותנו בחקיקה, בפרט כשמדובר

בסעיפים שאיננו יכולים להסתייג מהם, הכנסת אכן צריכה לעשות את החקיקה. בתקופה

שבה הייתי ממלא מקום יושב ראש ועדת הכלכלה נדרשנו לחוק שהגיש משרד התחבורה ושהיה

קשור באמנה בענייני ספנות והובלה בים, ואני התנגדתי למספר סעיפים שהם ביקשו לחתום

עליהם, בטענה שהם נוגדים את טובת הציבור. לא הבנתי איך המדינה קיבלה על עצמה

התחייבויות כאלה שבעצם פוטרות את המוביל מאחריות של אמת. לו הייתי יודע שזה מה

שמתחייב באותה אמנה והייתי מתבקש לאשר את האמנה, הייתי אומר מראש: רבותי, אין

להצטרף לאמנה כזאת.
פרופ' נ' לרנר
זה היתרון של האישרור, שהוא נותן אפשרות שניה לבדוק.
היו"ר א' לין
כאשר מניחים את האמנה, אנחנו גם רוצים לדעת מה שינויי החקיקה הנדרשים מכוח

האמנה.

מר סייבל, אולי תוכל להבהיר ולתמצת בדיוק את עמדת משרד החוץ. היכן אתם רואים

את הבעיות המרכזיות בהצעה שמונחת לפנינו?



ר' סייבל;

הבנתי מדבריך שהסעיף האומר שיהיה לזה תוקף של חוק פנימי ירד מהפרק, ולכן לא

ארחיב על זה את הדיבור.

נקודה שניה. יש הרבה אמנות שמטיבן אינן חייבות אישרור, ואני מבין שגס בזה לא

מדובר, אלא מדובר באמנות שמטיבן מחייבות אישור, ולכן אצטמצם בנושא של אמנות

המחייבות אישרור.

היו"ר א' לין;

למה אתה מתכוון כשאתה מדבר על אמנות שאינן חייבות אישרור?

רי סייבל;

יש אמנות, דומות ל-AGREENENT EXECUTIVE האמריקאי, שנכנסות לתוקף עם חתימה,

ושתי המדינות מסכימות שכיוון שאין כל צורך ברקיקה פנימית או בשינוי המצב המשפטי

הפנימי אין צורך להביא אותן לאישרור. אלה אמנות שנכנסות לתוקף על ידי חתימה ולא

בכפוף לאישרור. כל אמנה שמחייבת חקיקה כפופה תמיד לאישרור.

י' צידון;

מה לגבי הסכם מסחרי או תרבותי?

רי סייבל;

יכול להיות שבגלל החגיגיות ירצו שזה יהיה כפוף לאישרור. מאידך גיסא, אם מדובר

בהצהרה כללית שהצדדים ישתפו פעולה בנושאי תרבות, היא נכנסת לתוקף עם החתימה.

היו"ר אי לין;

איך אתה קורא לאמנות האלה?

ר' סייבל;

אמנות שנכנסות לתוקף עם חתימה ושאינן כפופות לאישרור.

היו"ר א' לין;

מה ההבחנה בינן לבין האמנות האחרות?

ר' סייבל;

היא דומה להבחנה שקיימת בארצות-הברבית בין TREATY לבין AGREEMENT EXECUTIVE .

פרופ' ג' לרנר;

בדרך כלל כתוב בכל אמנה אם היא דורשת או לא דורשת אישרור.

רי סייבל;

לכן אני מתייחס כאן להסכמים הכבדים הכפופים לאישרור, וכפי שפרופ' לרנר אמר,

בדרך כלל כתוב בהסכם עצמו שהוא כפוף לאישרור.



הפרוצדורה כיום היא שאחרי החתימה ולפני שזה מובא לאישרור יש בדיקה עם משרד

המשפטים ועם כל המשרדים הנוגעים בדבר אם ההסכם מחייב הקיקה, וזה לא יובא לאישרור

לפני שיש חוות דעת של היועץ המשפטי לממשלה או נציגו שאין בזה סתירה לחוק הישראלי

או שתוכן כבר הצעת חקיקה. על כו יש לפעמים עיכוב רציני באישרור אמנות, ובצדק, עד

שמשרד המשפטים מברר את הענין עם כל משרדי הממשלה, או שהוא מכין את שינויי החוק,

ואני חושב שאיו מנוס מזה.
הי ו"ר אי לין
ויום לא פועלים במהירות הדרושה?

ר' סייבל;

לא, איו מנוס מזה, כי בדוגמה של אמנת זכויות האדם, שמשרד החוץ מעוניין

בהצטרפות אליה, יש צורך לבדוק את הנושא של דיני האישות, סמכויות המעצר, סמכויות

שעת חירום ועוד, וזה דורש בדיקה מעמיקה, אין מנוס מזה. כפי שנאמר כאן, אנחנו

מדינה שמתייחסת לאמנות שלה ברצינות, וברגע שאנחנו מאשררים אותו, הן מחייבות

אותנו. אנחנו בין המדינות שיודעות שברגע שהמדינה מתחייבת באמנה בין-לאומית היא

גם מקיימת אותה.

אנו משתדלים לזרז את הענין עד כמה שאפשר, אבל אין מנוס מבדיקה של כל משרד

ממשלתי אם יש והשלכות של האוצר, של המשטר, של תקנות שעת חירום, של דיני אישות, של

מערכת בתי המשפט, לפני שמצטרפים לאמנה שקובעת זכויות, במיוחד אם היא קובעת זכויות

של פרט. רק לארור מכו הפרוצדורה היא שזה מובא לאישרור הממשלה. הנוהג כיום, כפי

שכבר אמרתי קודם, הוא שזה מובא אז לידיעת הכנסת, והאמנה מונחת על שולחן הכנסת

במשך שבועיים. אם אין בקשה לדיון, הענין מוחזר לממשלה והיא מאשרת.

למשרד החוץ אין התנגדות שהנוהג הזה, המעוגן היום בתקנון הממשלה, יוכנס

לחקיקה, דהיינו שהממשלה לא תוכל לשנות את הנוהג, ויהיה הכרה להביא אמנה, שכפופה

לאישרור, לידיעת הכנסת.

היו"ר א' לין;

בדרך כלל מקובל שהממשלה חותמת, וזה כפוף לאישרור הפרלמנט. האם זה מפריע

שהענין יועבר מהמליאה לוועדה, כשמדובר באמנה שדורשת הקיקה?

ר' סייבל;

היום המצב הוא שדובר כנסת יכול להעלות את הענין, ואם הוא ירצה לעשות זאת,

יתקיים דיון במליאה. אם לפי הצעת החוק יהיה צורך לקיים תמיד דיון, זה יסרבל.

היו"ר א' לין;

לא דיון במליאה, אבל דיון בוועדה.

ר' סייבל;

אני אומר שוב שברוב המקרים לאף חבר כנסת איו עניו. כל מאה ועשרים חברי הכנסת

יודעים על האמנה. די שאחד מהם יבקש לקיים דיון. השאלה היא אם להפוך את הדיון

להכרח, כי גם היום תהליך האישרור לוקח זמן, כפי שאמר בצדק פרופי לרנר.

היו"ר אי לין;

ברגע שהמדינה התחייבה בחקיקה, האם לא כדאי שהכנסת תדע על איזו חקיקה אנחנו

מתחייבים?



ר' סייבל;

כו, כי זה יהיה כתוב בהצעה לאישרור. בדרך כלל אנחנו גם מביאים את החוק באותו

זמן שאנו מביאים את האמנה לאישרור, כדי שלא נהיה במצב שהתחייבנו כלפי חוץ ואנחנו

לא מקיימים את ההתחייבות.

היו"ר א' לין;

אני יכול להבטיח לך שמשרד התחבורה לא עושה כך. הוא לא מביא את החוק ביחד עם

האמנה, אלא ארבע שנים לאיור מכן.

ר' סייבל;

אנחנו לא מביאים האמנה לאישרור כל עוד אין לנו הגושפנקה של היישום בחוק

הפנימי, כי אחרת נהיה במצב של עבירה. לכן הצעתנו היא לעגן בחוק את הנוהג הקיים,

דהיינו שיהיה צורך להביא את האמנה לידיעת הכנסת. צדק פרופ' לרנר שבענין האישרור

אנחנו עדיין נוהגים לפי המסורת הבריטית, אבל זאת השיטה שלנו, שהביצוע כלפי חוץ

הוא של הממשלה. אם יש צורך ביישום בחוק הפנימי, דרושה כמובן חקיקה.

פרופ' נ' לרנר;

קודם כל אני מסכים במאה אחוזים שהביצוע כלפי חוץ הוא ענין של הממשלה. זה

ידוע. מבחינת המשפט בין-לאומי, כלפי חוץ לא חשוב מי מאשרר. חשוב שהמדינה מאשררת.

בענין זה ספק, אבל יש לי שאלה פרוורסית אליך: אילו מדינות, חוץ ממדינת ישראל

ואנגליה, הולכות כיום לפי השיטה הזאת שרק הממשלה מאשררת?

ר' סייבל;

עד כמה שידוע לי, מדינות שפועלות לפי השיטה האנגלו-סאכסית.

פרופ' נ' לרנר;

כמה מדינות הולכות בדרך זו?

היו"ר א' לין;

פרופ' לרנר, במרבית מדינות העולם הפרלמנט מאשר את האמנה?

פרופ' נ' לרנר;

אין שום צל של ספק, הפרלמנט, ולפעמים בית ארח- של הפרלמנט.

ח' גולן;

אבל החוקות מוציאות הסכמים מסויימים.

פרופ' נ' לרנר;

מעטות, לא כולן.

היו"ר א' לין;

רבותי, אני מודה לכולכם ואני רוצה לחזור על הברכות לאלוף משנה שיף. אני מקווה

שאנחנו נעבוד בשיתוף פעולה.

ישיבה זו נעולה.

הישיבה ננעלה בשעה 13.15

קוד המקור של הנתונים