ישיבת ועדה של הכנסת ה-12 מתאריך 16/01/1991

הצעת חוק יסוד: משק המדינה (תיקון - הקצבות לגופים ומוסדות) (מאת חבר-הכנסת א' פורז) הצעת חוק יסוד: משק המדינה (תיקון - סייג לייחודיות) (מאת חבר-הכנסת ש' שטרית) הצעת חוק יסוד: משק המדינה (תיקון - הקצבות ייחודיות) (מאת חבר-הכנסת ש' וייס) הצעת חוק י; שונות

פרוטוקול

 
הכנסת השתים-עשרה

מושב



נוסח לא מתוקן



פרוטוקול מס' 217

מישיבת ועדת החוקה, חוק ומשפט

מיום ד'. א' בשבט התשנ"א - 16.1.91. שעה 9.30

נכחו: חברי הוועדה; אי לין - היו"ר

יצחק לוי

מ"ז פלדמן

י' צידון

אי רובינשטיין
מוזמנים
חבר-הכנסת ש' וייס

שי גוברמן - משנה ליועץ המשפטי לממשלה

שי עיר-שי - משרד האוצר

א' דמביץ - יועץ משפטי
יועצת משפטית
ר' מלחי
מזכירת הוועדה
די ואג
קצרנית
ח' בנקין
סדר-היום
א. שונות.
ב. הצעת חוק יסוד
משק המדינה (תיקון - הקצבות לגופים ומוסדות - מאת

חבר-הכנת א' פורז.
הצעת חוק יסוד
משק המדינה (תיקון - סייג לייחודיות) - מאת חבר-

הכנסת שי שטרית.
הצעת חוק יסוד
משק ההמדינה (תיקון - הקצבות ייחודיות) - מאת חבר-

הכנסת ש' וייס.

הצעת חוק יסודות התקציב (תיקון - סייג לתכנית). התש"ן- 1990 - מאת

חבר-חכנסת מ' בר-זהר.



שונות

היו"ר אי לין;

אני פותח את הישיבה.

בטרם נתחיל בדיון בנושא העומד על סדר היום, אני מוכרח להביע את צערי ואת

צער הוועדה על כך שבדיון שהתקיים אתמול בוועדת הכנסת בנושא פתיחת ועדות הכנסת

בפני אמצעי התקשורת ושבו התייחס יושב ראש הכנסת לוועדות בהן יש או אין חומר

חדשותי, אמנם הוא הציג את ועדת החוקה, חוק ומשפט באורמאד חיובי, ואני מעריך

זאת מאד, אבל יחד עם זאת הוא אמר שבוועדת החוקה יכולים להתנהל במשך שעות

דיונים סביב נקודה או פסיק, וזה לא מעניין.

אני כופר בכך שבוועדת החוקה מקיימים במשך שעות דיונים על נקודה ופסיק.

אני חושב שזה עלבון שאינו מוצדק לצוות המשפטנים המלווים את עבודת הוועדה, שכן

דרך העבודה שלנו היא בדרך כלל להחליט על עקרונות ועל תוכן, ואת הניסוח אנו

משאירים למשפטנים. לאחר מכן אנחנו עוברים על הנוסח הסופי ורואים באיזו מידה

הוא תואם את ההחלטות. הצטערתי מאד לשמוע שכך הבין יושב ראש הכנסת את אופי קבלת

ההחלטות בוועדה.
ב. הצעת חוק יסוד
משק המדינה (תיקון - הקצבות לגופים ומוסדות)

(מאת חבר-הכנסת א' פורז)
הצעת חוק יסוד
משק המדינה (תיקון - סייג לייחודיות)

(מאת חבר-הכנסת ש' שטרית)
הצעת חוק יסוד
משק המדינה (תיקון - הקצבות ייחודיות)

(מאת חבר-הכנסת ש' וייס)

הצעת חוק יסודות התקציב (תיקון - סייג לתכנית), התש"ן-1990

מאת חבר-הכנסת מ' בר-זהר
היו"ר א' לין
אני פותח את הישיבה.
לפנינו ארבע הצעות חוק יסוד
משק המדינה, שעניינן קביעת עקרונות יסוד

לגבי חלוקת כספים למוסדות וגופים שאינם בבחינת גופים ממלכתיים. בפתח הדיון אני

רוצה לציין שאנו מדברים כאן על גופים שאינם מוסדות המדינה. איננו עוסקים כאן

בהגדרה מה הוא מוסד מדינה, תאגיד ממשלתי, ממלכתי וכיוצא באלה, אלא במה שמכנים

"כספים ייחודיים". זה מונח לא מדוייק, אבל כולנו יודעים למה הכוונה.

לאהר שעברנו בקפידה רבה על הפרוטוקולים של הדיונים בנושא זה - קיימנו

שלוש ישיבות, ואני מרשה לעצמי לומר שהן היו יסודיות - החלטנו שהדרך הטובה

להביא את הצעת החוק היסוד הזאת לקריאה ראשונה היא לקבוע עכשיו עקרונות

מוסכמים. ליקטנו מתוך הפרוטוקולים עמדות ועקרונות שבאו לידי ביטוי די ברור

במהלך הישיבה, אם כי לא קיבלנו החלטות. היום הגענו לשלב ההחלטות. לאחר שנגבש

את העקרונות המוסכמים נבקש מהמשפטנים לנסח אותם ואת הנוסח הזה נגיש לקריאה

ראשונה.



יש שתי גישות יסוד לענין חוק זה. אפשר לקבוע בו עיקרון כללי גורף, כפי

שהוא בא לידי ביטוי במספר הצעות פרטיות, ואפשר לקבוע עקרונות יסוד שלהם תהיה

כפופה הקצבת כספים שתיעשה בין על פי ההלטה של משרד ממשלתי ובין על פי חוק

ספציפי שיתקבל בכנסת. אני מציע שלקראת קריאה ראשונה לא נקבע עמדה עקרונית אם

מותר או אסור לתת כסף לגוף או מוסד בחוק ספציפי, אלא נתייחס לעקרונות היסוד

שאליהם צריך להכפיף כל הקצבת כספים.

בפניכם מונח נייר עבודה שהכנו. נעבור על העקרונות המובאים בו אחד אחד

ונראה למה אנחנו מסכימים. לדעתי, עדיף שהחוק יהיה קצת יותר מפורט ויתייחס

לדברים שקשה מאד להתנגד להם ושגם יהיה קל מאד לבצעם במציאות. יש דברים שנראים

מובנים מאליהם, אבל אם הם לא באים לידי ביטוי בחוק יסוד, ימצאו מספיק דרכים לא

לבצע את המובן מאליו. מותר לנו לקבוע עקרונות בחוק יסוד, ובלבד שנהיה בטוחים

בהשגת המטרה שאנו רוצים להשיג. אם נשיג את התוצאה הרצויה, אני חושב שזה המבחן

העיקרי של חקיקה זו.

אנחנו גם יודעים שאין זו חקיקה קלה, כי יש בה גם לא מעט שיקולים

אינטרנסטיים, פוליטיים, עם כל הכרוך בכך, וגם זה חלק מהריאליזם של עבודת

החקיקה שלנו. אני מבקש להביא גם את זה בחשבון.

נעבור עכשיו על רשימת העקרונות שהכינה היועצת המשפטית לוועדה.

סעיף 1(א)

היו"ר א' לין;

הכוונה בסעיף זה היא שאם רוצים, למשל, לתת הקצבה ל"הבימה", אפשר לעשות

זאת אם יש סעיף ברור בתקציב המדינה הקובע לדוגמה הקצבה בסך 50 מיליון שקלים

לפעולות תרבות או לעידוד פעולת התיאטרונים בישראל.
אי רובינשטיין
הסעיף לא מנוסח כך.
היו"ר א' לין
לכן אני מבהיר מה בדיוק הכוונה. אי אפשר לתת סתם כך כסף. אם רוצים לתת

כסף, חייבת להיות הקצבה בגוף תקציב המדינה, בהגדרה מפורשת של יעד ומטרה. הכסף

יכול לבוא רק מסעיף תקציבי מוגדר, לא ממקור אחר. זה העיקרון הראשון.

א' דמביץ;

אני מבקש להדגיש נקודה אחת. הביטוי "תכנית" משמעו - הפרט הנמוך ביותר

שחוק מגיע אליו. בחוק התקציב יש שלוש דרגות: סעיף תקציב, תחום פעולה ותכנית.

מה שפהות מתכנית נקרא "תקנות", וזה לא ענין של המחוקק. הרעיון הוא, אם כן,

שאפילו תכנית לא תנקוב בשמו של גוף, אלא תנקוב רק במטרה, לאמור: תיאטרונים. כל

מה שלמטה מזה צריך להעשות מתוך התכנית הזאת, והיא כפופה לפיקוח של בג"ץ, וכן

ייעשה כחוק, כפי שייאמר להלן. בכך רציתי לומר שהביטוי "תכנית" הוא ביטוי טכני.
היו"ר אי לין
זו בדיוק הכוונה. האם יש למישהו השגה על עיקרון זה.



א' רובינשטיין;

אני מהרהר בקול רם. אנחנו מעבירים את שיקול הדעת המלא לא למועצה ציבורית

כלשהי, אלא למנגנון של המשרד.

היו"ר אי לין;

זה לא מה שאומר העיקרון שאנו מתייחסים אליו עכשיו.

אי רובינשטיין;

אם לא ייאמר בחוק התקציב, כולל תכניותיו, איך יחלקו אותם 50 מיליון שקלים

שאתה נינת כדוגמה, קיימת בעיה.
היו"ר אי לין
אנחנו עוד נגיע לקריטריונים לחלוקת הכסף.

אי רובינשטיין;

אינני מדבר עכשיו על הקריטריונים לחלוקת הכסף, אלא על האינפורמציה. היום

יש לנו אינפורמציה. אנחנו יודעים כמה נותנים ולמי.

היו"ר א' לין;

מבחינת העיקרון אני חושב שאין ספק שאם רוצים להקציב סכום כסף לגוף

ספציפי, זה חייב לבוא לידי ביטוי בחוק התקציב, בתכנית המגדירה מטרה.

אי רובינשטיין;

יש פעם בין תכנית המגדירה מטרה לבין מה ששמענו כאן מפי מר דמביץ. אלה שני

דברים שונים. אני מסכים למה שאתה אומר, אדוני היושב ראש. אשר לדברי היועץ

המשפטי, אינני יודע אם אני כל כך מאושר שחברי ועדת הכספים של הכנסת לא יידעו

אפילו את החלוקה הפנימית. זה לא מבשר טובות.

י י צידון;

אנחנו קובעים כאן תכנית. אחר כך נתייחס לשאלה איך מחלקים את הכסף.

אי רובינשטיין;

אם כן, אחזור לענין זה בשלב מאוחר יותר.

היו"ר א' לין;

אנחנו גם לא באים לקבוע בסעיף זה איך בונים את התקציב. אנחנו קובעים את

העיקרון שכאשר רוצים לתת כסף לתיאטרון, על פי הדוגמה שנתתי, זה חייב לבוא

מסעיף של פעולות תרבות או של פעולות תיאטרונים בגוף התקציב.

אי רובינשטיין;

על זה אין חולק.
ר' מלחי
גם אם זה נעשה בחוק.
א' דמביץ
גם בתיאולוגיה יש לנו בעיה כזאת. גם אם תהיה ידיעה, לא הידיעה תהיה

הקובעת, אלא ההקצבה מתוך התכנית תהיה אקט מינהלי שנתון לפיקוח בג"ץ. זה לא דבר

שבג"ץ אינו יכול להתערב בו.

היו"ר א' לין;

סעיף 1(א) ברור ומוסכם עלינו.

סעיף 1(ב)
היו"ר אי לין
במקום "יהיה כפוף" יבוא "יעמוד". העיקרון הוא שיש ביקורת של מבקר המדינה

לגבי כל גוף שקיבל כספים מתקציב המדינה.

יצחק לוי;

פורמלית גם היום זה כך.
אי רובינשטיין
לא, זה לא אותו הדבר. מבקר המדינה יכול, רשאי לבקר.
היו"ר אי לין
הכוונה היא שאותם קריטריונים של ביקורת, סמכויות, אמות מידה, שיקול דעת

וכלי בקרה שיש למבקר המדינה באשר לגוף מבוקר, כמשמעותו בחוק מבקר המדינה,

יחולו במלואם על כל גוף שמקבל כספים מאוצר המדינה. איננו באים לשנות כאן דבר

באשר לדרך פעולתו של מבקר המדינה.
שי עיר-שי
בהוק מבקר המדינה יש היום סמכות למבקר המדינה, לפי שיקול דעתו, לבקר כל

מפעל, מוסד, קרן או גוף הנתמכים במישרין או בעקיפין על ידי תקציב המדינה.
היו"ר א' לין
סלה לי שאני מפסיק אותך כאן, אבל שאלתך ברורה לי לחלוטין. אני יוצא מתוך

הנחה שמהר יכול להיות חוק שיתן לגוף כספים על פי אמות מידה שונות. כאן אנחנו

קובעים שגם אם יתנו כספים בחוק, זה יהיה כפוף להוראות חוק היסוד הזה.
שי עיר-שי
רציתי לשאול אם הכוונה היא שזאת לא תהיה פררוגטיבה של מבקר המדינה לבחור

לפי שיקול דעתו גופים מסויימים שהוא יבקר אותם, אלא זו תהיה חובה שלו לבקר את

הגופים האלה.
היו"ר א' לין
אני חוזר על התשובה שנתתי קודם. הכוונה היא שאותם סמכויות, שיקולים ודרכי

העבודה של מבקר המדינה כלפי גוף מבוקר יתקיימו גם לגבי הגופים שאנו מדברים

עליהם כאן. איננו מטילים הובה נוספת.

אי דמביץ;

אם כך הדבר, אין צורך לומר את זה. הייהוד באמירה כאן - ועל זה מבקש מר

עיר-שי לעמוד - הוא שלא מאפשרים למבקר המדינה, כמו בחוק הקיים, להפעיל את

שיקול דעתו, אלא קובעים שהגוף יעמוד לביקורת בין שמבקר המדינה ירצה ובין שהוא

לא ירצה.

היו"ר א' לין;

זאת לא הכוונה. אמרתי שהטעם להוראה זו הוא שאני יוצא מתוך הנחה שמחר

יכולים לתת כספים לגוף על פי חוק מיוחד שלא יאפשר ביקורת של מבקר המדינה. כאן

קובע חוק היסוד שברגע שניתן לגוף כלשהו כסף מתקציב המדינה הוא כפוף לביקורת

המדינה על פי כל הקריטריונים ההלים על גוף מבוקר. איננו באים להטיל כאן חובה

על מבקר המדינה לבדוק כל גוף וגוף, אלא הוא יפעל על פי שיקול דעתו.

ר' מלחי;

אם קובעים הוראה כזאת בחוק היסוד, ושינוי של חוק היסוד טעון רוב של חברי

הכנסת, לא תהיה אפשרות לקבוע משהו אחר לענין זה בחוק ספציפי אחר. הבנתי שזה

השינוי העיקרי שרוצים להכניס כאן, ולא לכפות, חלילה, על המבקר ביקורת אוטומטית

גם אם הוא אינו רוצה בכך.
אי דמביץ
ננסח את הסעיף בהתאם.

שי ג וברמן;

מתוך זה שהיתה לי הזכות להיות יועץ משפטי של מבקר המדינה במשך מספר שנים,

אני מוצא לעצמי חובה להבהיר שברגע שייקבע שהגוף שמקבל הקצבה יעמוד לביקורתו,

זה יחייב את מבקר המדינה.

אי רובינשטיין;

אמר כבר היושב ראש שנשנה את הניסוה.

היו"ר אי לין;

לענין זה הגוף שמקבל הקצבה יהיה כמו כל גוף מבוקר.

ש' גוברמן;

הגופים המבוקרים מחולקים לשתי קטגוריות; הקטגוריה האחת כוללת כל משרד

ממשלתי, כל חברה ממשלתית, כל רשות מקומית, כל מפעל שהממשלה משתתפת בהנהלתו

וגופים שהועמדו לביקורת על פי חוק. לגבי אלה חייב המבקר לקיים את הביקורת.



היו"ר א' לין;

הוא מקיים את הביקורת על כולם בשנה אחת?

שי ג וברמן;

לא בשנה אחת. בדרך כלל הוא מבקר בכל שנה חלק מהפעילות של הגופים האלה.

בקטגוריה האחרת כלולים גופים משניים, ונאמר בחוק מבקר המדינה: "אולם

הביקורת על גוף כזה לא תופעל אלא אם הוועדה" - היינו הוועדה לענייני ביקורת -

"או ההמבקר החליטו על כך, ובמידה שהחליטו". אם יטילו על מבקר המדינה את החובה

לקיים ביקורת על אלפי גופים, אני חושש, ראשית, מפני הנטל שייגרם למבקר המדינה.

היו"ר אי לין;

אני חושב שהחלק השני הוא הרלוונטי לענייננו, היינו אין צורך לומר שגוף

כזה הוא כמו משרד ממשלתי. הכוונה היא שגוף כזה נתון לביקורת.

א' רובינשטיין;

לזה יש הסכמה.

היו"ר א' לין;

המערכת הדמוקרטית פועלת ומגרה את הביקורת.

שי וייס;

אנחנו עושים את זה ברמה של חוק יסוד?

היו"ר א' לין;

כן, בוודאי. אפילו חוקים יהיו כפופים להוראות חוק זה.

שי עיר-שי;

לאחר שהובהרה הכוונה, הערה משפטית. אני מבין שהכוונה בסעיף זה להגן מפני

פעולה בחוק אחר שמייעד כספים לגוף ומכניס תיקון עקיף שמונע ביקורת של מבקר

המדינה. אני לא צופה שיהיה חוק שיתן כספים וגם יקבע שהגוף שמקבל את הכספים לא

יעמוד לביקורת של מבקר המדינה. אם מכניסים בחוק יסוד הגנה נוספת על חוק מבקר

המדינה, אני לא בטוה שזה פועל לטובת המוסד הזה של מבקר המדינה.

היו"ר א' לין;

זה לא ייקבע כך בחוק, אך יכולות להיקבע הוראות שהתוצאה שלהן תהיה צמצום

הפיקוה של מבקר המדינה.

יצחק לוי;

אני מסכים לסיכום של היושב ראש. גם אני חושב שלענייננו מתאימה הקטגוריה

השניה בחוק הקיים, ויש מקום לשלב את ההוראה שמר גוברמן קרא לפנינו בחוק יסוד;

מבקר המדינה או בחוק יסוד; משק המדינה.
ש' וייס
לא השתתפתי בשתיים-שלוש ישיבות, כי אני יושב גם בוועדות אחרות, ואני רוצה

להציג שאלה ליושב ראש הוועדה המלווה את הדיונים באופן קבוע. כאשר הגשתי אח

הצעת החוק שלי התעניינתי יותר ביצירת מצב בו הזרוע המבצעת, באמצעות המחוקק,

תוכל לעשות פחות מניפולציות ליגליות בהקצבות האלה.
היו"ר א' לין
זו התוצאה שאנו מבקשים להשיג באמצעות סעיף קטן (א).

אשר לסעיף קטן (ב), ברור לגמרי שמבקר המדינה מבקר את הגופים האלה. אני

חושב שהבעיה שלנו לגבי גופים אלה היתה לאו דווקא ביקורת המבקר, אלא עצם

החלוקה. לכן חנטיה שלי היא לא לייחד ענין זה, אלא להכניס אותו למסגרת הכללית

של המבקר.
היו"ר א' לין
זו הכוונה. התשובות האחרות ניתנות בסעיפים האחרים, כולל הסעיף הראשון

שכבר עברנו עליו.

שי וייס;

אני אומר את זה אולי בתור מי שאין לו בכלל נטיה לפולחן של מוסד מבקר

המדינה.
היו"ר א' לין
בנקודה זו אנו מסכמים, ראשית, שאנו מדברים על הקטגוריה השניה בחוק מבקר

המדינה, לא על המעמד של משרדי ממשלה.

שי ג וברמן;

לידיעת הוועדה, עוד ב-1949, כשהתקיים בכנסת הדיון על חוק מבקר המדינה

הראשון, התעוררה לגבי הגופים מהסוג השני שעליהם דיברת השאלה אם הביקורת תקויים

רק לגבי אותן ההקצבות, או לגבי כל הפעילות של הגופים האלה, והסיכום היה שהיא

תקויים על הפעילות כולה.

יי צידון;

כן, חייבת להיות ביקורת על הפעילות כולה.

ר' מלחי;

האם הסיכום המסתמן בעקבות דברי מר גוברמן הוא שהוראה זו תהיה במסגרת סעיף

קטן (6)? יש כאן שאלה עקרונית אם יהיה צורך בהחלטת הכנסת או בחוק כדי שגוף

מהסוג הזה שאנו מדברים עליו יהיה נתון לביקורת. אם זה יהיה במסגרת פיסקה (5),

די בהחלטה של ועדת הביקורת או של מבקר המדינה, ואם זה יהיה במסגרת האחרת,

יידרשו לשם כך החלטת הכנסת או חוק. השאלה היא מה הוועדה רוצה.



א' דמביץ;

המסגרת היא פיסקה (8). כאן יש כסף דרך הקצבה, וכשנותנים הקצבה, יש סמכות

לפעול. הסמכות הזאת מותנית אך ורק בהחלטה או של המבקרת עצמה או של הוועדה

לענייני ביקורת.

הנקודה שאליה אני רוצה להתייחס היא ש"גוף שקיבל הקצבה לפי סעיף זה"

איננו אלא מי שקיבל את ההקצבה לא מכוח חוק במישרין, אלא מתכנית המגדירה מטרה

בלבד. מכיוון שכך, אין סיכוי שחוק יאמר, אפילו בדרך עקיפה, שהביקורת נשללת, כי

לפי סעיף קטן (א) אין אפשרות שהביקורת תישלל. רק אם ייאמר הדבר בחוק מיוחד

שאתה מדמה אותו, אדוני היושב ראש, יכולה להיות ההזדמנות המיוחדת הזאת שהביקורת

תישלל. על כן ברגע שכותבים "לפי סעיף זה", מייתרים את כל הסעיף הקטן.

היו"ר אי לין;

אל תתמקדו בשלב זה בנוסח, אלא בעקרונות. העיקרון שבא לידי ביטוי בסעיף

קטן (א) הוא עיקרון יסוד והוא חל על כל הקצבה לגופים שאנו מדברים עליהם, לא רק

אם היא ניתנה על פי החלטה של משרד, אלא אף אם היא ניתנה מכוח חוק.
אי דמביץ
ובכל זאת תבוא ההקצבה מתכנית המגדירה מטרה, ומכיוון שכך, ההקצבה כבר

כפופה לביקורת של מבקר המדינה, בלי אפשרות להסתייג.
היו"ר א' לין
אינני יודע. יכול להיות שאותו חוק יעשה שינוי מסויים באמות המידה

ובקריטריונים של ביקורת מבקר המדינה. לדעתי, הוראה זו מאד נחוצה. אם אתם

סבורים שהיא אינה נחוצה כל כך, נבחן זאת אחר כך. מכל מקום אנחנו יודעים בדיוק

מה אנחנו רוצים להשיג, והוויכוח כאן הוא אם הדבר צריך לבוא לידי ביטוי בחוק אם

לאו. אני מציע שנשאיר כרגע את הוויכוחים האלה.

ברשותכם, אני מציע שנעבור עכשיו לא לסעיף קטן (ג) בסעיף 1 אלא לסעיף 2

במסגרת מה שמופיע בדף שלפניכם כ"פירוט לסעיף קטן (ג)". נתייחס לתנאים מוקדמים

ואחר כך גם לדרישות שגוף כזה מתחייב בהן.
אי רובינשטיין
אבל סעיף קטן (ג) קובע את הכללים, ולי יש הערה מקדמית לסעיף קטן (ג),

לפני שמתקדמים הלאה. אני רוצה להתייחס למלים "ייקבעו בחוק או על פיו" בסעיף

קטן (ג).
היו"ר אי לין
כיוון שסעיף קטן (ג) פותה במלים "התנאים המוקדמים כאמור", אני מציע

שנעסוק קודם בתנאים המוקדמים, והם מפורטים בסעיף 2 למטה.



פירוט לסעיף קטן (ג) - סעיף 2; סעיף 1(ג)
היו"ר אי לין
אני מציע שנתייחס תחילה לתנאים המוקדמים למתן כסף לגוף ואחר כך לדרישות

ממנו אם הוא קיבל כספים. תנאי ראשון הוא שהגוף הזה הוא תאגיד רשום. האם זה

מקובל?
אי רובינשטיין
כן.
היו"ר אי לין
תנאי שני הוא שהגוף מקיים הנהלת השובות מסודרת ומבוקרת. אני מבין שגם

תנאי זה מקובל.
שי גוברמן
הנהלת החשבונות, כמו במימון מפלגות, צריכה להיות על פי דגם או הנחיות

שמישהו יקבע - שר האוצר או מישהו אחר.
היו"ר אי לין
נדמה לי שבחוק מבקר המדינה יש דגם להנהלת חשבונות.
שי גוברמן
יש דגם לגבי מימון מפלגות.
א' דמביץ
הרי זה ייקבע בחוק או על פיו.
אי רובינשטיין
זו הנקודה. צריך להקדים את הדיון במלים "בחוק או על פיו" בסעיף קטן (ג).

יש בעיה מהותית בסעיף הזה.
שי וייס
אני רואה עכשיו לנגד עיני כל מיני תאגידים.
היו"ר א' לין
לא התכוונתי שהדברים האלה יהיו בחוק או על פיו, אלא בחוק היסוד.



א' רובינשטיין;

אולי תרשה לי בכל זאת להסביר את הנקודה הזאת. בארצות-הברית וגם במדינות

אחרות יש כלל שאין מחלקים כסף מכספי המדינה אלא אם כן יש הסמכה תקציבית ויש

חוק מהותי. כלומר, החוק המהותי קובע את המטרות. בישראל חלק מהכספים ניתנים לפי

חוקים מהותיים - למשל, חוקי התגמולים, השיקום ופיצויי בצורת לחקלאים - אבל יש

תחומים רבים מאד שאין לגביהם חוקים מהותיים.
יצחק לוי
זה לא אמור רק לגבי הייחודיים.

אי רובינשטיין;

מדובר לא רק בייחודיים. הרוב אינו כספים ייחודיים. למשל: כל ענין

הסובסידיות לא מוסדר בחוק; המועצה להשכלה גבוהה מחלקת סכום גדול מאד של כסף

בשנה באמצעות ות"ת. בסך הכל זה עובד טוב, אבל בחוק ההשכלה הגבוהה אין אפילו

רמז לכך שיש לה סמכות כזאת.

היו"ר א' לין;

המועצה להשכלה גבוהה אינה מחלקת כסף, אלא ממליצה איך להשתמש בסעיף תקציבי

מסויים.

אי רובינשטיין;

והשר מקבל את זה. אין חוק מהותי שקובע אילו כספים יחולקו מדי שנה, מי הם

המוסדות, מי המחליט, מה הקריטריונים וכיוצא באלה.

לעומת זאת יש מקרים בהם יש חוק מהותי המסדיר חלוקת כספים ונוסף לכך יש

סכומי כסף המשולמים אקס-גרציה. בית המשפט העליון כבר העיר על זה מספר פעמים.

יש, למשל, חוק פיצויי בצורת ואסונות טבע, אבל נוסף לכך מחליטים לתת אקסטרה

מהרזרבות של המשרד הממשלתי. אינני מדבר עכשיו על חברות ממשלתיות, אלא על כספים

מהאוצר באמצעות משרדי הממשלה. העובדה שאין הוראה חוקתית, הקובעת שנוסף להסמכה

התקציבית צריך להיות חוק מהותי שאומר לאילו מטרות ואיך מחלקים כסף, היא צרה

צרורה ומקור להרבה מאד אסונות.
אי דמביץ
אני יודע שיש חוק כזה בארצות-הברית, אבל האם כתוב בקונסטיטוציה האמריקאית

שצריך להיות גם חוק מהותי?

אי רובינשטיין;

אינני יודע מאין זה נובע.

לדעתי, כל ההקצבה למוסדות צריכה להיות מוסדרת בחוקים מהותיים, ולא איכפת

לי שהחוקים המהותיים האלה גם יקנו שיקול דעת. חלק גדול מאד מהכספים האלה הם

למוסדות. אנחנו עוסקים כאן בסוגיה של המוסדות ולא של יחידים, אבל זה נכון גם

לגבי מוסדות וגם לגבי יחידים שיש שיקול דעת מינהלי מוחלט.
היו"ר א' לין
אם אנחנו קובעים את קריטריון השוויוניות או תבחינים שווים, מה מפריע לך

שיקול הדעת המינהלי? זה עומד לביקורת שיפוטית, לביקורת מבקר המדינה ולביקורת

היועץ המשפטי לממשלה. אתה רוצה שזה יבוא לידי ביטוי בחוק?
א' רובינשטיין
אני חושב שזה גם ענין של הכנסת.

היו"ר א' לין;

בוודאי שזה ענין של הכנסת. יש לה כלי בקרה. ניקח שוב את הדוגמה של הוצאה

לענייני תרבות. המשרד הממשלתי קובע לו תבחינים כלשהם לחלוקת הכספים האלה. הוא

מביא בחשבון את כלל המוסדות הקיימים, את הסכום הכללי המוקצב לו והוא מחלק את

הכספים על פי התבחינים. אם מישהו מערער על נקודה זו או אחרת, הדבר עומד

לביקורת ובוחנים אם היתה אפליה או פגיעה במישהו. שאלתי היא מה זה משנה אם השר

בעצמו מחליט, או שגוף מייעץ לו מחליט.

אי רובינשטיין;

הענין הוא לא הגוף, אלא הקריטריונים לחלוקה. קודם כל אני גם מקבל את

ההצעה הזאת, כי זה שיפור גדול לעומת המצב הקיים, אלא שחשבתי שאם אנחנו כבר

עוסקים ביסודיות בענין זה ואם יש רוב בוועדה לענין זה, צריך להכניס לכאן את

הנוהג האמריקאי בכל התחום של הוצאת כספים. אנחנו עוסקים עכשיו בכספים

ייחודיים, אבל תאמינו לי שיש בעיות גדולות אחרות.

היו"ר א' לין;

אתה רוצה שאנחנו נקיף יותר ממה שאנחנו צריכים להקיף היום?

אי רובינשטיין;

כן, בהחלט, זו הזדמנות טובה.
היו"ר אי לין
אני סבור שזו שגיאה לנסות להקיף עכשיו יותר ממה שצריך ואני סבור שזה רק

יכשיל את החוק הזה.
אי רובינשטיין
אני מקבל את זה. אני רק אומר שיש כאן בעיה רצינית מאד.
א' דמביץ
חבר-הכנסת רובינשטיין, העדר הקביעה של הזכות בחוק לקבל את הכספים המוקצבים

היה במקורו מכוון לכך שאנשים לא יחשבו שבגלל זה שיש הרשאה תקציבית יש להם כבר

זכות לקבל מאותה הרשאה. אילו היינו חיים בתקופה שלפני שלושים שנה והיינו רואים את

כל ההקצבות הייחודיות בחוק התקציב, ומישהו היה טוען ששמו רשום שם והוא רוצה לקבל

אותן 100 הלירות המוקצבות לו, היינו יכולים לומר לו שמה שכתוב הוא רק הרשאה

לממשלה להוציא, וזה עדיין לא מחייב. עכשיו, כשיש הרשאות תקציביות יותר גדולות

והממשלה באה לחלק את הכספים האלה, לא בתור כסף ייחודי, ואיננה נותנת למוסד אחד או

לקבוצת מוסדות, הרי אותה קבוצת מוסדות תפנה לבית המשפט העליון ותקבל לפחות צו

לנמק למה, שהרי שוויוניות חסרה. אנחנו יודעים שבמשך הזמן פסיקת בית המשפט העליון

הביאה לכל הפחות לכך שיהיה שוויון בחלוקת הכספים המתוקצבים.
אי רובינשטיין
אני התכוונתי למשהו אחר, אבל אני מסיר את ההערה שלי.

יצחק לוי;

חבר-הכנסת רובינשטיין, אני חושב שיש מקום לתיקון נפרד שיתקן את כל המערכת.

זה לא קשור להצעת חוק זו. יש מקום להצעת חוק פרטית.

אנחנו דנים עכשיו רק בתנאים המוקדמים שמאפשרים להקצות כסף לגוף, לא בחובות

המוטלות לארור שהוא קיבל את הכסף.

יצחק לוי;

אחת הבעיות הקשות בהקצבת הכספים הייחודיים במובן של הביקורת אלה גופים חדשים

שעוד לא פעלו, והם צצים ופורחים כפטריות לאחר הגשם בדרך-כלל בין ה-1 במארס ל-31

במארס. הם רשומים כתאגידים וכתובותיהם, מטרותיהם וכו' ידועות, אבל אין ידיעה על

פעילותם היעילה, על הנהלת החשבונות שלהם והם אינם חייבים בדין וחשבון. לכן אני

מציע קריטריון נוסף, והוא שהגוף כבר פועל ויכול להגיש מאזן של שנה, שנתיים או

שלוש. זה צריך להיות אחד הקריטריונים של המדינה, ולא לינת כסף לגוף שקם רק עכשיו,

שאיננו מכירים אותו.
אי דמביץ
לא לתת או לא להקציב?

יצחק לוי;

אני מציע שאחד התנאים יהיה שהגוף יגיש מאזן של שנה. משמע שאנחנו יודעים שהגוף

הזה כבר פעיל במשך שנה ואנחנו יודעים מה היקף פעולתו.

היו"ר א' לין;

נראה קודם מה הדברים הפשוטים שמסכימים עליהם ואחר כך נתייחס לדברים שחברי

הוועדה רוצים להוסיף או לגרוע. מדובר רק בתנאים מוקדמים. סעיף 2(א)(1) אומר: "הוא

תאגיד רשום". מקובל. סעיף 2(א)(2} אומר: "הוא מקיים הנהלת חשבונות מסודרת

ומבוקרת". גם סעיף זה מקובל. אני פוסח כרגע על (3) ו(4), כי זה שייך לא לדרישות

מוקדמות, אלא להתחייבויות המוטלות על אותו גוף.

אני עובר לסעיף 2(ב): הוא מסר פרטים מלאים על - (1)כתובתו; (2) שמות חברי

ההנהלה שלו; (3) מטרותיו. הייתי מוסיף ב(3} אי בפיסקה נפרדת גם דו"ח מלא על

פעילותו בעבר; (4) מאזן ודיווח על מקורות המימון שלו. אלה בבחינת תנאים מוקדמים

שהגוף חייב לקיים. האם יש הסכמה על התנאים האלמנטריים האלה?
ש' וייס
יש לנו שתי קהילות גדולות של היהודים. קהילה אחת גדולה היא מערכת החינוך

החרדי. את יוה צריך לפתור על ידי דקיקת חוק חינוך ממלכתי חרדי, לפי דעתי, כי זה

הכי צודק, הכי הוגן והכי נקי, וזה גם כדאי למחנה החרדי, כי בדרך זו הם יקבלו

יותר, וכל אלה שרוצים לבטל את הייחודיות יצטערו כי יצטרכו לשלם יותר, אבל יהיה

סדר. זו משפחה איות ענקית. אלה 92% מכל הייחודיים שמציקים לקהל. 8% הנותרים אלה

הקופות הקטנות, קופות השוחד המובהקות. למשל, מנהיג של מפלגה מסויימת רוצה לשחד

חבורת פעילים בשכונה ירושלמית. הוא מסדר להם תשלומים ייחודיים עם מטרות סוציאליות

והם מבטיחים לו לקרוא במרכז קריאות ביניים לרבין, למשל, ובזה נגמר הסיפור. זה

הקטע המושחת ביותר של החיים הפוליטיים.
היו"ר אי לין
חבר-הכנסת וייס, אתה מסיג אותנו לאחור, כי כבר קיימנו דיון על כך.
שי וייס
אצל יורדים וכן הלאה אני לא חושב שיש שחיתות. יש פה בעיה של הסדרה ממלכתית,

ואתם צריכים לעשות את זה, הרב פלדמן. דיברתי בזמנו עם אברהם שפירא לא פעם אחת ולא

פעמיים והצעתי שתיפטרו פעם אחת. מהביקורת הנוראה כלפיכם, תקבלו יותר ויהיה שוויון.

אני חוזר לקריטריונים. מתחילים כאן את ההגדרות מהדרגה הליגליסטית, דהיינו אם

יש לגוף פנקס מסודר וכו'. אני רוצה להציג את השאלה אם אנחנו צריכים בכלל לעזור

לגוף כזה. כאן אני חוזר למהות. כשיש רווחה וסעד במדינת ישראל למה צריך לשחד כל

מיני עסקנים באמצעות הייחודיים? אני לא רוצה לעזור לגוף כזה. אני רוצה שיהיה אסור

לי לעזור לו.

היו"ר א' לין;

השאלה שלך לא היתה מתעוררת לו היית משתתף בכל הדיונים.
שי וייס
יש עוד ועדות.
היו"ר א' לין
אינך יכול לקבוע מה תציע הממשלה או מה תסכים הכנסת לכלול בחוק התקציב, כי לזה

יש ועדת כספים.
שי וייס
בשביל זה אני רוצה חוק יסוד.
אי רובינשטיין
אין סיכוי שזה יעבור.
היו"ר א' לין
אבהיר למה אני מתכוון. הממשלה מחליטה להציע לפעולות תרבות השנה - אני משתמש

בדוגמה הזאת כדגם קבוע - לא 100 מיליון שקל אלא 500 מיליון שקל. זה לא עניינו של

החוק הזה. אופן החלוקה של אותם 500 מיליון שקל והדרישות המוקדמות לחלוקתם הם

מעניינו של חוק זה. אם ועדת הכספים תחשוב ש-500 מיליון שקל זה יותר מדי כסף, היא

תתווכח ותשנה את הסעיף התקציבי. איננו נכנסים כאן לשינוי התפקוד של חוק התקציב.



ש' וייס;

אני חוזר בי מההערה, כפי שחבר-הכנסת רובינשטיין חזר בו. אני רק רוצה שיירשם

שאנהנו פותרים בערך 1.2% מהבעיה.

אי רובינשטיין;

לא, אנחנו פותרים חלק גדול מהבעיות.

שי וייס;

הבעיה העיקרית אלה ההקצבות המושחתות מיסודן.

היו"ר א' לין;

אבל אנהנו באים ואומרים שאת הכסף נותנים מסעיף תקציבי מוגדר. איננו קובעים

כאן מה תהיינה החלטות הכנסת.

אי רובינשטיין;

נלך לפי מה שמוצע כאן, אדוני היושב ראש, כי אחרת החוק לא יעבור.
היו "ר א' לין
בדרך זו מגינים על המיגזר הזה, כי אחרת חוטפים להם כספים מאיפה שלא צריך

לחטוף את הכספים.

מ"ז פלדמן;

אני מצטער שלא השתתפתי בכל הדיון, ואינני יודע בדיוק על מה צריך להגיב עכשיו

ועל מה לא צריך להגיב.

היו"ר אי לין;

אנחנו עוסקים עכשיו בתנאים המוקדמים.

מ"ז פלדמן;

צדק חבר-הכנסת שבח וייס. זו באמת וחרפה שחלק גדול מהי יהודי ים נכנסו בשנה שעברה

לתקציב במסגרת הייחודיים. זה היה צריך להיות חלק אינטגרלי של התקציב הרגיל,

השוטף. צריך היה לממן באופן השוויוני ביותר את החינוך של ילדי ישראל, ואני שמח

שהשנה הזאת זה נכנס לתקציב. אבל אני מצטער שגם השיפור התקציבי שהושג השנה נכנס

לתקציב בצורה מסוייגת ולא מכובדת, משום שזה מוקצב לפי ההסכם הקואליציוני שלנו. זה

לא צריך להיות כך. צריך להכיר בכך שגם לילדים האלה יש זכות לחיות ולקבל חינוך כפי

שמקובל במיגזר הזה ולתקצב את זה באופן מלא.

בחלקים אחרים של הייחודיים יש שוב שתי טעויות. טעות אחת היא שהחרדים הם

העיקר. אמנם חבר כנסת נכבד מאד הכתיר אותי כגדול מקבלי הייחודיים של המדינה, אבל

בינתיים לא קיבלתי אגורה אחת. האמת היא שיש כספים ייחודיים בכל המגזרים. תסתכלו

בספר התקציב ותראו כמה מוסדות ייחודיים מקבלים תקצוב מקדמת דנא, ואיו פוצה פה

ומצפצף.

הנקודה שכואבת לי באמת היא זו: היכן היו כל האנשים - ואינני מטיל ספק בכנותם,

חס ושלום - שדוגלים בשוויון, בסדר וביושר ציבורי? למה הם מילאו פיהם מים כל

השנים, עד השנה הזאת, כאשר המגזר החרדי באוכלוסיה קופח? בהערכה גסה שלי הוא קופח

במשך השנים בסכום מצטבר של 5 מיליארד שקל, ולא היה פוצה פה ומצפצף.



א' רובינשטיין;

שם לא היה חינוך ממלכתי. אלא חינוך פרטי.
יצחק לוי
עדיין אין שם חינוך ממלכתי. אני הייתי מציע לרב פלדמן לפתוח רשת ממלכתית, ואז

כל הבעיות ייפתרו.
היו"ר א' לין
רבותי, השאלות האלה יידונו לא רק בוועדה הזאת.
מ"ז פלדמן
שערי תירוצים לא ננעלו. נכון, יש תירוצים, אבל לקיפוח נשאר. למה הילד שלי לא

זכאי בעיניך לקבל חינוך ככל ילדי ישראל?
א' רובינשטיין
זכאי בעיני גם זכאי.

מ"ז פלדמן;

אם כן, למה לא שמעתי מלה אחת בענין זה?

היו"ר א' לין;

אתה תמצא הרבה מאד תומכים בהשקפתך, הרב פלדמן.

מ"ז פלדמן;

בענין זה לא שמעתי מלה איות מפי מבקרת המדינה המוכשרת.

יצחק לוי;

יש לא רק זכות, ,יש גם חובה. הדברים האלה הולכים יחד. החובה היא חובה

ממלכתית, המשרד הוא משרד החינוך והתרבות, החוק הוא חוק חינוך ממלכתי שקובע

עקרונות מסויימים.

מ"ז פלדמן;

אני רוצה שתבינו שאני הראשון שמסכים לביטול טוטאלי של כל הייחודיים, אבל

בתנאי אחד, שלא יהיה שום קיפוח, גם לא קיפוח שעטוף בכל מיני תירוצים.

אוסיף משפט אחרון. כשהמגזר החרדי קופח בתקציב הרגיל, גם בתחום החינוך וגם

בתחומים איורים, חיפשו פתרון בדרך אחרת. ומה רוצים לעשות עכשיו אנשים בעלי רצון

טוב? הם רוצים קודם כל לחסום את האפשרות לתקן עיוותים בתקציב הרגיל.

היו"ר א' לין;

לא רוצים לחסום את האפשרות לתקן עיוותים. ההיפך הוא הנכון, רוצים למנוע

אפשרות שהכסף הזה יילך לאן שהוא לא צריך ללכת, וזה הבדל גדול מאד.
מ"ז פלדמן
אדוני היושב ראש, מי שחושב שהערובה שהכספים לא יגיעו למקום שבו הם לא

נחוצים באופן אמיתי היא קביעת הדרישות הפורמליות הנחוצות ייווכח שכל אלה

מסודרים יותר טוב מבחינת פנקסנות וספרים, כך שזאת לא הדרך לפתרון. הפתרון הוא

לבטל את הקיפוח אחת ולתמיד.

היו"ר א' לין;

ההנושא העומד עכשיו לדיון ההוא תנאים מוקדמים. האם יש הערות נוספות לענין

זה?

י י צידון;

חסרה כאן נקודה שאינני יודע איך לתת לה ביטוי - התחלות. חבר-הכנסת לוי

מתייחס לגוף שיש לו חסטוריה, שיש לו מאזן קודם, הנהלה וביצוע קודם, אבל מה

קורה כשרוצים להקצות כסף לתכנית התחלתית כלשהי שעומדת בתנאים האלה? איך

מאפשרים זאת על פי חוק היסוד החדש שאנו רוצים לקבל?

היו"ר א' לין;

על פי הצעת החוק אין בעיה לתת כסף לגוף חדש. חבר-הכנסת לוי הציע לאפשר

לתת כסף רק לגוף שיש לו פעילות מוכחת בעבר.

י' צידון;

נראה לי שמהכתוב בסעיף המונח לפנינו משתמע מה שהציע הבר-הכנסת לוי.

היו"ר א' לין;

בשום אופן לא. הגוף צריך להראות את המצב כמות שהוא. אם המאזן מראה 2

שקלים או 0, צריך לשקף את המצב הקיים.

י י צידון;

כלומר, לדעתך הסעיף המונח לפנינו מכסה מצב התחלתי?

היו"ר אי לין;

בהחלט.

י י צידון;

חשוב לי שחוק זה יאפשר מתן כסף לתכנית התחלתית שעומדת בתנאים המפורטים,

ואם אתה אומר שהוא כן מאפשר, זה מניח את דעתי.

היו"ר א' לין;

חבר-הכנסת צידון, התשובה ברורה. הגוף יכול להתחיל מאפס, אבל הוא צריך

להיות מאורגן ולמלא אחר התנאים הנדרשים.
י' צידון
אגב, אני מתייחס לכל הענין הזה כאל טבולה ראזה, אם כי למדתי מההסטוריה.

א-פרופו חינוך, כשהגורמים הנוגעים בדבר ימלאו את כל החובות כמו החינוך הדתי או

החינוך הכללי, כולל ממלכתיות וכולל שירות בצה"ל, המצב יהיה שונה.
שי גוברמן
בין הפרטים שגוף כזה יהוייב למסור אני מציע לכלול מסמכי יסוד, תזכיר

ותקנות. זה מופיע בחוק החברות הממשלתיות.
היו"ר א' לין
יש להוסיף את זה בהחלט, על פי אופי התאגיד.
שי גוברמן
ברישא של סעיף 2 כתוב: "לא תינתן הקצבה...". אני משער שהכוונה היא שלא

יועברו כספים על פי הקצבה.
היו"ר א' לין
על כל פנים אלה תנאים גם לאישור וגם להעברה. אני רק רוצה להזכיר שאת (3)

ו(4) בסעיף 2 אנחנו מעבירים למסגרת החובות המוטלות לאחר שהגוף מקבל את הכסף.
א' דמביץ
נצטרך להבחין בין הקצבה לבין נתינה.

כשאני קורא את סעיף 1 ואחר כך את הפירוט לסעיף קטן (ג), אני רוצה ללמוד

מכך - ואני מקווה שאני לומד נכון - שהפירוט לסעיף קטן (ג) הוא מה שייקבע בחוק

או על פיו מכוח חוק היסוד, וחוק היסוד יכיל את ארבעת הסעיפים הקטנים (א), (ב),

(ג) ו(ד) בלבד. כלומר, זה יהיה סעיף חדש בחוק יסוד: הממשלה.
היו"ר א' לין
אין זה מפריע לי שהדברים האלה ייקבעו בחוק, ובלבד שזה יהיה תנאי מוקדם

לעצם הענין.

אני חוזר לחובות הבסיסיות המוטלות על הגוף שמקבל כספים. קודם כל הוא חייב

להתנהל בחסכון. אני לא הייתי כותב "ביעילות", משום שזה מושג מאד לא מוגדר. הוא
צריך להתנהל בחסכון. תנאי נוסף
הוא חייב להעביר למשרד שממנו נשאב הסעיף

התקציבי דין וחשבון שנתי על הכנסותיו והוצאותיו וכן על פעילותו בשנה הקודמת.
שי גוברמן
החסכון הוא, כמובן, ערך חשוב שכדאי להזכיר אותו, אבל אם כבר מזכירים אותו

כדאי להזכיר גם את העיקרון של טוהר המידות.



היו"ר א' לין;

אני התכוונתי לכך שכל אמות המידה שעל פיהן מבקרים גוף במסגרת חוק מבקר

ההמדינה, לרבות יעילות, חסכון וטוהר המידות, יחולו גם כאן. כאן אנחנו רוצים

לומר בכל אופן שהגוף הזה חייב להתנהל בחסכון. האם לדעתכם רצוי להוסיף שהגוף

הזה יהיה רשאי להוציא את הכספים רק למטרות המוגדרות שלמענן הם ניתנו?

לתנאים שהזכרתי לעיל אני הייתי מוסיף את התנאי שאותו גוף יצטרך להעביר

מאזן וגם פירוט של מקורות המימון שלו בשנה הקודמת. נראה לי שהחובות האלה

מספקות.

נעבור לסעיף 1 במסגרת פירוט לסעיף קטן (ג). הייתי אומר שהיועץ המשפטי

לממשלה רשאי לקבוע כללים והנחיות באופן כללי, לא גוף מסויים.

א' דמביץ;

הוא רשאי להוציא הנחיות לגופים.

שי עיר-שי;

יש הנחיות.

היו"ר א' לין;

מר עיר-שי, ברגע שאנו קובעים בחוק שהיועץ המשפטי לממשלה יכול להוציא

הנחיות, אין ספק לגבי המעמד של אותן הנחיות.
שי ג וברמן
בסעיף קטן (א) כתוב "למתן הקצבה". בוודאי שאין כוונה להגביל את המחוקק,

אלא מדובר על ההוצאה לפועל של התכנית.

אי דמביץ;

ראה סעיף 1(א): "הקצבות לגופים... יינתנו מתכניות".

היו"ר א' לין;

אבל השאלה של מר גוברמן היא במקומה, וכדאי להבהיר את הדברים.

אני עובר לסעיף 1(ב}. במהלך הדיונים נאמר שלפעמים גוף מסויים מקבל הקצבות

מכמה משרדים בעת ובעונה אחת. השאלה היא אם צריך להשאיר את האפשריות הזאת, ובלבד

שתהיה ידיעה, או שיש לקבוע קטגורית שגוף יכול להיות נתמך רק על ידי משרד אחד.

אי דמביץ;

אני חושב שהבאתי את המקרה הקלאסי של מגן דוד אדום, של מכוני בריאות

מסויימים שהיו מקבלים כספים ממשרד הבריאות וממשרד הבטחון. נדמה לי שהרבה יותר

קל לומר שהדברים צריכים להיות ידועים מאשר שתהיה הגבלה. העיקר שיהיה ריכוז

ושבאגף התקציבים לפחות יידעו ששלושה משרדים, למשל, תומכים באותו גוף.



היו"ר א' לין;

אני נוטה לקבל עמדה זו, כי בהחלט יכול להיות שלגוף מסויים יש אינטרסים
שונים
תרבותיים, בטחוני ים וקהילתיים, ולא הייתי אומר שהוא חייב לקבל בסף רק

מתוך תקציב של משרד אחד, אבל כל משרד שנותן תקציב צריך לקבל מידע מלא על סך כל

הכספים הניתנים לאותו גוף הן מהתקציב והן ממוסדות ציבוריים. למשל, אם הסוכנות

היהוודית תומכת באותו גוף, צריך שתהיה ידיעה גם על הסכום שהסוכנות היהודית

נותנת לו. לכן אני מציע לכתוב שחייבת להיות אינפורמציה מלאה על סך כל הכספים

שהגוף מקבל מתקציב המדינה או מהמוסדות הלאומיים.

י' צידון;

מתקציבים ציבוריים כלשהם.
א' דמביץ
גם תקציבים עירוניים. אפשר לכתוב: או מתקציבים ציבוריים אחרים.
ש' עיר-שי
תמיד עומדת השאלה מי יהיה הראשון שיתן.
היו"ר א' לין
אם אין אחרים שנותנים, אין אחרים.
רי מלחי
האם לא צריך לומר כאן שמדובר על ההחלטה על ההקצבה, ולא רק על נתינה?
היו"ר א' לין
בוודאי, מדובר על ההחלטה על ההקצבה.
ש' גוברמן
אני רוצה להסב את תשומת לב הוועדה למכתב שכתב היועץ המשפטי לממשלה דאז,

פרופי זמיר, ליושב ראש ועדת הפנים דאז, חבר-הכנסת דב שילנסקי, ב-21 בפברואר

1985. אקרא ברשותך את פיסקה 4 במכתבו של פרופי זמיר:

"יש למנוע, ככל שאפשר, מתן תמיכות למוסד אחד על ידי שני משרדים ממשלתיים,

כגון, תמיכה במוסד דתית-הינוכי הן על ידי המשרד לענייני דתות והן על ידי משרד

החינוך והתרבות. כפילות מעין זאת עלולה לעוות את החלוקה הראויה של כספי

התמיכות, באופן שהתמיכה הכוללת במוסד אחד תהיה גדולה מן הראוי לפי המבחנים,

והתוצאה תהיה שמוסד אחר יקופח. אמנם בנוהל התמיכות הממשלתיות נקבעה (בסעיף 6)

דרך לתיאום בין משרדי הממשלה במקרים מעין אלה, כדי למנוע עיוות כאמור, אולם

בפועל קשה לבצע תיאום מעין זה והחשש לעיוותים בשל העדר תיאום קיים ועומד,

ולפיכך יש כנראה צורך בהסדר אחר שימנע כפילות כזאת ככל האפשר. לשם כך מן הראוי

שכל מוסד יבקש תמיכה, לפי תחום הפעולות העיקרי שלו, מן המשרד המופקד על אותו

תחום. המוסד יידרש, עם פנייתו לקבלת תמיכה ממשרד ממשלתי מסויים, להצהיר שהוא

לא פנה ולא יפנה למשרד ממשלתי אחר לקבלת תמיכה באותה שנה.



"עם זאת קיימים מקרים בהם יש הצדקה למתן תמיכות על ידי שני משרדים

ממשלתיים למוסד אחד, בהתחשב בתחומי הפעילות של אותו מוסד. לדעתי יש לאפשר מתן

תמיכה כפולה במקרים כאלה רק על יסוד בדיקה ואישור של ועדה מיוהדת, בראשותו של

החשב הכללי, ואפשר שתהיה זו אותה ועדה הנזכרת בסעיף 3 לעיל.
היו"ר א' לין
אני רק רוצה להוסיף הערה פורמלית. אנו דנים עכשיו בארבע הצעות חוק

פרטיות. אם הצעת החוק הפרטית של חבר-הכנסת יואש צידון תאושר במליאה לפני

שאנחנו נעביר את ארבע הצעות החוק לקריאה ראשונה, נביא לאישור פורמלי בוועדה

את ההצעה שהצעת חוק זו תצורף לארבע הצעות הנדונות עכשיו.

י' צידון;

יש לי הערה בנושא של כפל מקורות.

היו"ר א' לין;

לפני כן אני רוצה לומר שבענין כפל מקורות אני רק הבעתי את תמיכתי בתפיסה

של מר דמביץ שהדבר החשוב הוא שקודם מתן ההחלטה על ההקצבה תהיה ידיעה על כל

ההקצבות שניתנות לאותו גוף ממקורות ציבוריים.

אי דמביץ;

נדמה לי שלקראת קבלת ההחלטה בענין זה כדאי להזמין, באמצעות מר עיר-שי או

במישרין, את נציג אגף התקציבים או החשב הכללי כדי לשמוע מפיהם פירוט כיצד הם

יכולים להיוודע על ענין כפל המקורות.

היו"ר א' לין;

נוכח כאן נציג נכבד של משרד האוצר. נבקש ממנו לבדוק את הצד הזה. לי אין

ספק שניתן לבצע זאת.

אני מציע שנטיל חובת דיווח גם על הגוף עצמו. כתבנו בסעיף 2(ב} שהגוף חייב

להעביר להעביר פרטים על מאזנו ומקורות המימון שלו. במסגרת זו הוא יהיה חייב

לדווח לנו על המקורות, ואם הוא לא יעשה כן, משמע שהוא נותן דיווח שקרי. גם זה

אחד האמצעים.

י' צידון;

אני תמים דעים שאי אפשר להימנע ממימון שבא מיותר ממקור אחד, ואני יכול

לתת עשרות דוגמאות מנסיוני בעבר. גם אי אפשר לדרוש פרימט, היינו שמשרד מעונין

יותר יהיה המוביל. לכן אני מקבל את החלק השני בחוות הדעת של היועץ המשפטי

לממשלה לשעבר, פרופי זמיר, שבמקרה של כפל מקורות ממשלתיים תינתן ההקצבה על

יסוד ביקורת וויסות של החשב הכללי. נניח שהטכניון מקבל מענק מחקר או תמיכה

מהמועצה להשכלה גבוהה, וכיוון שהכסף מוצא על נושא שמשרד הבטחון מעונין בו,

הטכניון מקבל גם תמיכה ממשרד הבטחון, וכן הוא מקבל תמיכה ממשרד האנרגיה או

ממשרד המדע שרוצה גם לתרום למאמץ הזה. לדעתי, במקרה זה חייב המקבל לדווח על

שלושות המקורות והחשב הכללי יקיים ביקורת, בדיקה וויסות.

היו"ר א' לין;

אתה משאיר לחשב הכללי את ההכרעה אם לתת או לא לתת את ההקצבה?



י' צידון;

אני קורא לזה "ויסות". לי נראה שכפל מקורות הוא טבעי והכרחי, ואם כי היו

מקרים של ניצול לרעה, אני רוצה לראות בהם מקרים חריגים ולא כלל.

איך מבצעים את הבקרה הממשלתית או את ההאחדה? אינני מקבל את דברי היועץ

המשפטי לשעבר שמן הראוי שגוף יבקש תמיכה ממוסד שהענין קרוב יותר ללבו. מחקר

יכול להיות קרוב ללבם של כמה גורמים. אני מהפש גוף שיאגד בצורה כלשהי את

המענקים הממשלתיים, ונדמה לי שהגוף המתאים הוא החשב הכללי. אני מוכן להסכים

שזה יהיה גורם אחר. מכל מקום דרושה מיכניקה של האחדה ושל ראיית הדברים

בפרופורציה נכונה.
היו"ר א' לין
צריך להיות מסד של נתונים אצל החשב הכללי. כל גוף שירצה להקציב כסף יצטרך

לקבל לפני כן אינפורמציה מלאה מהחשב הכללי וכל גוף שיקציב כספים יהיה חייב

להעביר דו"ח לחשב הכללי.

ר' מלחי;

אני חושבת שהמקור הטוב ביותר בענין זה הוא הגוף המקבל עצמו. לכן הדבר

הראשון שצריך לומר היא שהמקבל חייב לדווח על כל מקורות המימון שלו.

היו"ר א' לין;

כתבנו כבר בסעיף 2(ב) שהגוף חייב למסור פרטים על מקורות המימון שלו,

ר' מלחי;

האינפורמציה שמצטברת אצל החשב הכללי חשובה, אבל המקור הראשון לגבי

ההקצבות האחרות שהגוף מקבל הוא הגוף עצמו. כשוועדת הכספים דנה בהצעה לתת

ל"הבימה", למשל, הקצבה, צריך להיות בפניה טופס שבו מפרט תיאטרון "הבימה" את כל

ההקצבות האחרות שהוא מקבל.

היו"ר א' לין;

רבותי, אנחנו חוזרים על מה שכבר החלטנו. בין התנאים המוקדמים לקבלת כסף

קבענו שהגוף חייב למסור פרטים על מאזנו ועל מקורות המימון שלו. כלומר, גוף

שמבקש לקבל כסף ממשרד הבטחון, ממשרד החינוך והתרבות או ממשרד אחר חייב להציג

לפני כן לפני מי שנותן את הכסף את כל הפרטים האלה. אתם רוצים שנכתוב בסעיף

2(ב)(4) "מאזנו ומקורות המימון שלו, כולל מקורות מימון מגופים ציבוריים"?

י י צידון;

לא, אין צורך להוסיף שום דבר בסעיף 2(ב)(4).

היו"ר א' לין;

אם כן, אני חוזר ואומר שחובת דיווח קיימת לפי מה שכבר החלטנו. נוסף לזה

תהיה בקרה במסד נתונים שיימצא אצל החשב הכללי.

י י צידון;

זה מספיק.



היו"ר א' לין;

נעבור לסעיף 1(ג). הכוונה כאן היא שהמשרד אינו יכול להיות צינור, כלומר,

משרד שנותן כסף גם אחראי לקריטריונים שעל פיהם הוא נותן את הכסף.

א' דמביץ;

מדבריך אני מבין שהכוונה היא בעצם שאפילו משרד ממשלתי לא יקבל כסף בסעיף

התקציב שלו במגמה שהוא ישתמש בו כצינור בלבד. לגבי הגוף שמקבל את הכסף, זה

מובן, אבל דברי ההסבר שלך, אדוני היושב ראש, כוונו למשרד הדתות שאמר פעם: אני

מקבל את זה כך ואין לי ברירה אלא להעביר. הייתי אומר שאלה לא רק הקצבות

לגופים, אלא זו הקצבה בתוך תקציב המדינה.
היו"ר א' לין
נכון, זו בדיוק הכוונה.
א' דמביץ
זה ענין לניסוח בסעיף אחר, במקום אחר, וכן נעשה.
היו"ר א' לין
כדי שלא יהיה ספק אני חוזר ומבהיר שהכוונה היא שמשרד ממשלתי שמקבל הקצבה

לפעולה או לתכנית מסויימת אחראי על המבחנים שעל פיהם מחולק הכסף מאותו סעיף

תקציבי. הוא אינו יכול להגיד שהוא עיוור ושהוא משמש רק כצינור להעברת כספים.
י י צידון
זה נראה לי.
שי ג וברמן
אם מקציבים כסף לרשות מקומית על מנת שהיא תחלק אותו לגופים בתחומה, יהיה

קשה לעקוב אחר הכספים, משום שברגע שיש הקצבה לרשות המקומית, כל הכסף נכנס

לקופתה, והחלוקה נעשית בצורה אחרת. אני רואה כאן קושי.
אי דמביץ
אני מבין את מה שאתה אומר, מר גוברמן, אבל הרעיון כאן הוא שלא ייאמר
לרשות מקומית או ממשלתית
אלא ואלה יהיו הגופים המקבלים הסופיים, אלא נותנים

את הכסף לרשות המקומית והיא שוקלת והיא לא תוכל להינצל מאחריות למעשיה.
מ' וירשובסקי
אלא אם זה מחולק על פי דין.
היו"ר א' לין
נעבור לסעיף 1(ד}. יש סכום ויש מטרה מוגדרת. נניח שיש שלושים גופים

פעילים המקדמים את המטרה הזאת. קבענו אמות מידה שעל פיהם מחלקים את הכספים.

הכספים מחולקים לכל מי שיכול לקדם את המטרה הזאת על פי עיקרון של שוויוניות.

אין מפלים אחד לעומת האחר. זה מה שסעיף זה בא לבטא.



מ' וירשובסקי;

אני מכיר את הנושא של חלוקת הכספים בתחום האמנות. בין השאר, הייתי יושב

ראש קרן תרבות אמריקה-ישראל. אם מוקצב סכום כסף מסויים לתיאטרונים או למוסדות

מוסיקה, איך אפשר לשמור על עקרון השוויוניות כאשר רוצים לעודד אזורים

מסויימים, כשיש מוסדות שנתונים במצוקה מיוחדת וכשיש מוסדות ממלכתיים, כמו

התזמורת הפילהרמונית? סעיף זה הוא בלתי אפשרי מפני שהוא מכניס למיטת סדום אחת

גופים אינדיבידואליסטיים בתחום מאד ספציפי, ואני מזהיר מפני מלאכותיות בחקיקה.
אתן דוגמה פשוטה
אם יש לי מיליון שקלים למוסדות מוסיקה, אני צריך לחלק

כסף לתזמורת חיפה, לתזמורת הקמרי, לתזמורת ראשון-לציון, לתזמורת חולון

ולפילהרמונית. איך אני יכול לעשות זאת על פי עיקרון של שוויוניות?
היו"ר א' לין
חבר-הכנסת וירשובסקי, אתה צודק, ובכל זאת אני חושב שחייבים לכתוב זאת

ואסביר מדוע. קשה מאד לקבוע חלוקה לגופים על פי עיקרון של שוויוניות וקשה

להסביר בדיוק את פרטי השיקולים להקצות, למשל, 80 אלף שקל ל"הבימה" ו-20 אלף

שקל ל"הקמרי'י. יחד עם זאת, מאחר שאנו מעמידים את חלוקת הכספים לביקורת של מבקר

המדינה וגם מכפיפים אותח להנחיות של היועץ המשפטי - לדעתי, זה גם עומד לביקורת

שיפוטית - אם לא נקבע את עקרון השיוויוניות, לא נבטיח ביקורת שיפוטית שמעוגנת

בחוק. יש סכנה מאד חמורח של אפליה בין גוף לגוף על פי מידת החסד שנוטה לו

הרשות. נכון שזו בעיה קשה, אבל אנחנו חייבים לסמוך על שיקול הדעת של מבקר

המדינה ושל בתי המשפט.

אגב, עקרון השוויוניות בענין זה אינו מצוץ מהאצבע, אלא הוא קיבל ביטוי

בהחלטה מאד חשובה של בית המשפט העליון. כאשר פנו לשופט לוין בנושא הזה הוא

דיבר על עקרון השוויוניות. אם לא נבטא את העיקרון הזה בחוק, יכולה להיות

אפליה. אני מדגיש שאיננו יוצרים כאן נורמה חדשה, אלא מעגנים נורמה שכבר נקבעה

על ידי בית המשפט העליון. הסכנה באי-קביעת העיקרון היא די גדולה, ופה צריך,

לדעתי, לסמוך על שיקול הדעת של הגורמים שאנו סומכים עליהם: מבקר המדינה והיועץ

המשפטי לממשלה.

אני רוצה לציין שהצעות החוק הפרטיות שעל יסודן מתקיים דיון זה היו הצעות

קצרות, אבל לב ההצעות האלה היה עקרון השוויוניות או תבחינים שווים. אין זה

מפריע לי שבמקום "שוויוניות" נכתוב "על פי תבחינים שווים", היינו אי אפשר

לחלק כסף בלי שנקבעו מראש אמות מידה. לדעתי, התוצאה תהיה שווה אם נאמר שאפשר

לחלק רק לאחר שיש אמות מידה מוגדרות הקובעות איך מחולקים הכספים האלה, אבל גם

אמות המידה האלה צריכות לעמוד לביקורת.
מי וירשובסקי
יש הבדל עצום בין זה לבין קביעה עקרון השוויוניות.
היו"ר א' לין
אם כן, אנו מסכמים שחלוקת כספים יכולה להעשות רק לאחר שהוגדרו קריטריונים

ואמות מידה שעל פיהם מחולקים כספי התכנית לגופים השונים.
ש' גוברמן
קריטריונים ברורים, ענייניים ושווים. זה הביטוי.
מ' וירשובסקי
האם הוחלט שכל גוף שמקבל כסף עומד לביקורת של מבקר המדינה?
היו"ר א' לין
כן. אעמיד לרשותך את הפרוטוקול עם כל הההלטות שקיבלנו.

אני מציע שנאשר העברת הצעות החוק האלה לקריאה ראשונה. נבקש מתייעצת

המשפטית לוועדה, ממר גוברמן, ממר דמביץ ומר עיר-שי לנסח את ההחלטות, ובאחת

הישיבות נביא את הנוסח בלבד לאישור הוועדה. לא נפתח בדיונים על עקרונות

והחלטות, כי אנחנו רוצים להתקדם.
מ' וירשובסקי
אינני רוצה לעכב העברתן של הצעות החוק לקריאה ראשונה. יש לי הערה לגבי

הקביעה שכל גוף יעמוד אוטומטית לביקורתו של מבקר המדינה. הרי המבקר יכול

להחליט על פי סעיף מסויים לבקר.

היו"ר א' לין;

חבר-הכנסת וירשובסקי, מאחר שאנחנו צריכים לסיים את הישיבה, אני מציע

שתעבור על הפרוטוקול, ואם תחשוב שההחלטה שקיבלנו בענין זה אינה טובה, אני מוכן

להעלות שוב את הנושא לדיון.

אני מודה לכולם. הישיבה נעולה.

הישיבה ננעלה בשעה 11.10

קוד המקור של הנתונים