ישיבת ועדה של הכנסת ה-12 מתאריך 02/07/1990

חוק יסוד: משק המדינה (תיקון - הקצבות ייחודיות) - הצעת חה"כ ש' וייס; חוק יסוד: משק המדינה (תיקון - הקצבות לגופים ולמוסדות) - הצעת חה"כ א' פורז

פרוטוקול

 
הכנסת השתים-עשרה

מושב שני



נוסח לא מתוקן



פרוטוקול מס' 150

ועדת החוקה הוק ומשפט

יום שני, טי בתמוז התש"ן (2 ביולי 1990). שעה 11:00
נכחו: חברי הועדה
אי לין - היו"ר

מ' וירשובסקי

יצחק לוי

ד' ליבאי

ח' מירום

אי רובינשטיין

ר' ריבלין
מוזמנים
חה"כ אי פורז

חה"כ י י צידון

היועץ המשפטי לממשלת י' חריש

ש' גוברמן - משרד המשפטים, משנה ליועץ המשפטי לממשלה

שי עיר-שי - משרד האוצר, הלשכה המשפטית

חי פולר - " " אגף התקציבים

ר' פרנקנבורג - " " חשב משרד העבודה והרווחה
מזכירת הועדה
די ואג
יועצת משפטית
ר' מלחי
קצרנית
אי אשמן
סדר היום
חוק יסוד: משק המדינה (תיקון - הקצבות לגופים ולמוסדות)

- הצעת חה"כ אי פורז
חוק יסוד
משק המדינה (תיקון - הקצבות ייחודיות)

- הצעת יד!"כ שי וייס
חוק יסוד
משק המדינה (תיקון - הקצבות לגופים ולמוסדות) - הצעת חה"כ א' פורז
חוק יסוד
משק המדינה (תיקון - הקצבות ייחודיות) - הצעת חה"כ ש' וייס

היו"ר אי לין;

רבותי, אני פותח את ישיבת ועדת החוקה חוק ומשפט. אנחנו דנים היום באחד

הנושאים המרכזיים ביותר מבחינת האתיקה של הרשות המחוקקת ושל רשויות המינהל. אני

חייב קודם כל להביע מורת רוחי נוכח דלות ההשתתפות של חברי הכנסת. חברי הועדה לא

משתתפים בדיונים על חוקים חשובים, ולאחר שהם עוברים הליכי חקיקה מקובלים לא

מתביישים לטעון שחוקים הועברו בהסתר, בחופזה. מצד אחד לא ממלאים את התפקיד הבסיסי

המוטל עליהם, ומצד שני עוד יש חוצפה לבקר את החוקים שהועברו.

לישיבה היום נקבע דיון על הצעתו של חבר-הכנסת אברהם פורז לתיקון חוק יסוד:

משק המדינה (תיקון - הקצבות לגופים ולמוסדות). בינתיים נוספה עוד הצעת חוק פרטית

של חבר-הכנסת שבח וייס, שהועברה לדיון בועדת החוקה חוק ומשפט, והחלטנו לשלב אותה

במסגרת הדיון היום. מצאתי שהיתה גם הצעת חוק של חבר-הכנסת שמעון שטרית, שמליאת

הכנסת העבירה אותה לועדת הכספים. פניתי ליו"ר ועדת הכנסת וביקשתי שהדיון בנושא

יועבר לועדת החוקה חוק ומשפט. קשה מאד לעבוד אם מתחילים כאן בדיון על הצעת חוק

פרטית שהעבירה אלינו המליאה, ואחר כך הצעת חוק פרטית באותו נושא מעבירים לועדה

אחרת. הכנסת לא תוכל כך לתפקד. יש גם הצעת חוק .של חבר-הכנסת יואש צידון, שהונחה

על שולחן הכנסת אבל טרם הובאה לקריאה טרומית.

נקדיש את הישיבה הזאת בעיקר לשמיעת העמדה של היועץ המשפטי לממשלה ושל משרד

המשפטים. אבל לפנ< כן אני מציע שנשמע שוב את חבר-הכנסת אברהם פורז, נשמע את

חבר-הכנסת יואש צידון, נשמע הערות של חברי הועדה, ולאחר מכן נשמע הסברים מפורטים

של היועץ המשפטי לממשלה.
אי פורז
בדיון בישיבה קודמת למדתי לדעת לפחות דבר אחד, שהנוסח שאני הצעתי איננו פותר

את הבעיה, כי לעתים צריך להקציב סכום למוסד שהוא יחיד בסוגו, לדוגמה התאטרון

הלאומי הבימה.

המטרה שאני רוצה להשיג בהקיקה היא מניעת התופעה המכוערת שאנחנו רואים בדרך

כלל בחודש מארס מד< שנה, שקובעים הקצבה לגופים ולמוסדות בחקיקה ראשית. לקביעת
הקצבות בחקיקה ראשית מטרה אחת
למנוע אפשרות של פיקוח שיפוטי ולמנוע אפשרות בקרה

של היועץ המשפטי לממשלה. אם ההקצבה נקבעת במסגרת תקציב של משרד ממשלתי, או במסגרת

חקיקת משנה, הרי אם יש פעולה בלתי סבירה, מקפחת, מעוותת, מפלה, יש מוסדות שיכולים

להתערב. לעומת זאת אם קובעים בחוק את שמו של הגוף שיקבל כסף, הבקרה גם של היועץ

המשפטי לממשלה וגם של בתי המשפט, קרי בגייצ, נעשית בלתי אפשרית. אנחנו עדים גם

לתופעה המבישה, יש גופים ששמם משובש ואחר כך באים למליאה, מתחילים לגמגם ולספר

ולתקן את השם.

אני רוצה במידת מסוימת להחזיר עטרה ליושנה. אני מניח שאנשי משרד המשפטים

יודעים טוב ממני איך לנסח את הדברים, אבל ההצעה היא שהכנסת תיקבע בתקציבי המשרדים

מה שהיא רוצה להקציב. אפשר לקבוע תמיכה במוסדות כאלה או אחרים. ההקצבה עצמה תעשה

בחקיקת משנה. אותה חקיקת משנה תעבור שני מבחנים. היא תצטרך לעמוד בקריטריונים

שיקבע היועץ המשפטי לממשלה, אני זוכר שהיועץ המשפטי הקודם זמיר קבע הנחיות

מסוימות, ומי שיראה עצמו מקופח רשאי יהיה לפנות לבג"צ לנסות לתקן את העוול שנגרם,

קיפוח, אפלייה, שיקולים זרים - כל אותם מבחנים של החלטה במשפט מינהלי.
היו"ר א' לין
אתה מציע חקיקת משנת, שתעמוד לבקורת של ה<ועץ המשפט< לממשלה לפי הנחיות שהוא

יתן מראש, וגם לבקורת שיפוטיתת, בלי למנוע אפשרות חקיקה בנושא הזה.

אי פורז;

אני מציע שאנהנו נשלול אפשרות של חקיקה פרטנית, הקצבה לגוף בציון שמו. אנהנו

יודעים מה קורה היום. הרשימות השמיות האלה צריכות להעלם. ההקצבות צריכות להיות

במסגרת תקציבי המשרדים, לפי קריטריונים. אם רוצים להקציב לישיבות, יהיה פרמטר איך

מקציבים לישיבות; רוצים להקציב לבתי כנסת, תהיה אמת מידה כלשהי.

היו"ר אי לין;

את הכוח לקבוע למי להקציב וכמה להקציב אתה רוצה להעביר למשרדים.

אי פורז;

הכנסת תיקבע תקציבו של כל משרד וסעיפי התקציב.

אין דרך אהרת, כי על ההלטה שמית של הכנסת אין וגם לא יכולה להיות בקורת

שיפוטית, והתוצאה היא עיוותים נוראים. אפשר לתת כסף לאגודה שלא עושה שום דבר.

היו"ר אי לין;

המצב הקיים והבעיות שבהן אנהנו מתמודדים ידועים לכולנו. הבעיה המרכזית שלנו

היא למצוא את הפתרונות הנכונים.

מי וירשובסקי ;

אני קרוב לעמדתו של חבר-הכנסת פורז, אבל אני אינני נרתע מהקצבות שמיות

למוסדות מסוימים, לפעמים זה ברור יותר מקביעת קריטריון. לדוגמה, הקצבה לתאטרון

הלאומי הבימה, או לתזמורת הפילהרמונית.

רי ריבלין;

מה שהבר-הכנסת פורז רוצה זה לפתוה את הנושא לפיקוה היועץ המשפטי לממשלה, בשלב

ראשון, ואחר כך בקורת בג"צ. אתה הושב שאפשר להקציב למוסד מסוים ולנקוב בשמו, אחר

יחשוב שאפשר להקציב למוסד אחר.,
י י צידון
הצעת החוק שלי היא בעצם אותה גברת אבל מזוית אחרת. המטרה היא אותה מטרה. אני

מציע: "התקציב לא יכלול הקצבות למוסדות שאינם רשויות מרשויות המדינה או גופים

ציבוריים הפועלים על פי חוק (להלן - מוסדות}, למעט מוסדות שאושרו לשם כך על פי

נהלים שנקבעו בחוק שאינו חוק התקציב". במלים אחרות, אני רוצה קביעה של הקצבות

כאלה בחוק התקציב.

מי וירשובסקי;

לא תוכל להקציב כסף לתזמורת הפילהרמונית.

י ' צידון;

בהחלט כן. צריך יהיה לפרסם מדריך שאומר א, ב, ג ו-ד אפשרי, ולא הלאה. אני לא

רוצה שזה ייקבע בחוק התקציב אלא בנפרד, מראש ובקפידה.



ובהמשך - "הצעת הקצבה למוסדות תפרט את השימושים המותרים בכספים המוקצבים לכל

אחד מהמוסדות". לא הקצבה עיוורת אלא עם פירוט שימושים.
בקורת
"משק המדינה, לרבות כל מוסד המקבל הקצבה על פי חוק תקציב, יעמוד

לבקורת מבקר המדינה". כל אחד בסגופים שמקבלים הקצבות יעמוד לבקורת מבקר המדינה.

המטרה היא להשיג אותו יעד על ידי הגדרה למי מותר לתת הקצבה, על ידי יצירת כלי

להגדיר מוסדות חורגים מן ההגדרה הכללית אבל מבעוד מועד ולא במסגרת חוק התקציב,

ועל ידי הכפפת כל הדברים הללו לבקורת המדינה.

יצחק לוי;

אני רוצה קודם כל לומר מה בגדר סור מרע, ואחר כך מה עשה טוב. סור מרע -

להפסיק את השיטה הקיימת היום. אני אומר את הדברים האלה כנציג מפלגה שעוסקת בזה,

וכאדם שבתוך המפלגה עוסק בזה ישירות. בשיטה הקיימת יש משום השחתת מידות ואי-יושר

ציבורי. מעמידים לפנינו סכום ואומרים לנו: חלקו אותו. ככל שאנחנו משתדלים להיות

הגונים, אין ספק שזה לא עומד בקריטריונים נאותים. יש לחצים ויש כל מיני דברים

אחרים. לכן אני אומר שבכל מקרה צריך לשנות את השיטה הנהוגה היום. זה דבר ראשון.

דבר שני. אין ספק שרוב המוסדות שמופיעים ברשימות שהמפלגות מכניסות לתקציב

המדינה הם מוסדות שראויים לקבל תמיכה, מוסדות שזקוקים לתמיכה הזאת, מוסדות

שהמדינה צריכה לרנמוך בהם.

אני חושב שההקצבות צריכות להקבע בחוק התקציב תוך ראיה כוללת של הנושא.

לדוגמה, במשרד החינוך יש אגף לתרבות שיש לו תקציב כולל ובתוכו תקציב לתאטרון,

תקציב לספורט וכו'.
היועץ המשפטי לממשלה י' חריש
אתה מציע שגם תאטרון הבימה יהיה כלול שם.

יציק לוי;

גם זה לא טוב. הכנסת תחליט שלתאטרונים יש להקציב מאה מיליון שקלים, ובמשרד

החינוך והתרבות, באגף התרבות תהיה ועדה שתקבל את הפניות של כל התאטרונים, תבחן את

הדברים לפי הקריטריונים של המשרד, ותחת פיקוח של מבקר המדינה. לא צריך בתקציב

המדינה לקבוע הקצבות להבימה, לחאן, לתאטרון חיפה, לתאטרון באר-שבע וכדומה. הכנסת

צריכה לקבוע את התקציב לצרכי תרבות, שהיא. חושבת שראוי שהמדינה תתמוך בהם, היא

תיקבע תקציב כולל. התקציב הכולל הזה יחולק על ידי המשרד הנוגע בדבר המשרד על פי

אמות מידה שייקבעו בידי השר והמנכ"ל, ויעמדו תחת בקורת של כל הגופים המבקרים.

הכנסת תיקבע נושאים, לא מוסדות. אגב, כך נעשה היום בענין תקצ?בי פיתוח. תקציבי

פיתוח לבתי כנסת ולמקוואות לא כלולים בכספים הייחודיים. יש ועדה במשרד הדתות

שעוסקת בכך, יש גם ועדה בין-משרדית לענין זה. זה לא צריך להופיע בתקציב. בתי

הכנסת מקבלים לפי הצורך לפיתוח, לשיפוץ וכדי. צריך לקבוע סעיפים כלליים ולתת

למשרדי הממשלה לקבוע את הקריטריונים לחלוקת ההקצבות.
היועץ המשפטי לממשלה י' חריש
רבותי חברי הכנסת, אינני חושב שיש בידי להוסיף ולחדש דבר, אם לאותו חלק

שחבר-הכנסת יצחק לוי הגדיר אותו זה עתה במחצית הפסוק "סור מרע" ואם ל"עשה טוב".

שני אלה דבקים, אי אפשר לעשות טוב בלי לסור ולהסיר קודם לכן את הרע.

באופן כללי, משרד המשפטים מברך בכל לב על היוזמות השונות, מהן מוצלחות ומהן

מוצלחות פחות, לבער ולעקור מן השורש את התופעה הנקראת כספים ייחודיים. הביטוי

"כספים ייחודיים", לעניות דעתי הוא מופרך אפילו מן הבחינה הלשונית. מה זה כסף

ייחודי? איך יכולה עקמימות המוח להגיע לכדי כך כאילו כספים שמיועדים לתכלית

מסוימת, למוסד מסוים, על הכספים עצמם נותנים כאילו תג שהם כספים ייחודיים.



י' צידון;

בצדק נותנים עליהם תג.
היועץ המשפטי לממשלה י' חריש
כן. הייתי נותן עליהם תג של פסלות.

אני לא רוצה ליטול כתרים למשרד המשפטים, אבל אנהנו במשרד נפתלים עם הנושא הזה

נפתולים רבים מזה שינים, ואני מצטער לומר שעד עכשיו פשוט לא יכולנו לנושא. שאלת

השאלות היא אם בבית הזה כולו, ולא בועדת החוקה חוק ומשפט, קיימת אותה נכונות לבער

את הנגע. אני מעז לפקפק בזה. הכספים האלה שימשו מכשיר פוליטי שאין ערוך לו. כל

ההדורים היו מתי ישרים כשישבו בחדר וסיכמו כך וכך לזרם שאתה מייצג וכך וכך לזרם

שאני מייצג.

אי רובי נשטיין;

כסף הגיע גם לכיסים פרטיים.
היועץ המשפטי לממשלה י' חריש
נכון.

פה יושבת חבורה נכבדה של אנשים בעלי כוונות טובות וטהורות. אבל השאלה היא אם

אנחנו על אותה פלנטה עם אלה שבידם לחוקק אווזה הוראה שאנחנו רוצים להתקין. יכול

להיות שהדרך הנאותה היא קודם כל לתקן את ההוויה שבה צמחה כל התופעה הנוראה הזאת

של הזרמת כספים. עוד ביטוי, אצלנו לא מקצים כספים אלא מזרימים כספים... רבותי,

זוהי שאלת השאלות, כי אם אין ניתן לעקור את התופעה והיא חלק מן ההוויה הפוליטית,

כי אז כל כלי שאנחנו כאן נשכיל לחבר על הנושא הזה לא יצלח.

משרד המשפטים מוכן ללכת עד פאתי האופק כדי למצוא תקנה לנושא הזה, כי הוא

הכאוב ביותר, הוא המדאיג ביותר, הוא המשחית ביותר את החיים. סיפר לי מישהו שמקורב

למאטריה ולכל ההליכים שקדמו לחוק התקציב השמי שמקצה כספים, הוא אמר לי שערב לפני

שעמדו לתבוע את הכספים נוצר בהבל פה שם "חכמה ודעת" או "בינה ודעת", אינני זוכר

בדיוק, בכל אופן צירוף של שני המושגים האלה, ולמחרת היום היו שני מיליון על שם

המוסד הזה, שאיננו קיים, משל היה, הבל פה ותו לא.

כאשר שמעתי כך פשוט נתחמץ לבבי. פניתי לחשב הכללי ואמרתי לו: חוק התקציב

כבודו במקומו מונח, ארגה צריך להיות הדוור שמביא את הכסף ליעד, ראשית אתה רוצה

לדעת אם יש יעד כזה. גם דוור שנותנים בידו מכתב מסתובב ותרמילו על כתפו והוא

רואה: "חכמה ודעת" - יש כאן מוסד כזה? איפה? הבה נציץ. ראינו בטלויזיה לפני זמן

מה צילום של איזה מכון עליון לחקר זה וזה. אתה מסתכל על הבנין, ואמנם לא הקנקן

עיקר אבל בכל זאת מכון - מכון לשבתך בחרת - הוא צריך להיות משהו. ואתה רואה כלום,

שלט.

סיכמתי עם החשב הכללי, שזה לא כל כך פשוט שבא מישהו ואומר: אני באתי בשם מכון

חזנות צפת. אני אומר סתם שם לדוגמה. הוא צריך לשאול: מי זה, איך אתה מאוגד. הרי

כסף אפשר לתת לאדם ואפשר לתת לתאגיד. אבל אם אתה קורא מכון חזנות צפת, מת זה? למי

אני מוסר את הכסף? מי אינה? רבי פלוני?

אני זוכר שלפני שנים הרבה, למעלה משלושים, כשהייתי שופט שלום, היה משפט נגד

מסעדה שנקראה "טעמי", שהתחייבה לשלם 3000 לירות בעד מקרר שהזמינה, והיא לא שילמה.

בא בעל המסעדה, הביא מסגרת ואמר: בבקשה אדוני, שהמסגרת תשלם, אין דבר כזה "טעמי".

הלכו ותבעו גוף שנקרא "טעמי", הוא איננו מאוגד, איננו חברה. חינם טרחו. בפסק הדין

אמרתי שמבחינה מוסרית הטענה אינה לטעמי, אבל אני צריך לקבל אורנה.



למרות שברשימה כתוב "אל עמי אילת", "מכון חזנות", "אגודת שרידי.." וכו' וכוי,

הדברים טעונים בדיקה אם הגופים האלה מאוגדים כדין. ז עוקר הלק מהתופעה, כי יש גם

באלה שאינם אלא שמות ותו לא. שמות, שלטים, אבל כסף אין ניתן לתת אלא למי שקיים

כגוף, ואם אם אין לו דמות הגוף צריך שתהיה לו דמות האיש.

רי ריבלין;

ואם הוא קיים, זה אומר שצריך לתת לו?

היועץ המשפטי לממשלה י' חריש;
שמתי נפשי בכפי ואמרתי
ואם הוא כבר מוכיח לך שהוא קיים, מותר לך לשאול מה

בדיוק עושים, כמה תלמידים יש לכם וכן הלאה.

אבל יתכן מאד שבסופו של דבר אם בחוק כתוב שיש לשלם, פשר הדבר הוא שמי שעושה

את התשלום מוסמך על פי חוק לעשותו. אבל יתכן מאד שפשר הדבר הוא גם שקמה זכות לגוף

הזה לתבוע מהחשב הכללי להקציב לו, שכן המחוקק הקציב לו את הסכום.

בכל אופן, אלה דרכים פרטיזניות לנסות לאתר את הנגע, למנוע את הרעה כדי שהנגע

לא יפשה. ברור הוא שנדרשת הוראת חוק. הוראת החוק צריכה להיות כזו, לפי דעתי, שאין

בה שום יוצאים מן הכלל, לא מי שהוא "יחיד במינו" כפי שכתב חבר-הכנסת וייס בהצעתו.

ההקצבה צריכה להיות לענין, לתכלית, ולא לבעל ענין, ויהיה אשר יהיה. שיהיה בית

הכנסת הגדול בירושלים שהוא באמת יחיד במינו והוא אחד ויחיד בעולם, ובהחלט ראוי

להקצבה, ושיהיה תאטרון הבימה או תאטרון הקאמרי, זה לא משנה יש תקציב לבתי תפילה,

יש תקציב לתאטרון ויש ויש.
יפה אמר כבוד השופט ברק
"כספי התקציב הם כספי מדינה. רשויות השלטון המוסמכות

לפעול בהם, אינן רשאיות לעשות בהן כטוב בעיניהם. רשויות השלטון הם נאמני הציבור,

והוצאתם של כספים אלה וחלוקתם צריכות להעשות בדרך שעולה בקנה אחד עם נאמנות זו.

מבחינת המהות, מחייבת דרך זו שכנוע כי המטרה לשמה נועדו הכספים היא מטרה שיש

למדינה ענין לתמוך בה."
י י צידון
למדינה, לא לחברי כנסת.
היועץ המשפטי לממשלה י' חריש
בדיוק. ובהמשך הוא אומר: "התמיכה צריכה להעשות על פי עקרונות של סבירות

ושוויון רק בדרך זו תעשה התמיכה באופן שמתיישב עם חובת הנאמנות של השלטון.

רק בדרך זו מובטח אמון הציבור, כי תמיכת המדינה נעשית לפי משקל הענין ולא משקל

המעונין".

יש שתי חלופות. האחת היא לומר חד וחלק: אין הקצבה לגוף שנוקבים בשמו, זולת

רשויות מרשויות המדינה או תאגידים יצירי הוק. זאת אומרת, אם יש חוק מסוים שכונן,

לדוגמה, את האגודה יד-שרה - אני בכוונה בוחר מוסד מופלא, שהוא האנטי-תיזה לכל

השלילה שאנחנו מדברים עליה כאן - אם יראה המחוקק ליעד לאגודה הזאת חוק, זו תהיה

אגודה יצירת החוק. לא אגודה שכוננה על פי חוק, כי כל החברות כוננו על פי כל

החברות וכל העמותות כוננו על פי חוק העמותות.

אם תהיה הוראה כזאת ממילא כל התופעה הזאת, בין במתכונתה הנוכחית שמחוקקים חוק

שמקצה את הכספים לגופים מסוימים, בין בצורה הקודמת שהיו נועדים בחדרי חדרים

ומחלקים את יתרת כספי הרזרבה, ממשכנים את הרזרבה של בנינו ונכדינו, התופעה הזאת

על שני גילוייה חייבת שתיפסק. היא חייבת שתיפסק, ואני חושב שהיא אכן תיפסק.



הכיצד? אם אינך יכול להקצות כספים לתאטרון פלוני אלא אתה מקצה לתאטראות, הרי יש

משרד ממשלתי שמופקד על הקצאת כספים, עמו באים בחשבון והוא יצטרך לנמק, ישנו מבקר

המדינה, יש ועדה לעניני בקורת המדינה, יש יועץ משפטי. כללו של דבר, יש דין וחשבון

והדברים לא יהיו הפקר.

שיטה אחרת שאפשר לחשוב עליה, שגם אם נעשית הקצאה בשם, בצד השם חייב לבוא תאור

הפעילות של אותו מוסד. ממילא אם הפעילות משולבת בהקצאה, פרושו שהפעילות היא תנאי

להקצבה.

אי רובינשטיין;

יגידו שהפעילות היא לקידום הרעיון הציוני.

היועץ המשפטי לממשלה י' חריש;

יבוא אחר כך המבקר ויבקש לדעת: אדוני, מה אתה עושה לקידום הרעיון הציוני?

הוצאת כך וכך חוברות, כך וכך עלתה לך ההדפסה, נסעת לקרלסבד...

אנחנו אמנם חיים בתקופה של ליקוי מאורות, אולי תקופה שלגביה נאמר בסוף מסכת

סוטה שהיא התקופה של עיקבתא דמשיחא. זאת אומרת לא אחרי המשיה, אבל כבר נגלים פעמי

המשיח, שהחוצפה תשגה מאד וכו'. אבל בכל זאת, אם אנחנו נצליח להעביר הוראת חוק

שלעולם, אבל בלי שום יוצא מן הכלל, אין מקצים כסף לגוף באשר הוא אלא לגוף באשר

לפעילותו, והפעילות יש לה נושא, והנושא הזה יכול להופיע כנושא בתקציב, הרי אז יש

דין וחשבון.

אני חושב שתסכימו כי ההנחיות של היועץ המשפטי לממשלה, ההנחיות שהתקין קודמי

פרופסור זמיר, הן הנחיות נאותות לתכליתן. ההנחיות מסדירות עד כמה שאפשר את הנושא.

ואם נדרש בהן שכלול, אנחנו ערוכים ומוכנים להתקין בהן שכלול. אני למשל חושב על

שכלול אחד שראוי או להורות עליו בחוק או במסגרת ההנחיות, שגם הן מחייבות את

רשויות הציבור. הייתי אומר שכאשר פקיד במשרד פלוני שמופקד על הקצאות בנושא מסוים

מקציב ל"כרם אברהם", עליו לנמק ולפי איזה תחשיב הוא הקצה ל"כרם אברהם". הוא יאמר

ש"כרם אברהם" הוא מוסד לכך וכך, כך וכך תלמידים, מה השיקול להקצאה. לפי הוק

ההנמקות, שמחייב את המי נהל לנמק את הכרעותיו, הוא יהיה מחוייב לציין את השיקולים.

אותו ציון שהוא רושם בתיק בעת ההקצאה, הוא משמש אחר לבקורת. יבוא המבקר וישאל:

האמנם מתקיימת הפעילות הזאת? מצאתי שאיננה קיימת. האמנם בדקת או סתם קיבלת מפי

מי שבא לבקש את הכסף?

רק בדרך זו יהיה בידינו להתגבר על התופעה הזאת. אבל שומה עלינו לשבת עד בלי

די עד שנשכיל למצוא פתרון לנושא הזה, משום שאין כמוהו גורם דימורלטיבי ומשחית כל

בשר.

כתבתי כמה פעמים לשר האוצר בשעתו וביקשתי שיבדוק לאתר ובכל הדחיפות הראויה את

הנושא וינחה את המופקדים על הכספים ועל חלוקתם להקפיד לבלי לסטות מן ההוראות ומן
ההנחיות המחייבות. (אי לין
זה היה בינואר 1988}. כן. אני שמח לציין שאכן אצל

החשב הכללי יש נכונות מלאה למתוה את מסגרת הסמכויות ממש עד הקצה כדי לקים בקורת

כלשהי, אפילו נוכח ההוראה בחוק התקציב שמחייבת בהקצאת סכום למוסד פלוני. היושב

הכללי ואנוכי הולכים ביחד עד הגבול של המריית פי המחוקק. אני מעז להשתמש בביטוי

הזה. את הגבול הזה אני לא מוכן לעבור, אבל ללכת עד אותו גבול, לעשות את כל

הבעיות, את כל הקשיים, הראה לי, הוכח לי וכן הלאה. עד שמישהו לא יקום ויגיד לי:

אדוני , מ< שמך, החוק אומר שארנה צריך לינת לי , תן, הנה הארנק פתוח, תטיל את המטבע.
אי רובינשטיין
שילך לבג"צ. נראה אותו שם.



ה<ועץ המשפטי לממשלה <י חריש;

שילד לבג"צ, בדיוק כך אמרתי לו.

אני רוצה לציין לטובה את פעילותו של מנכ"ל המשרד לעניני דתות מר זבולון

אורלב. הוא הוציא הנחיות, הן פנימיות והן כאלה שנתן להן פומבי, נוהל למתן תמיכות

למוסדות דת מאת המשרד לעניני דתות. בעוז ציבורי ובטוב טעם ודעת הוא השכיל להתמודד

את הנושא. אני לא בטוח אם אמנם הצליח למנוע תופעות, אבל העיקר הוא שהוא עושה.

צריך להעז ולעשות, והוא עושה.

היו"ר אי לין;

מספר הערות לפני שאנחנו פותחים את הדיון. צריך לזכור שאנחנו מדברים בחוק

יסוד, שבו צריך לקבוע כמה עקרונות מרכזיים כדי להשיג פחות או יותר את המטרות

שאנחנו מציבים לעצמנו. יש לנו מסורת בועדה הזאת שאם אנחנו מתחילים להתמודד עם

נושא, אנחנו עושים זאת בכוונה להביא את הדבר לידי סיום. אשר על כן אני מבקש

שעכשיו נמקד את הדיון בדרכים ספציפיות שאנחנו מאמינים שהן יכולות לתת תשובה

לבעיה.

נאמרו כאן כמה דברים שאני חושב שהם בגדר הסכמה כללית: אנחנו רוצים לאפשר

בקורת של היועץ המשפטי לממשלה על ההקצבות; רוצים לאפשר בקורת שיפוטית; רוצים

שההקצבות יהיו נתונות לבקורת מבקר המדינה; חייבים להיות אמצעים ומנגנוני פיקוח

באשר לשימוש בכספים לאחר שהוקצו. נשמע דעות החברים אם אלה אמנם דרישות מינימום

שעליהן אנחנו יכולים להסכים.

אם אנחנו אומרים שהקצבה ניתנת לענין והחלוקה נעשית במשרד שקיבל את הסכום

הכולל לאותו נושא, נצטרך להכנס גם לקביעת עקרונות שעל פיהם צריך לפעול המשרד

הממשלתי בחלוקה, לדוגמה הגדרת תחום פעילותו של הגוף המקבל ומטרותיו וכן דרישות

אחרות שהן חשובות מאד כדי שהדברים יעמדו לבקורת.

אם אנחנו הולכים בכיוון זה, חשוב מאד להגדיר במדוייק למי אפשר יהיה לתת בחוק

התקציב הקצבה עם ציון שמו. היועץ המשפטי לממשלה הצביע על המגמה, אבל זה עדיין לא

מכסה את כל האפשרויות והצרכים. גם על זה צריך לינת את הדעת.

שי גוברמן;

רק כמה משפטים להשלמת הדברים של היועץ המשפטי לממשלה. ההיסטוריה של הנושא

החלה לפני כשבע או שמונה שנים. למיטב זכרוני, נזקק בית המשפט העליון לנושא חלוקת

כספים בידי רשויות מקומיות בפסק-דין אבוחצירא. באותו פסק דין נתן בית המשפט

העליון, מפי השופט דב לוין, דחיפה חזקה מאד לקביעת הנחיות מתאימות לרשויות המדינה

כיצד יש לחלק את כספי הציבור, ושם המקור לביטוי חלוקה שוויונית.
די ליבאי
שאלה. האם נוכח הניסיון שהצטבר בלשכת היועץ המשפטי לממשלה בנושא הכספים

הייחודים עלה הרעיון להכין תשובה חקיקתית לבעיה, היינו להכין הצעת חוק שיכולה

להתמודד עם הנושא. אם לאו, אולי נקבל הסבר מדוע, אם השיקול היה שבהצעת חוק אי

אפשר להתמודד עם הנושא, או שהממשלה בהרכב זה או אחר לא מתלהבת - - -

היו"ר אי לין;

היועץ המשפטי לממשלה נגע בענין זה לפני שנכנסת, הוא דיבר על שינוי ההוויה

הפוליטית.
די ליבאי
אני מתנצל שאחרתי.

שי גוברמן;

בפסק-דינו של השופט דב לו<ו בענין אבוחצירא נאמר: חלוקת הכספים מתקציב המדינה

צריכה להעשות בדרך שוויונית ומתוך שיקולים עניניים.

בעקבות פסק הדין, בשנת 1985 הוציא היועץ המשפטי לממשלה 7א1 פרופ' זמיר

הנחיות, שאליהן היה מכתב מצורף אל יושב ראש ועדת הפנים של הכנסת, מכתב המפרט את

העקרונות של הדין, מה קובע המשפט המי נהלי, כיצד צריך לחלק את הכספים. אני חושב

שיהיה זה מיותר שאני אחזור על הדברים, הם כתובים כל כך יפה בהנחיות אלה שאני עלול

רק לקלקל אם אתמצת אותנו.

אילו היתה לנו חוקה, אני מנסה להשיב לחבר-הכנסת ליבאי, אילו היתה לנו חוקה עם

הוראה של שוויון, כי אז הכספים הייחודים האלה, לעניות דעתי, היו מוכרזים בלתי

חוקיים, נוגדים את עקרונות היסוד של שוויון. משום שלא יעלה על הדעת שהכנסת תקציב

כספים לפלוני בשמו שלא מתוך שיקול אלמוני, ואילו אלמוני שאינו נזכר בין המוטבים

בכלל לא זכה, או לא זכה באותה מידה שהיה ראוי לה על פי קריטריונים אוביקטיביים.

כפי שהזכיר היועץ המשפטי לממשלה מפסק דינו של השופט ברק בענינו של חבר-הכנסת יאיר

צבן, יש חובת נאמנות של רשויות המדינה בחלוקת כספי הציבור. הדברים האלה הם

מושכלות ראשונים ולא צריך לחזור עליהם.
אין לנו גם חוק יסוד
זכויות האדם, שגם הוא קובע עקרונות של שוויון. אילו

היינה לנו הוראה כזאת לא היינו עומדים במצב שבו אנחנו עומדים היום.
אם אין לנו חוק יסוד
החקיקה, שקובע עליונות של חוק יסוד על חוקים רגילים,

בהעדר הוראה כזאת אנחנו נידרש לסעיף משוריין. מה שדרוש כאן למעשה הוא ריסון של

הכנסת, של הגוף המחוקק. צריך להיות ברור שכאן צריך לשים רסן על המחוקק שלא יחוקק

חוקים כאלה.
רי ריבלין
אלא ברוב מי וחד.
שי ג וברמן
אני מניח שלא טוב הדבר. יכול להיות שצריך לאסור לעשות דברי עוול. אפשר אולי
לקבוע כמו שנאמר בחוקה האמריקנית
... CONGRESS SHELL MAKE NO LAWכיוון שאין

אצלנו חוקה, אפשר לעשות כפי שנעשה בחוק יסוד: הכנסת, שם נקבע שאין לשנות את

ההוראה שבסעיף 4 אלא ברוב של חברי הכנסת.
היועץ המשפטי לממשלה י' חריש
אפילו לא בתקנה לשעת חירום.
שי ג וברמן
את התוצאות ראינו גם ארנמול, בית המשפט קבע שחקיקה אינה עומדת במבחנים.
היו"ר א' לין
זו הדרך הפתוחה לפנינו. חוק כזה לא צריך לקבל ברוב מיוחד.



שי ג וברמן;

חוק כזה לא צריך רוב מיוחד, אבל יש שאלה מוסרית אם רוב רג<ל רשאי לקבוע

שהשינוי של החוק ייעשה רק ברוב מיוחד. אנ< מציע שהכנסת לא תנהג כך. אני מציע

שרוב מיוחס יקבע דרישה לרוב מיוחס, מטעמים של מוסר ציבורי.

אני רוצה להסב את תשומת הלב לשתי בעיות משפטיות בענין זה, ועדיין אין הכרעה

משפטית. האחת, מה מהותו של חוק התקציב לענין קביעת זכויות. התפיסה המקובלת היא

שחוק התקציב הוא חוק שנותן היתר להוצאה, הסעיף הראשון אומר שהממשלה רשאית להוציא

בשנת כספים את הסכומים האלה לפי היעודים הבאים. השאלה היא באיזו מידה נובעת זכות

למוטב לדרוש את הכסף הזה היא שאלה שעדיין טעונה הכרעה. יש שאלה אם המי נהל המופקד

על חוק התקציב רשאי לסרב הוצאת סכום מסוים, מנימוקים מסויימים, וכמובן שהנימוקים

של המינהל יעמדו תמיד לבקורת בג"צ.

היו"ר אי לין;

מר גוברמן, הרי אלה שאלות תאורטיות, שכל אותה הוויה פוליטית שהביאה לחקיקת

החוקים המיוחדים האלה היא תביא גם לנתינתם של הכספים. אנחנו יוצאים עכשיו מהנחה

שהועדה הזאת מעונינת לעשות שינוי חוקתי אמיתי, שי.בער את הנגע תזה. משום כך אנחנו

חייבים להתמקד בדרכים הטובות ביותר לחקיקה.
שי גוברמן
השאלה שאני מבקש לתת עליה את הדעת היא בלהט העשייה לא לגרום עשיית-יתר.

כוונתי לדבר הבא. אם הכוונה היא למנוע הקצבות לאנשים, ליחידים, זולת לתאגידים

שהוקמו בחוק, משום שלא יעלה על הדעת שהכנסת תימנע מעצמה להקציב סכומי כסף , למשל,

ליד-ושם, לא מפני שזה מוסד יחיד במינו אלא מפני שזה גוף שהוקם בחוק והכנסת מקציבה

סכומים לגופים כאלה, כמו רשות השידור, רשות הנמלים, רשות שדות התעופה וכל כיוצא

באלה.

היוייר אי לין;

אין מאחורי הגוף הזה אינטרס צר מוגדר של אדם או גוף כלשהו. זה גוף שקיים

למטרות ממלכתיות כלליות. אפשר להגדיר את זה, גם אם זה לא קל.

שי גוברמן;

זה לא קל. יש לנו גם חוקים אחרים, למשל במסגרת חוק הביטוח הלאומי יש הסכמים

אשר קובעים הקצבות למוטבים מסוימים, כגון אסירי ציון או אנשים שסיעו ליהודים בימי

השואה, הסכמים מיוחדים בין הממשלה ובין הביטוח הלאומי להקצבת גימלאות מחוץ ומעבר

לחוק הביטוח הלאומי. השאלה היא אם הבחירה של ההסכמים האלה תעמוד גם היא לבקורת של

בג"צ אם לאו. זו שאלה שצריך לתת עליה את הדעת ולנהוג בזהירות, כי בסופו של דבר

התקציב הוא בחירה של קוי מדיניות, והבחירה של היעדים איננה יכולה להעשות על יסוד

שוויוני מובהק אלא העדפות, מה נראה רצוי יותר בעיני המחוקק שצריך להקציב כספים,

למשל, לסייע לחקלאות יותר מאשר לענפים אחרים במשק.

במה שנוגע לדרך הביצוע בידי משרדי הממשלה, אני בדעה שההנחיות של היועץ המשפטי

לממשלה הן יותר מאשר מניחות את הדעת, נדמה לי שהן ממצות את הנושא בצורה יוצאת מן

הכלל טובה.

היו"ר אי לין;

אם אנחנו באים לחוקק חוק יסוד בנושא הזה עומדת השאלה אם לא צריך לעגן גם כמה

עקרונות מחי יבים.



שי גוברמן;

לדעתי, זה לא נחוץ, כי זה החוק היום, הוא כבר קיים. במה שנוגע להקצבה בידי

המ<נהל, הנושא מכוסה. ו<ע<דו הבג"צים למיניהם, שלא התקשו כלל וכלל להפעיל את

הנורמות.
אי רובינשטיין
אלמלא השיריון בחוק התקציב, לא היתה לנו שום בעיה.
היו"ר א' לין
לי יש רושם שרצוי לקבוע עקרונות באשר לפעולת הרשויות.

לפני שאנחנו עוברים לדיון, הצעה לסדר לחבר-הכנסת יצחק לוי.

יציק לוי;

אני מציע שנקיים את הדיון לאחר שנשמע את מבקרת המדינה, אחרת נקיים דיון כפול.

שמענו היום דברים חשובים מאד. יש לנו הרבה שאלות, שאולי נקבל עליהן תשובות ממבקרת

המדינה. מן ההיגיון שהדיון של הועדה ייערך לאחר שנשמע את מבקרת המדינה. אני מציע

לא לקיים היום דיון אלא לקיים אותו לאחר שנשמע את מבקרת המדינה.

היו"ר אי לין;

חבר הכנסת לוי, אני סבור שלא נרוויח שום דבר אם נקבל הצעתך אלא נמצא מפסידים.

מבקרת המדינה תהיה מעונינת לשמוע את הדעות וההערות של חברי הועדה בטרם תשמיע

הערותיה שלה. בעיות היסוד ידועות היטב לכולנו, ומה שאנחנו רוצים לפתור גם זה פחות

או יותר ברור לנו. לשם קבלת הכרעות סופיות כמובן שנזקק גם לניסיון ולדעות של

מבקרת המדינה בנושא זה.

האם יש חברים שתומכים בהצעתו של חבר-הכנסת לוי? אם אין, נמשיך בדיון. אני

משוכנע שכדאי לעשות זאת ושזה לא יהיה בזבוז זמן. להיפך, זה יקרב אותנו לגיבוש

החלטות.
רי ריבלין
התופעות של העברת כספים למוסדות פרטניים נובעות ממציאות פוליטית. אותה מציאות

שלא איפשרה לנו לקבל חוקה, אותה מציאות שלא מאפשרת לנו לחוקק חוק יסוד: זכויות

האדם, אותה מציאות אילצה אותנו בחוק התקציב לינת ל"בינה ושכל" ולכל מי שרק רוצה

כספים ייחודיים ומיוחדים. המצב הוא בלתי נסבל. לצערי הרב, פעם נוספת החמצנו שעה

שבאה אולי אפשר היה לעשות שינוי, כשהיתה ממשלת אחדות לאומית. אבל שוב כל אחד מן

הצדדים פזל לאותו כיוון שבו הוא רואה מפלט, אם תקרא עליו מלחמה מן הצד האחר, ולא

רצה לשרוף את הגשר.

עד אשר המערך והליכוד לא יחליטו ביחד ליצור נורמות חדשות, כמו גם לקבל חוקה

וחוקי יסוד שאנחנו מוחים נגד זה שהם לא קיימים, לא יקרה שום דבר. מה ייצא מזה

שאני עם חברי בליכוד נדבר גבוהה גבוהה נגד הכספים הייחודיים, שהם לא רק שערוריה,

הם מוציאים דיבת הכנסת רעה. בדקתי את הדברים האלה. יש לטיפונדיות של ממשלות

שונות, בין ממשלות בראשות המערך ובין בראשות הליכוד, יש זרמים מסוימים תחת כנפיה

של מפלגה זו או אחרת. באו מפלגות אחרות וטענו שיש קיפוח בחינוך, ומשום כך נדרשו

כספים ייחודיים, נדרשו גם פטרונים, וחברי הכנסת התחילו להבין מה רב כוחם בשבתם

כבית דין גבוה לכספים, בועדת הכספים, והם מחלקים את הכספים כאות נפשם. ולאחר מכן,
ראה זה פלא, אומרים
אם אני יכול להשיג כסף בשבילו, למה לא אשיג לעצמי. בעבר היו

חברים בועדת הכספים שקיבלו כספים על מנת ליצור עמותות שכל ייעודן היה לשרת אותם

אישית, לקדם את מעמדם הפוליטי.
א' רובינשטיין
למה אתה אומר "בעבר"?

ר ' ריבלין;

מזכירות הליכוד החליטה באומץ רב שלא יחולקו עוד כספים ייחודיים לחברי כנסת או

לעמותות שאינן של הליכוד כולו . הפעם הקפדנו. אני לא יודע כמה זמן זה יחזיק מעמד.
ד' ליבאי
זה הל גם על סיעת אבוחצירא או אחרים?

ר' ריבלין;

לא. אני מדבר על הליכוד עצמו. הליכוד בוודאי לא יכול למנוע מאותם אנשים, שעל

פי הסכמים קואליציוניים הם מקבלים מה שמקבלים, לעשות מה שהם עושים.

זה מה שנקרא שחיתות ברישיון. אני לא יודע מה יקרה אם ועדת החוקה חוק ומשפט

תקבל החלטה. אני לא חושב שבמקרה יושבים כאן מי שיושבים ולא יושבים אחרים. חברי

הועדה יודעים בדיוק מה הנושאים שעומדים לדיון ולעתים קרובות הם מקפידים לבוא כשהם

חושבים שהם צריכים לבוא. אני לא רואה מקרה בזה שמספר חברים לא התייצבו היום

לישיבת הועדה. הם מבינים שמה שאומרים כאן, ההצעות של חברי הכנסת פורז וצידון, אלה

דברים ברורים כשמש. אבל אני צריך להגיד לכם שאני לא יודע מה יקרה לחבר-הכנסת לין

ולי כאשר נתייצב בפני בית דין של ליכוד, ישיבה של סיעת הליכוד, ושם יאמרו לנו:

אתם רוצים לפרק את הקואליציה דווקא כשאנחנו בשלטון? ויאמרו חברים אחרים, לאו

דווקא מהמערך, שלמען השלום מותר אפילו לשלם תשלום ייחודי. מה נעשה? השאלה היא לא

המשקל האיכותי, המשקל הכמותי יש לו חשיבות בבית הזה. אם הליכוד זקוק לקואליציה

הקיימת, ויאמרו לו שאם אין כספים ייחודיים אין קואליציה, קרוב לוודאי שגם הפעם לא

נחוקק את החוק הזה.

אני חושב שהועדה צריכה בהחלט להביע דעתה. אני אביע דעתי ואשתדל גם להצביע לפי

מיטב מצפוני, אבל אגיד לכם את האמת, אני יכול רק להשתדל, כי המנדט שבידי הוא מנדט

של התנועה שלי. אם התנועה שלי תגיד ששלטון ושמירה על העקרונות שלמענם נבחרנו

שווים - אם מי שהיה סגן שר האוצר קבע 50 מיליון, לאחר שנקבעה כבר אמת המידה יכול

סגן שר אוצר אחר להתווכח על הסכום, אם לא 50 מיליון יהיה הסכום 100 מיליון שקל.

יצחק לוי;

מדובר על 200 מיליון.

ד* ליבאי;

התחלנו ב-60 והגענו ל-240 מיליון שקל. עכשיו נקודת הפתיחה היא כבר 240

מיליון.
ר י ריבלין
ברור כשמש שהכספים הייחודיים זו רעה חולה במדינת ישראל. צריך מיד לחוקק חוק
שאומר דבר ברור ביותר
לא יהיו כספים ייחודיים, התקציב יהיה רק לאותם נושאים

שהמדינה קבעה.
היו"ר א' לין
אני מבקש מחברי הועדה לעסוק פחות בתאור המצב הקיים ופחות בצדדים הפוליטיים,

ומעתה ואילך נמקד את הדיון שלנו בדרכים לפתרון. <ש כמה כיוונים, ציינתי אותם



קודם, ננסה לגבש אותם. הערכת המצב של< מבחינת נכונות המפלגות קצת שונה מההערכה של

חבר הכנסת ריבלין. אבל זה לא משנה, הדברים יעמדו למבחן. אנחנו בהליך חק<קה.
ד' ל<בא
אני אומר את דברי לגופו של עניו רק לאחר שאלמד את הצעות החוק השונות ואת

נקודות התורפה האפשריות. אני חושב שהדיון הזה ייערך בישיבה הבאה.

י י צידון;

אינני חולק על ונאור המצב של חבר-הכנסת ריבלין. זה בדיוק המצב שהייתי רוצה

לשנות.

אשר לנושא עצמו, אני מקבל את ארבעת הפרמטרים שמנה היושב ראש לגבי עקרונות

החקיקה. עליהם הייתי רוצה להוסיף פרמטר חמישי: הגדרה חד-חד-ערכית של היעד ושל

השימוש. גם זה צריך לעמוד לעינינו כשאנחנו באים לחוקק.

בכל זאת אינני יכול להמנע מהערה אחת. הייתי אומר במידה מסוימת של חוצפה,

שהחוקים המוצעים משרתים בעיקר את שתי המפלגות הגדולות, כי אם יש חוק כזה הן

פטורות מלהסתאב. אני רוצה להזכיר שחבר-הכנסת רובינשטיין ואנוכי, בנובמבר 1988,

כתבנו מכתב למנהיגי שתי המפלגות הגדולות וביקשנו שהם יחוקקו את החוק הדרוש בנושא

זה. אני סבור, אולי בנאיביות רבה, שבמצב מסוים אפשר יהיה לשכנע את שתי המפלגות

הגדולות לצאת בהצהרה שתקל קבלת החוק.

אי רובי נשטי י ן;

אני קצת חושש מפירוט יתר של ההוראות בחוק יסוד, משני טעמים. הראשון, אין זו

דרכו של חוק יסוד. והשני, פירוט יתר עלול להשאיר לאקונות.

אני רוצה לחזור ולהציג עמדתי המשפטית. על כל מה שיש בחוק התקציב, שהוא במסגרת

של הסמכת גופים לחלק כספים, יש בקורת גם של מבקרת המדינה וגם של בית המשפט. הבעיה

של הכספים הייחודיים נבעה - אני מדבר על הצד המשפטי, לא על הצד הפוליטי - מפסק

הדין בבג"צ יאיר צבן. מה שאנחנו צריכים לעשות זה לבטל מה שעשתה הכנסת בעקבות אותו

בג"צ. בעקבות הבג"צ הזה הכנסת התחכמה, וחרף הזעקות הרמות של סיעות באופוזיציה,

הנהיגה את השיטה של נקיבת שם המוסד בחוק התקציב. שר המשפטים בשעתו משה ניסים

התנגד בממשלה בכל תוקף לחקיקה הפרטנית, הוא אמר שזו השחתת מידות, דבר שלא נשמע

כמותו, אנחנו פותחים כאן פתח לדברים שסופם מי ישורנו. אבל קרה מה שקרה.

אין לי התנגדות אם להוראה הכללית נוסיף כמה הוראות בנוסח של חבר-הכנסת צידון,

אם כי לא הייתי הולך להרחבה ולפירוט שהציע, כי מבחינה משפטית זה יכול להביא

לתוצאה הפוכה מזו הרצויה. הדבר המרכזי הוא שחוק יסוד: משק המדינה עם ההוראות

העניניות שבו יעמוד מעל חוק התקציב.

חבר-הכנסת ריבלין, לזה יהיה קשה מאד להתנגד. לא רק שאי אפשר יהיה להתנגד לזה,

זה דבר שלא מונע הקצבות למוסדות שונים, הוא רק מאפשר בקורת שיפוטית עליהם. הוא לא

אומר לך להפסיק לתת למוסדות אלה ואלה, הוא רק אומר שאתה לא יכול לשריין מוסד

מסוים בחוק עצמו. זה הכל. לדעתי, לזה לא יוכל הליכוד להתנגד וגם לא ירצה להתנגד.

אני חושב שיהיה קשה מאד להתנגד לדבר כזה. אם ועדת החוקה תחליט שמהיום והלאה אין

בכלל הקצבות לעמותות, זה פרובלמטי. למרות שאני תומך בזה, מבחינה פוליטית יהיה קשה

מאד להעביר דבר כזה. אבל לומר שיש בקורת משפטית על מהותה של ההקצבה, לדעתי זה גם

עוזר למערכת הפוליטית להתמודד עם תביעות ממנה. אתה אומר: מה אני יכול לעשות, זה

הוק יסוד, ענין לבית משפט.

לכן הצעתי היא לשים את הדגש על הענין העקרוני. בעצם לחזור להלכת צבן, שסוכלה

בידי הכנסת.



מ' וירשובסקי;

אני מקבל את ההצעה של חבר-הכנסת רובינשטיין שחוק היסוד יהיה מעל חוק התקציב,

זו צריכה להיות הוראה כללית גורפת.

הייתי רוצה שהחוק יקבע את הנושאים שלהם אפשר להקציב כספים, וחלוקת הכספים

תעשה בידי המשרד המופקד על אותו נושא,

אני מציע שתהיה הוראה בחוק שהחלוקה בכל משרד תעשה בצורה שווה. כלומר, תהיה

ועדה סטטוטורית שחייבת לחלק את הכספים באותו תחום. אם רק נקבע באופן עקרוני

שהמשרדים יחלקו את הכספים, מהר מאד נמצא שאנחנו לא יודעים מה נעשה, ואי פעם מבקר

המדינה והיועץ המשפטי לממשלה, על פי תלונה של חבר כנסת, יבדקו את הדברים.

שי גוברמן;

עוד בירוקרטיה.

מי וירשובנסקי ;

יכול להיות. בדו-קרב בין השחתת המידות הנוראה ובין הפיקוח, יכול מאד להיות

שלפעמים צריך לחזק את הבירוקרטיה.
רי ריבליו
בירוקרטיה יש כאשר אפשר לסטות מכללים. כשיש כללים ברורים אין בירוקרטיה.
מי וירשובסקי
לא קראתי בעיון את ההנחיות של היטועץ המשפטי לממשלה משנת 1985- יכול להיות

שהכללים האלה טובים מאד וצריך רק להרכיב עליהם את הגוף הסטטוטורי. מר גוברמן, לא

תמיד אני כל כך מפחד מבירוקרטיה. אפשר לעשות חוק יעיל ביותר ובלי פרוצדורות ובלי

ועדות ערר, תוך שעה מקבלים החלטה, או לתת פסק דין ולהרשיע אדם ובזה נגמר הענין.

בהקשר זה לא מפחידה אותי המילה בירוקרטיה, כי אני יודע מה אפשר לעשות בכספי

ציבור.

אני מציע שנקבע כמה עקרונות בחוק יסוד: משק המדינה, ונקבע גם שצריכה להיות

פרוצדורה סטטוטורית לחלוקה של הכסף. בדרך זו תהיה בקורת בג"צ, ונהיה בקורת של

היועץ המשפטי לממשלה, הכל יהיה הרבה יותר פומבי ופרוצדורלי.

חלק ניכר מההקצבות הן למטרות ראויות. לא הייתי רוצה שבגלל ניסוח מרחיב ניצור

גם דברים פסולים. אני מקבל את הרעיון היסודי בהצעה של חבר-הכנסת צידון, אבל הוא

אומר שכל גוף שמקבל הקצבה מאוצר המדינה יהיה גוף מבוקר. אם כך נקבע, שום מבקר

מדינה לא יוכל לעמוד בזה.
שי גוברמן
זה כלול כבר היום בחוק מבקר המדינה, אבל כאופציה של מבקר המדינה.
מ' וירשובסקי
כאופציה - זה בסדר גמור. אם מבקר המדינה רוצה לבקר את תנובה או את אגד, יעשה

זאת. אבל אם מקציבים 200 אלף שקלים לתאטרון הקאמרי או לתזמורת הפילהרמונית או

לתזמורת באר-שבע - - -



< י צידון;

הוא יהיה נתון לבקורת, אין פרושו של דבר שחיבים לחטט בספרים שלו.
מ' וירשובסקי
אם מבקר המדינה שהצרה במוסד מסוים כל כך גדולה שהוא צריך לערוך בקורת, יערוך

בקורת; אם ימצא שהסכום שגוף מסוים קיבל הוא קטן מדי, יבקר את המשרד הממשלתי שהילק

את ההקצבות.
י י צידון
זו הכוונה.

מי וירשובסקי;

אני בעד פיתרון חקיקתי בחוק יסוד, אבל אני מציע לעצמנו להזהר. אני מדבר מתוך

ניסיון, כי ישבתי בכמה גופים שעסקו בהקצבת כספים למוסדות, בעיקר מוסדות תרבות,

אנחנו צריכים לנהוג בזהירות כדי לא לגרום חנק פעילות חיובית.

יציק לוי;

אני רוצה להביא לידיעת הועדה שאנחנו ביקשנו בהסכם הקואליציוני להכניס סעיף

הקובע שלא תהיה חלוקה של כספים ייחודיים. לאחר משא ומתן קואליציוני הוכנס סעיף

שתוקם ועדה ממשלתית לבחינת הענין של כספים ייחודיים, בהשתתפות כל הסיעות

בקואליציה. אני רוצה לומר שאף כי הליכוד הבטיח שהפעם כל סעיפי ההסכם יקויימו, אני

מסופק אם הסעיף הזה יקויים. אני חושש שלא יקויים.

אני הייתי מעדיף שהצעת החוק תבוא מהממשלה.

היועץ המשפטי לממשלה י* חריש;

אנחנו מוכנים להתמודד עם זה. ננסה.

יציק לוי;

מבחינה פוליטית, אני לא מבין ממה שתי המפלגות הגדולות חוששות. אם יהיה חוק

כזה, וכי יעלה על הדעת שהמפלגות הדתיות יישארו מחוץ לקואליציה? להיפך, תהיה להם

מוטיבציה יותר גדולה כי יצטרכו להגן בתוך המשרדים על כל האינטרסים שהם רוצים. אם

אכן תהיה הסכמה בין שתי המפלגות הגדולות להעביר חוק כזה, אני ערב לכך שהמפלגות

הדתיות לא יישארו לנצח באופוזיציה.

חי מירום;

זה נכון גם לענין אחוז החסימה בבחירות כלליות.

היו"ר אי לין;

זה נכון להרבה דברים.
יצחק לוי
נכון מאד. אבל למפלגות הגדולות חסר קצת אומץ בקביעת נורמות מסוימות כי הן

רואות לעיניהן את חיי השעה.



ההנח<ות של היועץ המשפטי לממשלה הן הנחיות מצוינות, אבל הן לא מבוצעות. אף כי

ההנחיות האלה ניתנו עקב מצב מסוים והן נועדו להקטין את הנזק, הן לא מבוצעות.

למשל, לא מבוצעת ההנהיה שמוסד יכול לקבל תמיכה רק ממשרד ממשלתי אהד.

היו"ר אי לין;

יש גם הנהיה בענין שכר טירחה לעורכי דין חיצוניים. מפירים בגלוי את ההנחיות.

העברתי למשרד המשפטים הוכחות להפרת ההנחיות, מה עושים?

יצחק לוי;

אני יכול לציין מוסדות שמקבלים הקצבה ממשרד הדתות וגם ממשרד הפנים. אותו מוסד

לאותו ענין מקבל הקצבה פעמיים. זו בעיה חמורה. אדוני היועץ המשפטי לממשלה, אתה

מודע לבעיה או שאתה רוצה שאביא לך שמות של מוסדות?

היועץ המשפטי לממשלה י' חריש;

אדרבה. אני מודע לבעיה, אבל אני מבקש לקבל חומר עובדתי קונקרטי. /

יצחק לוי;

גם אם נבטל את ההקצבות בחוק התקציב ונחזור למצב שהיה לפני בג"צ צבן, כפי

שחבר-הכנסת רובינשטיין מציע, עדיין לא פתרנו את הבעיה כולה.
אי רובינשטיין
לא את כולה, אבל הרבה מאד.

יצחק לוי;

אינני חושב כך, כי דברים נעשו מתחת לשולחן. היה פתרון לבעיה אילו ההנחיות של

היועץ המשפטי לממשלה היו נעשות תקנות.
היו"ר אי לין
עם סנקציה בצידן.

יצחק לוי;

נכון. לא רק הנחיות אלא תקנות. בזה הי י נו מסדרים את הענין.

יש עוד ענין שצריך לסדר אותו. אני מתרכז בעיקר בענין מוסדות דת, בענין מוסדות

אחרים בקיאותי קטנה מאד. אחד הנגעים החמורים הוא הועדה הבין-משרדית לתיקצוב פיתוח

מוסדות דת, בתי כנסת ומקוואות, זה כלי פוליטי. כל אחד משלושת השרים הנוגעים בדבר

יכול לשתק את הועדה, או ללחוץ, או לנהל משא ומתן: תן לי יותר למוסדות שלי ובתקציב

הבא אתן יותר למוסדות שלך. זו אחת הבעי ות שצריך לפתור. במשאים ונותנים שונים

בקואליציה ניסינו לפתור בעיה זו,ולא הצלחנו.
אי רובינשטיין
אף פעם לא הבנתי למה המועצות הדתיות לא יכולות לעשות את זה ודרושה ועדה

בין-משרדית.
יצחק לוי
מכיוון שהתקציב לבתי ספר ומקוואות לא מרוכז במשרד אחד אלא מחולק לשלושה

חלקים, בגלל כוח תקציבי במשרדים.

אי רובינשטיין;

שאלתי פעם בממשלה למה זה לא נעשה דרך המועצות הדתיות, אמרו לי שאסור לשאול את

השאלה הזאת.

יצחק לוי;

זה פשוט ענין של מאבקי כוח בין משרדים. שותפים לענין משרדי הפנים השיכון

והדתות. כדי להקציב לכל בית כנסת, צריכים שלושה מנכ"לים לדון ולאשר. אין לזה אח

ורע במערכות האחרות. המערכת כולה מעוותת, לא רק ענין הכספים הייחודיים אלא גם

ההקצבות במשרדים. ההנחיות לא מקויימות כראוי. יש ערבוב תקציבי בנושא מוסדות דת.

אין דבר כזה בבנית בתי ספר. בית ספר נבנה בידי מע"ץ, אבל מי שמחליט לבנות בית ספר

הוא משרד החינוך. אין צורך באישור משרד השיכון. לעומת זאת צריך אישור של משרד

השיכון לבית כנסת ספציפי זה או אחר.

אדוני היושב ראש, בנושא זה צריך ללכת בשני מסלולי רוקיקה: מסלול אחד הוא חוק

יסוד, שבו ייקבעו העקרונות, והמסלול השני הוא חוק רגיל או תקנות שיפרטו את

הדברים. בחוק יסוד צריך לקבוע את העקרון שהקצבות יהיו לסעיפים תקציביים לפי

נושאים, והמשרד המופקד על הנושא יחלק את הכספים באמצעות ועדת תמיכות פנימית,

והדברים ייעשו על פי הוראות והנחיות ויהיו מבוקרים.

אני רוצה להגיד עוד דבר אחד, שאולי יסתור דברים שאמרתי, אבל צריך למצוא גם

לזה פתרון. אני סנגור של הישיבות או של מוסדות דת, מי ערב לנו שכאשר יתקבל חוק

כזה יוכנסו סעיפים תקציביים אשר יאפשרו את פעילות המוסדות? נניח שהיום יש לי מכון

חזנות בצפת, ואני חושב שהוא מכון חשוב מאד. ערב אישור התקציב, אני הולך לפטרוני

בליכוד, שהיום אני שותף להם בקואליציה, ואני כדאיים עליהם קצת, אני אומר להם שאני

חייב 100 אלף שקל למכון חזנות בצפת, ואני מקבל. זה מופיע בתקציב. אם נקבל את החוק

המוצע, הדבר יסודר כמו שצריך, נכניס סעיף בתקציב לשירה יהודית. יהיה ויכוח,

יגידו; מציעים 15 סעיפים - שירה יהודית, תרבות אוכל יהודית, מורשת עדות ועוד

ועוד, התקציב הזה קטן מדי, אי אפשר לתת לכם. נצטרך לחזור שוב ללחצים הפוליטיים.

אווזה גברת בשינוי אדרת. לא אבקש הקצבה למכון חזנות בצפת, לא אאיים כדי שיכניסו

ברשימה את מכון החזנות בצפת, אני אאיים כדי שיקציבו-5 מיליון לחזנות.
אי פורז
אי אפשר יהיה לעזור למכון בצפת בלי לעזור למכונים אחרים לחזנות.

יציק לוי;

אני חושש שתבוא ועדת הכספים ותגיד: ר!שנה.לא צריך לעזור לחזנות. ואז נצטרך שוב

לבקש וללחוץ ולאיים. צריך למצוא דרך שכל מוסדות התרבות והחינוך יזכו בתמיכה נאותה

בלי שיטה של כספים ייחודיים. שלא יהיו מי גזרים מסויימים שי יפלטו לגמרי בגלל ביטול

הושיטה, אם כי אני בהחלט בעד ביטול השיטה הזאת, שאין ספק שהיא שיטה מושחתת.
היו"ר אי לין
לאחר דבריך השתכנעתי עוד יותר שטוב שלא הפסקנו את הדיון הזה. אני בטוח שגם

בהערות של מבקרת המדינה תהיה התייחסות לבעיות שהועלו כאן במהלך הדיון.
חי מירום
סיפר לעתונאי בגליל שהתרוקה אחר אחת העמותות המתוקצבות ברשימת הייחודים בשנה

זו, והוא הגיע לבית שבנו אותו עם תוכנית להרחבה, ובקומה שניה או שלישית יש דלת

נעולה על מנעול, אבל אם פותחים אווזה פשוט עפים החוצה - אין כלום מאחוריה. ועל

הדלת הזאת שם העמותה שצריכה לקבל כסף. העתונאי הזה אמין לחלוטין, בעיקר לאחר

שקיבלתי לזה חיזוקים גם מחבר כנסת שחי באותו ישוב.

במסגרת הדיון על הצעות החוק, הצבענו על אפשרות להגביל את ההשתוללות שהיתה

בשנה האחרונה. אפשר לשים גדרות ומחסומים בפני מתן הקצבות ציניות, למוסדות שאינם

קיימים, באופן בלתי מבוקר את זה אני רואה בהצעת החוק שלפנינו. אבל עדיין מטרידה

אותי השאלה איך מונעים ייחודיים בתוך משרדי הממשלה, לאחר שחיסלנו למראית עין את

הייחודיים אבל השארנו לשיקול דעת של השר הממונה או של המערכת המינהלית בתוך המשרד

תקציב כזה או אחר להעברה למוסדות שונים.

אילו חשבנו שדי שההקצבות יעמדו למבחן בג"צ, לא היינו עושים כאן מאמץ חקיקה.

אנחנו מכירים את מבחן בג"צ ואנחנו יודעים שהוא טוב במקום שבו החוק אינו קובע

מסמרות, ואז בג"צ נותן פרשנות. אנחנו עושים כאן ניסיון במידה מסוימת לצמצם את

מבחני בג"צ, לצמצם את אי הבהירות, לנסות להעמיד גדרות ברורים בלשון חוק.

יש דבר שמטריד אותי ביותר, וחבר-הכנסת לוי הצביע עליו. חבר-הכנסת לוי דיבר

על מוסדות שקרובים ללבן. אני יכול להצביע על עשרות מוסדות חילוניים בתחומי החינוך

והתרבות ועוד שהם חשובים לא פחות והם קרובים ללבם של אנשים אחרים. אני חושב

שהבעיה הכי גדולה שעומדת לפני הבעיה היא כיצד למנוע את כניסת הייחודיים לשיקול

הדעת בתוך משרדי הממשלה.

אני מגיע למסקנה שלמנוע כליל כנראה לא נוכל, כי כל אימת שנשאיר שיקול דעת,

כלומר נקבע גודל התקציב ונגיד זה לתיאטרונים, זה לספורט, זה לספריות, עדיין יישאר

שיקול דעת של הגורם השלטוני לקבוע למי הוא מקציב וכמה הוא מקציב. אבל אם נעגן את

הקריטריונים באופן ברור ונכניס את הבקורת לכל פעולה של גורם שלטוני, אני סבור

שנוכל לתחום את הדברים ככל שניתן. לפי דעתי, בזה יהיה עיקר המאבק שלנו.

היו "ר אי לין;

רבותי, כמה הערות סיכום לדיון הזה. אינני רוצה שנתחיל את הדיון מחדש בכל פעם.

חבל על זמננו. אנחנו צריכים להתקדם.

בענין הכספים הייחודיים יש כמה וכמה רמות. לדוגמה, הקצבת כספים לתאטרון. יש

הרבה אנשים במדינה שלא מבינים למה צריך בכלל לבזבז כסף טוב על תאטרון. יש אנשים

שאף פעם לא הולכים לתאטרון, הם לא רוצים בכלל שיתנו כסף לתאטרון. ויש אנשים

שאוהבים תאטרון ורואים הצגות רעות, וגם הם לא רוצים שיתנו הקצבות לתאטרון. אבל

באיזו שהיא מסגרת של החלטה כוללת על אינטרס לאומי בקידום התרבות, מקציבים כסף

לתאטרון.

צדק חבר-הכנסת מירום, במסגרת המשרד עצמו, גם אם נקבע את כל אמות המידה

האפשריות וגם אם נבטיח קיום מנגנוני הבקרה, יהיה מרחב גדול של שיכול דעת ויהיה

כוה רב מאד לפקידים בחלוקת כספים. את הדבר הזה אי אפשר למנוע. מה שהסתמן בדיון

הזה הוא שבמקום שהקצבת כספים לגופים הקרויים ייחודיים תעשה בידי המחוקק, בדרך של

משא ומתן קואליציוני ולחצים פוליטיים במשך יום או יומיים לפני הגשת התקציב, אנחנו

מעדיפים שהכספים י וקצבו למשרדים לנושא מוגדר, והמשרד יהיה מופקד על חלוקתם.

נדמה לי שאנחנו יכולים לגבש כמה הנחות יסוד לקיקה. הראשונה, שחייבת להיות

בקרה של היועץ המשפטי לממשלה על ההקצבות. היועץ המשפטי לממשלה יכול תמיד להוציא

הנחיות לפעולה למשרדים, אבל עומדת השאלה מה קורה אם אין מבצעים את ההנחיות האלה.

ראינו שבכמה וכמה דברים אין מבצעים את ההנחיות האלה. לכן אני מציע ליועץ המשפטי

לממשלה לחשוב על פיטרון לשאלה. תהיינה הנחיות היועץ המשפטי לממשלה הטובות ביותר,



אני לא -זוכר שראינו הנחיות שלא יכולנו להסכים להן, אבל מה קורה אם לא מבצעים

אותן?

שנית, אנחנו מעונינים שהנושא יהיה פתוח לבקרה של בית המשפט.

שלישית, אנחנו מעונינים שהנושא יעמוד לבקורת מבקר המדינה. אין חובה לערוך

בקורת, אלא אופציונלית. עדיין אינני קובע עמדה סופית אם זה צריך להיות אופציונלי,

נשמע עמדתה של מבקרת המדינה בענין זה.

העקרון הראשון הוא שהקצבה תהיה לנושא, לענין, ולא למוסד ספציפי, פרט לגופים

שיוגדרו בחוק והם או רשויות המדינה או תאגידים שהוקמו על פי חוק מיוחד. יתכן

שצריך יהיה להרחיב את הדברים. נצטרך לקיים דיון מעמיק יותר בענין זה.

אם יש הקצבה של כספים צריכה להיות הגדרת היעד של המוסד המקבל, מטרת השימוש,

ומה שחשוב לא פחות הוא שיהיה מעקב, אפשרות פיקוח על השימוש בכספים שהוקצו לו.

אני נוטה לקבל מה שאמרו חברי הכנסת וירשובסקי ומירום, אני חושב שיש הכרח

שאנחנו נקבע את העקרונות שלפיהם צריכה לפעול הרשות שמקציבה כספים, גם מבחינת

תהליכים פנימיים של קבלת החלטה, המילה בירוקרטיה לא מפחידה אותי כשמדובר בהקצבת

כספי ציבור, וגם מבחינת העקרונות שעל פיהם היא צריכה לפעול, עקרונות שוויון, הבאה

בחשבון של כל הגופים הקיימים וסך הכסף שמוקצב לאותו משרד. עקרונות שאולי נראים

לנו מובנים מאליהם, אבל אני בטוח שקביעתם תקל מאד על פעולות הפיקוח.

המידע המלא על מי שקיבל את הכסף, אופי המוסד, מה השימוש שהוא עושה בכסף, איך

התקבלה ההחלטה בדבר הקצבה, מרז היו אמות המידה, מדוע זה קיבל יותר ואחר פחות, מה

היו הנימוקים - כל זה צריך להיות פתוח ונתון לבקורת כל המוסדות שדיברנו עליהם. אם

הדברים יהיו פתוחים ונתונים לבקורת, אם תהיה חשיפה מירבית של כל האינפורמציה

הרלוונטית, אני הושב שזה הדבר הטוב ביותר שאפשר לעשות בסוגיה זאת.

אינני שותף לדעתו של חבר-הכנסת ריבלין שתהיה התנגדות מי-יודע-מה לתיקונים

חקיקתיים בנושא זה. אני חושב שהאוירה הכללית גם במפלגות היא שהכרחי לעשות

תיקונים. אני מקווה שלא אתבדה בציפיה זו.

אני מודה ליועץ המשפטי לממשלה יוסף חריש, למר גוברמן המשנה ליועץ המשפטי

לממשלה, ולכל המשתתפים. נחזור לדון בנושא ביום שלישי בשבוע הבא, בהשתתפות מבקרת

המדינה.

הישיבה נעולה.

(הישיבה ננעלה בשעה 12:55)

קוד המקור של הנתונים