ישיבת ועדה של הכנסת ה-12 מתאריך 10/12/1991

חוק הביקורת הפנימית. התשנ"ב-1991

פרוטוקול

 
הכנסת השתים-עשרה

מושב רביעי



נוסח לא מתוקן



פרוטוקול מסי 299

מישיבת הוועדה לעניני ביקורת המדינה

יום שלישי. ג' בטבת התשנ"ב, 10.12.91, שעה 14.00.

נכחו;

חברי הוועדה; די ליבאי - היו"ר

ר' ריבלין

מוזמנים; י' הורביץ - מנכ"ל משרד מבקר המדינה

בי גייסט, מי בס, יי רוט,

כי פנטון - משרד מבקר המדינה

שי גוברמן - משנה ליועץ המשפטי לממשלה

י' בלטמן - מבקר האוניברסיטה העברית בירושלים

אי כהן - מבקר אוניברסיטת תל-אביב

עי שביט - מבקר קופת-חולים הכללית

די גורן - האוניברסיטה העברית

י' פויכטוונגר - לשכת המבקרים הפנימיים

ני מזרחי - לשכת המבקרים הפנימיים

עי סיון - מבקר עיריית ירושלים

מ' ליאור - מבקר עיריית תל-אביב-יפו

די טלמון - יועץ משפטי של עיריית תל-אביב-יפו

נ' שילה - איגוד החברות הציבוריות הנסחרות בבורסה

י' שטראוס - לשכת רואי חשבון

מי רהב - לשכת רואי חשבון

שי גרינבוים - המבקר הפנימי של משרד החינוך והתרבות

אי פז - תמבקר הפנימי של משרד הבריאות

די פדואל - איגוד חברות הביטוח

די ליפשיץ - משרד האוצר

עי ברלינסקי - המפקח הכללי, משרד הכלכלה והתכנון

יועץ משפטי; אי דמביץ

מזכיר הוועדה; בי פרידנר

קצרנית; מי כהן

סדר-היום; חוק הביקורת הפנימית, התשנ"ב-1991.



חוק הביקורת הפנימית. התשנ"ב-1991

היו"ר ד' ליבאי;

אני פותח את ישיבת הוועדה לעניני ביקורת המדינה. על סדר היום הצעת חוק

הביקורת הפנימית. ביקשנו לשמוע היום הערות להצעת החוק מאלה שפנו אלינו גס בכתב

וביקשו לתקן, לשנות, להוסיף, לגרוע. בנושאים מסויימים פנה אלינו המבקר הפנימי של

האוניברסיטה העברית, מר יונה בלטמן, והצטרף לדעתו מר אלכס כהן, מבקר אוניברסיטת

תל-אביב. הזמנו להיום גם את מר עדי שביט, המבקר של קופת-חולים הכללית. אני מציע

שנשמע תחילה את ההערות וההצעות שלכם, לאחר מכן נשקול את הדברים ונחזור לסוגיות

האחרונות שעל סדר היום. אני מקווה שנוכל תוך ישיבה או שתים לסכם את הדיון בהצעת

החוק ולהחזיר אותה למליאת הכנסת.

מר יונה בלטמן, אם אתה רוצה להבהיר את הטיעונים שלך או להוסיף משהו על הדברים

שכתבת, בבקשה.

י' בלטמן;

לא אחזור על מה שכתוב במכתב; אוסיף כמה דברים להבהרה. לפני כן, אדוני

היושב-ראש, כינית אותי או את התפקיד שאני ממלא מבקר פנימי של האוניברסיטה העברית.

בניגוד לאמור בחוק הזה, שמכנה את כל המבקרים מבקרים פנימיים ושם את כולם על מישטח

אחד, באוניברסיטה העברית היו ויכוחים ממושכים בשנים עברו בקשר לתפקידו של מבקר

האוניברסיטה, והחליטו שהוא לא יהיה מבקר פנימי של האוניברסיטה העברית, כלומר שהוא

לא יהיה כפוף למנכ"ל, אפילו לא לנשיא האוניברסיטה, אלא שהוא יהיה מעין מבקר

חיצוני של האוניברסיטה, מבקר מטעם חבר הנאמנים, שבאמת ובתמים רוצה לבדוק ולדעת נגה

מתרחש בתוך האוניברסיטה, כולל החלטות, כולל מעשים וביצועים של האוניברסיטה. לכן

קראו לבעל התפקיד הזה מבקר האוניברסיטה העברית ולא מבקר פנימי של האוניברסיטה

העברית.

אני לא עסקתי בעבר בתהום הביקורת. אבל הכינוי הזה, מבקר פנימי, קצת מפריע לי.

אני חושב שהיו צריכים למצוא כינוי ארור לפונקציונר הזה. וכשם שמצאו במקורות שלנו

שמות לבעלי תפקידים שונים, לאמרכלים למיניהם, לנציבים, לשרים, לבעלי דרגות בצבא,

במשטרה, בשירות בתי-הסוהר, אני מניח שגם למבקר פנימי אפשר למצוא במקורות שם יותר

נאות, יותר מכובד ויותר יפה מאשר מבקר פנימי.

היו"ר ד' ליבאי;

אני מבין שאין לך התנגדות לחלק הראשון, לתואר "המבקר", וההשגה שלך היא יותר

לגבי החלק השני, "הפנימי".
י' בלטמן
זו הערת אגב, אבל היא באמת לא עיקרית ולא חשובה די הצורך כדי להתעכב עליה

יותר מדי.

למיטב זכרוני, הצעת החוק הזאת התחילה להתגלגל כאשר שתי הבעיות שעמדו על סדר

היום היו פיטורים או פגיעה במבקרים פנימיים, מצד אחד, ומצד שני אולי גם מינוי

אנשים שאינם ראויים, נגה שקרוי אנ"ש, לתפקיד הזה. רצו שהאנשים יהיו ראויים,

שהתפקיד יהיה ראוי, שלא יפגעו בהם, שהם יהיו חופשיים בביקורתם, ושהביקורת גם

תישמע. אני חושב שהבעיות היו בעיקר במשרדי ממשלה, אולי במידה מסויימת ברשויות

מקומיות. אבל לא ידוע לי שהיו בעיות בגופים ציבוריים.

למקרא החוק נראה לי שהכללת הגופים הציבוריים בחוק הזה היא קצת מלאכותית.
בהזדמנות זו שמחוקקים חוק אמרו
נכניס גם את הגופים הציבוריים. זה לא מתאים.

ומאחר שזה לא מתאים, באו באמת גופים ציבוריים מכובדים מאד, כמו הסוכנות היהודית,



ההסתדרות הכללית, ההסתדרות הציונית, והוציאו את עצמם מתחולת החוק. אני חושב שגם

רשויות מקומיות. כל האהרים כלולים בחוק. והאוניברסיטאות כלולות במושג של "גופים

ציבוריים".

אינני יודע על כל האוניברסיטאות, אבל אני מכיר את התקנונים של האוניברסיטאות

של ירושלים ותל-אביב, ונראה לי שהן נמצאות במצב עדיף על מבקרים פנימיים אהרים

מבחינת התקנון שלהן. התקנון שלהן הוא רציני, הוא נותן למבקר סמכויות העולות על

כל הסמכויות שנכללו בחוק הזה. הכללתם בחוק הזה פוגעת בהם, היא פוגעת ביכולת

התיפקוד של המבקרים כפי שהיא קיימת היום. ואני מבין שגם קופת-חולים אימצה לעצמה,

בהמלצתו של פרופ' קלינגהופר ז "ל, את התקנון של האוניברסיטה העברית. אינני רואה

במה חטאו הגופים הציבוריים או המבקרים שלהם שעכשיו מכניסים אותם לחוק הביקורת

הפנימית כפי שהוא מנוסח היום.

אני מבין שמבחינת חלק גדול מהמבקרים הפנימיים, אולי רובם, החוק הזה מהווה

הישג. כי מצבם מבחינה תקנונית, מבחינה חוקית, מבחינת יכולת העבודה, כנראה לא טוב.

והחוק הכיר בהם, הוא נותן להם סמכויות, ואולי מקדם את האינטרס שלהם. הכללת גופים

ציבוריים שעברו מזמן את השלב הזה, גופים ציבוריים שהדירקטוריונים שלהם באמת

ובתמים מעונינים לדעת מה קורה ומעונינים לינת למבקר סמכות, הכללינם יהד עם מבקרים

שנמצאים במצב יותר גרוע גורמת עוול לאותם גופים, אוניברסיטאות, קופת-הולים, ואולי

עוד גופים שאינני יודע, לא עשיתי מחקר מי עוד נפגע. אולי גם אנשים לא מתענינים

בחוק הזה. ייתכן שאילו היו מתענינים יותר, הייתם צריכים לשמוע הרבה יותר טוענים

מהכיוון הזה.

אני חושב שהניסוח הנוכחי של החוק היה טוב, ואולי טוב מאד, אילו היינו היום

במצב שאין מבקרים פנימיים, ורוצים ליצור דבר כזה שנקרא מבקר פנימי ולרנת לו את

הכוחות שנותנים לו בחוק ןהזה. דא עקא שאנחנו לא נמצאים במצב כזה. אנחנו נמצאים

במצב שיש הרבה מבקרים שיש להם יותר סמכויות, והחוק הזה פוגע בהם, הוא מקצץ

בסמכויותיהם, מפחית את יכולת עבודות. צירפתי למכתבי טבלה שמצביעה בעליל על גריעה

בסמכויות על-ידי החוק הזה. יש שם השוואה בין התקנון לבין החוק, כאשר החוק תמיד

גורע. ובמשך הזמן שחלף מאז התברר לי שהטבלה עדיין אינה מקיפה את כל הפגיעות. יש

עוד פגיעות.

אני רוצה לתת כמה דוגמאות לפגיעות שכללתי שם. באוניברסיטה העברית שבשמה אני

מדבר, או יותר נכון שבשם המבקר שלה אני מדבר - האוניברסיטה בכלל לא יודעת על

הוויכוח הזה, כי אני חושב שאולי יש ניגוד אינטרסים מסויים בין הנהלת האוניברסיטה

לבין המבקר - המבקר רשאי לבדוק היום כל נושא לפי שיקול דעתו. הוא לא צריך לקבל

אישור, לא של מנהל, לא של נשיא ולא של יושב-ראש חבר הנאמנים, לביקורת. איש מאלה

גם לא יכול ולא רשאי למנוע ביקורת. הוא איננו נתון למרותו של גוף או אדם

באוניברסיטה, כך כתוב במפורש בתקנון שלנו, ואינו תלוי בהם. הוא מדווח לוועדת

ביקורת וישירות לוועד הפועל, ולא למנהל כלשהו. נשיא האוניברסיטה חייב להגיב על

דו"חות שלו. והדו"חות, יחד עם תשובת נשיא האוניברסיטה, עוברים לוועדה לעניני

ביקורת, וממנה ישירות לוועד הפועל, הכולל אנשי ציבור. הדו"ח עצמו מתפרסם בכל אחד

מהגופים בדרך זו או אחרת, אמנם לא פרסום נרחב כמו דו"ח מבקר המדינה, אבל פרסום

בתוך כל הפקולטות של האוניברסיטה, בוועד הפועל ובקרב אנשי חבר הנאמנים. כל אלה

רואים את הדו"ח הזה. אי אפשר להכניס אותו למגירה. לעומת זאת נדמה לי שלפי החוק

המוצע רשאי "המנהל" להכניס את הדו"ח למגירה.

כל אלה באו כדי לקיים ביקורת הולמת ונאותה והבאת דו"ח המבקר בפני כל הגופים

הציבוריים המוסמכים. ולעומת זאת, לפי הצעת החוק, הדו"חות מוגשים ליושב-ראש

הדירקטוריון. לא כתוב בכלל מה הוא צריך לעשות, לא כתוב למי הוא צריך לינת את זה,

למי הוא צריך להעביר את זה. לפי הצעת החוק אין חובה של איש בגוף הציבורי להגיב על

הדו"ח. ויושב-ראש כלשהו לא חייב להביא את זה לדיון ולא חייב להגיב על הדו"ח.

ושוב, לא כתוב בחוק שפורום ציבורי כלשהו צריך לראות את הדו"ח. ובוודאי שלפי

הצעת החוק לא רק שהדו"ח אינו מתפרסם, אלא שאם מפרסמים אותו הולכים לבית-סוהר.



יש דבר יותר גרוע. על פי הצעת החוק חייב המבקר להביא את תכנית העבודה שלו

בפני המנהל, והמנהל רשאי לאשר אותה בשינויים הנראים לו. מה זאת אומרת בשינויים

הנראית לו? דווקא את הדברים שהמבקר רוצה לבדוק, המנהל אינו רוצה שיבדקו. ומה

שקובע הוא מה שהמנהל רוצה, לא מה שהמבקר רוצה. כמו כן רשאי המנהל, על פי הצעת

החוק, להטיל על המבקר לבדוק נושאים נוספים. על פי התקנון שלנו רשאים לבקש

מהמבקר, להציע למבקר, לא להטיל. מה זה להטיל? מצד אהד המנהל יאשר את תכנית

העבודה בשינויים הנראים לו; מצד שני הוא יטיל על המבקר לבדוק מה שהוא רוצה.

בדרך זו המבקר הופך להיות עושה דברו של "המנהל". התוצאה המצטברת היא שהמבקר

מאבד את סמכותו, את שיקול דעתו, והוא עושה דברה של ההנהלה.

מובן שלזה יש השפעה נגררת, מפני שאם יבוא עובד ביקורת לעשות ביקורת
ביהידה מסויימת, יגידו לו
תביא לנו אישור מהמנהל שלך שאתה מוסמך לבקר אותי,

ותביא לי אישור מיושב-ראש חבר הנאמנים שבדיוק את הנושא הזה מותר לך לבדוק,

אחרת אינני מראה לך. ואם דו"ח הביקורת כולל איזה מסקנות שההשוואה בינן לבין

ההוראה של המנכ"ל בתחילת השנה מלמדת שיש איזו סתירה, אז לפי הצעת החוק, דו"ח.

הביקורת או אותו חלק בדו"ח הביקורת לא יהיה חוקי.

ועוד דבר. לפי הצעת החוק עובדי הביקורת הם עובדי הגוף המבוקר לכל דבר

וענין, חוץ מאשר הוראות בענין הביקורת. דהיינו בגוף ציבורי, המינוי, ההעלאה

בדרגה, הקידום וכל מיני טובות הנאה אחרות של עובדי הביקורת, תלויים בגוף

המבוקר. לפי דעתי יש בכך פגיעה חמורה בשיקול הדעת של עובדי הביקורת. הם אינם

עצמאיים, אינם רשאים לפעול תוך העלמת עין מטובות ההנאה שמצפות להם מטעם

ההנהלה. על פי התקנון של מבקר האוניברסיטה, בכל תנאי העבודה של עובדי הביקורת

ובכל מה שכרוך בזה, הם כפופים לוועדה לעניני ביקורת ולא לגוף המבוקר.

בטבלה שצירפתי למכתבי הוספתי עוד הערות והשוואות.

למרות שלא תמיד יש מחלוקות ולא תמיד יש מתח בין הנהלה לבין מבקר, בכל זאת

צריך להביא בחשבון פוטנציאל של מחלוקות בין המבקר לבין הגוף המבוקר. אם מביאים

את זה בחשבון, אני צופה שכעבור זמן מסויים תבוא ההנהלה ותגיד, תוך התחסדות

גמורה, שיש עכשיו חוק חדש, ואם היה תקנון שכלל סמכויות שאינן כלולות בחוק, אז

חן באמת סמכויות מיותרות וצריך להתאים את התקנונים לחוק. ואם עד עכשיו המבקר

היה רשאי לבדוק מה שהוא רוצה, כולל ביקורת על ההנהלה עצמה - הרי מחר יקצצו את

זה ויתאימו את זה לחוק. וההנהלה תצא מזה יפה מאד, כי הרי היא מקיימת את לשון

החוק. ואילו סמכויותיו של המבקר יקוצצו, לפי דעתי בניגוד לכוונת המחוקק.

הכוונה העיקרית של החוק הזה היא להגדיל ולהאדיר את סמכויות המבקרים. אני מניח

שתוך אילוצים כאלה או אחרים החוק הזה לא יתקדם מעבר למה שאנחנו רואים בהצעת

החוק הזאת, מפני שהיו גם לחצים שכנגד. אבל בוודאי לא צריך לתת תואנה לגופים

מבוקרים לקצץ בסמכויות שיש להם יותר סמכויות.
היו"ר ד' ליבאי
אתה גם הצעת הצעות קונקרטיות בכתב לגבי המבקרים של האוניברסיטאות.

י' בלטמן;

נכון. אני חושב שעלגבי אותן אוניברסיטאות ואותם גופים ציבוריים שיוכיחו

לוועדה זו שהתקנון שלהם הוא מתקדם ומקיף יותר מאשר החוק, ובהנחה שהוועדה אינה

רוצה לפגוע, תואיל בטובה ותוציא אותם בכלל מכלל החוק הזה.

אם יש מי שחושב שבהזדמנות זו חייבים להקיף את כל הגופים הציבוריים ולערבב

מין בשאינו מינו, אז לפחות צריך להכניס את הסעיף שהצעתי, שאין בחוק הזה כדי

לפגוע בסמכויות של מבקרים שניתנו להם בעבר, שאין בחוק הזה כדי למנוע

מדירקטוריונים לתת למבקר יותר מאשר ההוק נותן. זה חוק מינימום. אינני יודע אם



לשון הדברים שהצעתי היא מספיק מקיפה, אבל צריך להבהיר שמדובר בחוק מינימום

ולא בהוק מכסימום, לא בסמכויות רצויות. זה הוק מינימום, וכל מי שרוצה לתת יותר

סמכויות, יתן יותר סמכויות, והחוק ישתבח בו.

אני חושש - ולא מצאתי לזה ניסוח נאות, אולי הוועדה תמצא לזה ניסוח נאות -

שאם באמת כך ייכתב, עלול נוסח החוק להתפרש כך שהמבקר הזה שיש לו סמכויות רבות

יותר מאשר החוק נותן, הוא בעצם איננו מבקר פנימי, וצריך למנות עוד מבקר פנימי

שיש לו סמכויות כמו שכתוב בחוק. ואז יהיו לאוניברסיטה שני מבקרים, אחד פנימי

ואחד לא פנימי. כדי למנוע את התקלה הזאת, צריך להבהיר שלא זאת התוצאה שהחוק

רוצה להגיע אליה, אלא באמת מי שאין לו סמכויות - יקבל סמכויות; מי שאין לו

סמכויות יתרות - יושארו לו הסמכויות שיש לו או אף יוספו לו. ולא יהיה בכך כדי

לחייב את הגוף הציבורי להקיף עוד מחלקה לביקורת פנימית.

עד כאן דברי בשלב זה.
היו"ר ד' ליבאי
אני מאד מודה לך. אני מבקש להעיר לפרוטוקול, אם עוסקים פה בביקורת פנימית

באוניברסיטה, שאני נחשב כעובד קבוע של אוניברסיטת תל-אביב. אינני יודע אם זה

נחשב בעל ענין או נוגע בדבר, או אם אני ירא מהביקורת או לא, אבל מצאתי לנכון

לומר זאת. מר אלכסנדר כהן, המבקר של אוניברסיטת תל-אביב, בבקשה.

אי כהן;

אני רוצה לומר רק כמה מלים. עמיתי יונה בלטמן באמת הקיף את הנושא, ואינני

רוצה להיות בבחינת כל המוסיף גורע.

גם לפי מפריע נושא השם. ובאמת בענין של מבקר האוניברסיטה, באף מסמך, לא

בתקנונים הקודמים ולא בתקנונים החדשים, לא מדובר על מבקר פנימי אלא אך ורק על

מבקר האוניברסיטה. אני חושב שלדברים האלה היתה משמעות, שהמבקר באמת אינו תלוי

באיזה שהוא פונקציונר מקבל שכר באוניברסיטה, אלא אך ורק בגופים המנהלים שבדרך

כלל מורכבים מאנשי ציבור.

התקנון שלנו דומה בעיקרו לתקנון של האוניברסיטה העברית בירושלים, ושם

נאמר במפורש שמבקר האוניברסיטה איננו עובד קבוע, והוא נבחר מפקידה לפקידה

לתקופות קצובות, ולא יותר מאשר מספר קדנציות. היום כל תקופה כזאת היא של חמש

שנים, ומותר לכהן שלוש קדנציות.

אני רוצה לחדד את הענין של מבקר או מבקר פנימי. באמת יכול להיות מצב שלפי

החוק הזה יבוא מנכ"ל אוניברסיטת תל-אביב וימנה לעצמו מבקר פנימי. הוא יאמר:

כבודו של מבקר האוניברסיטיה במקומו; לי יש סמכות למנות מבקר פנימי שיהיה כפוף

לי, שידווח לי, שאני אקבע לו את תכנית העבודה. ואז הוא יכול להשתמש במבקר

הכפוף לו כדי לטרפד את מבקר האוניברסיטה, או להקשות עליו או למרר את חייו של

מבקר האוניברסיטה. כי הוא תמיד יכול לשלוף דברים הפוכים מאלה שאומר מבקר

האוניברסיטה, ולהביא ראיות מהמבקר שלו. כלומר יכולים להיות פה ניגודי

אינטרסים, והביקורת תצא רק נפסדת.

בסך הכל התקנון של מבקר האוניברסיטה כיום הוא לדעתי תקנון מצויין. והצעת

החוק כפי שהיא כיום עלולה בסופו של דבר להשיג את התוצאה ההפוכה. כלומר היא באה

לשפר, לתקן, אבל בסופו של דבר היא עלולה לקלקל. היום, למשל, הביקורת

באוניברסיטה היא ביקורת וולונטרית. יכול להיות מצב תיאורטי שיבוא הוועד המנהל

ויאמר: המבקר עושה לנו צרות; אנחנו הקמנו את המוסד הזה, אנחנו גם נבטל אותו.

אינני מעלה על הדעת שהיום מוסדות כמו האוניברסיטאות יעשו את זה. זאת אומרת הם



יצטרכו לחיות עם מה שקיים. אבל אם יבוא החוק הזה, הם יגידו: אנחנו מבטלים את

הסטטוס של המבקר שהיה קיים עד היום; ומהיום והלאה נלך לפי החוק. ואז הם יכרסמו

בסמכויות שיש למבקר היום. ולמעשה החוק יכול לשחק לידיהם, אם הם באמת רוצים

לנטרל או לצמצם את הסמכויות של המבקר.

אני תומך בכל מה שאמר מר בלטמן, ומקבל את הצעותיו.

היו"ר ד' ליבאי;

תודה רבה. ההערות שלכם הן הערות של ממש. לוועדה ולמציעים בוודאי ובוודאי

אין כוונה לפגוע במעמד של מבקרי האוניברסיטאות, בוודאי לא להצר את צעדיהם.

במכתבו של מר בלטמן הוצעו לנו אפשרויות שונות לבחינה. אחת החלופות שבאות

בחשבון היא לתקן, למשל, את חוק המועצה להשכלה גבוהה. לא בדקתי עדיין את

הדברים, אבל אני מצביע על כיוון, לתקן את חוק המועצה להשכלה גבוהה, אם זח החוק

המתאים, ולהכניס שם סעיף באשר לחובה של מוסד להשכלה גבוהה למנות מבקר

לאוניברסיטה, שתחומי הפעילות שלו וכיוצא באלה יפורטו על-ידי כל אוניברסיטה

בתקנון, וכו'. זו אחת האלטרנטיבות שנשקול, שמאפשרת לא להחיל את כל הוראות החוק

המוצע על מבקר אוניברסיטה, בנימוק שהנושא הזה מוסדר בחיקוק אחר. אם נרצה להחיל

סעיף אחד או שנים של החוק על מבקר אוניברסיטה, אנחנו יכולים לעשות זאת בדרך

ההפניה, מבלי להחיל עליו את החוק כולו, על כל המשמעויות של הדבר. על-ידי כך

אנחנו מדגישים שלדעתנו הדבר הנכון הוא שיתר הדברים מוסדרים היום בתקנונים.

אתם קרובים לחוק המועצה להשכלה גבוהה ולנושא, ולכן אני מציע שאתם תעבירו

אלינו טיוטת הצעה בכיוון הזה. ואנחנו יחד עם היועצים המשפטיים שלנו נשקול גם

את האלטרנטיבה הזאת, גם אלטרנטיבה אחרת. אני אומר זאת בתגובה לדבריו של מר

בלטמן, זו אחת האפשרויות שעולה מהדברים, באופן שלא נפגע בסמכויות שלכם. יחד עם

זה נראה שלמבקר אוניברסיטה יהיה מעמד על פי חוק, עם סמכויות מוגדרות מסויימות

על פי חוק, מבלי לכרוך את זה במגבלות וקשיים שאתה, מר בלטמן, בצדק הצבעת

עליהם.

נשמע עכשיו את מר עדי שביט, מבקר קופת-חולים הכללית. ונאמר לנו בבקשה מה

הקושי שלך עם הצעת החוק הזאת.

עי שביט;

אני מבקר קופת חולים הכללית, נשיא לשעבר של לשכת המבקרים הפנימיים, והיום

יושב-ראש המועצה המקצועית של הלשכה. קופת-חולים חכללית היא ארגון שמעסיק 30

אלף מועסקים ב-23 אלף משרות תקניות. היא מגלגלת 4.5 מיליארד שקלים בשנה.

בשנת 1977 קיבל הוועד המפקח של קופת-חולים תקנון שדומה מאד בעקרונותיו

לתקנון מבקר האוניברסיטה. היה זה פרופ' קלינגהופר שעיצב את דמות הביקורת חחדשה

בקופת-חולים, כפי שעוצבה אז. המבקר נבחר לחמש שנים; הוא עצמאי במילוי תפקידו;

הוא קשור למבקר ההסתדרות. המבקר קובע את נושאי הביקורת ואת דרכיה. יש גם

מנגנון שמאפשר לגופים שונים בתוך קופת-חולים - בין אם אנשי הציבור או הגופים

המבוקרים - לפנות אל המבקר ולהציע נושאים לביקורתו. המבקר מגיש דו"ח לוועד

המפקח. לוועד המפקח יש ועדה לעניני ביקורת. בעיקרם של דברים זה מאד מזכיר

עקרונות של חוק מבקר המדינה. זה בוודאי גם שימש נר לרגליו של פרופ' קלינגהופר

המנוח כשעיצב את הדברים.

מכאן מובן שלאחר שהחוק הזה יאושר ויתחילו לפעול לפיו, עלולות להיות בעיות

אשר יצרו את צעדי הביקורת בקופת-חולים ויפגעו בסמכויותיה.



כאשר יושב-ראש הוועדה הציע למבקרי האוניברסיטאות דרך לפתרון הבעיה שלהם,

התהלתי להשוב האם יש איזה חוק שאפשר להיתלות בו כדי לסייע גם לביקורת בקופת

חולים ולהברי קופת-הולים, שמספרם מגיע ל-3.2 מיליון נפש, כמעט 80% מאוכלוסיית

המדינה. ולא מצאתי. אנחנו גוף מבוקר משום שביקורת המדינה הופעלה על קופת הולים

בשנת 1977/78, עקב אסון שקרה לארגון, פרשת ידלין. אנחנו גם גוף נתמך. כלומר יש

שני סעיפים בהצעת ההוק שעל פיהם החוק הל על קופת חולים הכללית.

אני לא הצעתי הרבה הלופות. פשוט ביקשתי להוסיף בסעיף 13 של הצעת ההוק או

בכל סעיף אהר, שאין בהוראות הוק זה כדי לפגוע במעמד, בסמכויות ובדרכי פעולה

שנקבעו למבקרים של גופים שההוק הל עליהם. אני הושב שזה המינימום. כי אני שואל

את עצמי מה יקרה אם מחר דירקטוריון ירצה לתת יותר סמכויות. לכן אני סבור שכדאי

להבהיר לכל מי שלא ירצה שהדירקטוריונים יתנו יותר, שההוק הוא הוק מינימום,

ואין בו כדי לגרוע ממי שרוצה להוסיף.
היו"ר ד' ליבאי
אני מודה לך מאד.

מבהינת סעיפי ההוק, דנו על סעיף 15, שענינו תיקון פקודת ההברות, על סעיף

16, שענינו תיקון פקודת הבנקאות, ועל סעיף 17, שענינו תיקון הוק הפיקוח על

עסקי ביטוח. נותרו לנו הסעיפים 18 ו-19 ומספר נושאים שנשארו פתוחים, שאני

הייתי מעדיף לדון בהם בישיבה פנימית של חברי הוועדה. ואם אחרי הדיון שלנו עם

וזי ועצים המשפטיים יהיה צורך בכך, ניתן הזדמנות לאלה שליוו אותנו בדיון על הצעת

ההוק וגם לאחרים להגיב פעם נוספת.
סעיף 18 מדבר על ביצוע ותקנות. נאמר בו
"השר ממונה על ביצוע חוק זה והוא

רשאי להתקין תקנות בכל ענין הנוגע לביצועו". אני אשתמש בסמכות שמשתמש בה היום

כמעט כל יושב-ראש ועדה שאינו מוותר על סמכויות הוועדה שלו, ואציע לומר שהשר

הממונה יהיה רשאי להתקין תקנות, באישור הוועדה לעניני ביקורת המדינה.

אני רוצה להעיר הערה נוספת, ואני מבקש לשקול אותה עד הישיבה הבאה. אני

חושב שהסמכות הזאת היא לכאורה רהבה מדי. היא בוודאי תהיה רהבה ככל שתחולת החוק

תהיה יותר רחבה. כי אם תחולת החוק תהיה מעבר למשרדי ממשלה, אני מתקשה לתת לשר

בממשלה להתקין תקנות, ולו לעניני ביקורת פנימית, בגופים שלכאורה אין להם

ולממשלה ולא כלום. לכן אני חושב שבמקרה זה אולי מוטב לסייג את סמכות השר

הממונה לענינים מסויימים, ולא לאחרים. אנהנו עושים זאת בהיקוקים רבים. ולכן

צריך להבהיר - וכאן כמובן גם המקום של משרד הכלכלה והתכנון, אבל גם של האחרים

- באיזה ענינים מתבקשת השלמה בתקנות להוראות החוק, ובאיזה ענינים לא. שלא

ייאמר אהר כך שההוק מסמיך את השר לנהל ענינים בהיקף ובתחומים שלא התכוונו להם.
אבל השר יכול להגיד
הרי אני הולך להסדיר את הנושא הזה, והוא יכול לעשות חקיקה

מטעם עצמו בנושא זה. זה כמובן לא מתייחס לשר זה או אחר, אלא לסדר התקין של

סדרי מינהל.

אני מעיר את זה, מפני שבנושא הזה צריכה להיות תשומת לב. אנהנו עוד נשקול

את זה. אם למישהו יש הערות, הוא יכול לומר אותן עכשיו או להעבירן אלינו בכתב.

סעיף 19 מדבר על תחילה והוראות מעבר. בסעיף קטן (א) מוצע לומר: "תחילתו

של חוק זה ב-1 בהודש לאחר תום ששה חודשים מיום פרסומו". השאלה היא האם יש צורך

בתקופת מעבר של ששה חודשים, ומדוע. אולי יש רק סעיף אהד שדורש תקופת מעבר?

מדוע לא לההיל את החוק הזה לכאורה מיד עם קבלתו? צריך לבדוק את זה.

סעיף קטן (ב) הוא סעיף השוב מאד. נאמר בו: "מי שכיהן כמבקר פנימי בגוף

ציבורי ערב תחילתו של חוק זה יראו אותו כאילו התמנה לפי הוק זה". אני הושב שזה

דבר ברור מאליו שהחוק לא יפגע בפרנסתו ובעיסוקו של מי שמכהן היום כמבקר פנימי.



לשכת המבקרים הפנימיים במיוחד, אבל גם מבקרים פנימיים אחרים, צריכים לשקול האם

סעיף 19(ב) בנוסח המוצע הוא המתאים; האם אין חשש שמא עם כניסת החוק לתוקף

ייפגעו מבקרים פנימיים באיזה שהוא תחום, מבלי שהתכוונו לפגוע בהם, לבד מהעובדה

שהם ממשיכים לפעול על פי החוק הזה.
י' הורביץ
זה עלול גם למעט ממי שהתמנה לפי כללים אחרים שהם יותר טובים.

היו"ר ד' ליבאי;

לנושא הזה אנחנו ניתן את דעתנו. אנחנו נביא בחשבון את הדברים ששמענו היום

ממר בלטמן, ממר כהן וממר שביט, ונשקול אותם. נבדוק את האלטרנטיבות השונות איך

להתמודד עם זה. גם ביקשתי מהם עזרה מסויימת. ייתכן שלגבי מבקרי האוניברסיטאות

נמצא פתרון בדרך של תיקון חוק המועצה להשכלה גבוהה. אינני נוקט עדיין עמדה.

אנחנו נתייעץ עם חברי הוועדה ועם היועצים המשפטיים שלנו.

השארנו כמה נושאים פתוחים. לא נסגור אותם על-ידי העברתם מיד למליאה. ניתן

לאלה שליוו אותנו בנאמנות ובמסירות בתהליך החקיקה של החוק הזה הזדמנות לראות

את הטיוטה הכמעט סופית, עוד לפני שנצביע עליה בוועדה ולפני הבאתה למליאה.

כלומר תהיה עוד ישיבה, שבה תינתן לכם עוד אפשרות להעיר הערות. אבל אני חושב

שהגענו לשלב שהבינונו את הבעיות, ואנחנו יכולים לגשת להכנת הנוסחה הסופית. אם

יהיה צורך, ואם יש לכך מקום, אני או חברי ועדה שימצאו זאת לנכון, איננו מנועים

מלהזמין לכאן מישהו או להיפגש אתו במקום אחר ולהתייעץ אתו פעם נוספת על היבטים

מסויימים. למשל אנשי משרד הבטחון ויועצים משפטיים של רשויות בטחון מסויימות

העלו בפנינו טענות מסויימות. לא הכרענו בהן. אני לפחות מרגיש צורך להיפגש אתם

פעם נוספת כדי ללבן נקודות מסויימות עקב הטענות שהעלו. יכול להיות שיש גם

נושאים אחרים. לכן, אם עוד יש למישהו רצון להעיר משהו באשר לסעיפים השונים, זה

הזמן. אין בדעתי לדחות את הענין. אחרי כל כך הרבה דיונים אני מעונין לסכם את

הדיון בצורה זו או אחרת, ולהביא את החוק למליאת הכנסת להשלמת הליך החקיקה.
שי גוברמן
אני מבקש את ההדרכה של היושב-ראש לענין סעיף 19(ב) של החוק. אני מסב את

תשומת הלב להוראות סעיף 3 של החוק, המדבר על הכשירויות של המבקר. אם מדובר

במבקר שנתמנה לפני תחילתו של החוק החדש, והוא אינו עונה על הדרישות של סעיף 3,

ואם הכוונה של סעיף 91(ב) להקנות לו את המעמד למרות אי-ההתאמה, אז צריך להוסיף

כמה מלים.

היו"ר ד' ליבאי;

גם אני השתי שהסעיף אולי אינו מספיק. לכן אמרתי שצריך לנסח את הדברים

בנוסח הברור ביותר. הכוונה בדיוק למה שאמרת עכשיו. הכוונה היא שאם היום נחקק

חוק, לא יהיה דבר כזה שבאיזה שהוא מוסד שמעסיק מבקר פנימי, יאמרו לו שהוא אינו

ממלא אחר דרישות הכישורים ושעליו ללכת. צריך להבהיר את זה בצורה הברורה ביותר,

שנותנת לו את ההגנה המלאה. איך לעשות זאת, בזה אני מבקש את עזרתכם, המשפטנים.

זו בדיוק הכוונה. איננו מתכוונים להרע ואיננו מתכוונים לשנות סדרים מהיום

למחר. הכוונה להעמיד דור חדש של מבקרים פנימיים, ולעתיד לעמוד על הדרישות, אבל

לא לקפח פרנסתו של מי שממלא תפקיד זה היום. הוא יכול להמשיך למלא אותו.

ש' גוברמן;

אז זה יכול להיות לזמן ארוך מאד.
היו"ר ד' ליבאי
אני לא הייתי מגביל את זה. ייתכן שזה מאפשר ללשכת המבקרים הפנימיים,

לנציבות שירות המדינה ולגופים אחרים, לתת למבקרים האלה את ההשתלמויות וכדומה

שעליהן מצביע החוק, כדי שיעמדו בדרישות. וזה יכול להיות לטובתם האישית.

ש' גוברמן;

אבל אז בא בחשבון להגיד שהתוקף של המעמד הזה יכול להיות לתקופה של חמש

שנים, נניח, אבל לא עד הפרישה לגימלאות.

ני מזרחי;

לחיים יש דינמיקה משלהם. לפי דעתי, ואני חושב שגם לדעת חברי, הסעיף חזה

בהחלט עונה, עם הדיוק המשפטי שמר גוברמן הצביע עליו. אבל בעקרון אני מציע

להשאיר את זה. מי ששימש כמבקר פנימי ערב קבלת החוק, יישאר על כנו וימשיך

בתפקידו. לא צריך לפגוע בו.

היו"ר ד' ליבאי;

זו גם דעתנו כחברי הוועדה.

ע' ברלינסקי;

בסעיף 3(א)(3) נאמר; "לא הורשע בעבירה שיש עמה קלון". בתהליך הסריקה

הסתבר שיש מבקרים שכן עברו עבירות כאלו. ובכן יש כאן שאלה. אני מעריך שכשדנו

על הסעיף הזה, דיברנו יותר על האלמנט של ההשכלה, של ההכשרה, על כך שהוא צריך

להיות תושב הארץ, וכו'.

היו"ר ד' ליבאי;

אני הייתי משאיר כל מבקר פנימי במקומו. בסעיף 19 נאמר רק; "יראו אותו

כאילו התמנה לפי חוק זה". לא נאמר שמהיום והלאה אי אפשר להרחיק מבקר שעבר

עבירה שיש עמה קלון. אפשר. מה שאפשר לעשות לגבי כל מבקר אפשר יהיה לעשות גם

לגביו. יכול להיות שהוא אינו עונה על אחד הקריטריונים. ובכלל זה יכול להיות

שמשום מה מינו מבקר פנימי למרות שהורשע בעבירה שיש עמה קלון. אינני יודע איך

זה קרה ולמה זה קרה. אבל אינני רוצה להתחיל לאפשר חיפוש בציציות של כל אחד

מחדש כדי להתנכל לו.

ני מזרחי;

אם החוק ייכנס לתוקף לאחר תום ששה חודשים מיום פרסומו, כפי שנאמר בסעיף

19(א), יש אפשרות לקבוע עובדות חדשות. ואת זה צריך למנוע. למשל, בתוך ששת

החודשים הללו ניתן למנות מישהו שאינו תושב הארץ, או אדם שהורשע בעבירה שיש עמה

קלון וכן הלאה.

היו"ר ד' ליבאי;

לא. אני נגד סעיף קטן (א), כי אם תחילתו של חוק זה ב-1 בחודש שלאחר תום

ששה חודשים מיום פרסומו, בתקופה הזאת שבין קבלת החוק לבין עוד ששה חודשים יכול

מנהל של גוף כלשהו לומר למבקר הפנימי של אותו גוף שהוא אינו ממלא אחר הכישורים

הדרושים, ולכן עליו ללכת. לדעתי צריך לומר שתחילת החוק היא מיד עם קבלתו, ושלא



תהיה אפשרות לטעון נגד מבקר פנימי שהוא אינו ממלא אחר הדרישות, ושאין לו הגנה

של החוק. כדי למנוע כל מיני טענות ואי-הבנות כאלה, אני מעדיף שהחוק ייכנס

לתוקף מיד עם קבלתו.
לכן אני מציע ללכת בכיוון הפוך
אם יש סעיף שמשום מה תחילתו לא יכולה

להיות מיד, אותו בלבד לדהות לעוד שלושה או ששה הודשים. אבל ככלל, ברגע שהחוק

יעבור בכנסת, תחילתו צריכה להיות מיד עם קבלתו.

מ' בס;

את סעיף 2(א) אי אפשר להחיל מיד.

היו"ר ד' ליבאי;

אז אני מבקש את היועצים המשפטיים שתפנו את תשומת לבנו לגבי איזה סעיפים

מן הראוי לדחות את תהילת החוק.
שי גרינבוים
אני רוצה להתייחס לסעיף 6(א). להערכתי יש בו פגיעה במרבית המבקרים

הפנימיים, ואני רוצה להציע תיקון. בהצעת ההוק של הממשלה הסעיף הזה לא היה

קיים. ובצדק הוסיפו אותו. אבל הסיפה מפריעה לי. בסעיף קטן (א) כתוב: "המבקר

הפנימי יגיש לאישור הממונה" - היועץ המשפטי הציע להוסיף כאן את המלים "כאמור

בסעיף 5" - "הצעה לתכנית עבודה שנתית או תקופתית, והממונה יאשר אותה בשינויים

הנראים לו". אני מציע למחוק את המלים "בשינויים הנראים לו". אחרת פירוש הדבר

שהוא יכול גם למחוק. ואם משאירים את סעיף קטן (א), אז סעיף קטן (ב) מיותר

לחלוטין.
י י הורביץ
מה זה "יאשר אותה"? האם הוא יהיה חייב לאשר אותה?
שי גרינבוים
במצב הקיים, אפילו בתקשי"ר הלא טוב הקיים היום, שהכניסו בו קלקולים,

המנכ"ל צריך לאשר. מותר לו להציע תוספות, והמבקר הפנימי יבצע את הצעת המנכ"ל.

והוא יחליט במקום מה בתכנית העבודה זה יבוא.
היו"ר ד' ליבאי
מנקודת מבטי אין לי שום התנגדות שתכנית שמציע מבקר פנימי תכובד על-ידי

ההנהלה. אם ההנהלה או הדירקטוריון רוצים - יוסיפו לו. אבל אינני שומע פה את

המנכ"לים ואת השרים.
היו"ר ד' ליבאי
בהצעת החוק המקורית של הממשלה זה לא קיים. בתקשי"ר זה לא קיים. בתיקון של

פקודת העיריות יש הצעה יותר קיצונית, שהמבקר קובע לעצמו את תכנית העבודה.

אינני מציע לאמץ את ההצעה הקיצונית. אני אומר שהמבקר יביא את התכנית לאישור

הממונה, הממונה צריך לדעת מה המבקר מתכנן לבדוק. עד כאן זה מקובל עלי. אבל אם

הוא יכול לשנות הכל, זה מערער את כל המקצוע, על כל פנים זו הרעת תנאים. אני

מציע למחוק את המלים "בשינויים הנראים לו".



היו"ר ד' ליבאי;

מה שישתמע הוא שהמבקר מכין תכנית, הוא חייב להגיש אותה לאישור הממונה,

והממונה צריך לאשר אותה. ומה יהיה אם הממונה יגיד לו שענין מסויים הוא לא מציע

לו לבדוק, והמבקר בעצמו ימהק את זה, ואז הממונה יאשר את התכנית? האם אז זה

בסדר? כלומר, נניח שהמבקר מגיש למנכ"ל תכנית שיש בה עשרה סעיפים. המנכ"ל אומר:

תשעה סעיפים הם בסדר, אבל הסעיף העשירי הוא מאד פרובלימטי. בעצם הנוסח הזה

משאיר את זה למשא ומתן בינו לבין המבקר. כי אם המבקר יגיד שהוא מוחק את הסעיף

העשירי, המנכ"ל יגיד שהוא מאשר את התכנית. אם המבקר יתעקש, המנכ"ל צריך לאשר

גם את הסעיף העשירי.
שי גרינבוים
אפשר למצוא נוסח אחר, שלא יהפוך את הממונה - מנכ"ל או שר או יו"ר

דירקטוריון - לבובה.

היו"ר ד' ליבאי;

אז צריך לכתוב שהממונה רשאי לאשר.
י י הורביץ
היום התקשי"ר, שקובע את הסמכויות של המבקר מבחינת הממשלה - אומר בפרק 65

מה תפקידיו של הממונה על הביקורת, כלומר המבקר הפנימי: קביעת תכנית עבודה

שנתית לביקורת שיטתית ביחידות המשרד, למעט תחומים סודיים ובטחוני ים, בתיאום עם

המפקח הכללי, ובאישור המנהל הכללי של המשרד. זאת אומרת היום יש סמכות למנהל

הכללי לאשר או לא לאשר. סמכות לאשר פירושה גם סמכות לא לאשר.
שי גרינבוים
אבל המלים "בשינויים הנראים לו" אינן קיימות שם. אני מסכים שהוא יכול

לאשר או לא לאשר. אבל פה יש הרעה, כי הוא יכול גם למחוק.
י י הורביץ
אני זוכר פירוש של היועץ המשפטי לממשלה לגבי תכניות בנין עיר. כשנאמר שיש
סמכות לאשר, אז אומרים
טוב, אני אאשר את זה בתנאי שזה יוגש לי עם הסעיפים

האלה והאלה; אם אינך רוצה - אינני מאשר את הכל.
ש' גוברמן
זה מעשה של יום יום בוועדות הכנסת, כאשר באים לאשר תקנות.
שי גרינבוים
אינני יודע מה חמור יותר, לא לאשר בכלל או למנוע ממבקר לבדוק נושא

שמבחינה מקצועית הוא באמת צריך לבדוק אותו.
י י הורביץ
האם זה מרע את המצב הקיים היום?
ש' גרינבוים
לדעתי כן-.

י' פויכטוונגר;

אני חושב שהצעת החוק הזאת מנסה לחבוק את כל המי גזרים במשק. נשמעה כאן

דעתם של מנכ"לים שהיו פה, שלפיה הביקורת הפנימית הייבת להיות פנימית, עם

אפשרות של הטיית הביקורת על-ידי הממונה לנושאים שנראים השובים להנהלה. אחרת

הוא יחדל לחיות מבקר פנימי ויהיה מבקר חיצוני.

עם זאת, נדמה לי שאפשר לפתור את הבעיה במידה מסויימת על-ידי כך שבסעיף

6(ב) לא ייאמר "רשאים להטיל על המבקר הפנימי", אלא "רשאים לבקש מאת המבקר

הפנימי לבצע משימות מטויימות של ביקורת פנימית...". ואז זה יענה על הטיעון של

מר בלטמן, שאומר שייתכן שיטילו על המבקר משימות שישבשו לו לחלוטין את תכנית

העבודה.

היו"ר ד' ליבאי;

כשלעצמי אינני רואה את הבעייתיות כל כך בסעיף 6(ב} אלא בסיפה של 6(א),

כפי שנאמר קודם כל-ידי מר גרינבוים. לגבי 6(ב}, מה יעשה הממונה אם המבקר

הפנימי יסרב לו? הוא יגייס לו מבקר מן החוץ ויגיד לו לבדוק את הנושא. לכן אני

מעדיף, אם כבר הנהלת הגוף חושבת שיש מקום לביקורת, מוטב שהיא תטיל את זה על

המבקר הפנימי. אבל לגבי 6(א) השאלה נראית לי רצינית מאד, באיזו מידה להשאיר את

תכנית העבודה של המבקר כתכנית שהמנהל יכול לאשר אותה או לא, ובאיזו מידה לכתוב

במפורש שהוא יכול להכניס בה שינויים. יכול להיות שהוא צריך לאשר אותה, אבל הוא

לא יכול לקצץ חלקים ניכרים ממנה וכיוצא באלה. לכן הנוסח "והממונה רשאי לאשר

אותה" יותר טוב מאשר הנוסח "יאשר אותה בשינויים הנראים לו". זה כאילו מזמין

שהוא יעשה את השינויים וימחק ממנה את מה שלא נראה לו. אולי מוטב לכתוב

"והממונה רשאי לאשר אותה".
י' בלטמן
זה עוד יותר חלש.
יי הורביץ
השאלה היא מהותית, מי קובע.

א' דמביץ;

סעיף 6(א) כפי שהוא נותן סמכות לממונה להכניס שינויים, אם רצונו בכך, כבר

בהתחלה. אם חושבים שאין לתת סמכות לממונה לסרב לאשר, אז אולי לא נדבר על

אישור. המבקר הפנימי יודיע לממונה מה הוא יעשה, ואז אין לממונה שום תפקיד של

אישור, שום שיקול דעת, ואז אנחנו יודעים בדיוק איפה אנחנו עומדים. אם רוצים

שהוא יאשר, צריך לתת לו גם את האפשרות לא לאשר או לאשר בשינויים. הבעיה היא

עקרונית, צריך לטפל בה בצורה ברורה וחדה. נגיד מה אנחנו רוצים.

ני שילה;

יש סעיף אחד שאינני בטוח איך הוא נגמר. אני מבין שכל הנושא של סעיף 15,

לגבי חברות, נשאר תלוי ועומד לאור כל ההערות, וצריך להחליט מה עושים אתו. אבל

אני רוצה לשאול לגבי מבקר פנימי בחברה ציבורית. ביקשנו שהוא לא יהיה חייב



להיות עובד החברה, אלא שהוא יוכל להיות גם גוף חיצוני שיעשה את הביקורת

הפנימית בהברה ציבורית, בלי שיצטרכו לפנות לוועדה או כדומה. אם סעיף 15 יתקבל
כמו שהוא, יש פה אי-בהירות, כי כתוב בו
ימנה מבקר פנימי, ולא ברור אם הוא

צריך להיות עובד ההברה או לא.
היו"ר ד' ליבאי
ההערה הזאת רשומה לפני ואנחנו נצטרך לדון בה. זו אהת השאלות הפתוהות.

ני מזרהי;

לענין סעיף 6, אנחנו צריכים לראות את הדברים בפרופורציה הנכונה. המבקר

הפנימי הוא זרוע של ההנהלה. כך מוגדר תפקידו של המבקר הפנימי בכל מקום. כזרוע

של ההנהלה הוא משרית את ההנהלה וצריך לתאם את עבודתו עם ההנהלה. הוא איננו יכול

לעקוף אותה והוא איננו יכול לשמור לעצמו עצמאות מוהלטת, כפי שיש למשל למבקר

המדינה ביחס לרשות המבצעת. להעמיד את המנכ"ל במצב שהוא חייב לאשר אבל הוא אינו

רשאי לשנות - זה הופך אותו לחותמת גומי, וזה שלא יאה למנכ"ל. לכן עלינו לתת לו

את הסמכות לאשר, כי המנכ"ל אחראי לכל מה שנעשה בחברה, לרבות עבודתו של המבקר

הפנימי. אם המנהל מונע מהמבקר הפנימי לערוך ביקורת בתהום כלשהו, או כדומה, יש

למבקר הפנימי אפשרות, על פי החוק, לדווח גם לסמכות נוספת. אם מדובר במשרד

ממשלתי, הוא יכול לדווח לשר; אם מדובר על חברה ממשלתית - ליושב-ראש

הדירקטוריון. הוא תמיד יכול לבוא ליו"ר הדירקטוריון ולומר לו: היתה לי תכנית

כזאת וכזאת, והמנכ"ל צימצם אותה או מנע ממני לבצע סעיף זה או אחר בה. בכך הוא

יבוא על סיפוקו המקצועי.
עי ברלינסקי
אני רוצה לחזק משהו בדבריו של מר גרינבוים. עלול להיות מצב שמבקר, בדרך

זו או אחרת, יודע דברים שהם בתחום האחריות הישירה של המנכ"ל, ויש לו בעיה

לקבוע את זה בתכנית העבודה שלו, מפני שהמנכ"ל מסרב להתיר לו לבדוק את הדברים.

זו דילמה מקצועית קשה מאד. אני מעריך שזאת אהת הסיבות שמר גרינבוים העלה את

הסוגיה, גם אם לא אמר זאת במפורש. אני חושב שבכל זאת צריך לתת את הדעת גם

לענין הזה. ואם יש בזה קושי, אולי גם לאפשר למבקר בדיקה לפי תפיסתו, גם אם

במקרים מסויימים הממונה מסרב.
יי הורביץ
אם כך, הוא איננו זרוע של ההנהלה.
עי ברלינסקי
הוא כן זרוע של ההנהלה. אבל מה קורה בשלב הבא, אם חוסמים בפניו את

האפשרות לבדוק משהו?
היו"ר ד' ליבאי
הבעיה היא בעיה. בשלב ראשון של החקיקה הייתי נעצר כאן. אחרת צריך להרחיב

את סמכויות הדיווח של מבקר פנימי ההוצה, לפי סעיף 10. אינני אומר שהבעיה לא

קיימת, אבל לא הזייתי קופץ ישר לקומה הרביעית או החמישית, אלא הולך בדרך

הגיונית מסויימת, ונמנע כרגע מלהסמיך את המבקר הפנימי להתחיל לחקור את המנכי'ל

והשר. אם זה עולה ומתעורר דרך אגב, ואם יש יסוד לעבירה פלילית, הוא יכול ללכת

למבקרת המדינה. אם הוא רואה ספק עבירה פלילית, ואם הוא רוצה בכך, הוא הולך

למבקרת המדינה. יעו עבירות משמעתיות; יש עבירה פלילית שנקראת מעילה באמון. הוא

תמיד יכול להגיד שנגה שקורה זו מעילה באמון, וללכת למבקר המדינה. אם הוא ישאל
אותי מה לעשות, אגיד לו
יש מעילה באמון, לך ודווח למבקר המדיני!; תשאיר את

השר ואת המנכ"ל לבדיקה של גורם חיצוני. הוא צריך להמשיך להיות בתוך הגוף הזה,

ואינני חושב שהוא יכול להתמודד עם ביקורת גלויה בתוך המשרד נגד המנכ"ל ונגד

השר. זו לא הכוונה. הוא לא חושף שחיתויות של השר והמנכ"ל. אינני אומר שהוא

צריך להעלים עין או שאסור לו לדווח. אדרבה. לכן אמרתי בנוסחה כללית: מעילה

באמון - עבירה פלילית. אי-קיום חובות - עבירה פלילית. יש מספיק עבירות פליליות
רחבות שהוא יכול להגיד
זו לכאורה עבירה פלילית, ולבקש ראיון עם מבקרת המדינה.

ואיש אינו צריך לדעת. מבקרת המדינה בוודאי לא מדברת ולא מוסרת מי בא אליה.
י י הורביץ
לגבי חובת הדיווח למבקר המדינה על עבירות פליליות, האם הוועדה נתנה על כך

את דעתה, האם זה יחול על האוניברסיטאות ועל חברות ציבוריות וכדומה?
היו"ר ד' ליבאי
אנחנו עוד נשקול את זה. איזה מהסעיפים להחיל או לא, נדון על כך קודם

בינינו, אחר כך נביא הצעה.
ר' ריבלין
סעיף 6(א) מדבר על חובתו של המבקר הפנימי להגיש תכנית עבודה לאישורו של

הממונה. את התכנית הוא מכין לפי סעיף 4, המפרט את הנושאים שהוא צריך לבדוק

ולבקר. השאלה היא בכל זאת בידי מיד הסמכות. כי למעשה בסעיף 6(א) אנחנו מורים

לממונה לאשר את התכנית. הממונה חייב לאשר את התכנית, בשינויים הנראים לו,

כלומר יש לו שיקול דעת להכניס שינויים. פה יש לנו בעיה גדולה, מפני ששינוי

יכול להפוך את הדבר על פיו.
היו"ר ד' ליבאי
הוא חייב לאשר משהו, אחרת אין תכנית עבודה.
ר' ריבלין
הוא יכול להגיד למבקר
אני לוקח את התכנית שלך, את המסגרת שקבעת, ומשנה

אותה. והוא משנה את כל הסעיפים בתכנית. ואז הוא מאשר את התכנית, בשינויים

שהכניס. כלומר מהתכנית המקורית של המבקר לא נשאר ולא כלום, כלומר למעשה יש פה

לממונה זכות וטו, יש לו אפשרות לשנות את התכנית של המבקר לחלוטין. נכון שהמבקר

הפנימי פועל בהתאם לאמור בסעיף 4, אבל למעשה אומרים בצורה המפורשת ביותר

שהממונה הוא מקור הסמכות, גם לפי הקונספציה.
א' דמביץ
נדמה לי שבחוקה של האוניברסיטה העברית ושל אוניברסיטת תל-אביב, וגם

בתקנון של קופת-חולים, כל הענין של האישור של הממונה איננו קיים. המבקר הוא

שקובע והוא שעושה, ואין מי שצריך לאשר לו את מה שיעשה. בגלל הסעיף הזה ובגלל

סעיפים דומים לזה באים לכאן המבקרים של המוסדות האלה ומבקשים לא לצמצם את

סמכויותיהם.
ר' ריבלין
שם נתנו לביקורת מעמד מיוחד במינו. השאלה אם אנחנו רוצים לעשות זאת בחוק

החזה.



היו"ר ד' ליבאי;

הם נמצאים במעמד מיוחד, למעשה כמו של מבקר חיצוני. לכן- הם העלו את

הבעייתיות של המוסדות שלהם. אבל אנחנו רואים לנגד עינינו את משהדי הממשלה, את

התאגידים השונים, ויש לנו קושי עם זה שמבקר פנימי יתחיל להטט במשרד ככל העולה

על רוחו, בכל נושא שנראה לו, ללא כל פיקוח והשגחה של הנהלת המשרד.

מי ליאור;

בעיריה המבקר הפנימי קובע לעצמו את תכנית העבודה. ראש העיריה, ועדת

הביקורת וגורמים אחרים רשאים לבקש להוסיף דברים, אבל לא לגרוע.

י ' הורביץ;

זו תפיסה אחרת, כי בחלוקת הסמכויות בין מועצה לבין ראש עיריה, באו מבקרי

העיריות כאמצעי של בלם ואיזונים. זה לא קיים במשרדי הממשלה.
ר' ריבלין
אולי צריך לשקול אם לא לפתח את זה ולעשות אותם ידה הארוכה של ביקורת

המדינה בכל מקום ומקום.

אי דמביץ;

בעוד כמה שנים.

ש' גוברמן;

ברגע שהשינויים שהמנכ"ל או הממונה יכניס לתכנית העבודה של המבקר הפנימי

יהיו כל כך גדולים, כפי שחבר-הכנסת ריבלין אמר, אחד משני האנשים האלה יהיה

חייב לפנות את מקומו, או המבקר או הממונה. לא יעלה על הדעת שגוף יפעל בצורה

סבירה, אם יש פער כזה בין המבקר לבין הממונה.

ר' ריבלין;

אני רוצה לתת דוגמה. נניח שבמוסד מסויים יש מבקר שכפוף למנהל שכל הזמן

מכתיב לו מה לעשות ואיפה לבקר. והנה בא החוק ומקנה לו הגנות שונות, משחרר אותו

מכל מיני הגבלות שהיו לו בעבר, והוא מרגיש שהוא יכול לעשות דברים שונים שלא

יכול היה לעשות בעבר. הדבר יוצר מתח בין השנים, אבל המבקר אינו מאמין שהממונה

יכול לפטר אותו.

לפי דעתי זה חוק טוב כשאנחנו מדברים על משרדי הממשלה. אבל אנחנו רוצים

שזה יהיה חוק רחב מאד, שיחול על מוסדות וגופים שונים, ויש מקרים שבהם זה לא כל

כך מתאים. יש לנו התלבטות בענין הזה, נדון על כך בישיבה פנימית של הוועדה. אבל

סעיף 6(א} בניסוחו הנוכחי מעורר בעיה, מי מקור הסמכות. צריך להיות ברור

שהממונה הוא מקור הסמכות. אבל אולי צריך למצוא לסעיף נוסח אחר.

י' שטראוס;

חבר-הכנסת ריבלין צודק, רוצים באמצעות החוק הזה להכניס סדרי ניהול חדשים

לגבי עבודת המבקר. ומה אם הוא לא מוצלח ולא מוכשר? איננו יכולים באמצעות חקיקה

להנהיג סדרי ניהול, לא של מחלקת הביקורת הפנימית ולא של המשרד.



ר' ריבלין;

הבעיות הן רק בתקופת הביניים.

י' שטראוס;

באמצעות חוק אי אפשר לפתור כל מיני בעיות של ניהול, של ביצוע או של

תיפקוד. זו אשליה. חוק אינו יכול לפתור אף איות מהבעיות האלה.

אני רוצה להזכיר שני נושאים: האחד, שבתאגידים מסחריים, בוודאי בתאגידים

שהיקף כוח האדם שלהם אינו גדול, לא יהיה צורך באדם במשרה מלאה או אפילו חלקית.

כי אם מדובר על 50 או 100 שעות עבודת ביקורת פנימית בשנה, לא יעלה על הדעת

שצריך לקחת לזה אדם במשרה מלאה, אפילו לא חלקית. אם אומרים לו שהוא יבוא לשעה

בשבוע, או לחמש שעות בשבוע, אינני יודע מה ההבדל אם הוא שכיר או עצמאי. חוזה

העבודה שלו איננו הדבר הקובע.

הדבר השני שעוררתי בישיבה הקודמת הוא הנושא של פתיחת הניירות של המבקר

הפנימי למבקר חיצוני. אמרו לי שזה כאילו מובן מאליו. ביקשתי לבדוק את זה. כי

כמו שזה כתוב זה לא נראה לי מובן מאליו. כי מצד אחד כתוב שכל מה שבא לידיעת

המבקר הפנימי הוא סודי. מצד שני כתוב שהוא ידווח לגורמים אלה ואלה. אם אני

מדבר על חברה מסחרית, יש מצב ביניים שבו המבקר החיצוני, שהוא הזרוע של בעלי

המניות, הוא צריך לבקר את הדירקטוריון ואת ההנהלה ולדווח לבעלי חמניות, ולא

ייתכן שלא תהיה לו גישה למסמכים שנמצאים בחברה. הרי תפקידו לבקר. היקף הביקורת

שלו מושפע מהיקף הביקורת הפנימית. הוא לא צריך להיות מעורב באף אחת מהשאלות מי

יהיה המבקר הפנימי, איך הוא יעבוד, מה הוא יעשה. אבל אם המבקר הפנימי מצא שיש

אי-סדרים במחלקה כלשהי, לא יעלה על הדעת שהמבקר החיצוני לא ידע מזה. הוא .זה

שצריך לדווח לבעלי המניות, הוא צריך להגיד להם אם הדו"ח הכספי נותן תמונה

נכונה וכן הלאה.

לכן חובה שיהיה סעיף ברור וחד-משמעי, שכל נייר של המבקר הפנימי צריך

להיות פתוח לעיונו של המבקר החיצוני.
היו"ר ד' ליבאי
אני מבקש שלשכת רואי חשבון תגיש לנו בימים הקרובים טיוטת הצעת בענין זה.

גב' דינה פדואל, בבקשה.
די פדואל
אני מתייחסת לסעיף 17, שהוא הצעה לתיקון חוק הפיקוה על עסקי ביטוח.

בישיבה קודמת הבעתי את ההסכמה העקרונית של הענף לתיקון זה בחוק הפיקוח על עסקי

ביטוח, אבל הדגשתי שלא ייתכן ליצור מצב ששר שאיננו ממונה על חוק הפיקוח על

עסקי ביטוח יוכל לקבוע תקנות מסויימות. היום אני מבינה שאתם מתלבטים כיצד

לעשות את זה.

היו"ר ד' ליבאי;

לא, התיקון הזה אינו מעסיק אותנו. כי אם נלך בדרך זו, ברגע שיש תיקון של

חוק אחר, הסמכות שיש לשר לפי חוק זה אינה חלה על חיקוקים אחרים. זה בשום אופן

לא מסמיך את השר להוציא תקנות לפי חוק הפיקוה על עסקי ביטוח או חוק אחר.

די פדואל;

זאת אומרת שזה מנותק לחלוטין?



היו"ר ד' ליבאי;

זה מנותק, וזה מבטיח שהשר לא יוכל להתקין תקנות לגבי גופים אחרים שהסמכות

לגביהם ניתנת בחיקוקים אחרים.

די פדואל;

ומה ביחס למבחנים שנקבעו בחוק חזה, כיצד הם ישפיעו על ענף הביטוח? הרי

בהצעת החוק נקבעו מבחנים, כלליים מאד. דומני שצריך לומר בצורה חד-משמעית: השר

הממונה על חוק הפיקוח על עסקי ביטוח הוא שיכול להתקין תקנות או לקבוע מבחנים

נוספים. יש כאן מבחנים כלליים מאד, אבל לא ייתכן שאפשר יהיה לטעון שהמבחנים

הכלליים לגבי מבקר פנימי, המופיעים בחוק זח, יחולו מעתה גם בענף הביטוח. את

השעטנז הזה יש למנוע.

היו"ר ד' ליבאי;

אני מודה לך על ההערה.

י י שטראוס;

ההערה הזאת נכונה כמובן גם לגבי פקודת הבנקאות.

עי שביט;

אני רוצה הערה קצרה לגבי דבריו של רואה החשבון מר שטראוס. הדברים האלה

כמובן פועלים גם בכיוון ההפוך. ובהחלט מבקר פנימי או מבקר בסטטוס שלנו יכול

למצוא את עצמו נדרש לסוגיה שמר שטראוס העלה, בכיוון ההפוך.

י י שטראוס;

לא, מהטעם הפשוט שהמבקר הפנימי הוא אחד הגופים המבוקרים על-ידי המבקר

החיצוני, ואילו חמבקר ההיצוני הוא מחוץ לחברה והוא איננו מבוקר על-ידי המבקר

הפנימי. כל מה שנמצא בחברה מבוקר על-ידי המבקר החיצוני, מיושב-ראש

הדירקטוריון, דרך המנכ"ל, עבור למבקר הפנימי, ואילו המבקר הפנימי איננו מבקר

את מה שנעשה מחוץ לחברה.

הי וייר די ליבאי;

בשלב זה אנחנו נכנס את הוועדה לדיון וליבון של הדברים השונים שעלו. זה

ייעשה במסגרת של חברי הוועדה והיועצים המשפטיים. אזמין לדיון גם את נציג

המבקרים הפנימיים.

אני מודה לכולכם. הישיבה נעולה.

(הישיבה נסתיימה בשעה 15.45).

קוד המקור של הנתונים