ישיבת ועדה של הכנסת ה-12 מתאריך 18/02/1991

הצעת חוק הביקורת הפנימית הכנה לקריאה שניה ולקריאה שלישית המשך הדיון

פרוטוקול

 
פרוטוקול מס' 208



נוסח לא מתוקן



מישיבת הוועדה לעניני ביקורת המדינה

יום שבי-. די באדר התשנ"א. 18.2.1991. שעה 12.30
נכחו
חברי הוועדה-. ד. ליבאי - היו"ר

מ. גור

ר. ריבלין
מוזמנים
י. הורביץ - מנכ"ל משרד מבקר המדינה

א. יונס - החשב הכללי

גב' ד. ליפשיץ - האוצר

ש. גוברמן - משרד המשפטים

ע. ברלינסקי - המפקח הכללי, משרד הכלכלה

והתכנון

גב' מ. קוק, יועצת משפטית, משרד הכלכלה

והתכנון

א. אדן - מבקר משרד המשטרה

א. פז - מבקר משרד הבריאות

מ. הרצברג - יועץ משפטי, בנק ישראל

א. פרשר - החשב הכללי, האוצר

דייר ב. גייסט - משרד מבקר המדינה

ש. גלובטר - משרד מבקר המדינה

ז. אבלס - בנק ישראל

ל. מנחם - עירית תל-אביב

י. הירש - לשכת המבקרים הפנימיים

נ. מזרחי - לשכת המבקרים הפנימיים

ש. גרינבוים - משרד החינוך והתרבות

א. ורדי - חברה לשירותי ביקורת

ה. כהן - חברה לשירותי ביקורת

א. הולצמן - רואה-חשבון

ש. רוזנבלום - רואה-חשבון
היועץ המשפטי של הוועדה
א. דמביץ
מזכיר הוועדה
ב. פרידנר
קצרנית
ח. אלטמן
סדר-היום
הצעת חוק הביקורת הפנימית

הכנה לקריאה שניה ולקריאה שלישית

המשך הדיון.



הצעת חוק הביקורת הפנימית

הכנה לקריאה שניה ולקריאה שלישית

המשך הדיון
היו"ר ד. ליבאי
אני מתכבד לפתוח את ישיבת הוועדה לענייני ביקורת

המדינה של הכנסת.

זאת ישיבה שלישית שאנחנו מקיימים בקשר חוק

הביקורת הפנימית, התש"ו-1990. מאז הדיון האחרון קיבלתי מספר פניית,

הלק מהן הגיע עד יום רביעי שעבר ובו הספקתי לעיין, וחלק מהן מצאתי על

שולחני רק הבוקר. מכל מקום בין הפכיות שקיבלתי היתה פניה של רואי-

חשבון רוזלבנלום והולצמן שמעלים בתזכיר שהם הכינו את השאלה האם משרדים

פרטיים של רואי-חשבון יכולים להתמנות כמבקרים פנימיים? זאת שאלה בעלת

חשיבות מיוחדת והיא מתקשרת עם השאלה האם הצעת החוק שלנו תחול לא רק על

משרדי ממשלה וגופים מבוקרים קלסיים אלא גם על חברות שפועלות בתחום

העסקים? נדון בשאלה הזאת היום ונשמע בקשר אליה תגובות.

שאלה נוספת שהועלתה בפני היתה האם מבקר פנימי

יכול להיות תאגיד? להבדיל מאדם פרטי.

השאלה מיהו מבקר פנימי היא שאלה שחוזרת ועולה,

יש לה השלכה לגבי היקף תכולת החוק, וממילא יש לה גם השלכה על מה שיהיה

כתוב בתוך החוק.

לאותה מסגרת פרובלמטית שעליה אנחנו מדברים שייך

גם הנושא של החלת חוק הביקורת הפנימית על הבנקים. ביקשתי וגם קיבלתי

מהמפקח על הבנקים חוות-דעת שמצאתי רק הבוקר על שולחני לכן לא הספקתי

להתעמק בה. חיכיתי לחומר הזה כיוון שהוא חשוב בעיני מאד.

קיבלתי גם פניה ממבקרת עירית באר-שבע שמעירה

מספר הערות לגבי הצעת החוק כפי שהממשלה פרסמה. גם את הפניה הזאת

קיבלתי רק הבוקר כך שלא הספקתי לעיין בו,

נתחיל את הדיון מהשאלות הבסיסיות שאני יודע

שלכאורה הן מעכבות אותנו, אבל הן תעזורנה לנו להבהיר את הנושאים

המרכזיים. מכאן עד סיום החוק הדרך יכולה להיות קצרה. הקושי הוא

להחליט לאיזה כיוון ללכת. ברגע שנחליט, - הניסוח יהווה רק שאלה

מישנית.

רשות הדיבור לרואי-חשבון רוזנבלום הולצמן.
ש. רוזנבלום
אני רואה-חשבון שמואל רוזנבלום, שותף במשרד

רואי-חשבון רוזנבלום-הולצמן, כהקדמה לדברי

ברצוני לציין כי פנינו ליושב-ראש הוועדה לענייני ביקורת המדינה של

הכנסת ולהפתעתנו הבנו שיהיה לנו קל מאד להגיע לכאן כדי להשתתף בישיבה

הזאת. בשבילנו זאת היתה הפתעה נעימה וחיובית, ואנחנו מודים ליושב-ראש

הוועדה על-כך.

המשרד שלנו מתעסק, בחלק מהפרקטיקה שלו, בביקורת

פנימית, כאשר לשכת רואי-החשבון בישראל אסרה על המבקר החיצוני להיות גם

המבקר הפנימי. זה תקן של לשכת רואי-חשבון כך שברור שבכל אותם תאגידים

שאנחנו משמשים בהם כמבקרים פנימיים יש רואי-חשבון חיצוניים אחרים

שתפקידם, להבדיל מהביקורת הפנימית, לאשר את הדו"חות הכספיים, את

המאזנים, לבוא במשא-ומתן עם גופי המס השונים, רשויות המס, וכו'.



במסגרת התפקיד שאנחנו מבצעים ובמסגרת ההתעניינות

שלנו אנחנו מתעסקים בנושא הזה עוד בטרם הוא הפך להיות פופולרי, זה 7

שנים, ונתקלנו בפל מיני דעות או בסל מיני הרהורים לאמור שמבקר פנימי,

ואני רוצה לדבר ספציפית על הנושא שמעיק עלינו, חייב להיות בעל טופס

106. למי שלא ברור מהו טופס 106 אני אדגיש שהמבקר הפנימי חייב להיות

כזה שהמעביד ישלם בשבילו את הביטוח הלאומי, והוא צריך להופיע בלוקש - -
ע. ברלינסקי
הוא צריך להיות שכיר של המעסיק.
ש. רוזנבלום
אם הוא לא שכיר של המעסיק, היא תלוי במעסיק.

זאת אומרת שהשכיר שיושב בתוך הגוף לא תלוי בגוף

המבוקר, ואילו העצמאי, הפרי-לאנסר, שמגיש שירותים קבועים לתאגיד, הוא

לא מגיש אותם על בסיס מזדמן אלא על בסיס קבוע, מקבל היקף מישרה של 200

או של 150 שעות, והוא תלוי בגוף המבוקר.

הביקורת הפנימית כפי שהיא מצטיירת אצלנו היא

ביקורת פנימית שמורכבת מעבודה שיכולה להיות עבודה שחורה ביותר, קרי:

איסוף דוקומנטים, עיון במסמכים מתיש ביותר, ברמה הנמוכה ביותר של

הביקורת, זאת יכולה להיות ביקורת באותו תאגיד, ביקורת ענ"א או ביקורת

הנדסת יצור, או ביקורת לוגית של ביקורות ושל חיובים או ביקורת שקשורה

בחשבונאות מסובכת, כך שנראה לנו שניתן על-פי התיאוריה הזאת לפספס את

הפואנטה, ובכוונה אני מדבר במונחים קצת בוטים, כדי לחדד את העניין.

אם מדובר על אדם שנותן 150 שעות עבודה בתאגיד,

במה רוצים שהוא יתעסק? נניח שמדובר על אדם מוכשר ביותר, בעל .M.a

במינהל עסקים, יש לו תואר רואה-חשבון וגם השכלה משפטית למרות שהוא לא

עורך-דין, האם מצפים ממנו, במסגרת אותן 150 שעות, שהוא גם יבדוק

מסמכים? הוא לא יעשה זאת בפועל.

אנחנו לא באים לקבוע מסמרות. אנחנו לא טוענים

שצורת הפרי-לאנסר היא הצורה העדיפה אלא אנחנו טוענים שקביעת מסמרות או
לומר, לדוגמה
שכיר, זה הפתרון - זאת לא הדרך.

אנחנו מתייחסים לחוק הסוחף והמקיף רככאלה אני

מבקש לומר לכם מהנסיון שלנו שיש תאגידים וגרפיים שבהם, בפועל, בעלי

המניות פעילים בתוך החברה. ניקח, לדוגמה, חברה ציבורית מסויימת שבעל

מניות של 50% הוא מנכ"ל באותה חברה, אני שואל אתכם: מי יטיב לעמוד

מולו, עם כל השיניים שניתן לו? מבקר שכיר? מבקר עצמאי?

אני טוען שאי-אפשר לקבוע מסמרות. אני, בניגוד
לחברי השכירים, אייני אומר
רק שכיר, או רק עצמאי, אלא אומר שצריך לתת

לראש העסקי של החברה המבוקרת, לוועדת הביקורת, ואגב בהצעת החוק רעדת

הביקורת כמעט נעלמה כליל. צריך לתת לוועדת הביקורת אפשרות לקבוע

מסמרות.

אנחנו יושבים בתאגיד מסריים שעלה לפני 3 שנים

לכותרות ובעקבות הדברים האלה יושב-ראש ועדת הביקורת, יצחק ברמן, מי

שהיה שר לשעבר, החליט לקחת גרף מקצרעי, למנות ארתו כרואה-חשבון, כמבקר

פנימי לאותו תאגיד, כאשר האחריות היא אחריות אישית, ושמישהו לא יחשרב

שהאחריות איננה אחריות אישית. האחריות היא אחריות אישית. גם לשכת

המבקרים הפנימיים מבקשת שהאחריות תהיה אחריות אישית, אבל - - -

היו"ר ד. ליבאי; ראית את הצעת חרק הביקורת הפנימית של הממשלה?
ש. רוזנבלום
כן.
היו"ר ד. ליבאי
האם יש בה סעיף שמונע מיכול מבקר פנימי בנוסח

שאתה מציע?
ש. רוזנבלום
לא. יש ניצנים לתחום של הפניות, ואם היושב-ראש

ירשה לי לצטט אותו הרי שהוא אמר שהוא אדם פתוח.

אנחנו חושבים שזה יהווה פיספוס של הנושא משום שאם אני, לדוגמה, יושב

בגוף שנוצרת בו פתאום בעיית ענ"א, לו הייתי שכיר במישרה מלאה באותו גוף

- לא הייתי מסוגל לבצע את העבודה.
היו"ר ד. ליבאי
הזמנתי אותך לכאן, וכפי שבעצמך ציינת אמרתי שאני

פתוח, כדי לשמוע ולהשתכנע, ונמנעתי מלקבוע עמדה

סופית בנושא שהועלה בפני. אני לא רוצה לחסום את דרכך לכאך ולא לשים

מכשול בפני הרעיון. הנושא עלה לדיון, יושבים כאן נציגי לשכת המבקרים

הפנימיים, ואני אעביר את הכדור אליהם. נשמע בהמשך הדיון מה עמדתם.

רואי-החשבון רוזנבלום-הולצמן טוענים כי הם חברים

בלשכת המבקרים הפנימיים, יש להם השכלה של רואי-חשבון, והם שואלים

האם יש כוונה למנוע ממהם להיות מבקרים פנימיים בגלל שהם שכירים של אותו

גוף שהם אמורים לבקר אותו?
ש. רוזנבלום
הטענה שלנו, בעקבות אותה צורת העסקה, היא זאת

שמדובר על סמנטיקה. אנחנו אומרים שחסר בהצעת

החוק שיקול-הדעת של ועדת הביקורת - - -
היו"ר ד. ליבאי
לא ראית את הנוסח שלנו אלא רק את הצעת החוק

הממשלתית. בנוסח שלי יש סעיף 11 המדבר על תיקון

הליקויים, ועוד מעט נבדוק האם הוא עונה או לא עונה על הבעיה שאתה

מתכוון להעלות בפנינו? מכל מקום זה נושא נפרד.
ש. רוזנבלום
הוא מתקשר בסופו-של-דבר לאותה טענה שלנו.

אני תוקף את הבעיה לא רק מבחינת צורת ההעסקה.

ראינו קונצרנים גדולים שביקשו מאתנו לבצע עבודת ביקורת פנים רב-שנתית,

על-פני תכנית עבודה של איקס שעות לחודש וכוי, ואנחנו באנו לחברי מועצת

המנהלים ואמרנו להם שביצענו סקירה, הקונצרן אדיר, אין צורך בביקורת

פנימית; חבל על הכסף. המיבדק הפנימי הטבעי באותו גוף הוא מיבדק פנימי

אדיר.

עומדים להכתיב בהצעת החוק צורת העסקה, ואת
השאלה
האם חייב להיות מבקר פנימי? בין שכיר ובין עצמאי? אני מבין

כי אני גולש קצת מהעניין המרכזי אבל אני רוצה להדגיש שאנחנו מתעסקים

באותו שטח-אש שאנחנו טוענים לגביו שיכולה להיות חברה בעלת היקף של

מיליונים, ועדיף שיהיה לה מבקר שכיר, בילד-אין, שיעבוד כל היום וכל

הלילה באותה חברה. יכול להיות תאגיד שעדיף בשבילו מבקר חיצוני, ויכולה

להיות חברה שלא צריכה בכלל ביקורת.
הי ו"ר ד. ליבאי
התפישה שלך פשוטה מאד והיא אומרת שגוף יכול

להעסיק עורך-דין שכיר, או לתת את העבודה לגוף

חיצוני. בקשר דבריך אלה ברצוני לציין כי בתקופה מסויימת חברת עמידר

החזיקה יועץ משפטי פנימי, ובתקופה מסויימת היא החליטה להעסיק משרד

חיצוני. הדברים האלה חופשיים לשיקול-הדעת של התאגיד, למרות שהוא

תאגיד ממשלתי.

אני מבין מה שאתה אומר, ומבקש להבין האם מבחינת

נקודת-המבט של הנציגים האחרים שיושבים אתנו בדיון יש איזשהו קושי לגבי

דבריך? האם הקונספציה הזאת מקובלת עליהם או לא?



כאשר אתה עובד עבור תאגיד או עבור חברה, אתה

יכול לעבוד כמבקר פנימי. להבדיל ממבקרת המדינה, את המבקד הפנימי לא

מחייב שהוא יעבוד דווקא בתנאי שכיר. אבל אם נרשה לאדם שהוא לא עובד

פנימי להיות מבקר פנימי, תתעוררנה בעיות נוספות.

רשות הדיבור למר נסים מזרחי.
נ. מזרחי
לשבת המבקרים הכינה גילוי-דעת בנושא הזה לפני

כשנה או שנתיים ולו היינו יודעים שהעניין הזה

יעלה על סדר-יומה של הוועדה היינו מביאים אותו אתנו. נביא את גילוי-

הדעת אתנו לישיבה הבאה.
היו"ר ד. ליבאי
מה עמדתכם?
נ. מזרחי
סטנדרטים מקצועיים שעל-פיחם עובד המבקר הפנימי,

שהוצאו על-ידי לשכת המבקרים הפנימיים, והם

נשענים על סטנדרטים של לשכת המבקרים הבינלאומית, קובעים בין היתר

שהמבקר הפנימי חייב להכין תכנית ביקורת לארגון שבתוכו הוא עובד. להכנת

תכנית הביקררת הזאת יש מספר רכיבים ואני אזכיר מתוכם שניים או שלושה;

1. הוא חייב לסגור את כל מוקדי החשיפה לסיכונים קיימים בארגון ועל-

פיהם או על-פי המשקל שהוא יכול לייחס לסיכונים שאליהם חשופה פעילות זאת

או אחרת של הארגון, על-פי המשקל שהוא נותן, באופן שרירותי אר

סובייקטיבי, הוא מכין ומגיש את תכנית הביקורת. כדי להכין תכנית כזאת

אדם צריך להיות איש של הארגון, החי יום יום בתוך הארגון, מכיר את כל

פעולות הארגון, מכיר את כל השלוחות השונות שלו, מכיר את הלחצים

המופעלים עלי הארגון, ואז יש לו אפשרות להכין תכנית כזאת. הכנת תכנית

הביקורת הזאת היא למעשה אבן-היסוד בעבודחו של המבקר הפנימי. פעם אחת

הוא הכין את התכנית - ככל שהיא בנויה רכיבים רכיבים, הוא יכול, בין

שהוא מבצע אותם בעצמו ובין שהוא מזמין את ביצוע המטלה הזאת או האחרת

ממומחים שונים בין שהם עובדים אצלו ובין שהוא שוכר את שירותיהם מבחוץ.

אבל הבעיה העיקרית נעוצה בהכנתה של תכנית הביקורת.

אין לשחרר את המבקר הפנימי מאחריותו לטיבה של של

תכנית הביקורת גם כאשר הממונה עליו אומר לו שהוא מבקש סעיפים מסויימים

להסיר מהתכניות כי הם לא נראים לו, ובמקומם הוא מבקש להוסיף משהו אחר.

גם אם המבקר הפנימי מקבל את הבקשה או את הדרישה הזאת מן הממונים עליו

אין הוא משוחרר מאחריותו לטיבה של תכנית הביקורת משום שהמיכלול הכולל

של הנושאים שמופיעים בה היא חלק מאחריותו. אם דורשים ממנו לבצע רכיב

זה אר אחר שלא נראה לו, יש לו בעיה של דילמה, ולא פעם היא צריכה,

לדעתנו, להסתיים בכך שהוא מניח את המפתחות על השולחן ופורש.

מכאן אני עובר לקונסטלציה, כפי שניסיתי להציג

אותה, כאשר מדובר על מבקר חיצוני. אני אציג בפניכם עתה תמונה מסויימת

שלא צריכה להיות בדיוק התמונה שהוצגה בפניכם קודם. ארגון בא אל מבקר

חיצוני, קבלן ביקורת או רואה-חשבון, ואומר לו שהוא מבקש שהמבקר יבדוק

את נושא תהליך ההרכשה שלו. במקרה זה אותו מבקר חיצוני עושה בדיוק את

מה שהוזמן אצלי, על-פי מיטב יכולתו ומיטב הסטנדרטים המקצועיים, מגיש

דו"ח יוצא-מך-הכלל, אבל יתכן מאד שיש 3 נושאים אחרים שחשוב מאד לבדוק

אותם והם כלל- לא נבדקו. מדוע? כיוון שהוזמנה אצלו אך ורק ביקורת בקשר

תהליך ההרכשה.

כל עוד תכנית ביקורת לא הוכנה, אין אפשרות לבנות

מערכת של ביקורת פנימית אלא אם כן מכינים את התכנית אנשים שחיים בתוך

הארגון ומכירים אותו היטב.
היו"ר ד. ליבאי
אתם הגעתם למסקנה שאם מישהו מועסק דרך קבע

כמבקר פנימי, הוא לא איש הסגל הקבוע, אבל הוא

מלווה את התאגיד וזה כרגע רלוונטי יותר לעולם העסקים מאשר למשרדי

ממשלה, - יקשה עליו להכין תכנית עבודה ראויה?

אם הוא יודע שזה בשבילו מקרר פרנסה ואולי זאת

אחת הבעיות, אבל הוא יודע, והוא מעוניין להשאר כמבקר פנימי של אותו

קונצרן או אותה חברה, במסגרת השעות הוא היה מקדיש איקס שעות לשיחה עם

בעלי תפקידים, להתייעצויות, לעשיית עבודה בשטח כדי ללמוד מה הן נקודות-

התורפה שדורשות ביקורת, ואחר-כך מעלה אותן בפני הממונה? אם הוא מסוגל

לבצע את הביקורת, איך אפשר לומר עליו שהוא לא מסוגל לאתר נקודות-תורפה?

אלא אם תומר לי שהוא גורם חיצוני שתלוי בשכרו, הוא לא יתאמץ לגלות

נקודרת-חשוכות, אבל את זה אפשר לומר גם על מבקר פנימי שנמצא בפנים, ולא

רוצה לקלקל את היחסים. אנחנו יודעים שיש מבקרים פנימיים ויש מבקרים

פנימיים.

אני רוצה להבין יותר את המחשבה שלכם מן הבחינה

הזאת שאני טרם השתכנעתי שאי-אפשר לבקש ממבקר חיצוני, אשר אני קורא לו-.

מבקר פנימי שאינו שכיר, להכין תכנית עבודה אם זאת חובתו, לאחר התייעצות

בשטח ושיחה עם הנוגעים בדבר. אני לא יודע אם זה באמת בלחי-אפשרי שרק

אדם שמסתובב בפנים, כיוון שיכול אדם להסתובב בפנים ולא לדעת להכין

תכנית או לא לרצות להכין תכנית, ויכול להיות אדם מבחוץ שכן יופל לעשות

את העבודה הזאת.
נ. מזרחי
איננו מדברים על טיב העבודה אלא על עקרונות.
היו"ר ד. ליבאי
האם יש משהו קונספטואלי שצריך יותר להבהירו?

בעקבות השיחה עם החברים החלטתי להזמין לכאן את

נציגי איגוד לשכת רואי-החשבון אבל נבצר מהם להופיע לישיבה הזאת והם

יהיו רק בישיבה הבאה שנקיים. בינתיים הועלו עוד נישאים.

אני מבקש להדגיש בפניכם בהזדמנות הזאת כי אני לא

רץ עם הצעת החוק הזאת. היא תעבור כיוון שאני נחוש להעביר אותה, ואני

מבקש אתכם לא להתרשם מהעלאה בעיות כאילו יש לי עניין למזמז דברים או

להוריד את ההצעה מדרך-המלך. אילו כך היה לא הייתי מקדיש לענייך הזה

אפילו לא שעה אחת. יש לוועדה לענייני ביקורת המדינה הרבה מאד עבודה,

אבל אני נחוש בדעתי להעביר את הצעת חוק המבקרים הפנימיים, ביחוד כאשר

הממשלה נתנה לנו הזדמנות לכך. ככל שאני לומד את הבעיות, אני מבין שיש

לא מעט מוקשים שצריך לסלקם מהדרך, לבעיות שצריך להתגבר עליהן.

יכול להיות שיש כאן משהו קונספטואלי; יכול

להיות שישנה גישה שצריכה להיות מסורתית, כזאת האומרת שמבקר פנימי- צריך

להיות עובד רגיל של החברה ולא משהו מבחוץ. יכול להיות שאפשרי אחרת-,

שרק מבקר פנימי יוכל להעסיק גורמים אחרים אם הוא ירצה. אבל הרא לא

מבקר פנימי. זאת אומרת שאפשר להסתייע בעורכי-דין, ברואי-חשבון, וכך

הלאה. לצורך העניין יכול לבוא בחשבון משרד רואי-חשבון שאפשר להעזר לו

אבל הוא לא עונה על הקונספציה של מבקר פנימי. יכול להיות.

רשות הדיבור למר יעקב הירש.
י. הירש
אנחנו גורסים, ולא רק אנחנו אלא גם הלשכה

הבינלאומית, שמבקר פנים, כשמו כן הוא; איש פנים

ולא איש חוץ. לא קבענו איזשהן מסמרות בקשר צורת ההעסקה, האם הוא

צריך להיות עובד קבוע או שהוא צריך לעבוד לפי חוזה מיוחד, או חוזה

אישי? קיימת גם אפשרות כאשר הארגון לא גדול, שהמבקר יעבוד במישרה



חלקית. יכול להיות שבארגון מסויים, שהוא לא מספיק גדול, אדה כזה

יועסק רק במישרה חלקית לכך הוא יכול להיות מועסק על-פי חודה מיוחד.

ראינו אפשרות, במיוחד לגבי ארגונים שהם לא די

גדולים כדי להעסיק מבקר פנים במישרה מלאה, שמישהו מבחוץ יתן את

השירותים של ביקורת פנימית. אנחנו חושבים שמטבע הדברים זה לא כל-כך

טוב כמו איש פנים שחי את הארגון, מכיר אותו והוא חלק מהחיים של אותו

ארגון ולכן הדגש מושם על המלים: מבקר פנים, אבל אנחנו ערים לעובדה

שיכולה להיות קונסטלציה כזאת שהדבר לא ניתן ואז קיימת אפשרות להעסיק

אדם מבחוץ בתור מבקר פנים.

גם אנחנו קבענו, ובמקביל קבעה זאת לשכת רואי-

חשבון, שרואה-חשבון שנותן שירותי ראיית-חשבון לגוף, לא יכול למלא גם את

התפקיד של מבקר פנים. זאת גם עמדתנו, וגם, כאמור, עמדת לשכת רואי-

החשבון. זאת לא עמדה של כל ציבור רואי-החשבון ואין צורך לנמק מדוע.

קבענו שאדם שמועסק בצורה כזאת בתור מבקר פנימי ,

- כללי הביקורת חלים עליו כאילו הוא מבקר פנים.

קביעה שלישית שלבו היא שתאגיד איננו יכול לקבל

על עצמו שירותים לכהן כמבקר פנים.

אנחנו מבינים שקיימת אפשרות להעסיק אדם-מבחוץ

שנותן שירותים בקבלנות, אנחנו בהחלט חושבים שזה לא נותן את אותה תועלת

כמו זאת של מבקר פנים, וגם לא העלינו שום הצעה לאסור את העניין הזה

במסגרת החוק.
היו"ר ד. ליבאי
מנקודת מבטך אין לאפשר למשרדי רואי-חשבון להיות

מבקרי פנים, אלא להגיש שירותים - - -

י. הירש; לא אמרתי זאת.
ר. ריבלין
אני מבקש להתייחס לדברים האלה.

י . הירש-. כנראה לא הובנתי נכון. על-פי הדוגמה הזאת

במקרים מסויימים חברה או גוף יכולים להטיל על

אדם לשמש כמבקר פנים של אותו הגוף; לא את המשרד שלו אלא אותו באופן

אישי. הוא לא מועסק בתור שכיר ולא על-פי חוזה מיוחד, אלא כקבלן.
היו"ר ד. ליבאי
המבקר הפנימי לא חייב להיות עובד של הגוף שאותו

הוא מבקר.

י. הירש-. עמדת הלשכה שהוא לא חייב להיות, אבל מאד רצוי

שזה לא יהיה כך כיוון שאנחנו סבורים שזה פחות

טוב.
ר. ריבלין
הוא יכול להיות פרי-לאנסר?
י. הירש
הוא יכול להיות רואה-חשבון שמשמש בתור מבקר

פנים ב-4-5 גופים קטנים, וזאת כל תעסוקתו.

הוא מתמחה בכך.
הי ו"ר ד. ליבאי
אבי רוצה להבין יותר את העניין-, יש משרד רואי-

חשבון שמבצע עבודות של רואי-חשבון. אם במשרד

הזה יש אדם אחד, הוא רואה-חשבון, והוא עובד עבור גוף אחד כמבקר פנימי,



וזה כל מה שהוא עושה - אני מניח שאתה מסכים לכך. אבל לא זה המקרה

שאנחנו מדברים עליו. במשרד רואי-חשבון הוא מבצע עבודות של רואה-חשבון,

ובמסגרת אותן עבודות הוא מבצע עבודה של ביקורת פנימית עבוד מפעל - - -
י. הירש
בתנאי שהוא לא משמש גם בתור מבקר חיצוני - - -
היו"ר ד. ליבאי
הוא לא משמש רואה-חשבון של המפעל כיוון שכללי

האתיקה של רואי-החשבון אוסרים זאת. בהנחה

שהכלל הזה ישמר אתה לא שולל את האפשרות הזאת?
י. הירש
לא; איננו שוללים אפשרות כזאת.
היו"ר ד. ליבאי
האם זה נכרך גם לגבי גרפים מבוקרים קלסיים

שחרק מבקר המדינה חל עליהם, אר האם יש להבדיל

בין גופים עסקיים וביך גופים מבוקרים?
י. הירש
לפי תפיסתנו זה ניתן להעשרת באותם מקרים שאין

הצדקה להעסיק רואה-חשבון במישרה מלאה.
נ. מזרחי
צריך לראות את הדברים גם מההיבט הפרקטי; כאשר

מדובר על ארגון גדול שיש לו בעיות של ביקורת

פנימית על-פני שלוחות נרחבות שלו, איך ספק שצריך להקים את המנגנון הזה
שנקרא
ביקורת פנימית, ובראשו צריך לעמוד על-פי הצעת החוק שהונחה

בפנינו, המבקר הפנימי של הארגון. הדעת נותנת שהרא חלק מהארגון, הוא חי

בתוך הארגון, ולכך הוא גם שכיר של הארגון, כמו ממלאי-תפקידים אחרים

באותו ארגון. כשם שהרבה מאד תפקידים נפוצים בארגון לא ניתך להשיג על-

ידי כך שמקבלים אותם מפרי-לאנסרים אחרים, כך גם לגבי מבקר פנימי.

אני מציג במקרה הזה רק את ההיבט הפרקטי לגבי ארגונים גדרלים שבעיית

הביקורת הפנימית חשובה לגביהם.
ר . ריבלין
אני מבקש לשאול שאלה במישור הקרנספטואלי;

האם יש או צריך להיות ניגוד אינטרסים מובהק בין

מבקר חיצוני ובין מבקר פנימי?
נ. מזרחי
לא רק שאין, אלא אחד מהסטנדרטים שלנו אומר שצריך

שיהיה תיארם, ואחריות התיאום מוטלת על המבקר

הפנימי, ביך החיצוני וביך הפנימי.
ז. אבלס
הכפיפות שלהם שונה. יש הבדל בין מבקר פנימי

ובין מבקר חיצוני.
ר. ריבלין
אם הכפיפות שונה, יש מידה של קל וחומר לגבי

המבקר החיצוני והיא הרבה יותר חמורה מאשר לגבי

המבקר הפנימי. אם משרד רואי-חשבוך מבצע את הביקורת החיצונית ויש לו

הוראות שהוא מחוייב בהך בנפשו, במקצועו, על-פי דינים של החוק הפלילי,

לאשר דו"ח מבוקר, ולא מדובר כאך על מידת שכר-הטירחה שהרא מקבל כיוון

שאם יתגלה שחתימתו היתה כוזבת, הוא עתיד לתת בפני הציבור את הדיך. יש

מורא החוק עליו; לא מורא המעביד.

7. הירש: הדגשים שלו בעדיפויות נכתבים על-ידי גורמים

שונים. יש תפקידים מרבהקים שנקבעים בתקנים

המקצועיים של רואי-החשבוך, וחוקים שמטילים עליהם אחריות מסויימת. נרשא
הביקורת הפנימית, מטבע הדברים, יקבל
א. מעמד נחות; ב. מבקר פנים

הרא בראש ובראשונה חלק מארגון, וכזה שמחפש את טובת הארגוך. זה ענייך

של יעילות, זה ענייך של - _ _
ר. ריבלין
גם מבקר חיצוני מחפש את אותם דברים.
נ . מזרחי
לא.
י . הירש
לא במובן הראשון של התפקיד. זאת משמעות אחרת

של מילוי התפקיד.
היו"ר ד. ליבאי
רשות הדיבור למר זאב אבלס.
ז . אבלס
רואה-החשבון החיצוני אחראי כלפי בעלי המניות

ולאסיפת בעלי המניות. יש לו אי-תלות בחברה,

כולל במועצת המנהלים. המבקר הפנימי כפוף למועצת המנהלים והוא שליח

בתאגיד מסחרי של מועצת המנהלים, לכך אי-התלות שלו מגיעה עד מועצת

המנהלים. בהחלט יכולים להיווצר מצבים שהם בתפר בין מועצת המנהלים ובין

בעלי המניות, שיש ניגודי אינטרסים ביו רואה-החשבון החיצוני ובין המבקר

הפנימי, וזאת הסיבה שהן לשכת רואי-החשבון והן לשכת המבקרים הפנימיים

קבעו בתקנות האתיקה שלהם שרראה-חשבון חיצוני לא יכול להיות כרואה-חשבון

פנימי.
היו"ר ד. ליבאי
הסכמתי לאיסור הזה ברורה מאליה. השאלה שאני

מבקש לשאול אותך היא האם מנקודת מבטך יש מניעה

שמבקר פנימי לא יהיה עובד שכיר של הגוף ולא יעבוד על-פי חוזה מיוחד,

אלא יהיה רואה-חשבון שמתמנה כמבקר פנימי של גוף?
ז. אבלס
לא; אין מניעה. יותר מזה; נדמה ליי שאחד

הגופים הראשונים שחייבו מינוי מבקר פנימי היה

המפקח על הבנקים, לגבי התאגידים הבנקאיים. במהלך אכיפת ההנחיות האלה

התעוררו בעיות מעשיות בתאגידים בנקאיים קטנים שמעסיקים 15-20 עובדים.

היום הם מעטים, אבל באותה תקופה היו כאלה. הפתרון שמצאנו לאותם

תאגידים היה העסקת רואה-חשבון חיצוני- כמבקר פנימי, אבל כזה שיהיה מנותק

מרואה-החשבון החיצוני שהלא אחראי כלפי בעלי המניות. יותר מזה; אנחנו

סבורים שכל ההנחיות שלנו, ואנחנו העברנו לוועדה הן את ההנחיות במישור

ההסדרה והן את מיפרט הביקורת שלפיו אנחנו בודקים את תיפקודו של המבקר

הפנימי בתאגיד בנקאי, בכל ההנחיות האלה אנחנו מטילים את אותה אחריות

שאנחנו מטילים על מבקר פנימי שהוא חלק אורגני של הארגון, על מבקר פנימי

שהוא אאוט-סיידר של הארגון. בסופו-של-דבר מערכת ההתקשרות מבחינת תשלום

השכר לא מעניינת לצורך העניין הזה; לצורך העניין הזה מה שמעניין הוא

המהות ואופן התיפקוד. ברור שכאשר מדובר על ארגונים גדולים, שם הביקורת

הפנימית מחייבת איזשהו מערך, איזושהי מערכת שלמה, ואז לא מעשי לקחת

משרד רואי-חשבון חיצוני ולהטיל עליו את עבודת הביקורת הפנימית. אבל

מבחינה מהותית אייך שום מניעה.
היו"ר ד. ליבאי
תודה. רשות הדיבור למר הרצברג.
מ. הרצברג
1. גוף שמעסיק 5-7 עובדים יכול לשכור רואה-

חשבון שיעשה ביקורת. ברור שכל גוף צריך לפעול

על-פי מהותו, צרכיו, כמות הביקורת שיש לו, וצורת פעילותו.

2. לא רק שלא הייתי מתערב אם הוא קבלן עצמאי או

שכיר של הגוף אלא שלפעמים, בעיקר בקונצרנים, יכול להיות שלהנהלת

הקונצרן המבקר הפנימי הוא גם מבקר של גופים קטנים שיש להם מספר

פעילויות והם גם מתאחדים במאזן.



השאלה המתעוררת בהקשר הזה של הדברים היא אותה

שאלה שעליה דיבר מר אבלס, - המהות של הביקורת. אם הביקורת נעשית על-פי

תקנים, על-פי כפיפויות ועל-פי עקרונות כאלה, לא משנה מי משלם את השכר

ובאיזו דרך.
היו"ר ד. ליבאי
תודה. רשות הדיבור למר שמואל רוזנבלום.
ש. רוזנבלום
אני מבקש להגיב על דבריו של מר הירש בקשר

תכניות ביקורת ולהדגיש שלא יהיה ספק קל שבקלים

שברגע שמשרד מתמנה כמבקר פנימי, הוא מתמנה כמבקר פנימי על כל ההשלכות.

סעדי במרומים שמה שחבר-הכנסת ריבלין הזכיר, את הפחד, הרי שהפחד עלינו

כפול ומכופל. אני חייב לעשות תכנית ביקורת, ואני נכנס לקישקס של הגוף.

מה משנה כרגע, לגבי הכנת התכנית, אם אני מקבל את שכרי במסגרת תשבונית

או שאבי מקבל את שכרי במסגרת טופס 106?
היו"ר ד. ליבאי
לא דאת הנקודה. אם אתה עובד של הגוף אתה חי

את חיי הגוף כל שעות העבודה - - -
ש. רוזנבלום
אולי זה ליקוי?
היו"ר ד. ליבאי
דאת באמת שאלה.
ש. רודנבלום
אם כך יש צדדים לכאך ויש צדדים לכאן. לכן אנחנו

אומרים שלא צריך לקבוע מסמרות. אנחנו מבקרים

פנימיים - - -
היו"ר ד. ליבאי
דעתכם ברורה. נמשיך את הדיון הדה בנוכחות נציגי

לשכת רואי-החשבון.

רשות הדיבור למר אברהם אדן.
א. אדן
אני מבקש להעלות הסתייגות לגבי סעיף ההתאמה

להיות מבקר פנימי. בסעיף 3 (ב) של הטיוטה של

היושב-ראש, חבר-הכנסת דוד ליבאי, כתוב: "על אף האמור בסעיף קטן (א) (4),

ניתן למנות למבקר פנימי שופט בדימוס או משפטן מובהק בתחום המינהלי

וניתן למנות כמבקר פנימי במערכת הבטחון מי שיש לו נסיון רב בפעילות

מערכת הבטחון.". לעומת דאת בהצעה הכחולה כתוב-. "כמבקר פנימי ימונה

אדם המתאים לתפקיד באותו גוף ציבורי, בשים לב בין היתר להשכלתו,

לכישוריו ולנסיונו.". הניסרח הקודם יותר מוצלח.

בהקשר הדברים האלה אני מבקש לשאול שאלה שאני
מקיש אותה מנסיוני
מדוע מי שבא ממערכת העשיה, יש לו נסיון רב בעשיה,

הוא לא בא מהתתום המשפטי-המינהלי, אלא מהתחום המינהלי-מינהלי, שיש לו

נסיון בבקרה, ביקורות, ובעשיה, לא יוכל להתמנות כמבקר פנימי?
היו"ר ד. ליבאי
אתה חוזר לנושא שכבר דנו ודשנו בו ורק כיוון

שהוא לא סגור וגם מפני כבודך אני מגיב עליו.

הצעת החוק הממשלתית אינה קובעת קריטריונים. אם אומרים שמבקר פנים

מתאים לתפקידו בשים לב, בין היתר, להשכלתו, לכישוריו ולנסיונו, - אין

גבולות של ממש. כל מה שלא גובל באבסורד - אפשרי. לכך איך כישורים

מיוחדים שצריכים להיות לאדם כדי שהוא יתמנה להיות מבקר פנים. בטיוטה

שלנו, הסעיף שקראת הוא הסעיף החריג. הכלל הוא שלא ימונה אדם למבקר

פבימי בגוף ציבורי או אחר אלא אם כן נתקיימו בו כל אלה-. (1) הוא תושב
ישראל
(2) לא הורשע בעבירה שיש עמה קלון-, (3) הוא בעל תואר אקדמי

מאת מוסד להשכלה גבוהה אלא אם כן הוא רואה-חשבון או עורך-דין. העניין



הזה עלה כיוון שאולי יהיו עורכי-דין שאין להם השכלה אקדמאית או תואר

אקדמי. יש כאך דרישות ברורות. רוצים שמבקר פנימי יהיה אקדמאי, שיהיה

לו עבר נקי, וכוי. יכול להיות שזה לא היה עד עתה, אבל התנאים האלה

מקובלים על לשכת המבקרים הפנימיים כדרישות סבירות.

החריג שעליו אתה מדבר הוא חריג שאם תרצה נובע

מנסיון החיים עם אישים כמו השופט בך-זאב או השופטת מרים בן-פורת ואחרים

שראו לפתוח פתח למנות שופט בדימוס או משפטך מובהק בתחום המינהלי למבקר

פנימי, ובמערכת הבטחון לשים דגש על נסיון. מה שאתה אומר נכון; נסיון

הוא עניין חשוב, אבל השאלה הנשאלת בהקשר הזה של הדברים היא האם נסיון

בא להחליף את בסיס הדרישות לגבי מבקר פנימי? אם לאדם יש נסיון, הוא

תושב הארץ, יש לו עבר נקי, והוא גם אקדמי, הוא יתמנה - - -
א. אדן
על פי סעיף 4 הוא צריך לעסוק שנתיים בעבודת

ביקורת. סעיפים קטנים (1), (2) י-(3) של סעיף

3 בטיוטה בסדר גמור, אבל ההסתייגות שלי היא לגבי סעיף קטן (4). אם

למישהו יש נסיון עשיר, הוא מתאים להתקבל כמבקר פנים גם אם הוא לא עסק

שנתיים בעבודת ביקורת, ובלבד שיש לו היסטוריה שמצדיקה את אותן תכונות.
היו"ר ד. ליבאי
נכון שעשינו חריג רק לגבי מערכת הבטחון, ואתה

מציע להרחיב את החריג לגבי כל המקצועות. אנחנו

יכולים לחזור ולדון גם בשאלה הזאת למרות שלא נטינו לכך. מכל מקום אני

רושם לפני את הערתך זאת.

רשות הדיבור למר גלובטר.
ש. גלובטר
סביב שולחן זה יושבים מבקרים טובים שעונים על

ההצעה של מר אדן. בכל גוף, ביחוד בגרפים

הגדולים, הנושא המקצועי חשוב מאד אבל מה שאמרנו קודם הוא שאיש שמכיר את

הארגון מבפנים זה איש שצומח מתוך העשיה, וההצעה הזאת, אם תתקבל עם

ההצעה של שנתיים בעבודת ביקורת, או קורס או השתלמות, אם כי לא כתוב

איזו השתלמות, קצרה או ארוכה, בכך נסגור את האפשרות של מבקר פנימי,

שמצד אחד אנחנו אומרים עליו שהוא צריד להכיר את הגוף המבוקר היטב כדי

להיות מבקר פנימי טוב - - -
היו"ר- ד. ליבאי
אנחנו נשקול את ההצעה הזאת-, אינני רוצה שניכנס

עתה לדיון בקשר אליה.
ש. גלובטר
אני מציע להקנות נסיון לעבודה בשירות ציבורי.

גם חבר-הכנסת, לדוגמה, - - -
היו"ר ד. ליבאי
אני לא חושב שכל נסיון בתחום העבודה עושה את

האיש, בהכרח, למבקר פנימי, אבל לא נחזור על

הדברים האלה כי אם נדון בנושא הדה בשלב המתאים. נחזור עתה לשאלה של:

מבקר פנימי, מבקר חיצוני, והיקף התחולה של החוק.

אני מבקש שמר ורדי אלחנן יציג את הבעיה של חברה

לשירותי ביקורת כיוון שנשמעה לגביה הסתייגות מפורשת מלשכת המבקרים

הפנימיים. מבקר יכול להיות אדם בין אם הוא עובד פנימי ובין אם הוא

עובד חיצוני, אבל לתאגיד הם מתנגדים.
א. ורדי
אנחנו שונים ממשרד רואי-חשבון בשני תחומים

עיקריים-, 1. אנחנו איננו משרד לראיית-חשבון,

אנחנו מעסיקים גם רואי-חשבון. 2. בעוד שחוק רואי-החשבון או חוק



עורכי-הדין מתיר התאגדות כחברה, התנאי הוא זה שזאת תהייה חברה בלתי

מוגבלת בערבותה, ואנחנו חברה שערבותה מוגבלת; חברה בערבון מוגבל.

זאת אומרת שיש שוני מהותי - - -
היי ו"ר ד. ליבאי
אולי תסביר לנו מה אתה מייצג?
א. ורדי
אני מייצג חברה שמוכרת שירותי ביקורת, ומבחן

השוק של החברה הזאת מוכיח כי העניין הזה עובד.

התזה הזאת עובדת בשוק; יש לה ביקוש, אחרת לא היינו יכולים להתקיים.
היו"ר ד. ליבאי
היום אתם יכולים לעשות הכל כיוון שאין חוק,

אבל יכול להיות שמחר החוק הזה לא יאפשר זאת, לכן

הדירן שמתקיים כאן עכשיו חשוב מאד. אנחנו צריכים להבין האם כל אדם או

כל שני אנשים 'יכולים לרשום על-עצמם חברה לשירותי ביקורת? האם צריך

שתהיינה להם תכונות מסויימות? אם יש חברה או תאגיד של עורכי-דין,

ההנחה היא שעורכי-הדין חברו יחד ובנו חברה. האם אתה מציע שכל אדם יוכל

לפתוח חברה לשירותי ביקורת?
א. ורדי
בפירוש לא.
היו"ר ד. ליבאי
מי כן?
א. ורדי
בחברה כזאת יכולים לעבוד רק מבקרים בעלי נסיון,

רובם ככולם גם חברי לשכת המבקרים הפנימיים.
היו"ר ד. ליבאי
במלים אחרות אתה אומר שמי שכשיר להיות חבר

בלשכת המבקרים הפנימיים או מי שכשיר להיות מבקר

פנים, יכול לייסד יחד עם חבר אחר כזה חברה למתן שירותי ביקורת? זאת

אומרת שבמקום שהוא יקח על עצמו אחריות אישית, הוא יעבוד כחברה.
א. ורדי
אני עוד מעט אגיע לשאלת האחריות.

הרעיון הוא של התמחות, ואני מציע, למרות שהנושא

הזה לא מופיע באף אחת מהצעות החוק, להבחין בין המבקר הפנימי שאני מציע
לקרוא לו
מבקר פנימי ראשי, שהוא כפוף לממונה על-פי הצעת החוק, ובין מי

שנותן שירותים למבקר הראשי. זאת אומרת שאני מדבר על שתי רמות; 1.

המבקר הראשי, 2. מי שמוכר שירותים למבקר הפנימי כיוון שיש לו בעיה

מקצועית כזאת או אחרת.
נ. מזרחי
האם ארגון כמו הארגון שלך יכול להיות המבקר

הפנימי הראשי של ארגון פלוני?
א. ורדי
אני עושה את ההבחנה הזאת לצורך הדיון כיוון שאני
מאמין שלגבי הקטע של
נותני שירותים למבקר

פנימי ראשי, אין חילוקי דעות. מבקר שנאלץ לבקש יעוץ מקצועי כזה או אחר

צריך למצוא את הפתרון והפתרון הכי זמין הוא להתקשר למישהו שיודע, מתוך

נסיונו, או מתוך היכרות, או מתוך המלצות, שהוא מסרגל לספק לר את השירות

הזה.

אנחנו עוברים מכאן לשאלה המהותית בקשר המבקר

הפנימי הראשי וזאת שאלה נכבדה מאד שאני מציע לבחון אותה בעיקר דרך שאלת

האחריות. זה לא מקרה שהחוק לא מגדיר בכלל מה זאת אחריות. הסטנדרטים

המקצועיים של לשכת המבקרים הפנימיים קובעים את הסטנדרטים לאחריות.

ביקורת פנימית פועלת לפי המדיניות שנקבעה על-ידי ההנהלה ומועצת

המנהלים. המטרה, הסמכות והאחריות של מח' הביקורת הפנימית צריכה להיות

במסמך רשמי, מאושר על-ידי ההנהלה, ומקובלת על-ידי מועצת המנהלים.



אם נחדד את נושא האחריות נבין כי יש הבדל בין

תאגיד שהוא בלתי-מוגבל בערבותו וביו תאגיד מוגבל. יכולים לבוא ולומר

כי אני בעצם מסתתר מאחורי תאגיד מוגבל על-מנת שלא ירכלו להיפרע ממני.

לגבי אחריות פלילית - אין בעיה. אפשר לתבוע כל אחד ואין שום הגבלה.

אם כך - מדובר על אחריות אזרחית ובקשר אליה אני מבקש לומר שצריך להגדיר

אותה, ואחרי שהיא תוגדר אפשר יהיה להתנהג לגביה כמו לכל אחד אחר. גם

מקבלך שמתקן שמשות, לדוגמה, דורשים ערבות, ואני בכוונה מביא דוגמה

קיצונית שרחוקה מאד מראיית-חשבון או מביקורת פנימית. בפירוש יש

פתרונות בילד-אין בתוך המערכות השונות כדי להיפרע ממישהו שאיננו עומד

בסטנדרטים.
הי ו"ר ד. ליבאי
אם אנחנו שואלים את עצמנו מה הם הכישורים

הנדרשים מאדם כדי שהוא 'יהיה מבקר פנימי, אנחנו

אומרים כי בכישורים האלה לא יכולה לעמוד חברה או תאגיד. הכישורים

צריכים להיות של מישהו שמכהן כמבקר פנימי. כל השאלה שאתה מעורר, עד

כמה שהיא לגיטימית לדיון שאנחנו מקיימים, היא באיזו מידה אנשים שכשירים

להיות מבקרים פנימיים יכולים לעבוד כתאגיד במקום באופן אישי?
א. ורדי
ההתקשרות יכולה להיות אישית.
היו"ר ד. ליבאי
אם לא כך כי אז אתה גורם לכך שתחת המסך של

התאגיד, אנשים שאיך להם נסיון או כשירויות להיות

מבקרים פנימיים, יעברו כמבקרים פנימיים.
א. ורדי
חס-וחלילה; את זה צריך למנוע.
היו"ר ד. ליבאי
שמענו את הדברים ונצטרך לשקול אותם. אני מבין

שמנקודת המבט של לשכת המבקרים הפנימיים הדברים

האלה אינם באים בחשבון. אתם לא רוצים שאפשר יהיה למנות חברה או תאגיד

כמבקר פנימי.
י. הירש
נכרך. אין לנו התנגדות שמר אלחנן ורדי יתמנה

בתור מבקר פנימי, אבל זה יהיה מינוי אישי שעונה

על תנאי החוק ועומד במבחני החוק, והוא יהיה אחראי מבחינה אישית. אם

הוא נעזר במישהו - זה לא ענייננו. אם הוא מאוגד או לא מאוגד

בקואופרטיב או בחברה בערבון מוגבל, זאת סוגיה שאני חושב שהיא איננה

רלוונטית לגבי הנושא הזה. ?
נ . מזרחי
לשאלה של שכירת שירותים על-ידי מבקר פנימי של

ארגון אמרנו קודם שאין שום מניעה שמבקר פנימי של

ארגון פלוני ישכור למטלה מוגדרת שירותים של חברה מסרג החברה של מר

ורדי .
ש. גוברמן
ברשות היושב-ראש ברצוני להשמיע הערה-. בנושא

הזה, כדי ששתיקתי לא תחשב הסכמה לאיזושהי תזה,

אני מבקש לרמר כי העמדה שלנו יוצאת מתוך הנחה שהמבקר לא צריך ללמד את

ההנהלה איך לנהל את הגוף, אלא צריך לסייע להנהלה לנהל את הגוף. מכאן

נובעת המסקנה שהנהלת הגוף תקבע מי יהיה המבקר, על-פי אותו סיוע שיהיה

דרוש להנהלה. לכן השאלה מהו מעמדו של המבקר כשכיר, כעצמאי אר כתאגיד

הופכת להיות שאלה מישנית לגמרי.
א. דמביץ
גם כתאגיד?
ש. גוברמן
כן.
היו"ר ד . ליבאי
תודה. רשות הדיבור למר עוזי ברלינסקי.
ע. ברלינסקי
משנבחר המבקר הפנימי. ואינני נכנס לשאלה מאיזה

ארגון הוא מגיע ומה מעמדו מבחינת יחסי עובד

ומעביד, - הוא נושא באחריות. המושג של נשיאה באחריות הופיע בכמה וכמה

מקרים או בכמה כשלונות עסקיים וארגוניים. אני לא בא להצביע על הפתרון

או לפסול סוג כזה או אדור, אבל הנושא של נשיאה באחריות כלפי הציבור

וכלפי ההנהלה ולא רק כלפי ההנהלה בלבד, הוא מבחן חשוב ביותר לקביעה

בהקשר הזה.
היו"ר ד. ליבאי
תודה. נעבור להיבט נוסף שעליו ידבר מר יונס.
א. י ונס
כאשר אנחנו עוסקים במשרדי הממשלה במבנה המיוחד

של המערכת הממשלתית ובביקורת על יחידות במערכת

הממשלתית אנחנו נתקלים בבעיה מיוחדת במינה שמקבלת טיפול בתקשי''ר ולא

מוצאת ביטוי חד מספיק בהצעת החוק כפי שהיא הונחה על שולחנה של הוועדה

לענייני ביקורת המדינה של הכנסת.

כידוע, לכל שר במשרדו יש אחריות חוקית-אישית-

מינהלית לביצוע מטלות המשרד, לביצוע התקציב ומדיניות המשרד כפי שהיא

נקבעה בחקיקה, בחוק התקציב, וכפי שהוא קובע אותה מעת לעת. בתוך כל

משרד ממשלתי יש יחידה אחת שהיא יחידה יוצאת-דופן והיא המערכת הכספית של

המשרד; הגזברות, החשבות. שר האוצר קובע, באמצעות החשב הכללי, סדרים

לביצוע התקציב, זה כתוב גם בחוק התקציב וזה גם נרבע מסמכויותיו של שר

האוצר והחשב הכללי. צריך לקבוע סדרים אחידים, נוהלי עבודה למערכות

כספים ומשק. זה ספר שיוצא ומתפרסם ועל-פיו פועלים משרדי הממשלה.

המערכת הכספית, הגזברות, בראשה החשב, גם מבצעת על-פי ההוראות האלה וגם

בוחנת ומבקרת, לא במונח של ביקורת פנים אלא במונח של בקרה, את עבודת

המשרד על-פי אותם נוהלים שפרסם החשב הכללי. כאן יש הצלבה משונה

ופרובלמטית כיוון שמצד אחד אנחנו עושים, ויש הדים ציבוריים לעשיה

ולמאמץ הזה, הכל כדי לשמיר על אי-והתלות של המערכת הכספית. בתוך משרד

ממשלתי שבו ראש ההיררכיה קובע אה. סדרי העבודה באותו משרד יושבת יחידה

שסדרי העבודה שלה או נוהלי הביצוע שלה נקבעים במקום אחר, בדיו. בעניין

הזה יש לנו סיוע גדול מאד מהמבקר החיצוני על-מנת להביא לידי כך שאותה

'יחידת כספים אמנם תפעל באי-תלות למערכת שבה היא עובדת. אני- לא יודע אם

כולם ערים לכך אבל החשבים במשרדי הממשלה אינם נחשבים עובדי המשרדים;

הם עובדי האוצר והם כפופים לחשב הכללי.

התקשי"ר פתר את הבעיה הזאת בדרך פשוטה. נקבע

שלמערכות הכספים, לצורך ביצוע עבודתם ולצורך בדיקה של עמידת מערכות

הכספים בהוראות ובנוהלים שפרסם החשב הכללי, יש מערכת ביקורת משלהם. יש

המחלקה לביקורת חשביות שמבצעת ביקורת ביחידות הכספים במשרדי הממשלה.

דבר נוסף; נקבע שמבקר הפנים של המשרד הוא

זרועה של ההנהלה לביצוע ביקורת; לצורך יחידת הכספים, ההנהלה היא החשב

הכללי. מבקר פנים של משרד, כאשר רוצה לבצע ביקורת שחודרת לתוך המערכת

הכספית, צריך לעשות זאת בתיאום ותוך כדי קבלת אישור מהחשב הכללי, וזאת

מסיבה פשוטה. האחריות על המערכת הזאת, באופן הישיר ביותר, מי שנותן את

הדין על כל התחלקות של המערכת הזאת, הוא החשב הכללי, רזה המצב החוקי.

מי שנושא באחריות הוא זה שצריך לבקר. לא יתכן שבמערכת אחת יהיה מבקר

פנימי שהוא המחלקה לביקורת חשביות, ומבקר חיצוני של מערכת שנבנה חיץ

בינה ובין החשבות; חיץ מבחינת התליות, ההיררכיה והכפיפות.
י. הורביץ
יש הרבה ביקורות פנימיות של מבקרים במשרדי ממשלה

על חשבות בפועל?
א. יונס
מדי פעם בפעם. לא הרבה, אבל הדבר נעשה באופן

מתואם. יש, בהחלט, כיוון שהרבה מאד מעבודות

מבקרי הפנים מסתיימות בתוך הגזברות, אפילו לגבי דברים ארציים מאד כמו

שעות נוספות. האינפורמציה נמצאת בסופו-של-דבר בחשבות, החל בבדיקה של

דו"חות אש"ל וכלה בנוהל מכרזים מסויים שנבדק ונמצא שהוא כן בסדר או לא

בסדר. כל החומר הזה נמצא בחשבות. ההודעות של היחידה המקצועית לוועדת

המכרזים נמצאות בחשבות. החשבות לא בודקת אם קבלן מסויים או ספק

שירותים מסויים עונה על כל הקריטריונים שנקבעו מראש. יש יחידה מקצועית

שבודקת מי ענה על הקריטריונים, משווה ביניהם, ובוחרת את מי שאמור לזכות

במכרז.

ביצוע ביקורת על עמידתה של החשבות בהוראות

שמוציא החשב הכללי, - זאת עושה החשב הכללי. המערכת מדווחת לחשב הכללי

והאחריות היא זאת של החשב הכללי.
היו"ר ד. ליבאי
מה הביא אותך לוועדה? מדוע אתה סבור שאם תצא

מכאן הצעת חוק כזאת היא תערער את הסדרים שלדבריך

קיימים היום על-פי הוראות פנימיות? אם מדובר על משרדי ממשלה הרי

שעדיין המבקרים הפנימיים של משרדי הממשלה, אם לא תהיה הוראה שסותרת

הוראת-חוק, 'יכבדו את ההוראות הפנימיות.
א. יונס
בסעיף 2 (ב) של הצעת החוק הכחולה כתוב: "שר

הממונה על-ידי משרד ממשרדי הממשלה רשאי למנות לגוף או ליחידה באותו

משרד, מבקר פנימי, לקבוע את סדרי הדיווח שלו ואת נושאי ביקורת שבהם

יעסוק, ובמידת הצורך - את סדרי התיאום בין המבקרים הפנימיים שבמשרד.".
ע. ברלינסקי
אני מבקש להפנות תשומת-ליבך לסעיף 14.
היו"ר ד. ליבאי
הנוסח של סעיף 2(ב) של הצעת החוק הכחולה יכול,

על-פי דעתך מר יונס, להביא את השר להביא מינוי

מבקר פנימי על מערכת החשבות של המשרד?
א . יונס
למשל .
היו"ר ד. ליבאי
בטיוטה שלנו הסעיף הזה לא קיים, אבל זה עניין

שאנחנו צריכים לבחון.
א. י ונס
סעיף 14 של הצעת החוק הכחולה אומר: "אין באמור

בחוק זה כדי לגרוע מהוראות כל דיל.". היועצת

המשפטית שלנו אומרת שבכל מה שקשור להוראות כל דין לגבי התקשי"ר, לא

ברור אם התקשי"ר הוא כל דין או לא כל דין.
היו"ר ד . ליבאי
רשות הדיבור ליועצת המשפטית של האוצר.
ד. ליפשיץ
סעיף 14 של הצעת החוק לא מופיע בהצעה של

הוועדה - - -
מ. קוק
אין עדיין הצעת הוועדה.
היו"ר ד. ליבאי
זה שאין אצלנו סעיף 14 או שאין בהצעה שלנו

מועצה - זה עוד יכול להל-ות. טרם הגענו לנושאים

האלה. הטיוטה שהונחה על שולחנה של הוועדה מהורה מסמך-עזר כיוון שאנחנו

מדברים על נושא בעייתי. אני מעדיף לעלות על הבעיות ולברר כיצד ניתן

לפתור אותן. הנושא הקשה ביותר שעומד בפנינו מתבטא בשאלה: מה היקף

תחולת החוק? ההוראות המהותיות האחרות נמצאות פחות או יותר בקונסנסוס.



הנושא השני הקשה הוא עניין המועצה, תפקידיה, הרכבה, וכיוצא באלה. אם

אין לה סמכויות - כי אז לא יחשוב מה תפקידה. אם יש לה סמכויות - חשוב

מאד מה הרכבה.

גבי לפישיץ, תניחי שסעיף 14 של הצעת החוק
הממשלתית האומר
"איך באמור בחוק זה כדי לגרוע מהוראות כל דיך" 'יכנס

להצעה שלנו - - -
ד. ליפשיץ
התקשי"ר איננו דיך. אמנם בדברי ההסבר להצעת

החוק נאמר שהחוק לא בא לגרוע מהוראות התקשי"ר- -
היו"ר ד. ליבאי
אילו הייתם רוצים להבטיח את אותו נושא שהחשב

הכללי בא בעטיו לכאן, האם יש להם איזושהי הצעה

קונקרטית לכלול משהו בחוק שיבהיר את הענייך או שישאיר אותו לחוג הטיפול

של התקשי"ר?
ד . ליפשיץ
לא. צריך להיות כתוב במפורש שחוק הביקורת

הפנימית לא יחול על יחידות החשב הכללי.
היו"ר ד. ליבאי
לו הייתי מקבל את דעתך זאת כי אז הייתי מסיים את

הדיון בהצעת החוק הזאת עוד לפני שהתחלנו לדוןך

בה. כל אחד בא לכאך עם מסמך שמסביר לנו מדוע לא להחיל את החוק עליו.

החוק יחול גם על המבקר הפנימי של החשב הכללי. מה שהחשב הכללי צריך

לדאוג לו הוא שיהיה לו מבקר פנימי משלו, וזאת שאלה קשה-. האם יהיה לו

מבקר פנימי משלו או שיהיה מבקר-מישנה כפוף למבקר הפנימי הראשי של

האוצר? בהנחה שיהיה מבקר פנימי ראשי באוצר, שיהיה לו תת-מבקר של

החשב הכללי, מה אז? על המבקרים האלה יחול חוק המבקרים הפנימיים.
ד. ליפשיץ
באחת ההצעות, בסעיף 6 (1) מדובר על דיווח

של המבקר הפנימי ועל הממונה ושם כתוב: ואולם

המבקר הפנימי באגף החשב הכללי במשרד האוצר ידווח על ממצאיו לשר האוצר

ולחשב הכללי, ובהמשך צריך להיות כתוב כי הממונה הישיר יהיה החשב הכללי

ולא מעבר לכך.
א. יונס
המבקר הראשי של משרד האוצר - - -
היו"ר ד. ליבאי
יש כזה?
א. י ונס
ודאי. יש מבקר פנימי של משרד האוצר - - -
היו"ר ד. ליבאי
הוא לא מבקר את החשב הכללי?
א. י ונס
לא.
היו"ר ד. ליבאי
מי מבקר את החשב הכללי?
א. יונס
המבקר הפנימי של אגף החשב הכללי, והמחלקה

לביקורת חשבויות. אלה הך שתי פונקציות נפרדות.
היו"ר ד. ליבאי
יש עוד מבקרים פנימיים במשרד האוצר?
א. י ונס
יש במס-הכנסה, במכס, ובנציבות שירות המדינה.
ע. ברלינזסקי
בנציבות שירות המדינה יש לו תפקיד שהוא גם תפקיד

ביקורת, והוא גם אחראי על תלונות של עובדי

המדינה.
א. יונס
במשרד האוצר יושבים כמה בעלי תפקידים שהסמכויות

שלהם אינך, בהכרח, חופפות ושוות לתפקידים של מי

שלכאורה, בתוך המתכונת הזאת של שוויוך וראשון בין שווים, לצ;ורך העניין

- מנכ"ל האוצר. המבקר הפנימי כפוף למנכ"ל. סמכויותיו של המנכ''ל לא

דומות, בשום-פנים-ואופן, לסמכויותי, או לתחום שבו אני פועל. אני לא

מקבל הנחיות ממנכ"ל האוצר, אני יכול לקבל ממנו הנחיות מדיניות, של

מדיניות כוללת של האוצר, קווי מדיניות של האוצר לגבי נושא כזה או אחר,

אבל בשום-פנים-ואופן לא לגבי ביצוע התקציב וניהול המערכת הכספית.

לצורך העניין מבקר המדינה מתייחס אלי באותה צורה.
הי ו"ר ד. ליבאי
איך מוגדר תפקידו של החשב הכללי מהבחינה הזאת

שהוא לא כפוף למנכ"ל? מה האחריות הראשונית שלו?
א. יונס
האחריות הראשונית שלו היא ביצוע התקציב. על-פי

חוק נכסי המדינה הוא אחראי על נכסי המדינה.

לצורך העניין נכסי המדינה אלה הם נכסים כספיים ופיסיים.
הי ו"ר ד. ליבאי
הוא מוזכר בשמו: החשב הכללי, בחוק?
א. י ונס
לא.
ד. ליפשיץ
הממשלה החליטה.
היו"ר ד. ליבאי
מה כתוב בחוק?
א. יונס
שר האוצר.
י. הורביץ
על-פי ההצעה הזאת יהיה מבקר פנימי אחד לכל משרד

האוצר.
א. דמביץ
יש 6 מנכ"לים.
א. יונס
זה אומר: מבקר פנימי אחד שיבקר מי שיש לו סמכות

לצורך העניין- מנהל המכס, מי שיש לו סמכות

לצורך העניין - נציב מס-הכנסה, ומי שיש לו סמכות ואחריות לצורך העניין

- החשב הכללי.
היו"ר ד. ליבאי
מבחינת משרד האוצר מדוע לא יהיה מבקר פנימי אחד?
א. יונס
סמכותו של החשב הכללי לבקר את המערכת שעליה הוא

הופקד ועליה הוא אחראי על-פי דין לא תהיה - - -
היו"ר ד. ליבאי
איך אני אבחין? מדוע שפרקליט המדינה לא ירצה

מבקר פנימי משלו, והאפוטרופוס הכללי לא ירצה

מבקר פנימי משלו? מדוע אני לא אפצל את כל משרדי הממשלה בהתאם

לאינטרסים?
א. דמביץ
כל יחידת-סמך,
ש. גוברמן
הצעת הממשלה מאפשרת זאת לשר.
היו"ר ד. ליבאי
אם אני אומר שיש מבקר פנימי ראשי, אני מגביל גם

את השר על-ידי-כך שיש מבקר פנימי ראשי, והוא

יכול להוסיף על-כך מבקרי-יחידות. . אם אני נותן את הסמכות לשר באופן



בלעדי כי אז השר יכול- להתחיל למנות, מלכתחילה, מספר מבקרים פנימיים

ליחידות השונות. זאת אומרת שמדובר כאן על שאלה של מדיניות שאנחנו

צריכים לתת עליה את הדעת.
ש. גוברמן
השאלה היא מי יהיה אחראי על ניהול המשרד?
היו"ר ד. ליבאי
קיימות בעניין הזה שתי שאלות: האחת: מי יהיה
אחראי על ניהול המשרד, והשניה
האם אנחנו

נותנים לשר או לממונה אפשרות לנטרל מבקר פנימי אחד על-ידי מינוי אחר?

תמיד אפשר להשאיר אותו בלי עבודה, רק עם תואר, ולמנות עוד מבקרים

פנימיים בארפך כזה שאני אעבוד עם מי שמוצא חן בעיני. אם מבקר לא ממלא

את תפקידו - יפטרו אותר כי הרא לא יעיל אבל הפרובלמטיקה שעולה מהעניין

הזה היא כזאת שיש גרפים שמעצם טיבם מך הראוי שיהיה להם מבקר פנימי

משלהם כי גם אם הן יחידות-מישנה במשרד, בעצם הן מחולת אימפריה שלמה.

אני לא מדבר על אימפריה מבחינת גודל אלא מבחינת החשיבות והתפקיד שהיא

ממלאת. אם החשב הכללי אחראי על החשבים בכל משרדי הממשלה - זאת

אימפריה.
מ. קוק
הנושא הזה עלה בקונטקסט אחר, עם השב"כ והמשטרה.
היו"ר ד. ליבאי
אני רוצה שהשר ימנה מבקר פנימי ראשי, ובמידת

הצורך ימנה מבקרי-מישנה. אחריותו של השר כוללת.

השר אחראי בפני הכנסת, והוא אחראי על עבודת המשרד רהרא צריך להעזר

במבקרים פנימיים.
י. הורביץ
המבקר הפנימי כפוף למנכ"ל.
היו"ר ד. ליבאי
זאת שאלה.
א. יונס
היחידה איננה כפופה למנכ"ל.
א. אדן
מבקר פנימי לא צריך להירת כפוף למנכ"ל.
היו"ר ד. ליבאי
זאת שאלה שאנחנו צריכים ללבך אותה. אם הייתי

ירדע שקונסטיטוציונית יש יחידה שלא כפופה למנהל

הכללי של המשרד, אבל מר יונס, לדוגמה, כפוף לשר. כיוון שכד דין יחידה

שאיננה כפופה למנהל הכללי, כדיך יחידה נפרדת.
א. דמביץ
הנהלת בתי- המשפט, לדוגמה.
מ. קוק
או המשטרה.
הי ר"ר ד. ליבאי
שם יש מקום למבקר פנימי.

אני מציע שמר דמביץ יקח את העניין הזה כנושא
להגדרה
למשרד או לכל יחידה שאינה כפרפה למנהל הכללי. לגבי הדברים

האלה אפשר למצוא איזושהי נוסחה. אני לא רוצה ששר יתחיל למנות מבקר

פנימי לכל יחידה במשרד כדי לנטרל את המבקר.

מר יונס אומר שהוא לא כפוף למנכ"ל, אם כי יכול

להירת שטכנית-מינהלית הוא כן כפוף איכשהר למנכ"ל.
א. יונס
המנהל הכללי של האוצר רשר הארצר הם לא רק עמיתים

לארתו משרד אלא גם לקרחרת, בדיוק כמר שהמנהל

הכללי של משרד הבריארת רשר הבריארת הם לקרחרת של החשב הכללי. יש להם



תקציבים משלהם, אבי אמור לפקח עגל ביצוע התקציבים שלהם, אני אמור ליא

להתיר להם או כן להתיר להם, זה יוצר חלק מהפרובלמטיקה וזאת הדגמה של

צורך באי-התלות.

היו"ר ד. ליבאי -. הבנתי אותך טוב. שאלה נוספת שאני מבקש לשאול

היא האם דין זה חל גם על נציב-מס-הכנסה או על

נציב המכס-והבלו? לגבי החשב הכללי נתת לנו תזה הגיונית מאד, אבל מדוע

דה צריך לחול, לדוגמה, גם על אגף מס-הכנסה או על המכס? האם הם כפופים

למנהל הכללי או שגם להם יש אוטונומיה - - -
א. יונס
לנציב מס-הכנסה יש בחרק סמכויות שאין לשר האוצר.
מ. קוק
מעין שיפוטיות.
א. יונס
לגבי מנהל המכס - אינני בטוח.
היו"ר ד. ליבאי
רשות הדיבור למר אברהם אדן.
א. אדן
אני מבקש להתייחס לשאלת הכפיפות למנכ"ל ולומר

שאם אנחנו בודקים כפיפות של מבקרים פנימיים

בתאגידים של גופים עסקיים בכל מיני מקומות, השאיפה והפרקטיקה הם כאלה

שמכפיפים אותם לראש הפירמידה, לדירקטוריון, ליושב-ראש הדירקטוריון,

ואני לא יודע מאין צמחה התזה שאומרת שבמשרדי ממשלה צריך להכפיף את

המבקרים הפנימיים למנכ"ל.
א. יונס
לא פרקטי להכפיף אותם לשר. השר לא קובע את

תכנית העבודה אלא המנכ"ל.
א. אדן
אני עובד עם שני שרים, כולל תכנית עבודה, כולל

ביקורות, ואני טוען כי ההצעה שמונחת בפנינו

מורידה כיתה את משרד הבטחון ואת משרד המשטרה וגם מעוררת בעיות נוספות.

באופן פרקטי שר מפעיל מנכ"ל ולא צריך להיות הבדל מבחינה פילוסופית בין

תאגיד, בין גוף עסקי ובין גרף שצריך להתנהל מינהלית נכון, לכן אין שום

סיבה מדוע צריך להכפיף את מבקר הפנים למנכ"ל רלא לשר?
הי ר"ר ד. ליבאי
אם השר ירצה להסמיך את המנכ"ל, מבחינתך זה

בסדר? יש משרד ויש משרד; יש משרד שהשר יכרל

לעשות זאת אישית, ביחוד אם היקף המשרד קטן, אבל יש משרד שהשר יבקש

להשתחרר מהמטלה הזאת ובפועל הוא ירצה להסמיך את המנכ"ל.
א. אדן
בפרקטיקה אף אחד לא אומר לשר מה שהוא לעשה,

אבל בסרפר-של-דבר האחריות נרפלת עליו.
היו"ר ד. ליבאי
השאלה העדינה הנשאלת בהקשר הזה של הדברים היא

האם מבקר פנים יהיה מעל מנכ"ל או לא? אם אתה

אומר שהוא כפוף לשר כי אז הוא מעל המנכ"ל - - -
א. י ונס
בתחום מסויים.
א. אדן
זה לא הגיוני. מבקר המשטרה כפוף למפכ"ל. האם

זה עושה אותר ממונה על מפקדי המחרזרת? לא; יש

לו אחריות בתחום הביקורת ואין לו שרם אחריות בתחום העשיה. המנכ"ל הוא

יד-ימינו של השר, האחריות נרפלת על השר, ובכל מה שקשור לגופי הביקררת

בערלם ובארץ, ביקררת מרכפפת לטרפ ראין שרם סיבה - - -
היו"ר ד. ליבאי
איך זה עונה על הבעיה שהעלה בפנינו מר יונס?
א. יונס
במשרד האוצר יש 4 מנכ"לים.
הי ו"ר ד. ליבאי
מר אדן, אתה רוצה שיהיה מבקר פנימי ראשי לכל

משרד האוצר?
א. אדן
עם יחידת ביקורת רצינית כלפי האגפים השונים.

א. יונס-. מי שכותב את ההוראות שעליהן אני אחראי הוא

אני - - -
א. אדן
מטעם השר.
א . יונס
מי יבקר אותי? המנכ"ל?
היו"ר ד. ליבאי
על-פי התזה של מר אברהם אדך יהיה מבקר פנימי

ראשי שיבקר את כל המשרד, כולל אותך. במידת

הצורך הוא יקים לו יחידת-מישנה. הביקורת לפי תפיסתו של מר אדך היא

מטעם השר, ולא מטעם מר יונס.
א. דמביץ
הבעיה מתעוררת רק מפני שאנחנו מדברים על מנכ"ל.

מ. ליאור-. כאשר מדובר כאן על הביקורת, לא מדובר על שום

עשיה בשטח, אלא על בדיקה וביקורת.
הי ו"ר ד . ליבאי
לגבי הביקורת הפנימית החשב אומר שאם זאת ביקורת

פנימית שהיא בבחינת עזרה לממונים - צריך מבקר

פנימי שיפקח על כל היחידות שאפשר יהיה להעזר בו, ולא מישהו שיעשה על

החשב הכללי ביקורת חיצונית או מישהו שינהל נגדו מלחמה פנימית או לא

יפעיל את הביקורת. אם החשב הכללי יצטרך לרוץ כל פעם למנכ"ל שישלח את

המבקר הפנימי - הוא יכפיף עצמו עצמי למנכ"ל, ואילו הוא לא כפוף לו.

התשובה של מר אדך לדברים האלה היא שהוא בעצם

כפוף לשר אז הוא ילך לשר, אבל שהוא ידע שהשר נתן את המבקר הפנימי, או

המבקר הפנימי הראשי, או המישני, אבל הוא נתך מבקר. על זה מו7נהל כרגע

הוויכוח. מר אדך מוציא את הענייך הזה מתחום המנכ"ל ומעביר אותו ישירות

לשר. אם אמנם כך יקרה כי אז השר לא יתעניין, והנושא הזה יועבר בפועל

למנכ"ל שינהל את הביקורת.
א. אדן
ברצוני להצביע על פרובלמטיקה נוספת-, אם אני

מבין נכון, לחשב הכללי יש שלוחות בכל המשרדים,

כבקרה של החשבות הכללית על ביצוע התקציב - - -
א. י ונס
כמבצעת התקציב בתוך המשרד.
א. אדן
יש רפרנט ויש חשב - - -
א. יונס
החשב במשרד, על-פי החלטת הממשלה, שהתקבלה בשנת

1962 או בשנת 1963, היא כזאת שהוא בעל סמכות

ביצוע בתוך המשרד. המשרד לא יכול לבצע שום תשלום או התקשרות מבלי

שחתימת החשב מופיעה עליה. זה אמצעי הבקרה שלנו, והאמך לי שזה אמצעי

הבקרה היחיד כדי שנוכל לעמוד במסגרת התקציב.
מ. ליאור
גם במערכת הבטחון.
א. יונס
לא. אתה טועה.
היו"ר ד. ליבאי
רשות הדיבור למר גלובטר.
ש. גלובטר
הבעיה מתמקדת בכך שגם בנושאים הקודמים אנחנו

רוצים, בחוק אחד, להשחיל גופים הטרוגניים מאד,

מגוף הכי קטן עד אימפריה, וזה דבר קשה. לא נוכל לפתור את כל הבעיות

שמתעוררות מהצנעת החוק .

הבעיה המיוחדת, כפי שהיא מוצגת - - -
היו"ר ד. ליבאי
אנחנו יכולים לא להתייחס לבעיות, ולהשמיט אותן,

אלא שאני שואל את עצמי מה המחיר? אנחנו רצינו

לתת למבקר הפנימי מעמד. אם נקבע שהמבקר הפנימי כפוף לשר, כי אז ניתך

לו מעמד. אם נקבע שהוא כפוף למנכ"ל - ניתך לו מעמד. אם לא נקבע לא את

זה ולא את זה כי אז יהיו מבקרים פנימיים שיהיו כפופים לסמנכ"ל אמרכלות

של הסמנכ"ל למי נהל, לדוגמה.

אנחנו יכולים להתעלם מהבעיה, ולא לכלול סעיף

מס ויים בחוק - - -
מ. גלובטר
אני מבקש להתייחס לדברים האלה ולומר שמה שמוצג

כאן הוא שכל גוף מינהלי מהווה פירמידה שבראשו

עומד שר, מנכ"ל או יושב-ראש דירקטוריון. גם במשרד התעשיה והמסחר יש

מישהו שיש לו סמכות, לדוגמה, לחתום על רשיונות. אבל מה שמוצע כאן זאת

בעצם פדרציה של מספר גופים שבראשה עומד השר ולא המנכ"ל. אם רוצים

שיהיה מבקר אחד במשרד האוצר שיהיה המבקר של כל הפדרציות - יכול להיות

שצריך לכתוב בחוק שמבקר הפנים של משרד האוצר יהיה האחראי .או לתת לכל

גוף בתוך המשרד סמכות. זאת אומרת שצריך לעשות דיך מיוחד למשרד האוצר,

כפי שעושים דין מיוחד לכל מיני תאגידים אחרים.
היו"ר ד. ליבאי
אני לא רוצה לדעת מהו המצב הקיים אלא מה סוב ומה

נדרש מבחינה עניינית? נניח שאין עלי מורא של אף

אחד; לא של השר, לא של החשב, לא של המנכ''ל, ואני צריך לומר מה נכון

מבחינה עניינית, מבחינת תיפקוד הביקורת. זאת השאלה שמעניינת אותי.

כמובך שלצורך זה אני צריך לדעת באיזו חברה אני חי?
ש. גלובטר
אני סבור שצריך להרוג טורקי אחד ולנוח. לגבי

משרדי ממשלה יש בעיה מיוחדת לכך יכול להיות

שהפתרון יהיה - - -
היו"ר ד. ליבאי
איך לי בעיה עם המנכ"לים; יש לי בעיה עם השרים.

השרים לא יתנגדו אם אני אכתוב שהם יהיו ממונים,

יהיה להם מבקר פנימי ראשי אחד, ומלבד זה תהיינה להם סמכויות למנות עוד.

אבל השאלה שאני מבקש לשאול בהקשר הזה של הדברים היא האם זה נכון וטוב?
ש. גלובטר
גם אם זה נכוך וטוב זה עדיין לא צריך לחול על

משרד האוצר שהוא גוף מיוחד שצריך להחשב רשות

מיוחדת. כאן בפירוש מדובר על משרד ממשלתי שאיננו זהה לעשרים המשרדים

האחרים.
היו"ר ד. ליבאי
גבי ליפשיץ, האם את שייכת למשרד היועץ המשפטי

של האוצר או לחשב הכללי?
ד. ליפשיץ
לאוצר.
היו"ר ד. ליבאי
נניח שהאוצר היה צריך להתייחס לשאלה ונניח

שהיינו הולכים לשיטת פירוט כפי שמציע מר גלובטר,

שמשרד האוצר ומשרד הבטחון יהיו גופים שנזכיר אותם בשמם, האם אתם מציעים

נוסחה שאומרת ששר האוצר רשאי למנות מבקרים פנימיים ל: אי, בי, גי,די?
מ. קרק
צריך להכניס לאותה קטגוריה גם את השב"כ וגם את

המשטרה.
ד. ליפשיץ
הבעיה איננה נעוצה רק בעניין ההכפפה למנכ"ל או

לשר. על-פי ההצעה מוכפפים לתכנית העבודה של

המפקח הכללי - - -

היו"ר ד. ליבאי -. זה פועל יוצא. ברגע שאני אקבע שהממונה הוא החשב

כי אז החשב הוא אחראי על עבודת המבקר, הוא מאשר

את תכנית העבודה, ולו מגישים את הדו"ח. מכאך נובעת השאלה שלי. אני

רוצה לדעת מה עמדת משרד האוצר כרגע? נניח שנרצה להתחשב בעמדתו, מהי

עמדתו? היא צריכה להיות מובאת, בדרך-כלל, על-ידי השר - - -

א. יונס-. עמדת האוצר כתובה בתקשי"ר.
היו"ר ד. ליבאי
השאלה הזאת מתעוררת עכשיו בקשר חקיקת תוק - - -
ד. ליפשיץ
בתקשי"ר מוזכרת רק החשבות - - -
א. יונס
גם נציבות שיררת המדינה.
היו"ר ד. ליבאי
גבי ליפשיץ, את שליחת המשרד - - -
ד. ליפשיץ
אני אבדוק את הנושא.
היו"ר ד. ליבאי
אני מבקש שתוך שבועיים תמציאי לי מסמך

שיבהיר מה העמדה שנראית לכם? - שיהיה מבקר

פנימי ראשי למשרד? שיהיו מבקרים פנימיים נפרדים לאגפים מסויימים? עם

אפשרות של מינוי נוסף או לא? מי חיוני שיהיה לי מבקר פנימי נפרד? האם

המבקר הפנימי של החשב הכללי הוא עצמאי? האם הוא כפוף לחשב? האם המבקר

הפנימי כפוף, אם יש יחידה נוספת, למנהל אותה יחידה? יקראו לה: נציבות- .
שירות-המדינה או
נציב-מס-הכנסה? או שהמבקרים האלה כפופים לשר? מה

דעתכם?
ד. ליפשיץ
אני טוענת שלא מדובר רק על ענייך ההכפפה אלא גם

על הוראות נוספות בחוק שצריך להתייחס אליהן.
היו"ר ד. ליבאי
אני המחוקק ושום הוראה בחוק, היום, לא מחייבת
אותי אם אני רוצ
ה לחוקק חוק. גם אם נחליט

לכתוב דברים בלתי-הגיוניים, הם עלולים להיכנס לחוק. כדי שהדברים

יהיו הגיוניים אנחנו מבקשים לקבל מכם חשובה על השאלות ששאלתי זה עתה.

הבנתי את דבריו של מר יונס אבל אני לא אומר שאם המשרד יציע משהו אחר

המחוקק יקבל את עמדתו. איננו חייבים לקבל את עמדת משרד האוצר; אנחנו

יכולים להפעיל שיקול-דעת, אבל טוב שמר יונס העלה את הדברים בפנינו כדי

שלא, אגב ניסוח כללי, נשנה דברים מבלי שנתנו עליהם את הדעת.

יכול להיות שלש מקום לסעיף מיוחד בחוק, המדבר על

החשב הכללי. אני לא פוסל את התפיסה הזאת על הסף, ואני מוכן להבטיח לחשב

הכללי, בגלל התפקיד המיוחד שלו, שהוא צריך לשמור על ביצוע התקציב,

לעמוד בלחצים, ולמנוע כל מיני עיוותים שיכולים להיות קיימים, דווקה



בגלל כל אלה יכול להיות שנצטרך להעמיד לרשותו מבקר פנימי בלי כל שאלה

של המערכת בכללותה. אני, כאמור, לא פוסל את התפיסה הזאת ומוכך לשקול

כל מה שמועלה בפנינו. לפי תפיסתי - כל מה שסביר, ניתך לשקול אותו.

מר יונס הבהיר את הבעיה, אני מודה לו מאד על-כך

שהוא בא לכאן ואני גם מודה לו בעד החומר שהוא המציא לי.
ש. גוברמן
אני מבקש להסב את תשומת-הלב לכך שמדובר בהצעת

החוק הממשלתית ולא בהצעה של משרד זה או אחר.

הממשלה הציגה את ההצעה בסעיף 2(ב) ולעניות דעתי היא הולמת את העמדה

שהציע החשב הכללי, לאמור, השר יכול לקבוע, לגבי יחידת החשב הכללי

במשרד האוצר, שהיא יחידת ביקורת פנימית נפרדת. אבל בכל מה שנוגע להציע

לאוצר להגיש לוועדה הנכבדה הזאת הצעה שתתאם את העמדה של האוצר, אני

מבקש להדגיש כי עמדת משרד האוצר היא עמדת הממשלה.
א. י ונס
הסיבה שנזעקתי לכאן היתה זאת שבין ההצעה הכחולה

ובין ההצעה הלבנה יש הבדל. זאת הסיבה שאני

מסביר את עמדתי בפני הוועדה לענייני ביקורת המדינה.
א. דמביץ
זאת עמדת הממשלה.
א. יונס
אין ספק שמדובר על עמדת הממשלה ואנחנו רוצים

שהיא תקבל ביטוי בהצעת החוק.
היו"ר ד. ליבאי
אני הבנתי שהמסמך שלפנינו מייצג את עמדת הממשלה,

ויש לי כל הכבוד גם למסמך וגם לממשלה. אלא

שקיימת נוסחה באותו משרד שמאפשרת שימוש לרעה בקנה-מידה כל-כך גדול שגם

המציעים לא התכוונו אליו. שאלתי בזמנו את גבי קוק והיא השיבה לי כי יש

מקומות שחיוני להסמיך את השר למנות יותר ממבקר אחד, אבל השאלה שאני

שואל היא איך מונעים שימוש לרעה? את זה אפשר לסייג בחוק.

אם נסתכל על המקומות הפרובלמטי ים, כגון: האוצר,

מערכת הבטחון, וניתך דעתנו למקרים הספציפיים, אני מאמין שנוכל למנוע

שימוש לרעה - - -
מ. קוק
גם המשטרה וגם השב"כ.
היו"ר ד. ליבאי
נוכל למנוע שימוש לרעה בסמכות - - -
מ. הרצברג
מה עם משרד החינוך והתרבות? בכל מקום בו יש

יחידה גדולה - צריך להיות מבקר פנימי. אם יש

נציבות מס-הכנסה ונציב מס-הכנסה הם צריכים שיהיה להם מבקר פנימי

משלהם - - -
הי ו"ר ד. ליבאי
אני נוטה לדעה הזאת, אבל אני מבקש לדעת

אם הם צריכים שיהיה להם מבקר פנימי עצמאי שלהם,

ממונה מטעמם, או לא? אני ארצה לקבל התייחסות לדברים האלה גם של שר

האוצר, גם של שר הבטחון וגם של שרים אחרים כדי לבדוק עד כמה הנוסחה

צריכה להיות רחבה? יכול להיות שנגיע למסקנה כי אין מנוס והצעת החוק

הממשלתית היא ההצעה הבלעדית, ויכול להיות שנגיע למסקנה שניתן לתחם - -
ד. ליפשיץ
בהמשך דבריו של מר גוברמן אני מבקשת להעיר שלא

היתה כוונה לסטות מהצעת החוק הממשלתית.
נ. מזרחי
אני מבקש להעיר ערד הערה-, בהמשך לסעיף 2(ב)

בהצעת הממשלה נאמר שהשר רשאי 'יהיה "לקבוע את

סדרי הדיווח שלו ואת נושאי ביקורת שבהם יעסוק" המבקר, ולכך הבענו את

הסתייגותנו האומרת שכאשר השר קובע את סדרי הדיווח ואת סדרי העבודה

הוא למעשה - - -
היו"ר ד. ליבאי
אתם מעוניינים שהמבקר הפנימי יהיה כפוף לקודקוד

הפירמידה. אם כך כי אז מר אדן שואל-. מדוע לא

לשר ישירות? אם לשר ישירות - מי שצריך לאשר את תכנית העבודה יהיה השר.
נ. מזרתי
העמדה העקרונית שלנו היתה כזאת שהיום במקצוע

הביקורת מתפתחת תפיסה של דיווח דואלי. איך

להעלות על הדעת שמבקר פנימי שכפוף למי שעומד בראש הפירמידה, בתאגיד

עסקי זה יושב-ראש הדירקטוריון, אבל יש מנהל כללי, או במשרד ממשלתי שר,

ויש בו מנהל כללי, אין להעלות על הדעת שהמבקר הפנימי יעבוד אך ורק מול

היושב-ראש או מול השר, כאשר הוא עוקף את המנהל הכללי ואין לו דו-שיח

אתו. המנהל הכללי חייב להיות מעורב בהכנת תכנית הביקורת. התכנית

מתאשרת על-ידי השר. בעניין הזה אין לנו שום הסתייגות. אם המבקר

הפנימי כפוף לשר - ודאי שטוב. מה שאנחנו מנסים להביע הוא שנדרש דיווח

דואלי. אין להעלות על הדעת שהמבקר הפנימי לא ידווח למנהל הכללי, ואין

להעלות על הדעת שהוא לא ידווח ליושב-ראש כאשר הוא כפוף למנהל הכללי.

הנוסחה שנמצאה הניחה את דעתנו.
היו"ר ד. ליבאי
רשות הדיבור למר אברהם אדן.
א. אדו
בסעיף אחר של הצעת החוק דנים בוועדת ביקורת,

ואני סבור שזאת הצעה טובה, פרקטית וחזקה, כזאת

שפותרת את בעיית הדואליות אם מנכ"ל יהיה יושב-ראש ועדת הביקורת, ואז

הוא יהיה ממונה על תיקון הליקויים.
נ. מזרחי
בתנאי שהמבקר לא חבר הוועדה.
מ. הרצברג
כאשר דיברו כאן על גוף מאוגד אמרו שבראש

הפירמידה עומד יושב-ראש הדירקטוריון ולי נדמה

שבכל מה שקשור לשיטה שלנו, וזה לא נהוג בכל השיטות, שבחברות יש מנהל

כללי אחד, כיוון שבאירופה, לדוגמה, יש קבוצת מנכ"לים, אבל דירקטוריון

הוא חבר בני-אדם, ויושב-ראש הדירקטוריון הוא לא ממונה על הדירקטוריון.

הוא לו דומה במובן המושגי למנכ"ל. יושב-ראש הדירקטוריון בסך הכל הוא

מי שמנהל את ישיבות הדירקטוריון, והוא, כאמור, לא דומה למנכ"ל.
היו"ר ד. ליבאי
את עניין הבנקים נשאיר לישיבה אחרת כיוון שלא

הספקתי לקרוא את המסמך שמצאתי על שולחני רק

הבוקר.

הסעיף הבא שיעמוד על סדר-יומנו הוא: תיקון

הליקויים, והפסקת כהונתו של מבקר פנימי. הסעיף שדן בעובדי לשכת המבקר

הפנימי תלוי בשאלה אם, כאשר אנחנו מדברים על מבקר פנימי, אנחנו מדברים

על מבקר פנימי ראשי או לאו דווקה כזה? האם צריך להכניס לחוק את המושג:

מבקר פנימי ראשי, להבדיל ממבקר פנימי אחר?

הישיבה הבאה תתקיים ביום 4 במרץ בשעה שתים עשרה

וחצי. אני מודה לכולכם על השתתפותכם בדיון.

(הישיבה הסתיימה בשעה 14.20)

קוד המקור של הנתונים